Programme du plateau continental étendu du Canada

Deuxième évaluation formative

Octobre 2011

Aréviations, Acronymes, et symboles

Remerciements

L'équipe d'évaluation aimerait exprimer sa gratitude à toutes les personnes qui ont contribué à cette évaluation en y apportant leur temps, leurs efforts et leurs conseils techniques. Plus particulièrement, nous aimerions remercier les membres du Comité consultatif de l'évaluation qui a fourni des orientations, des conseils et de la rétroaction indispensables à chaque étape de l'évaluation formative. Nous aimerions également souligner tout particulièrement la contribution de tous les représentants qui ont accepté de participer à des entrevues et de nous faire part de leurs impressions sur le Programme.

Sommaire

En tant qu'État partie à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), le Canada a l'obligation de préparer et de présenter sa demande à la Commission des limites du plateau continental (CLPC). Cette demande est nécessaire en vue de définir aussi précisément que possible les limites extérieures du plateau continental du Canada au-delà des 200 milles marins (MM) à partir des lignes côtières de base et en vue d'obtenir une reconnaissance internationale de ces limites. Le Programme du plateau continental étendu vise à définir ces limites extérieures au moyen de la collecte et de l'analyse de données scientifiques justificatives, à présenter ces limites extérieures à la CLPC et à obtenir des recommandations favorables de la part de la Commission. Ce processus permettra de déterminer de façon précise les limites à l'intérieur desquelles le Canada peut exercer ses droits souverains sur les ressources naturelles des fonds marins et du sous-sol du plateau continental.

Étant donné que ce programme est une initiative horizontale, cette évaluation formative sera menée par la Direction de l'évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) en collaboration avec des évaluateurs du ministère des Ressources naturelles du Canada (RNCan) et le ministère des Pêches et des Océans (MPO). Le Programme du plateau continental étendu a été évalué afin de répondre aux exigences du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) selon lesquelles il faut en établir la pertinence et en mesurer le rendement au cours de la période de janvier 2009 à mars 2011.

Cette deuxième évaluation formative a principalement porté sur les activités du Programme et les résultats attendus pour la région de l'Arctique, mais les activités de collecte de données qui restaient à terminer dans l'Atlantique et qui ne figuraient pas dans la première évaluation formative (réalisée en 2009 par le MPO) ont aussi été examinées. Les activités de l'unité juridique spécialisée du MAECI et les progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats sur le plan légal et diplomatique ont aussi été évaluées.

Principales constatations

Pertinence

D'après les constatations, le Programme du plateau continental étendu demeure pertinent. Le Programme est toujours nécessaire afin de permettre au Canada de s'acquitter de ses obligations en tant qu'État partie à la CNUDM. De plus, le Programme garde sa pertinence en raison de ses contributions scientifiques pour ce qui est d'améliorer la compréhension du fonds marin de l'Arctique et en raison de ses innovations technologiques liées à la collecte de données dans les conditions climatiques rigoureuses du Nord. Les objectifs et les activités du Programme correspondent aux priorités du gouvernement du Canada et soutiennent les priorités de RNCan, du MPO et du MAECI. Le Programme est aussi aligné sur les rôles et les responsabilités de chaque ministère participant compte tenu de leurs responsabilités juridiques et des autres responsabilités qui leur sont conférées. La participation du gouvernement fédéral a été jugé essentielle car elle s'impose du fait que l'établissement des limites du plateau continental étendu et la coordination des activités internationales connexes relèvent de la compétence fédérale mais non de celle des autres ordres de gouvernement et organisations.

Rendement

Le Programme a permis de réaliser des progrès vers l'obtention des résultats attendus et devrait mener à la production de la demande canadienne d'ici décembre 2013 comme prévu d'autant plus que ces progrès sont encadrés par un mandat et des objectifs clairs. De janvier 2009 à mars 2011, 100 p. 100 des activités de collecte de données scientifiques ont été réalisées pour l'Atlantique et la plupart des régions de l'Arctique, et un plan est déjà en place pour achever la collecte de la partie restante de 30 p. 100 des données à obtenir pour l'est de l'Arctique. Les responsables du Programme ont coopéré avec les États dont les côtes sont adjacentes ou se font face dans le cadre de missions conjointes en vue de l'acquisition de données et ont suivi les pratiques exemplaires de la CLPC et des États participants afin d'accroître les chances de succès de la présentation canadienne. Il a été également sérieusement envisagé de présenter une candidature canadienne à la CLPC à l'occasion des élections de juin 2012.

Ces avancées montrent que le Programme a donné lieu à une progression évidente en vue de la production d'une version finale de la demande canadienne. Les analyses des données scientifiques collectées et les activités de coordination avec les États dont les côtes sont adjacentes ou se font face sont toujours en cours mais tout indique que ces activités vont s'accélérer à mesure que le Programme s'orientera sur la préparation de la demande. Le MAECI est appelé à jouer un rôle plus important au fur et à mesure que l'acquisition des données se poursuit et que le Programme passera à l'étape de l'analyse juridique de la demande et de son examen par des pairs.

Cependant, le rendement du Programme a été affecté ou pourrait être affecté par des facteurs externes ne pouvant être directement influencés. Il s'agit notamment des conditions météorologiques et glaciologiques de l'Arctique qui compliquent la réalisation des activités de collecte de données du Programme ainsi que du contexte politique et international qui conditionne les relations du Canada avec les États dont les côtes sont adjacentes ou se font face, relations qui sont jugées positives à l'heure actuelle. Le Programme a fait appel à des stratégies d'atténuation pertinentes pour remédier à ces facteurs.

Le facteur externe ayant la plus grande incidence directe sur le rendement du Programme a trait à l'imposante charge de travail qui incombe à la CLPC. D'après les constatations, la CLPC avait plus d'une quarantaine de demandes en attente à examiner au moment de la présente évaluation. Cette situation pourrait entraîner de sérieux retards quant au moment où la Commission pourra examiner la demande canadienne à moins que la CLPC accélère son rythme de travail actuel. Selon les données recueillies, ce retard pourrait se prolonger jusqu'à des décennies après la présentation de la demande du Programme.

Dans l'ensemble, la structure de gouvernance du Programme a été jugée adéquate pour permettre la réalisation de ses objectifs, compte tenu du fait que chaque ministère participant a mis en oeuvre des changements structurels ou opérationnels visant à accroître l'efficacité et qu'il y a une communication continue et un échange de renseignements efficace à tous les niveaux. Toutefois, on observe qu'il n'y a aucune stratégie de planification de la relève en place pour le Programme, malgré les préoccupations exprimées quant aux retards prévus par la CLPC. Étant donné que le Programme repose sur une expertise scientifique et juridique, son rendement est essentiellement fonction de sa capacité en ressources humaines. En considération des retards prévus pour l'examen de la demande canadienne par la CLPC, il y a risque de ne pas disposer des données historiques et des connaissances requises au sujet du Programme pour appuyer la demande et donner suite aux recommandations de la CLPC à l'avenir.

Dans l'ensemble, les responsables du Programme font preuve d'un bon jugement et d'un bon sens de leurs responsabilités financières en ce qui concerne les dépenses. Certaines données laissent également voir que le budget du Programme est suffisant pour répondre aux besoins de collecte de données et que le Programme a entrepris des mesures de réduction de coûts (p. ex., réalisation d'études conjointes avec des États dont les côtes sont adjacentes ou se font face). Un manque de financement est cependant prévu pour 2012-2013 au moment où le Programme préparera la demande canadienne pour décembre 2013, particulièrement dans le cas du MAECI qui n'a pas reçu de financement au-delà du 31 mars 2012. De plus, des pressions sur les ressources sont à prévoir au cours de la prochaine décennie en raison des retards dans l'examen des demandes par la CLPC. Bien que les responsables du Programme semblent prendre des mesures pour remédier au manque de financement à court terme, il n'y a guère de données qui laissent supposer que les problèmes de financement à long terme ont été adéquatement résolus.

Recommandation

Compte tenu de ces constatations, la présente évaluation offre la recommandation suivante :

Recommandation : Que RNCan, le MPO et le MAECI élaborent un plan d'action afin de relever les défis futurs liés aux ressources humaines et financières.

Tout indique que le Programme dispose actuellement de suffisamment d'expertise scientifique et juridique pour répondre à ses besoins en matière de rendement, mais il y a un manque de fonds à la fois pour la période antérieure à la présentation de la demande en décembre 2013 et dans le cadre des activités postérieures à la demande. C'est plus particulièrement le cas du MAECI. Des données indiquent que le Programme ne sera pas en mesure de réaliser ses objectifs si ces questions de financement ne sont pas réglées.

De longs retards sont à prévoir en ce qui concerne l'examen de la demande canadienne par la CLPC et les agents qui connaissent le mieux le Programme pourraient bien avoir pris leur retraite au moment où le Canada sera appelé à traiter avec la Commission. Il y a risque de ne pas disposer des connaissances, de l'expertise et du savoir institutionnel requis au sujet du Programme pour appuyer la demande et donner suite aux recommandations de la CLPC à l'avenir. De plus, le retard considérable envisagé avant l'examen de la CLPC pose des défis importants quant à savoir comment les données et l'expertise pourront être conservées et comment les activités liées à l'engagement du Canada auprès de la CLPC seront financées à l'avenir.

Selon les constatations, les responsables du Programme sont au courant de ces défis, mais rien n'indiquait clairement qu'il y avait un plan solide en place pour résoudre ces enjeux liés aux ressources financières et aux futures capacités en matière de ressources humaines. Il est difficile d'élaborer un plan prévisionnel étant donné qu'il n'y a pas de précédents clairs à suivre et que les processus de la CLPC pourraient changer d'ici à ce que la demande canadienne puisse être examinée. Les responsables du Programme pourraient cependant communiquer avec d'autres parties à la CNUDM pour étudier comment les autres intervenants relèvent des défis similaires et pour élaborer des stratégies appropriées pour le Canada.

Les preuves démontrent que le Programme du plateau continental étendu est nécessaire afin que le Canada remplisse ses obligations en tant que partie à la CNUDM. En l'absence de plan d'action portant sur les enjeux relatifs aux ressources, le Canada pourrait avoir de la difficulté à exercer ses droits souverains existants sur les ressources naturelles de son plateau continental étendu. Cela pourrait avoir un impact négatif sur les possibilités de retombées environnementales et économiques à long terme.

1.0 Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAECI) fait partie du Bureau de l'inspecteur général (ZID). Conformément à la Politique sur l'évaluation de 2009, elle est chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) d'effectuer les évaluations de toutes les dépenses de programme directes du MAECI (y compris les subventions et contributions). La présente évaluation formative vise à répondre aux exigences du SCT à cet égard.

Le projet de préparation et de présentation par le Canada de sa demande à la Commission sur les limites du plateau continental étendu (CLPC) dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) est appelé le « Programme du plateau continental étendu ». Il s'agit d'une initiative horizontale à laquelle participent trois ministères : Pêches et Océans Canada (MPO), Ressources naturelles Canada (RNCan) et le MAECI.

Étant donné que ce programme était le fruit d'un nouveau concept et compte tenu de ses avantages économiques et scientifiques potentiels, la stratégie d'examen globale pour le Programme nécessite deux évaluations formatives et une évaluation sommative. Le MPO a réalisé la première évaluation formative en 2009, pour la période d'avril 2004 à décembre 2008, tandis que la deuxième évaluation formative a été menée par le MAECI et portait sur la période de janvier 2009 à mars 2011. Le MAECI mènera aussi l'évaluation sommative en 2014-2015.^{Note de bas de page 1} Bien que les principaux publics cibles de cette deuxième évaluation formative soient le MPO, RNCan et le MAECI, les avantages scientifiques, techniques et économiques potentiels découlant de ce Programme auront probablement une plus grande portée et l'évaluation pourrait donc intéresser un public plus vaste.

1.1 Contexte

Le Programme du plateau continental étendu a pour objet de définir de façon aussi précise que possible les limites extérieures du plateau continental du Canada au-delà des 200 milles marins (MM) à partir des lignes de référence côtières, de présenter ces limites à la CLPC et d'obtenir des recommandations favorables de la part de la CLPC. En tant qu'État partie à la Convention, le Canada a l'obligation de présenter cette demande à la Commission. En suivant le processus défini dans la CNUDM et en établissant ses limites extérieures selon les recommandations de la Commission, le Canada obtiendra la reconnaissance internationale des limites extérieures de son plateau continental étendu. Ce processus doit permettre de délimiter avec précision à partir de quel endroit le Canada peut exercer ses droits souverains actuels sur les ressources naturelles du plancher océanique et du sous-sol du plateau continental étendu et procurer une certitude juridique quant à la conduite d'activités d'exploration et d'exploitation.

La CNUDM a été adoptée en 1982 et est entrée en vigueur en 1994. La CNUDM stipule que dans les cas où un État souhaite établir les limites de son plateau continental étendu au-delà des 200 milles marins, il doit présenter une demande auprès de la CLPC dans les dix ans suivant son adhésion à la Convention. Le Canada a signé la Convention en 1982 et l'a ratifiée le 7 novembre 2003. La Convention est entrée en vigueur pour le Canada un mois après sa ratification; ce qui veut dire que la date limite pour la présentation de la demande du Canada à la CLPC est le 6 décembre 2013. Les parties à la Convention ont aussi décidé que la date limite applicable à un État peut être considérée respectée à la condition de fournir des informations préliminaires qui signalent une intention de présenter une demande complète à une date ultérieure. La présentation d'une demande partielle (c.-à-d. liée à seulement une partie du plateau continental de l'État) peut aussi permettre de respecter l'échéancier.

La Convention compte de nombreux membres. En date de 2010, il y avait 161 États parties à la CNUDM. Quelque 85 États côtiers auraient un plateau continental étendu. En date de décembre 2010, 54 demandes^{Note de bas de page 2} et 58 communications^{Note de bas de page 3} d'informations préliminaires ont été reçues par la Commission. Toutes les demandes, sauf 17 d'entre elles, ont été présentées en 2009 ou plus tard; et toutes les informations préliminaires ont été communiquées en 2009 ou ultérieurement. Par ailleurs, en date de décembre 2010, la Commission avait formulé des recommandations à l'égard de 11 demandes.^{Note de bas de page 4}

1.1.1 Cadre juridique

La Convention établit le cadre juridique de toutes les activités liées aux océans. Au coeur de la Convention se trouve la création des zones maritimes ainsi que des droits et obligations des États à l'intérieur de ces zones. Les zones définies dans la CNUDM sont les suivantes : la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique exclusive (ZEE), le plateau continental, la haute mer et la « zone » (fonds marins et leur sous-sol au-delà des limites de la juridiction nationale). Conformément à la CNUDM, un État côtier exerce les droits souverains sur son plateau continental afin de l'explorer et d'en exploiter les ressources naturelles. Sous réserve des limites du plateau continental des États dont les côtes sont adjacentes ou se font face, tous les États ont le droit d'exercer ces droits sur le plateau continental jusqu'à 200 MM des lignes de base côtières. Lorsque le prolongement naturel du territoire d'un État côtier s'étend au delà de 200 MM, cet État peut aussi exercer ses droits souverains sur ce plateau continental « étendu ».

1.1.2 Processus de demande

L'article 76 de la CNUDM précise le processus par lequel un État côtier présente une demande à la CLPC afin de fixer les limites extérieures de son plateau continental étendu. La Commission fait des recommandations sur les limites extérieures de plateau continental de l'État côtier en fonction des renseignements fournis par cet État. Les limites fixées par l'État côtier sur la base de ces recommandations sont définitives et de caractère obligatoire. La CLPC n'a pas le mandat de déterminer s'il y a effectivement un conflit ou de régler les différends. La Commission ne peut pas examiner les demandes dans les cas où des États dont les côtes sont adjacentes ou se font face indiquent que leurs demandes portent sur une région faisant l'objet d'un différend. Les États qui présentent une demande coopèrent habituellement avec leurs États voisins pour éviter que de telles indications soient communiquées à la Commission et pour s'assurer que leur demande sera examinée. Dans les situations où il est déterminé que les plateaux continentaux des États se recoupent, les États concernés doivent délimiter la région conformément au droit international.

1.2 Objectifs, activités et résultats ciblés du Programme

1.2.1 Objectifs

Le Canada, par l'entremise de son Programme du plateau continental étendu, prépare une demande fondée sur des données scientifiques fiables et valides obtenues en considération des dispositions juridiques pertinentes et des pratiques de la CLPC. Étant donné qu'il est possible que le plateau du Canada recoupe celui d'autres États, le Canada devra coopérer avec les États dont les côtes sont adjacentes ou lui font face pour s'assurer que sa demande pourra obtenir la pleine considération de la Commission.

1.2.2 Activités principales

Le Programme du plateau continental étendu a été mis en place afin de produire une demande fructueuse qui sera présentée à la CLPC relativement aux limites extérieures du plateau continental du Canada, à partir des travaux interdépendants réalisés dans les domaines scientifiques, techniques et juridiques. RNCan et le MPO sont conjointement responsables de la préparation de la demande du point de vue scientifique et technique et des échanges à cet égard avec la CLPC lorsqu'elle examinera la demande du Canada. Le MAECI est chargé de s'assurer que la demande est juridiquement fondée, de mener les activités diplomatiques connexes et de gérer l'ensemble des relations avec la CLPC. Les trois ministres collaborent très étroitement pour s'acquitter de ces responsabilités. Les listes suivantes présentent les activités du Programme selon le ministère, bien que bon nombre des activités soient menées conjointement par deux ministères ou plus en raison de l'étroite coopération entre les ministères.

Acquisition des données/Activités scientifiques/Préparation et production de la demande (RNCan et MPO)

Le travail à réaliser porte sur cinq régions : la marge néo-écossaise, les Grands Bancs et la marge du Labrador dans l'Atlantique, ainsi que l'Arctique de l'Est et l'Arctique de l'Ouest.

• Collecte et analyse d'informations bathymétriques, pour localiser l'isobathe de 2 500 mètres et le pied du talus continental dans les océans Atlantique et Arctique;
• Collecte et analyse d'informations sismiques afin d'établir la limite extérieure de l'océan Atlantique et les prolongements naturels des Grands Bancs;
• Cumul des résultats obtenus pour la marge atlantique de manière à établir la limite extérieure maximale;
• Collecte et analyse des données de réfraction pour déterminer le prolongement naturel des dorsales arctiques dans l'océan Arctique;
• Cumul des résultats obtenus pour la marge arctique de manière à établir la limite extérieure maximale;
• Création et entretien des bases de données comprenant les informations susmentionnées;
• Préparation de la demande du point de vue scientifique et technique, notamment des textes, des cartes, des diagrammes et des bases de données;
• Production matérielle de la demande et des documents d'appui en format papier et numérique;
• Communications et relations pour les aspects scientifiques du Programme.

Activiés juridiques, relations internationales et préparation et présentation de la demande (MAECI)

• Création d'une unité juridique spécialisée pour cette initiative;
• Suivi et analyse des pratiques de la CLPC et des lois connexes;
• Préparation des aspects juridiques de la demande;
• Organisation des examens externes de la demande par des pairs;
• Gestion des contacts diplomatiques avec les États dont les côtes sont adjacentes ou font face à celles du pays en ce qui concerne les pratiques exemplaires pour la demande, les recoupements possibles et la conclusion d'accords « sans préjudice » ou d'autres accords appropriés pour assurer la prise en considération de l'intégralité de la demande du Canada;
• Suivi et défense des intérêts en ce qui concerne les enjeux de la CLPC dans le contexte global des Nations Unies;
• Création d'un site Web public spécialisé pour présenter les efforts du Canada relativement au Programme du plateau continental étendu en vue de répondre à l'intérêt que portent les médias et la populatin à l'ensemble du Programme;
• Prise de décision quant à la présentation d'un candidat canadien pour les élections de 2012 à la CLPC et, si une décision est prise en ce sens, gestion de la campagne électorale;
• Octroi d'une subvention pour aider les États en développement à préparer leur demande pour ainsi démontrer l'appui du Canada au respect de l'intégrité du processus défini à l'article 76 et promouvoir les intérêts océaniques du Canada à l'étranger.

Le tableau 1 décrit les étapes du Programme en fonction du concept initial. Bon nombre de ces étapes se chevauchent.

Tableau 1 : Étapes du Programme du programme continental étendu

Étape : Préparation (de 2004 à 2007)

Activité :

• Conception d'un plan des levés.
• Préparation du mémoire au Cabinet et de la présentation au CT.
• Création d'un cadre de gouvernance.

Étape : Collecte des données (de 2005 à 2012)

Activité : 

• Collecte des données dans l'Atlantique.
• Collecte des données dans l'Arctique.
• Examen de la situation du Pacifique.
• Collecte d'autres données, au besoin, selon l'interpétation.

Étape : Analyse / interprétation / préparation de la demande (de 2009 à 2013)

Activité : 

• Analyse et interpétation des données.
• Préparation de la demande.
• Présentation de la demande à la CLPC.

Étape : Présentation de la demande et suivi (après 2013)

Activité : 

• Présentation de la demande à la CLPC.
• Liaison avec la CLPC.

1.2.3 Résultats

Cette deuxième évaluation formative vise à déterminer, dans la mesure du possible, si des systèmes et des processus sont en place pour assurer le succès de la présentation de la demande canadienne auprès de la CLPC. Elle vise aussi à établir quel est le rendement du Programme jusqu'ici et s'il demeure pertinent. La concrétisation des réalisations intermédiaires et à long terme sera évaluée dans l'évaluation sommative prévue pour 2014-2015. De plus, l'évaluation sommative portera sur les activités et les résultats escomptés du Programme à mesure que le Canada suivra le processus de demande de la CLPC.

1.3 Gouvernance

Les responsabilités et la responsabilisation à l'égard du Programme du plateau continental étendu sont partagées par le MAECI, le MPO et RNCan. Tandis que le MPO et RNCan sont responsables de la prestation de l'expertise technique et scientifique pour la collecte des données scientifiques requises pour produire et appuyer la demande,^{Note de bas de page 5} le MAECI est responsable de la préparation des aspects juridiques de la demande ainsi que de sa présentation et des relations avec la CLPC. Un comité directeur des sous-ministres adjoints (SMA), un conseil de gestion et le Bureau des opérations sont responsables du Programme, et des consultations sont aussi menées au besoin auprès d'un comité consultatif fédéral.

Comité directeur des SMA

Le Comité directeur est responsable de l'orientation stratégique et de la supervision du Programme. Il est composé du juriconsulte (MAECI), du SMA, Secteur des sciences, des écosystèmes et des océans (MPO) et du SMA, Secteur des sciences de la Terre (RNCan). Le Comité directeur des SMA se réunit deux ou trois fois par année ou au besoin.

Conseil de gestion du Programme

Le Conseil de gestion du Programme relève du Comité directeur des SMA et est chargé de l'exécution courante du Programme. Les responsabilités touchent entre autres à la collecte des données scientifiques, aux questions juridiques, aux conseils diplomatiques, à la collecte d'information et à la préparation de la demande, notamment des bases de données, des cartes et des rapports afférents. Le Conseil de gestion se compose du directeur, Direction du plateau continental, du MAECI, du directeur du programme de la CNUDM de RNCan et du directeur, Projet du droit de la mer, du MPO. Les membres du Conseil entretiennent des contacts fréquents par le courriel, par téléphone et en personne. Le Conseil se réunit avec le Comité directeur des SMA lorsque ce dernier tient une réunion et communique des bilans hebdomadaires écrits au Comité directeur des SMA et au Comité consultatif fédéral.

Comité consultatif fédéral

Le Comité consultatif fédéral est présidé par le DG du Service hydrographique du Canada (MPO) et comprend les DG représentant la Direction des politiques du MPO, la Garde côtière canadienne du MPO, la Direction de la politique et de la coordination de RNCan, la Commission géologique du Canada de RNCan, la Direction générale des affaires juridiques du MAECI, la Direction générale de l'intégration des politiques et de la science du Nord du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC) et Recherche et développement pour la défense Canada. Le Comité consultatif fédéral donne des conseils au Comité directeur des SMA et au Conseil de gestion sur les questions pertinentes.

Bureau des opérations

des données scientifiques pour le Programme du plateau continental étendu. Le Bureau des opérations a été créé en 204-2005 et se trouve à l'Institut océanographique de Bedford à Dartmouth, en Nouvelle-Écosse. Il est géré par les directeurs du Conseil de gestion du Programme de RNCan et du MPO.

1.4 Financement du Programme

Dans le budget de 2004, le Canada a annoncé un financement de 69 millions de dollars canadiens consenti à RNCan et au MPO pour appuyer le travail scientifique nécessaire à la présentation de la demande du Canada dans le cadre de la CNDUM en vue de délimiter les limites extérieures de son plateau continental. Aucun financement n'a encore été attribué au MAECI à l'heure actuelle, mais ce ministère a fourni des services en nature au Programme.

Le budget de 2008 a consacré des fonds supplémentaires de 40 millions de dollars au Programme. La majorité de ces fonds supplémentaires ont été accordés au MPO et à RNCan, mais un montant de 6,5 millions de dollars canadiens a été attribué au MAECI de 2008-2009 à 2011-2012 pour créer une unité d'expertise juridique devant travailler à la préparation de la demande et soutenir les efforts diplomatiques en ce sens.

Le tableau 2 ci-dessous illustre la répartition de ces fonds au cours des exercices financiers de 2008-2009 à 2013-2014.

Comme l'illustre le tableau 2, le Programme du plateau continental étendu dispose de fonds jusqu'en 2013-2014; mais la répartition de ces fonds varie entre les trois ministères participants. Le MPO et RNCan disposent chacun de fonds annuels jusqu'en 2013-2014, année de la présentation de la demande canadienne à la CLPC. Cependant, ces fonds diminueront considérablement après le 31 mars 2012. Quant au MAECI, le financement obtenu prendra fin en 2011-2012. Le mandat de chacun des trois ministères consiste à produire la demande du Canada en 2013 et à maintenir suffisamment de données et d'expertise pour répondre à la Commission lorsqu'elle étudiera la demande du Canada, ce qui devrait survenir quelques années plus tard. Le maintien de capacités suffisantes pour couvrir la période immédiatement avant la présentation de la demande du Canada à la CLPC et pour soutenir les activités de suivi après la présentation de la demande représente un défi important pour les trois ministères.

1.5 Constatations antérieures de l'évaluation

La première évaluation formative a été réalisée en 2009 et couvrait les activités du Programme menées entre avril 2004 et décembre 2008. Selon les constatations, le Programme correspondait aux mandats et aux priorités de chacun des trois ministères participants (MPO, RNCan et MAECI) ainsi qu'aux priorités stratégiques du gouvernement du Canada. Le Programme était considéré comme étant bien conçu et assorti d'un mécanisme de prestation approprié, avait été jugé rentable, efficace et doté d'une structure de gouvernance favorisant la mobilisation. Les responsables du Programme ont défini les risques et mis en oeuvre des stratégies d'atténuation. Étant donné que le principal objet du Programme consistait à acquérir des informations scientifiques, des progrès importants ont été réalisés pour effectuer la collecte des données comme prévu. À la fin de décembre 2008, 45 p. 100 du temps consacré a l'acquisition des données s'était écoulé tandis que 43 p. 100 des travaux étaient terminés et 38 p. 100 des fonds étaient utilisés.

Deux recommandations ont été formulées. La première signalait le besoin de préparer un rapport détaillé sur le rendement afin de refléter le pourcentage des activités terminées en fonction des objectifs planifiés. La deuxième proposait de poursuivre une démarche de gestion proactive des ressources humaines et financières pour voir à ce que les niveaux de financement soient suffisants, plus particulièrement dans le cas du MAECI qui ne dispose pas de financement au-delà de mars 2012.

1.6 Objectifs et portée de l'évaluation

Les objectifs précis de cette deuxième évaluation formative se déclinent comme suit :

• Évaluer la pertinence du Programme en déterminant s'il répond à un besoin continu et s'il est conforme aux rôles et aux responsabilités de l'administration fédérale et en déterminant la mesure dans laquelle il correspond aux priorités du gouvernement fédéral et aux priorités stratégiques des ministères participants;
• Évaluer le rendement du Programme pour ce qui est de réaliser ses objectifs de façon efficace et économique avec les ressources attribuées.

Cette deuxième évaluation formative couvre la période de janvier 2009 à mars 2011 et vise plus particulièrement les progrès réalisés en vue de l'obtention des résultats escomptés en ce qui concerne les activités de programme liées à la région de l'Arctique,^{Note de bas de page 6} mais elle a aussi porté sur les activités à terminer pour la collecte des données dans l'Atlantique. En plus d'évaluer la progression du Programme dans l'obtention des produits scientifiques attendus, cette deuxième évaluation portera sur les activités de l'unité juridique spécialisée du MAECI et les progrès réalisés quant aux résultats escomptés sur le plan juridique et diplomatique.

2.0 Méthodologie de l'évaluation

2.1 Concept de l'évaluation

La conduite de l'évaluation a été orientée par un comité consultatif de l'évaluation (CCE) composé de représentants de la Direction du plateau continental du MAECI, du programme de la CNUDM de RNCan, du projet du droit de la mer du MPO, et de représentants des équipes d'évaluation des trois ministères participants.

Même si l'évaluation a comporté un examen des données quantitatives disponibles, elle a porté plus particulièrement sur les méthodes de recherche qualitative pour obtenir les données probantes à l'appui des constatations. L'analyse qualitative est plus à même de permettre de refléter de façon exhaustive le rendement global du Programme étant donné que ses produits et réalisations à obtenir (p. ex. coordination avec les États, suivi des pratiques de la CLPC et des pratiques exemplaires des États) ne peuvent pas être quantifiés de manière significative.

Les documents du Programme ont été examinés pour déterminer la pertinence et le rendement de celui-ci. Des informations financières ont été examinées dans le but d'analyser les mesures d'économie et les gains d'efficacité potentiels relativement à la collecte des données scientifiques et techniques et à la gestion globale du Programme. Des entrevues en personne (n=13) ont été menées auprès de cadres supérieurs et d'intervenants pour obtenir des perspectives sur les questions de responsabilisation et de gouvernance ainsi que sur les aspects scientifiques, juridiques et diplomatiques qui ont une incidence sur le rendement du Programme. Une visite sur le site de l'Institut océanographique de Bedford (IOB) à Dartmouth (Nouvelle-Écosse) a permis de consolider les données obtenues dans le cadre de l'examen des documents et des entrevues réalisées. Ces données ont été triangulées pour analyser les convergences et les divergences des informations probantes recueillies en fonction des différentes méthodes utilisées et pour faire ressortir les points nécessitant un examen plus approfondi, ce qui a contribué à conforter les constatations.

2.2 Collecte des données

La collecte des données pour cette évaluation a été effectuée de janvier à avril 2011.

2.2.1 Cadre de l'évaluation

Cette évaluation formative a été structurée en fonction d'un cadre d'évaluation qui comporte en résumé les points suivants :

• Principaux thèmes et questions qui ont fait l'objet de l'évaluation, y compris les questions d'évaluation plus particulières;
• Sources des données et techniques de collecte.

Ce cadre sert de fil conducteur pour l'évaluation et de fondement pour la collecte des données.

2.2.2 Sources de données

Au cours de l'évaluation, la collecte des données s'est faite principalement en procédant à l'examen de documents et en menant des entrevues auprès d'informateurs clés ainsi qu'en effectuant une visite sur place de l'Institut océanographique de Bedford (IOB) à Dartmouth (Nouvelle-Écosse) pour observer concrètement les activités du Programme.

Examen des documents

La documentation clé liée à la CLPC et à la préparation de la demande a été examinée. Voici une liste de ces documents et dossiers :

• Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM);
• Documents propres à la CLPC, notamment le règlement intérieur, les procédures, les directives scientifiques et techniques;
• Renseignements sur la gestion axée sur les résultats (modèle logique, structure de gouvernance, rapports sur le rendement);
• Documents ministériels liés au Programme (RMR, RPP, information sur les activités et les réalisations; rapports annuels sur le rendement - MPO, RNCan, et MAECI);
• Documents interministériels (PE; documents liés à la gouvernance interministérielle et aux mécanismes opérationnels comme les mandats du Comité directeur des SMA, du Comité consultatif fédéral eu Conseil de gestion; major correspondance);
• Première évaluation formative (MPO, 2008);
• Dossiers et données sur la gestion financière;
• Articles de presse (2008-2010; sites Web publics des ministères);
• Documentation préparée pour les réunions des comités interministériels (p. ex compte rendus des décisions);
• Sites Web pertinents.

Entrevues auprès d'informateurs clés

Des entrevues ont été menées auprès de 13 informateurs clés. Elles ont été réalisées auprès de membres du Comité directeur des SMA et du Conseil de gestion du Programme ainsi qu'auprès de membres clés du personnel responsable de la gestion et de l'exécution du Programme au sein du MPO, de RNCan et du MAECI.

Une visite sur place de l'Institut océanographique de Bedford (IOB) a permis de mener des entrevues auprès de membres du personnel du Programme sur le site même, d'examiner des documents budgétaires et de nature délicate importants et d'observer le déroulement de certaines des principales activités.

Analyse des données

Des données de sources primaires et secondaires ont été analysées et ont été triangulées pour étayer les constatations et les conclusions. Les résultats de l'évaluation ont été validés auprès du CCE.

2.3 Limites de l'évaluation

La nature et la portée du Programme ont restreint les types de méthodes d'évaluation pouvant être utilisés. Étant donné que le Programme ne compte qu'un nombre relativement faible d'intervenants clés au sein du gouvernement fédéral canadien et à l'échelle internationale, le recours à des méthodes quantitatives telles que des sondages et des modèles expérimentaux était limité. De plus, le Programme se déroule dans une conjoncture fluctuante tant en raison de l'évolution constante des pratiques de la CLPC que des relations du Canada avec les autres États. Ainsi, il s'est avéré plus pertinent de procéder à des analyses qualitatives pour bien saisir le bilan du Programme en matière de rendement. Cependant, des données quantitatives ont aussi été utilisées lorsqu'elles étaient disponibles (p. ex., renseignements financiers).

Cette deuxième évaluation formative reposait en grande partie sur les données obtenues dans le cadre d'entrevues effectuées auprès d'un nombre limité d'informateurs clés pour démontrer la pertinence et le rendement. Ces informateurs clés étaient considérés comme ceux qui connaissaient le mieux le Programme, mais leurs perspectives pourraient être vues comme étant biaisées en raison de leur connaissance approfondie du Programme. Il n'a pas été possible de mener des entrevues auprès de scientifiques de la communauté scientifique internationale, de membres de la CLPC, ou de représentants d'États côtiers ou d'autres parties à la CNUDM car il s'imposait de préserver l'intégrité de l'approche du Canada et de réduire le risque de divulgation de la position canadienne ou d'actions susceptibles de compromettre la demande du Canada. En conséquence, les données d'entrevue ont été triangulées avec les données recueillies dans le cadre des examens des documents et de la visite sur le terrain. Cette approche a été adoptée afin de réduire le risque de biais et de renforcer la validité des constatations.

3.0 Pertinence

3.1 Question 1 : Besoin continu du Programme

Constatation 1 : Le Programme demeure essentiel à la réalisation des obligations du Canada en tant que partie à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM).

Le Canada a signé la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) en 1982 et a ratifié la Convention le 7 novembre 2003. En tant que partie à la CNUDM, le Canada a l'obligation d'établir toute l'étendue de son plateau continental étendu. L'article 76 procure un processus et des critères pour la délimitation du plateau continental étendu au-delà de 200 MM à partir des lignes de base côtières tandis que l'article 83 traite de la fixation des limites du plateau continental entre les États dont les côtes sont adjacentes ou se font face. En vertu de l'article 4 de l'annexe II de la CNUDM, le Canada dispose de dix ans (jusqu'au 6 décembre 2013) pour présenter une demande à la Commission des limites du plateau continental (CLPC) comprenant toutes les données scientifiques et techniques nécessaires. Conformément aux décisions ultérieures prises à l'occasion de la Réunion des États parties à la Convention, ce délai peut être respecté en fournissant des informations préliminaires et en indiquant une intention de présenter une demande. Le Programme demeure nécessaire pour la collecte et l'analyse des données, pour la préparation de la demande du Canada et de toute la documentation d'appui ainsi que pour assurer la liaison avec la CLPC pour présenter et défendre la demande.

Constatation 2 : La fixation des limites et la délimitation du plateau continental étendu du Canada au-delà de la limite de 200 MM permettront d'établir avec précision où le Canada pourra exercer ses droits souverains sur les ressources naturelles du fond océanique et le sous-sol marin. Le Canada pourrait retirer des avantages économiques et environnementaux à long terme de ces nouvelles limites.

L'article 77 de la CNUDM porte sur l'exercice par les États côtiers de leurs droits souverains sur le plateau continental aux fins de son exploration et de l'exploitation des ressources naturelles de ses fonds marins et de son sous-sol. Les entrevues ont permis de démontrer les avantages économiques futurs potentiels qui découleraient d'une démarche fructueuse pour la fixation des limites et la délimitation des frontières canadiennes au-delà de la limite de 200 MM. Des activités de forage au large de la côte est du Canada ont déjà été entreprises et le potentiel inexploré que représente la présence de gisements de pétrole et de minerais dans le fond océanique arctique reste à établir. La présentation d'une demande canadienne fructueuse auprès de la CLPC apporterait la reconnaissance internationale des limites extérieures du plateau continental étendu du Canada et procurerait une certitude juridique quant à la conduite d'activités d'exploration et d'exploitation.

Les données des entrevues et tirées des documents montrent aussi qu'il pourrait y avoir d'autres avantages à long terme du point de vue de l'environnement. En tant qu'État côtier, le Canada a compétence sur certaines activités menées sur le plateau continental étendu comme le forage (article 81 de la CNUDM) et l'obligation d'adopter des lois et des règlements afin de prévenir la pollution résultant des activités relatives aux fonds marins (article 208 de la CNUDM). Le fait de définir clairement où le Canada peut exercer cette compétence et d'obtenir la reconnaissance internationale de cette zone contribuera à réduire les répercussions négatives sur l'environnement. Selon des participants aux entrevues, cette réglementation des activités pourrait avoir des incidences environnementales positives à long terme qui iraient au-delà des réalisations attendues du Programme, particulièrement dans l'Arctique où l'environnement est plus fragile.

Constatation 3 : Le Programme continue de favoriser l'amélioration de la compréhension du fond océanique de l'Arctique grâce à ses contributions scientifiques et ses innovations technologiques telles une nappe de sismographes et un véhicule sous-marin autonome (VSA), les deux modifié pour recueillir des données sous la glace.

Bien que l'objectif premier du Programme consiste à préparer la demande canadienne à l'intention de la CLPC afin de fixer le tracé du plateau continental étendu du Canada, les activités du Programme ont aussi permis de contribuer notablement au corpus des recherches scientifiques sur l'Arctique. Il est difficile de mener des recherches scientifiques dans l'Arctique en raison du climat rigoureux et des conditions glaciologiques du Nord et il y a une rareté d'informations scientifiques permettant de comprendre les particularités de la région arctique. Les activités de collecte de données du Programme ont donc apporté des contributions scientifiques importantes pour approfondir la compréhension du plancher océanique de l'Arctique.

Les données obtenues à partir des entrevues et de la documentation indiquent que le Programme a permis de révéler de nouveaux détails sur la morphologie du plateau continental dans le cadre de ses études scientifiques et a permis d'explorer un mont sous-marin arctique jusqu'alors inconnu.^{Note de bas de page 7} Tous les participants aux entrevues qui connaissaient bien les activités de collecte de données scientifiques du Programme ont indiqué que ces données étaient de bonne qualité et apportaient de précieux renseignements sur des régions de l'Arctique qui étaient encore inconnues. Étant donné que ces activités de collecte de données scientifiques sont menées dans certaines eaux de l'Arctique qui font pour la première fois l'objet d'une exploration de cette ampleur, elles permettent d'obtenir de nouveaux renseignements scientifiques sur la formation de l'océan Arctique. Selon certains des participants aux entrevues, ces activités d'exploration et découvertes scientifiques permettent de fournir de nouvelles connaissances à la communauté scientifique et ont contribué à un regain d'intérêt pour la recherche dans l'Arctique.

En plus d'être pertinent grâce à ses contributions scientifiques, le Programme l'est aussi grâce à ses innovations technologiques. Par exemple, un système d'observation sismique a été modifié^{Note de bas de page 8} pour permettre la collecte de données de haute qualité dans des conditions extrêmement difficiles sous une couverture de glace ferme. Les responsables du Programme ont indiqué qu'il s'agissait de la plus importante innovation étant donné que ce système sismique a permis la collecte de vastes quantités de données sismiques de grande qualité dans l'Arctique qui formeront probablement la pierre d'assise du volet arctique de la demande canadienne. Par ailleurs, des véhicules sous-marins autonomes (VSA) ont été modifiés pour permettre un fonctionnement efficace dans les eaux profondes et glacées de l'Arctique. Les données des entrevues laissent aussi entendre que ces modifications ont permis des avancées technologiques innovatrices pour la collecte de données qui pourront s'appliquer dans d'autres contextes et dans d'autres environnements, pour ainsi accroître les possibilités de découvertes scientifiques futures.

3.2 Question 2 : Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 4 : Les objectifs et activités du Programme sont harmonisés avec les priorités fédérales.

Le Programme du plateau continental étendu du Canada a fait l'objet d'un engagement gouvernemental dans le discours du Trône d'octobre 2007.^{Note de bas de page 9} Même s'ils n'ont pas été cités directement dans les discours du Trône durant la période d'évaluation (2008, 2009 et 2010), les activités et les objectifs du Programme contribuent aux priorités stratégiques du gouvernement mentionnées dans ces discours, et qui consistent à maintenir l'accent sur la question du Nord et à exercer la souveraineté du Canada dans l'Arctique.

Il a été constaté au cours de l'évaluation les activités du Programme étaient aussi harmonisées avec la Stratégie du Canada pour le Nord de 2009 et avec la Politique étrangère du Canada sur l'Arctique de 2010 (les deux textes mentionnent directement le Programme). Les communiqués de presse émanant des ministres fédéraux apportent des témoignages supplémentaires de l'harmonisation du Programme du plateau continental étendu aux priorités fédérales. Selon ces communiqués, le gouvernement fédéral juge prioritaire d'améliorer la connaissance et la compréhension de l'Arctique, et il est déterminé à contribuer au travail de définition des limites dans lesquelles le Canada peut exercer ses droits de souveraineté sur les ressources du sous-sol marin.

Les engagements en matière de financement démontrent également que le Programme est en harmonie avec les priorités fédérales, un total de 109 millions de dollars ayant été prévu aux budgets de 2004 et 2008.

En outre, tous les participants aux entrevues sont d'avis que le Programme contribue à la priorité stratégique du gouvernement du Canada concernant l'exercice de sa souveraineté dans l'Arctique. Ils ont également signalé que les contributions du Programme dépassent les enjeux de souveraineté puisqu'elles viennent appuyer les priorités fédérales dont :

• le développement économique, par le potentiel des ressources naturelles inexploitées contenues dans le sous-sol du plateau continental étendu du Canada;
• les relations diplomatiques internationales, par la coopération du Programme avec d'autres États;
• la durabilité de l'environnement, sa conservation et sa protection, par l'acquisition de nouvelles données scientifiques et de nouvelles informations en matière de conservation marine^{Note de bas de page 10} recueillies par le Programme.

On a par ailleurs invité les représentants du Programme à se présenter devant des comités du Cabinet à trois ou quatre occasions avec d'autres experts des milieux universitaires et industriels, ce qui témoigne de l'intérêt du Parlement et du Sénat envers les activités du Programme.

Constatation 5 : Les objectifs et les activités du Programme appuient les priorités des ministères participants.

Des documents ministériels^{Note de bas de page 11} couvrant la période 2008-2009 à 2010-2011 démontrent que les activités et les objectifs du Programme sont en harmonie avec les priorités des ministères participants. Pour RNCan, il appuie la stratégie canadienne pour l'Arctique et le développement des ressources dans le Nord, notamment par la poursuite des activités de géoscience et des activités connexes de cartographie des fonds marins. Pour le MPO, ce Programme contribue à assurer le développement durable de la pêche et des océans et à mettre en oeuvre la Stratégie du Canada pour le Nord de façon à ce que les eaux nordiques du Canada puissent être utilisées et leurs ressources extracôtières exploitées. Pour le MAECI, ce Programme contribue à former un programme international qui soit au bénéfice et à l'avantage du Canada, dans le respect des intérêts et des valeurs du Canada.

Le Programme a aussi été pleinement intégré aux architectures des activités de programmes (AAP) approuvées de chaque ministère participant. Ainsi, le Programme a été intégré aux AAP de chacun de ces ministères aux niveaux des sous-sous-activités, soit « Souveraineté et lignes de démarcation juridiques » à RNCan, « Des voies navigables sécuritaires et accessibles » au MPO, et « Élaboration de politiques liées aux questions de droit international » au MAECI. Le Programme est également intégré aux processus de budgétisation et de planification de chaque ministère.

3.3 Question 3 : Conformité aux rôles et aux responsabilités des ministères fédéraux

Constatation 6 : Le Programme est harmonisé aux rôles et aux responsabilités de chacun des ministères participants et tient compte de leurs responsabilités législatives et de leurs mandats respectifs.

Le Programme est harmonisé aux rôles et aux responsabilités de chacun des ministères participants, énoncés dans leurs mandats respectifs.

• La Loi sur le ministère des Ressources naturelles (1994) confère à RNCan la responsabilité des politiques fédérales concernant les ressources, la science et les technologies qui assurent la mise en valeur et l'utilisation durable des ressources ainsi que la compétitivité des secteurs liés à l'énergie, aux minéraux et aux métaux. Cette loi permet au gouvernement du Canada d'étudier en profondeur et d'un point de vue national les questions liées aux ressources. Les activités d'exploration des limites physiques du Programme pour l'exploitation des ressources fédérales potentielles contenues dans le fond de la mer et dans son sous-sol sont harmonisées à ces responsabilités ministérielles.
• La Loi sur le ministère des Pêches et des Océans (1978-79) confère à ce ministère la responsabilité des politiques et des programmes qui appuient les intérêts économiques, écologiques et scientifiques du Canada dans les eaux océaniques et dans les eaux douces. La législation directrice du ministère inclut la Loi sur les océans, qui confirme le pouvoir du ministre de guider la gestion des océans et de fournir des services de garde côtière et d'hydrographie au nom du gouvernement du Canada. Les activités de collecte de données scientifiques du Programme dans l'océan Atlantique et l'océan Arctique sont harmonisées à ces responsabilités.
• La Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (1995), confère au MAECI, au nom du Canada, de mener et de gérer les relations diplomatiques et internationales, des communications officielles entre le gouvernement fédéral et les organisations internationales, et d'encourager le développement du droit international et son application aux relations extérieures du Canada. Les activités du Programme qui comportent des aspects consistant à assurer la coordination au niveau international avec d'autres États, à communiquer avec la Commission des limites du plateau continental (CLPC) et à présenter un candidat à la CLPC sont harmonisées avec ces responsabilités ministérielles.

Les données recueillies dans le cadre des entrevues viennent appuyer les constatations tirées des documents. Les personnes interrogées de chaque ministère participant sont d'avis que le Programme est harmonisé aux responsabilités de leurs ministères respectifs, et signalent que le MPO a la responsabilité des océans, RNCan, le fond de la mer et le sous-sol marin, et le MAECI, des relations internationales et du droit international.

Constatation 7 : Le rôle du gouvernement fédéral est essentiel puisque l'établissement des limites du plateau continental étendu et la coordination des activités internationales connexes ne font pas partie des compétences des autres ordres de gouvernement ni d'autres organisations.

Toutes les personnes interrogées ont indiqué que le gouvernement du Canada doit jouer un rôle clair quant à l'exécution du Programme, et ont signalé que les droits et la compétence sur le plateau continental étendu appartiennent au gouvernement fédéral en vertu de la législation canadienne, au même titre que la responsabilité qui lui incombe de déterminer les frontières internationales du Canada. Ils ont en outre indiqué qu'ils ne voient aucun autre organisme ou niveau de gouvernement pouvant exécuter les activités du Programme. Les objectifs de ce Programme ne relèvent pas du champ de compétence des gouvernements provinciaux ou territoriaux, et leur réalisation est une responsabilité fédérale qui ne peut pas être déléguée.

4.0 Rendement

La présente évaluation étant une évaluation formative, l'accent a porté sur les aspects opérationnels liés à l'efficacité et à l'économie et à la réalisation des résultats escomptés. Les progrès réalisés en vue de concrétiser les résultats escomptés ont aussi été évalués, chaque fois que cela était possible.

4.1 Question 4 : Concrétisation des résultats escomptés

Constatation 8 : Le Programme a réalisé des progrès en vue de concrétiser les résultats escomptés et l'équipe est en bonne voie de compléter la demande du Canada pour décembre 2013, grâce au mandat et aux objectifs clairs pour orienter ces progrès.

Les données découlant des entrevues et de l'examen des documents indiquent que les objectifs, les mandats et les attentes relatives aux résultats du Programme sont clairs. Les participants aux entrevues ont indiqué que l'article 76 de la CNUDM, qui sert de guide technique à la Commission, et la pratique appliquée par la CLPC, fournissent un cadre de travail pour préparer la demande et une indication de la « recette » à suivre pour assurer le succès de la demande. Le Programme est également doté d'un modèle logique qui établit les résultats escomptés et les réalisations attendues et, selon les participants aux entrevues, il est pertinent pour définir les objectifs du programme. Le Programme utilise aussi, pour sa planification, un diagramme de Gantt détaillé et évolutif définissant les tâches spécifiques, qui aidera le Programme à respecter le calendrier prévu pour préparer la demande du Canada et le présenter en décembre 2013.

Des éléments ont démontré que le Programme respecte le calendrier prévu pour obtenir les résultats escomptés. Au terme de la première évaluation formative de décembre 2008, environ 40 p. 100 des activités de collecte de données étaient terminées.^{Note de bas de page 12} De janvier 2009 à mars 2011, toute les activités de collecte de données avaient été effectuées pour l'Atlantique et pour la plupart des régions de l'Arctique, à l'exception de 30 p. 100 environ des données bathymétriques qu'il restait à collecter dans l'Arctique de l'Est.^{Note de bas de page 13} La haute qualité de ces données est essentielle pour assurer le succès de la demande du Canada. Les analyses de ces données se sont poursuivies pour étayer les activités supplémentaires de collecte de données, en vue de les inclure à la demande du Canada et de les publier et de les présenter à la communauté scientifique.

Ces éléments probants sont décrits plus en détail sous les rubriques qui suivent, en reprenant un à un les résultats escomptés : données et renseignements scientifiques et articles; coopération avec les États; suivi des pratiques de la CLPC et des pratiques exemplaires des États; promotion des intérêts canadiens dans le contexte onusien; et demande du Canada terminée.

Données et renseignements scientifiques et articles

Les données scientifiques pour appuyer la demande du Canada ont été recueillies par le Canada ou conjointement avec d'autres États côtiers (États-Unis et Danemark), ou ont été achetées à d'autres pays (Danemark). Les données sur le plateau continental étendu dans l'Arctique ont été recueillies à partir de quatre méthodes : en utilisant des sismographes individuels disposés de manière séquentielle sur la glace et en utilisant des explosifs pour générer des ondes sonores; en utilisant des brise-glace qui fendent les glaces et injectent de l'air haute pression pour générer des ondes sonores dont les réflexions sont enregistrées par des dispositifs remorqués;^{Note de bas de page 14} en utilisant des hélicoptères pour se poser sur la glace et pour mesurer la profondeur de l'eau à certains endroits (levés ponctuels); et en commandant des véhicules sous-marins autonomes (VSA) à partir de camps sur glace ou de navires brise-glace pour les déplacer sous la glace de façon à enregistrer les contours du lit océanique. Ces données ont été recueillies à l'aide d'approches et de technologies nouvelles mises au point par le Programme.^{Note de bas de page 15}

La collecte de données prévue dans l'Atlantique était terminée à 100 p. 100 avant 2009. Les trois principaux levés d'acquisition de données avaient été réalisés par des entrepreneurs du secteur privé^{Note de bas de page 16} et une partie des données a été acquise par l'achat de données existantes du Danemark. L'analyse préliminaire des données sur l'Atlantique s'est poursuivie tout au long de 2010 et elle n'a pas encore identifié de zones qui obligeraient à recueillir des données supplémentaires pour renforcer d'une façon significative la demande.^{Note de bas de page 17}

Même si le Programme a fait exécuter les activités de collecte des données dans l'Atlantique par des entrepreneurs, cela n'a pas été possible dans l'Arctique en raison des méthodes différentes qu'il faut utiliser pour recueillir les données dans ce rude climat. Aucun entrepreneur du secteur privé n'est propriétaire de brise-glace et aucune entreprise du secteur privé n'a démontré qu'elle possédait l'expérience nécessaire pour faire de la collecte de données sismiques dans des eaux couvertes de glaces.

Comme il est décrit au tableau 3, le Programme avait achevé presque toutes ses activités prévues d'acquisition de données scientifiques dans l'océan Arctique à la fin de 2009-2010. Dans l'Arctique de l'Ouest, le Programme avait collecté environ 84 p. 100 des données requises à la fin de 2009 et presque 100 p. 100 à la fin de 2010. Le levé mené conjointement avec les États-Unis en 2009 à l'aide du brise-glace de la garde côtière canadienne NGCC Louis S. St-Laurent et du brise-glace de la garde côtière américaine USCGC Healy, avait permis de recueillir près de 50 p. 100 de plus de données que ce qui était prévu dans le plan, même si, selon le Programme, elles ne sont pas toutes pertinentes pour déterminer les limites extérieures du plateau continental étendu.^{Note de bas de page 18}

Cependant, le levé conjoint Canada-États-Unis réalisé à l'automne 2010 dans l'Arctique de l'Ouest n'a pas été couronné de succès. Deux évacuations médicales ont eu lieu au cours de cette expédition, ce qui a résulté en une perte de temps pour recueillir les données. Même si des données bathymétriques ont pu être recueillies au cours de l'évacuation vers le port, il a été impossible de collecter des données sismiques en raison de la vitesse accrue du navire. Cette vitesse accrue a peut-être même compromis la qualité de ces données bathymétriques et le Programme a projeté de reprendre cette collecte de données au cours du levé de 2011.^{Note de bas de page 19}

Comme il est décrit au tableau 3, la collecte de données de réfraction sismique a été achevée à 100 p. 100 en 2009 comme prévu mais plus de 30 p. 100 de la collecte de données bathymétriques prévue pour l'Arctique de l'Est reste à faire. En 2009, le Canada a mené des levés conjoints avec les États-Unis ainsi qu'avec le Danemark. Des données bathymétriques ont été collectées avec le Danemark près de l'île Ward Hunt et sur la dorsale d'Alpha. Le Danemark a effectué un levé par aérogravité au nord de l'île Ellesmere pour définir la continuité des structures des dorsales de Lomonosov et d'Alpha, ainsi qu'un levé sismique/bathymétrique à bord du brise-glace suédois Oden (LOMROG II)^{Note de bas de page 20} pour collecter des données sur la dorsale de Lomonosov près du pôle Nord.^{Note de bas de page 21} Au printemps 2010, des données bathymétriques ont été collectées dans l'Arctique de l'Est à l'aide d'hélicoptères ayant pris pour base un camp sur glace situé près de l'île Borden; durant cette opération, des véhicules sous-marins autonomes (VSA) ont été utilisés pour la première fois mais l'acquisition de données a été gênée par le mauvais temps. D'après le Rapport sur le rendement de 2010, seule une part de quelque 25-30 p. 100 du nombre global de données prévues a été collectée à cause des retards mis à démarrer et des retards continuels causés par le mauvais temps.^{Note de bas de page 22}

Le Programme, par conséquent, a planifié l'exécution d'un levé pour l'automne 2011 pour terminer la collecte des données restant à faire sur l'Arctique de l'Est. Selon les participants aux entrevues, la collecte des données se déroule selon le calendrier établi et elle sera achevée au moment envisagé, malgré certains retards; et des plans en cas d'imprévus sont en place pour poursuivre les activités de collecte de données en 2012 s'il arrivait que le travail mené sur le terrain en 2011 ne soit pas fructueux. Cette excursion de 2012 est prévue dans le plan de travail du Programme pour août/septembre 2012, au besoin, en prévoyant que les analyses de ces données et les rédactions connexes seraient achevées avant la fin de l'année.

Des éléments probants démontrent que le Programme produit actuellement des données scientifiques solides pour étayer la demande du Canada. Bien que la CLPC exige que la limite extérieure soit déterminée par des points de données situés à des intervalles qui ne dépassent pas 60 MM, le Programme est allé au-delà de ces exigences et il a collecté des données le long de profils situés à intervalles de quelque 40 MM. Cela augmente le nombre global de points de données à inclure dans les analyses, et fournit ainsi des preuves scientifiques plus fortes encore pour la délimitation du plateau continental étendu. Les entrevues démontrent aussi que ces données scientifiques sont solides, puisque la plupart des participants aux entrevues impliqués dans les activités de collecte de données ont indiqué que le Programme a dépassé les cibles de données minimales fixées par la CLPC, et ils ont dit avoir toute confiance dans les données scientifiques du Programme. La qualité de ces données est validée aussi par le Programme lui-même grâce aux comparaisons faites avec les données collectées par d'autres pays.

La plupart des participants aux entrevues ont indiqué qu'ils croient que le Canada sera capable de préparer une demande fructueuse à la CLPC d'ici décembre 2013. Comme stratégie visant à améliorer la probabilité de succès de la demande, le Programme déploie un effort concerté pour diffuser des comptes-rendus scientifiques dans les revues publiant des examens par les pairs en utilisant ces données. D'après les participants aux entrevues, la crédibilité du contenu scientifique appuyant la demande du Canada sera renforcée si les données du Programme sont acceptées par la communauté scientifique internationale par le biais de publications et d'exposés ayant été soumis à l'examen par les pairs. À cette fin, le Programme a publié quatre comptes-rendus durant la portée de la présente évaluation, deux comptes-rendus de plus étant sous presse au moment de la rédaction de la présente évaluation, et il a réalisé 33 exposés scientifiques à diverses conférences. En outre, 3 dossiers publics ont été produits (documents techniques détaillés, souvent de grande longueur) et approximativement 40 présentations ont été données à un plus large auditoire, incluant des exposés d'information et des conférences publiques. Toutes ces publications ont des auteurs multiples, et plus de 75 p. 100 d'entre elles incluent l'apport de collaborateurs internationaux. Fin 2010, plus de 75 p. 100 des données collectées avaient été contenues dans des présentations.^{Note de bas de page 23} Ces données feront l'objet d'une diffusion publique après la parution du compte-rendu scientifique, une fois qu'auront été modifiées les politiques du Programme concernant la diffusion publique des données.^{Note de bas de page 24 / Note de bas de page 25}

Coopération avec les États (coordination des demandes, chevauchements)

Le Canada a coopéré avec le Danemark et les États-Unis pour réaliser plusieurs missions conjointes de collecte de données dans l'Arctique dans le cadre de protocoles d'entente conclus à cette fin. Depuis 2009, le Canada a coopéré avec le Danemark sur quatre projets d'acquisition de données dans l'Arctique et dans l'Atlantique. En 2009 et 2010, le Canada a mené conjointement avec les États-Unis les deuxième et troisième levés conjoints du Programme dans l'Arctique, à l'aide d'un brise-glace canadien et d'un brise-glace américain. La collecte conjointe de données permet non seulement de réaliser des économies de temps et de ressources mais aussi de réduire au minimum le chevauchement des prélèvements de données dans les zones sensibles sur le plan environnemental. Les deux navires se complètent l'un l'autre pour ce qui est du type de données recueillies puisque le NGCC Louis S. St-Laurent recueille des données sismiques tandis que le NGCA Healy recueille des données bathymétriques multifaisceaux. La qualité des données (surtout sismiques) a été améliorée en utilisant un des deux navires pour briser la glace et l'autre pour recueillir les données. Les participants aux entrevues soutiennent que la collaboration avec les États côtiers accroît la crédibilité du contenu scientifique présenté à l'appui de la demande du Canada, puisque ceux-ci vont utiliser la même information dans leurs demandes. Si les États côtiers mènent des activités conjointes de collecte de données, il sera possible de réduire la probabilité de différends sur le contenu scientifique lors de la délimitation des zones de chevauchement du plateau continental étendu.

Les données obtenues dans le cadre des entrevues suggèrent que les progrès réalisés relativement à la demande du Canada ont été facilités par la coopération continue avec les autres États. Les documents du Programme confirment la collaboration du Canada avec le Danemark, les États-Unis et la Russie.^{Note de bas de page 26} Par exemple, les procès-verbaux des réunions et les données recueillies dans les entrevues démontrent la tenue de réunions Canada-États-Unis et Canada-Danemark pour planifier les activités de collecte de données. Les documents du Programme indiquent que le Canada et les États-Unis sont engagés dans un dialogue d'experts au sujet de la délimitation de la frontière maritime en mer de Beaufort et du plateau continental étendu. Ils démontrent également que dans le cadre d'un groupe de travail conjoint, les programmes canadiens et danois d'extension du plateau continental examinent des questions comme la coordination des demandes présentées à la CLPC.

Suivi des pratiques de la CLPC et des pratiques exemplaires des États

Les documents du Programme indiquent que le Canada applique les dispositions de la Convention, les Lignes directrices de la CLPC et les Règles de procédure de bonne foi et selon ce que le Programme croit être l'interprétation la plus appropriée et la plus raisonnable. Cependant, étant donné que les participants aux entrevues ont signalé la nature évolutive des processus de la CLPC et des approches concernant les demandes, le Programme est en train de mettre en place une approche à niveaux multiples pour la réussite de la demande du Canada, en faisant le suivi des pratiques de la CLPC et en observant les pratiques exemplaires utilisées par les autres parties.

Le Programme a achevé un examen détaillé de tous les documents déposés devant la CLPC avant 2010 et il a identifié les tendances découlant de 54 demandes, 11 recommandations et 45 demandes de renseignements préliminaires et de communications des États.^{Note de bas de page 27} Les participants aux entrevues ont signalé que ces examens servent à formuler des observations sur les pratiques de la CLPC en prenant en compte le point de vue du Canada et à évaluer la méthode optimale pour préparer et présenter la demande canadienne. Par exemple, le Programme a examiné les recommandations disponibles pour mieux saisir comment la CLPC a traité diverses morphologies du plateau continental étendu, et déterminer pourquoi certaines interprétations portant sur les prolongements de caractéristiques du fond de la mer, comme les dorsales, ont été acceptées et d'autres ont été rejetées pour savoir comment les appliquer au contexte canadien.

En outre, le Programme a observé l'évolution du processus d'examen des demandes de la Commission, puisque celui-ci a des incidences sur le Programme. Ces observations indiquent qu'en raison de la charge de travail actuelle de la CLPC, il pourrait y avoir des délais considérables avant que la Commission examine la demande du Canada. Certains participants aux entrevues estiment que ces délais pourraient se traduire en dizaines d'années et ils ont signalé leur incidence sur la planification et les ressources disponibles, ainsi que sur le succès éventuel de la demande du Canada.

L'approche stratégique du Programme consiste aussi à obtenir, auprès des autres États parties à la CNUDM ayant déjà présenté leurs demandes à la CLPC, les leçons qu'ils en ont tirées. Les participants aux entrevues ont souligné que les renseignements ainsi obtenus des autres parties ayant vu leurs demandes couronnées de succès sont indispensables pour aider le Canada à accroître sa compréhension des attentes et des processus de la CLPC, et ces renseignements seront également utiles pour ce qui concerne la structure de la demande, sa forme et sa présentation.

Promotion des intérêts canadiens dans le contexte onusien

Les documents du Programme indiquent que le Canada a pris part aux réunions des États parties à la Convention sur le droit de la mer, y compris dans un groupe de travail ad hoc, au sujet de la charge de travail de la Commission. Les documents du Programme et les entrevues menées montrent aussi que le Canada envisage sérieusement de présenter un candidat à la Commission des limites du plateau continental aux élections de juin 2012, et que le Programme a entrepris les processus internes d'approbation nécessaires pour proposer une candidature. Le Programme a aussi commencé à déterminer le mécanisme par lequel un candidat canadien pourrait être rémunéré une fois élu, puisque l'État qui propose un candidat doit prendre à sa charge les dépenses de celui-ci quand il est élu membre de la Commission. Si un candidat est effectivement proposé et élu, il serait en fonction de 2012 jusqu'en 2017.

La demande du Canada est prête à être présentée

L'effet cumulatif de ces produits démontre que le Programme a réalisé des progrès concrets en vue de produire la demande du Canada. Le Canada a l'intention de rédiger et de présenter une demande complétée à la Commission. Des éléments probants, en ce sens, indiquent qu'il existe une ébauche préliminaire du premier chapitre de la demande dans lequel le contexte juridique et technique dans lequel s'inscrit la démarche du Canada est présenté. Les participants aux entrevues ont signalé que le Programme passe à la phase suivante : l'analyse des données, la rédaction et la production de la demande et de la documentation d'appui ainsi que la coordination avec les États dont les côtes sont adjacentes et se font face. L'analyse des données recueillies et la coordination avec les États côtiers se poursuivent, mais les documents de planification du Programme indiquent que ces activités vont s'intensifier au fur et à mesure de la préparation de la demande. Le MAECI jouera un plus grand rôle une fois la collecte de données terminée et que le Programme se rapprochera de la phase de l'examen juridique et par les pairs. Selon l'échéancier approuvé du Programme, la demande devrait passer par l'étape de l'examen juridique et par les pairs au cours du premier trimestre de 2012-2013. Tous les participants aux entrevues à qui on a posé la question se sont dits convaincus que le Canada présentera sa demande à la CLPC avant la date limite de décembre 2013.

Constatation 9 : La lourde charge de travail de la CLPC, les conditions météorologiques et l'état instable de la glace dans l'Arctique ainsi que le milieu politique international sont tous des facteurs externes qui ont eu ou pourraient avoir des répercussions sur le rendement du Programme.

Les facteurs externes sont des circonstances échappant au contrôle d'un programme et qui pourraient avoir des répercussions sur les progrès en vue d'obtenir les résultats escomptés et la concrétisation des réalisations attendues. Pour le Programme du plateau continental étendu, les facteurs externes susceptibles d'avoir des répercussions comprennent l'arriéré de travail que la CLPC accuse dans l'examen des demandes et qui pourrait occasionner des délais prolongés pour le Canada. Les circonstances atmosphériques et les conditions de glace dans l'Arctique ont nui à l'avancement du Programme dans sa collecte de données en 2009 et en 2010, et les coûts élevés du carburant consommé pour la collecte de données dans l'Arctique ont accru la demande pour des ressources financières. En outre, les relations politiques à l'échelle internationale pourraient avoir une incidence sur la façon de procéder que le Canada pourrait adopter pour éventuellement délimiter les chevauchements potentiels du plateau continental étendu.

Charge de travail de la CLPC

Les demandes présentées à la CLPC sont classées en file en attendant l'examen de la Commission. Au moment de la présente évaluation, plus de 40 demandes figuraient dans cette file d'attente d'examen. Cette lourde charge de travail, combinée à la faiblesse et l'imprévisibilité du financement pour la CLPC, font en sorte que le Programme s'attend de subir de sérieux retards avant que la CLPC complète l'examen de toutes les demandes si la Commission n'accélère pas la cadence. D'après les participants aux entrevues et les documents du Programme, une demande du Canada déposée en décembre pourrait ne pas être examinée d'ici 2030, compte tenu de la charge de travail actuelle de la CLPC. Pour le Canada, la charge de travail de la CLPC et les retards qui y sont associés pourraient avoir de graves conséquences puisqu'il y a de fortes chances que la plupart des agents clés qui travaillent actuellement sur le dossier auront pris leur retraite ou occuperont d'autres postes d'ici à ce que le Canada soit appelé à se présenter devant la CLPC concernant l'examen de sa demande.

Ce retard a également créé plusieurs préoccupations parmi les autres États parties à la CNUDM, particulièrement en ce qui concerne les défis logistiques et les ressources requises pour maintenir une équipe suffisamment longtemps pour atteindre le moment de se présenter devant la CLPC. D'autres préoccupations portent sur les incidences potentielles que pourrait avoir le retard à obtenir la reconnaissance internationale des limites extérieures au moyen du processus de la CLPC sur l'exploration et l'exploitation commerciales. Les États parties à la CNUDM ont exprimé des préoccupations sur ces retards et ont uni leurs efforts pour trouver une façon d'accélérer le travail de la Commission.

Cette problématique de la charge de travail de la CLPC a été prise en considération sans avoir été résolue aux réunions passées des États parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (SPLOS). Un groupe de travail ad hoc informel, réunissant les États parties préoccupés par cette question, n'a pas non plus été capable de définir une solution claire mais il doit de nouveau déposer un compte rendu au SPLOS en juin 2011. Le Programme a contribué à ces efforts en participant au groupe de travail ad hoc informel des États parties créé pour se pencher sur la question de la charge de travail de la CLPC.

Circonstances atmosphériques et conditions de glace

Le Canada fait face à des défis uniques puisqu'il sonde le fond océanique arctique dans des eaux couvertes de glace. La rupture des glaces peut créer des conditions dangereuses pour les camps sur glace établis loin au large des côtes, et créer aussi des délais dans la collecte des données. Les participants aux entrevues ont signalé que la complexité et les défis logistiques des travaux liés à la collecte de données sur les glaces dans les régions isolées du Canada exigent nécessairement des agents bien entraînés et des décisionnaires bien informés pour que le Programme recueille des données de qualité. Sur le terrain, les décisions doivent se prendre rapidement en réponse aux conditions atmosphériques et aux conditions de glace qui changent en peu de temps, pour assurer la sécurité du personnel et réduire au minimum les pertes financières découlant de l'équipement perdu ou avarié à cause des conditions météorologiques et de glace défavorables.

Par exemple, les conditions de glace changeantes et instables de l'Arctique de l'Est ont fait en sorte que le Programme a dû évacuer son camp sur glace éloigné en 2009 et que l'équipement fait souvent défaut à cause des rudes conditions de fonctionnement qui leur étaient imposées, et tout cela a posé des défis à la collecte des données. En 2010, tempêtes et bouillard ont empêché les hélicoptères de décoller ou d'atterrir aux camps sur glace, causant d'autres retards dans la collecte de données. En outre, des fissures se sont développées dans la plaque de glace sur laquelle le camp sur glace éloigné était établi, à 300 km au large des côtes, créant un risque supplémentaire pour la sécurité du personnel et les activités de collecte de données.^{Note de bas de page 28}

Même si le mauvais temps a créé des défis pour le Programme, les participants aux entrevues ont signalé aussi que le beau temps imprévu a apporté des défis différents en matière de planification, et a souvent permis de recueillir plus de données que prévu.

Milieu politique international

Tant les scientifiques du Programme que les participants au volet juridique du Programme ont indiqué que les relations du Canada avec les États dont les côtes sont adjacentes ou opposées au Canada sont actuellement positives. Cette relation positive crée un milieu favorable à la tenue d'activités conjointes et de coopération qui la renforcent à leur tour, ce qui peut aider à conclure des ententes « sans préjudice » ou d'autres arrangements pour assurer que la Commission prendra en considération l'ensemble de la demande du Canada. Les participants aux entrevues ont convenu que la coopération future pour préparer la demande sera facilitée par l'évocation de données ayant été conjointement prélevées.

Constatation 10 : L'équipe du Programme évalue activement les risques et élabore des stratégies d'atténuation des risques dans le cadre de la planification et de la prestation du Programme. Ces initiatives ont facilité la collecte de données et favorisé les progrès quant à la réalisation des résultats escomptés.

Les données recueillies dans le cadre des entrevues et les documents du Programme indiquent que le Programme a tiré des leçons des expériences vécues l'année précédente sur le terrain, évaluant maintenant les risques potentiels relatifs à la collecte de données et élaborant des stratégies pour atténuer ces risques. Par exemple, le Programme a perdu une semaine de collecte de données durant la campagne de levés 2010-2011 en raison d'une urgence médicale survenue à bord du brise-glace. Parce que les données sont recueillies dans des endroits éloignés dans le Nord, il faut que les navires se rendent à des endroits accessibles par avion ou par hélicoptère afin de pouvoir transporter les malades et les blessés vers des installations médicales, ce qui constitue une perte de temps pour la collecte de données sur le terrain. Le Programme a tenté de réduire cette perte au minimum en recueillant des renseignements scientifiques pendant que le navire se rendait à un endroit où le malade pouvait être transporté, mais la vitesse de déplacement du brise-glace pour cette évacuation médicale prioritaire était trop rapide pour obtenir des données exactes et significatives. Par conséquent, le Programme a prévu avoir un médecin à bord du brise-glace pour la campagne de levés 2011-2012, pour prêter assistance en cas d'urgence médicale.

Les participants aux entrevues ont signalé que des plans sont toujours élaborés pour les activités de collecte de données dans les cas où il ne serait pas possible de recueillir toutes les données planifiées dans les périodes allouées à cause des conditions imprévisibles régnant dans l'Arctique. Cette mesure d'atténuation du risque est corroborée dans les documents du Programme. D'après l'échéancier du Programme concernant la collecte des données, une autre année de collecte de données a été provisoirement prévue pour 2012-2013 dans l'Arctique de l'Est si le travail prévu sur le terrain en 2011-2012 n'était pas réalisé.

Pour la collecte de données, le risque que l'équipement fasse défaut est toujours présent, compte tenu des rudes conditions de glace. Le Programme a élaboré des plans d'action pour atténuer ce risque, en s'assurant que des ressources appropriées étaient disponibles pour effectuer les réparations nécessaires. Ainsi, sur les brise-glace travaillant dans l'Arctique, le Programme a tous les équipements en double pour s'assurer de pouvoir remplacer sur-le-champ ceux qui viendraient à faire défaut. La collecte de données peut alors se poursuivre et les réparations sont effectuées par du personnel qualifié se trouvant à bord. Cette approche a réduit au minimum le risque de perturbation du travail de collecte de données sur le terrain.

4.2 Question 5 : Démonstration de l'efficience et de l'économie

Constatation 11 : Dans l'ensemble, le Programme est doté d'une structure de gouvernance adéquate pour lui permettre d'atteindre ses objectifs. Les rôles et les responsabilités sont bien définis et la voie hiérarchique qui unit les directeurs aux SMA favorise la prise de décisions en temps opportun lorsque surviennent des difficultés imprévues. Le Comité consultatif fédéral composé de DG ne s'est pas réuni depuis 2008 mais cela n'est généralement pas perçu comme étant problématique pour les progrès du Programme.

Les sous-ministres adjoints (SMA) responsables de chaque ministère participant siègent au Comité directeur des SMA, qui s'est réuni deux fois par année sous la présidence en alternance de chaque ministère. Des conférences téléphoniques ont aussi eu lieu pour discuter des questions à débattre d'urgence. Le pouvoir décisionnel a été partagé de façon égale entre les membres du Comité mais les participants aux entrevues ont signalé que le leadership change selon le cycle de vie du Programme. Par exemple, le MAECI s'en est remis à l'expertise scientifique de RNCan et du MPO durant la phase de la collecte de données et ils ont signalé que le rôle du MAECI sur le Comité deviendra de plus en plus important à mesure que le Programme avancera vers les étapes de l'analyse et de la rédaction de la demande. Certains SMA ont dit apprécier le fait qu'ils ont un accès direct aux experts techniques du niveau exécutant, ce qui les a aidés à comprendre la situation ou les enjeux plus clairement et à prendre des décisions rapides, surtout en ce qui a trait à l'Arctique. Les membres du Comité ont signalé qu'il faut de la souplesse et un dialogue ouvert pour prendre les décisions utiles et pour discuter des défis et des enjeux majeurs, mais tout en reconnaissant la nécessité de se mettre d'accord ou de faire consensus pour atteindre les objectifs du Programme. Certains participants aux entrevues ont noté qu'un plus grand degré de participation de la part de la haute direction sera probablement nécessaire lorsque le Programme rédigera la demande.

Le Conseil de gestion est composé de directeurs de RNCan, du MPO et du MAECI qui ont la responsabilité des activités quotidiennes du Programme. Des téléconférences formelles ont eu lieu toutes les semaines avec les membres du Conseil pour discuter des questions de gestion spécifiques. Des réunions de toute l'équipe ont eu lieu à l'Institut océanographique de Bedford (IOB) à peu près tous les trois à quatre mois pour discuter des questions plus globales, au besoin. Le Conseil de gestion a informé directement le Comité directeur des SMA sur des points significatifs du processus décisionnel dans le cadre d'une séance d'information.

Le Comité directeur des SMA et le Conseil de gestion ont été actifs, mais le Comité consultatif fédéral des directeurs généraux ne s'est pas réuni depuis 2008. Certains DG ont noté que ce Comité a peut-être cessé de se réunir à cause du fort roulement de personnel parmi les DG, ou tout simplement parce que les réunions n'étaient pas convoquées. Ce Comité consultatif fédéral a fourni des avis sur les politiques dans les premières années du Programme, mais la plupart des participants aux entrevues ont indiqué qu'il n'est plus pertinent ou avantageux pour atteindre les objectifs, puisque les activités actuelles du Programme sont plus techniques et davantage axées sur les aspects juridiques. Ils ont également indiqué qu'il n'y a pas de besoin immédiat de tenir des réunions formelles des DG, puisque les directeurs siégeant au Conseil de gestion sont des agents expérimentés qui n'ont pas besoin de recevoir d'avis détaillés des DG. Certains DG ont indiqué qu'il se pourrait que les directeurs nouvellement nommés aient besoin d'une participation plus importante des DG pour atténuer les risques potentiels mais l'absence d'un comité officiel de DG qui serait véritablement actif au sein de la structure de gouvernance ne semble pas nuire au progrès du Programme.

Bien que le niveau d'engagement de ce Comité consultatif fédéral ait diminué, les DG de RNCan, du MPO et du MAECI responsables du Programme continuent de participer activement. Les DG responsables de tous les ministères participants ont été régulièrement informés des progrès réalisés dans le cadre du Programme et ont exercé une fonction de conseil, au besoin. Les DG responsables ont déclaré avoir reçu suffisamment de renseignements sur le Programme et que des séances de discussion avaient eu lieu régulièrement au niveau DG de façon informelle. Certains participants aux entrevues ont indiqué que la communication entre les ministères et tous les niveaux hiérarchiques devrait s'accroître à mesure que les travaux du Programme concernant la préparation de la demande s'intensifieront, et ont mentionné que des mécanismes plus officiels pour échanger des renseignements et de plus fréquentes réunions en personne pourraient être nécessaires à ce moment-là.

Tous les participants aux entrevues ont jugé suffisant l'engagement de leurs ministères respectifs sur le plan de la gouvernance du Programme et que la structure de gouvernance existante était appropriée. Des éléments probants démontrent que la gouvernance du Programme concourt aux progrès en vue d'obtenir les résultats escomptés et la concrétisation des réalisations attendues. Les rôles et les responsabilités sont clairement compris par tous les agents du Programme; il y a une cohésion dans les ministères au niveau des SMA, en dépit d'un certain roulement, et un esprit d'unité règne dans l'équipe aux niveaux des exécutants.

Constatation 12 : Des changements structurels et opérationnels ont été mis en oeuvre dans chaque ministère participant afin d'accroître le rendement.

Au début du cycle de vie du Programme à RNCan, la prestation du Programme avait été confiée à la Commission géologique du Canada dans la région Atlantique dans le cadre d'une plus large suite de travaux de recherche géoscientifique. Toutefois, un poste distinct de directeur de la CNUDM a été créé en mars 2008 spécifiquement pour le Programme et pour répondre aux exigences imminentes. De même, une Section du plateau continental entièrement consacrée au Programme a été créée au sein de la Direction générale des affaires juridiques du MAECI en septembre 2008, laquelle section a évolué pour devenir la Direction du plateau continental en mars 2009.^{Note de bas de page 29} Au MPO, des changements opérationnels ont été apportés à la structure hiérarchique et le directeur du Projet du droit de la mer relève maintenant directement du Directeur général à l'Administration centrale du ministère plutôt que du directeur général régional, comme c'est normalement le cas.

Des éléments démontrent que ces changements structurels et opérationnels ont été mis en place pour améliorer les gains d'efficacité du Programme. Les données issues des entrevues indiquent qu'il était devenu évident, pour les acteurs clés impliqués, que les exigences pour recueillir l'information scientifique requise et préparer la demande du Canada justifiaient la création d'équipes spécialisées. Les participants aux entrevues ont signalé que la Stratégie pour l'Arctique étant une priorité pour le gouvernement fédéral et que le Programme contribuait à cette même stratégie, il devenait stratégique et avantageux de créer des mécanismes opérationnels et structurels pour favoriser les progrès du Programme. Les participants aux entrevues du MPO, par exemple, ont signalé que le fait de pouvoir contourner les structures hiérarchiques habituelles et les procédures connexes dans leurs rapports avec le directeur général régional a amélioré la communication et l'accès direct à la haute direction, ce qui simplifie les activités. Ces changements ont facilité les progrès vers la réalisation des résultats escomptés et accentué les gains d'efficacité pour le Programme.

Constatation 13 : Les ressources humaines sont essentielles au succès du Programme, mais aucune stratégie de planification de la relève n'a été mise en place, malgré les nombreuses préoccupations exprimées à cet égard par les agents, qui affirment que la CLPC risque d'accuser un grave retard.

Selon tous les participants aux entrevues, le succès du Programme dépend de ses agents. Tous ont indiqué que les personnalités participantes rehaussent le rendement du Programme. Un leadership et une orientation solides au sein du Programme sont exercés de façon équilibrée dans le respect des spécialisations offertes aux niveaux des exécutants. La haute direction a noté que les directeurs du Programme sont extrêmement compétents et versés dans la planification, car ils savent quand et comment leur communiquer un point d'information sur les questions clés et ils sont en mesure de cerner les préoccupations rapidement et efficacement et d'envisager les enjeux qu'il faudra traiter dans le futur. De sérieuses discussions ont lieu quand des décisions clés sont à prendre, mais un esprit de coopération professionnelle et de cohésion est le principe sous-jacent qui ne cesse de guider ces délibérations à tous les niveaux du Programme et dans tous les ministères participants, tant sur le terrain qu'à leur Administration centrale. Cette relation collégiale a aussi été observée lors de la visite du site à l'Institut océanographique de Bedford (IOB).

Cependant, certaines préoccupations ont été exprimées concernant la dépendance du Programme à l'égard de ses acteurs clés, ce qui pourrait créer une lacune dans les connaissances et un manque d'expertise. Le Programme compte actuellement une somme suffisante d'expertise scientifique et juridique pour répondre à ses besoins de rendement mais, au vu des longs retards prévus de la part de la CLPC pour examiner la demande du Canada, et compte tenu du fait que la plupart des agents les mieux informés pourraient avoir pris leur retraite au moment où le Canada sera appelé à se présenter devant la Commission pour l'examen de sa demande, une rupture de continuité des connaissances au sein du Programme pourrait constituer un obstacle au succès de la démarche. Une maîtrise adéquate des connaissances et de l'historique du Programme pourrait ne pas être disponible pour faire valoir la demande et répondre aux recommandations de la CLPC dans le futur.

Les données issues des entrevues indiquent que le Programme est conscient de cette discontinuité potentielle des connaissances et de l'expertise, mais rien ne démontre clairement l'existence d'une planification officielle de la relève pour assurer la capacité en ressources humaines dans le futur. Les participants aux entrevues ont exprimé leur préoccupation concernant l'absence d'un solide plan à ce sujet, et souligné la difficulté de consolider les connaissances et l'expertise puisque le Programme a eu du mal à retenir les jeunes chercheurs pour assurer la poursuite des travaux, et que la plupart des personnes qui travaillent pour le Programme pourraient prendre leur retraite dans un avenir rapproché. La mémoire institutionnelle doit être préservée et être disponible pour le Programme dans le futur, et aller au-delà de la simple préservation des données et des technologies de collecte de données destinées à la présentation à la CLPC.

Constatation 14 : La communication est continue et l'échange de renseignements est efficace à tous les niveaux. Les données montrent clairement que les activités de sensibilisation aident le Programme à établir des contacts avec les intervenants externes intéressés et qu'une participation plus officielle n'est pas nécessaire pour le moment.

Les données tirées des entrevues et des documents du Programme montrent que les échanges de renseignements entre les différents intervenants clés sont efficaces et que la communication avec ces derniers est continue. Des courriels sont envoyés chaque dimanche soir au Comité directeur des SMA pour décrire en un ou deux paragraphes les progrès réalisés au cours de la semaine ainsi que les points à étudier au cours de la semaine à venir. Des mises à jour mensuelles sont également effectuées (au MAECI) et des dossiers d'information sont produits et contiennent des renseignements détaillés sur le rendement du Programme, les secteurs prioritaires et les leçons tirées. La haute direction a fait connaître sa satisfaction à l'égard de ces outils de communication et d'échange de renseignements. En outre, des rapports annuels sur le rendement^{Note de bas de page 30} sont produits à l'intention du Comité directeur des SMA et décrivent en détail les réalisations du Programme au cours de l'année et les leçons tirées. Ces rapports annuels font également état des progrès en ce qui concerne la collecte et l'analyse des données et la préparation de la demande. Des notes d'information communes ont été distribuées aux sous-ministres des ministères participants afin de garantir l'uniformité des messages et des recommandations diffusés dans l'ensemble des ministères.

Cependant, les données démontrent que l'incompatibilité des réseaux ou des systèmes, particulièrement en ce qui concerne les documents classifiés, a nui à l'échange de renseignements entre les ministères participants. RNCan, le MPO et le MAECI ont tous des réseaux sécurisés indépendants pour la gestion des documents de leur ministère et c'est pourquoi offrir un accès interministériel aux dossiers du Programme relevait parfois du défi. Certains participants aux entrevues ont indiqué qu'il était parfois plus efficace d'imprimer une copie papier des documents pour les transmettre à leurs collègues du Programme. Les responsables du Programme ont relevé ces défis de manière proactive, mais ils ont fait part, durant les entrevues, de la frustration considérable causée par l'incompatibilité des plateformes des différents ministères, qui leur a fait prendre du retard dans leurs travaux. Entretemps, tous les agents de RNCan et du MPO responsables de la préparation de la demande ont obtenu un accès au système réseau de RNCan, ce qui a facilité l'échange de documents, de données et de renseignements. Les agents du MAECI n'ont toutefois pas accès à ce réseau partagé et on ne connaît toujours pas les répercussions que cela entraînera sur le fonctionnement quotidien du Programme.

Les activités de communication et de sensibilisation du Programme favorisent également l'échange de renseignements. Les responsables du Programme ont organisé des entrevues avec les médias ainsi que des séances d'information à l'intention des médias conjointement avec les É.-U.,^{Note de bas de page 31} ont publié des communiqués et répondu à un certain nombre de demandes supplémentaires concernant des infocapsules.^{Note de bas de page 32} Les agents de Programme ont également été invités à parler des données colligées et du Programme en général aux comités du Parlement, aux gouvernements provinciaux et territoriaux et aux universités. En outre, des activités ont été organisées dans le but d'informer les collectivités du Programme et de les faire participer; des conférences ont été données devant des associations professionnelles et un concours a été organisé pour les enfants d'âge scolaire du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest pour baptiser les véhicules sous-marins autonomes. Un photographe a immortalisé certaines scènes dans un camp sur glace et un vidéographe est monté à bord brise-glace NGCC Louis S. St-Laurent pour filmer les travaux sur le terrain dans l'Arctique et produire une vidéo destinée au grand public.^{Note de bas de page 33}

Même si les responsables du Programme continuent de renseigner les intervenants externes et les groupes d'intérêt sur les enjeux liés à la demande du Canada à la CNUDM, selon les données recueillies, il n'est pas nécessaire pour l'instant de faire participer ces groupes de façon plus officielle au Programme. Les participants aux entrevues ont signalé que ces intervenants externes étaient satisfaits du niveau actuel de participation et d'échange de renseignements.^{Note de bas de page 34} Toutefois, certains ont souligné la possibilité d'une participation accrue une fois établies les limites extérieures du plateau continental étendu dans le cadre du processus de la CLPC.

Constatation 15 : La cooccupation de RNCan et du MPO à l'IOB est essentielle et facilite la communication et la gestion des activités des scientifiques au quotidien. Certaines préoccupations ont été exprimées quant au fait que le MAECI ne partage pas ces locaux communs; toutefois, il est difficile de prévoir quelles en seront les répercussions sur le rendement du Programme durant la phase de préparation de la demande.

La cooccupation des scientifiques de RNCan et de MPO à l'IOB, à Dartmouth (Nouvelle-Écosse), a facilité la gouvernance et la gestion des activités quotidiennes du Programme. Les participants aux entrevues ont souligné l'extrême importance de l'interaction quotidienne pour exécuter le Programme de façon efficace et efficiente. D'ailleurs, cette interaction a pu être observée directement sur place lors de la visite de l'IOB. Les données recueillies dans le cadre des entrevues indiquent que ces moyens de communication informels facilitent l'utilisation des mécanismes plus officiels en place, permettant ainsi d'accroître globalement l'échange de renseignements. Le déménagement d'agents de RNCan et du MPO qui oeuvrent à la préparation de la demande dans des locaux communs à l'IOB accroîtra davantage cet échange de renseignements.^{Note de bas de page 35}

Le fait que le MAECI ne partage pas les locaux des scientifiques a soulevé certaines préoccupations. Les agents du MAECI se sont rendus à l'IOB tous les deux ou trois mois pour assister à des réunions durant la phase de la collecte de données. Cependant, selon les données disponibles, les demandes concernant la composante juridique du Programme pourraient augmenter lorsque la phase d'analyse des données et de préparation de la demande débutera. On s'attend à ce que le MAECI joue un plus grand rôle de coordination avec les États se faisant face et les États adjacents lorsque la phase de préparation de la demande sera amorcée. Il est toutefois avantageux de conserver au moins une composante du Programme à Ottawa, puisque cela facilite l'accès à d'autres activités gouvernementales et aux ambassades étrangères. Selon les données obtenues dans le cadre des entrevues, les agents du Programme sont généralement satisfaits des modalités actuelles, mais ils estiment que des changements seront nécessaires lorsque le moment de présenter la demande approchera; il faudra notamment accroître la capacité de collaboration virtuelle et d'échange de documents.

Constatation 16 : Dans l'ensemble, l'équipe du Programme fait preuve de bon jugement et assume ses responsabilités financières en ce qui a trait à ses dépenses.

Le tableau 4 indique les dépenses associées au Programme pour la période de 2008-2009 à 2010-2011. En règle générale, 96,8 p. 100 du budget prévu du Programme a été dépensé au cours de ces années. Près de 100 p. 100 des fonds alloués à la collecte des données scientifiques ont été dépensés ou reportés aux années suivantes, dans le cas de la remise à une date ultérieure des levés, comparativement au tiers des fonds consacrés aux activités juridiques et diplomatiques (environ 33 p. 100). Le MAECI a reçu des fonds du Programme pour la première fois en 2008-2009, très tard au cours de l'exercice (mars 2009). Le transfert tardif pourrait être le facteur expliquant leur sous-utilisation.

La plupart des participants aux entrevues ont mentionné que la composante scientifique du Programme recevait des fonds suffisants pour répondre aux besoins en matière de collecte de données. Globalement, RNCan et le MPO ont épuisé tous les crédits salariaux et ont dépensé environ 99,7 p. 100 de leurs budgets de fonctionnement pour tous les exercices financiers visés par la présente évaluation. Selon les participants aux entrevues, une grande proportion du budget de fonctionnement et d'entretien du Programme a été consacrée à l'achat de matériel. La plupart conviennent qu'il s'agit d'un bon investissement des fonds du Programme. La location du matériel sismique spécialisé et des véhicules autonomes sous-marins nécessaires à la collecte des données a coûté cher et ne représentait pas un moyen plus économique que l'achat. Le matériel de grande qualité, plus coûteux, a été préféré au matériel plus abordable puisque les modèles de qualité tendent à moins s'abîmer dans les conditions climatiques rigoureuses de l'Arctique, peu importe l'état de la glace. La réparation de l'équipement endommagé ou défectueux a occasionné des pertes de temps et d'argent puisque la collecte de données a dû être interrompue; les investissements initiaux dans de l'équipement de qualité représentent, au bout du compte, une valeur ajoutée pour le Programme.

En ce qui concerne le MAECI, environ le tiers des fonds reçus ont été dépensés entre 2008-2009 et 2010-2011. Les renseignements obtenus dans le cadre des entrevues montrent qu'un certain flou entoure le niveau de participation requis du MAECI pour mener à bien les activités juridiques durant les phases de collecte de données du Programme, puisque le Canada n'a jamais participé à des travaux semblables auparavant et que même les autres pays disposent de très peu d'information à ce sujet. Comme il s'agit d'un nouveau Programme et que les exigences externes évoluent constamment (p. ex., les procédures et les processus de la CLPC), les besoins en matière de financement pour la composante juridique et diplomatique du Programme ne sont pas clairs. Certains participants aux entrevues ont indiqué qu'il était parfois difficile de fournir une justification solide pour la distribution adéquate des fonds aux différents ministères en raison de ces ambigüités et conséquemment, selon certains, le MAECI aurait bénéficié d'un financement trop important au cours des premières années.^{Note de bas de page 13} Selon les renseignements obtenus dans le cadre des entrevues, les fonds excédentaires ont été versés dans la réserve ministérielle tôt au début de chaque exercice financier lorsqu'il devenait apparent qu'ils arriveraient à échéance.

Constatation 17 : Selon certaines données, le budget du Programme est adéquat pour répondre aux besoins associés à la collecte de données.

L'un des défis associés à l'examen de la rentabilité du Programme est l'absence de programmes semblables avec lesquels une comparaison aurait pu être établie pour évaluer le caractère judicieux des dépenses. Les objectifs du Programme sont uniques, ce qui limite la possibilité de le comparer avec des programmes existants, et comme il s'agit d'un nouveau programme, il n'est pas possible d'établir des parallèles avec ses versions antérieures. Il est par ailleurs impossible d'établir une comparaison exacte entre les coûts de la collecte de données du Canada et les coûts engagés par les autres parties à la CNUDM, compte tenu des besoins différents des pays en matière de données et des conditions variables dans lesquelles sont effectuées les collectes^{Note de bas de page 37}. Pour certains pays comme la Nouvelle-Zélande, par exemple, les coûts associés aux activités de collecte de données (environ 35 M $CAN pour la période de 1996 à 2006) sont inférieurs à ceux du Canada, puisque les données ne sont pas recueillies dans des conditions climatiques rigoureuses et sur la glace comme au Canada. Selon les participants aux entrevues, les conditions climatiques de l'Arctique font augmenter considérablement les coûts liés à la collecte de données, en raison du matériel spécialisé et des opérations logistiques nécessaires. Par exemple, il en coûte environ 13 M$ pour effectuer un levé sismique sur 12 000 km dans l'Atlantique, comparativement à 35 M$ pour environ 13 000 km dans l'Arctique.

Les participants aux entrevues ont fait remarquer que, bien qu'il ne s'agisse pas d'une comparaison exacte, les investissements de l'Australie pour la collecte de données en Antarctique pourraient servir de point de référence pour établir une comparaison avec les coûts engagés par le Canada pour ses activités de collecte de donnée dans l'Arctique dans le cadre de la présente évaluation. En effet, l'Australie a recueilli une partie de ses données dans des conditions climatiques rigoureuses et sur la glace dans la région de l'Antarctique qui borde les frontières sud du pays, ce qui ressemble à la situation du Canada dans l'Arctique.^{Note de bas de page 38} Comme l'indique le tableau 4, un investissement de 47 M $CAN a servi aux activités de collecte de données de RNCan et du MPO entre 2009-2010 et 2010-2012.^{Note de bas de page 39} L'Australie a dépensé un montant comparable pour compléter la collecte des données en Antarctique. Le budget du Programme pour la collecte de données dans l'Arctique semble donc raisonnable quand on établit un parallèle, et était approprié, compte tenu des conditions dans lesquelles les données ont été colligées.

Constatation 18 : Les contributions financières et en nature provenant de sources externes ont facilité le partage des coûts des activités de collecte de données. D'autres stratégies de partage des coûts, comme le recours à l'expertise de l'équipe du Programme du plateau continental polaire (PPCP), ont permis de réduire les coûts globaux du Programme.

Les données démontrent que les responsables du Programme se sont efforcés de partager les coûts pour les activités de collecte de données. Entre 2009 et 2011, des sources externes ont apporté un soutien continu au Programme du plateau continental étendu, comme l'indique le tableau 5. Ces contributions externes^{Note de bas de page 40} représentent environ 23 p. 100 des contributions totales au Programme. Les documents du Programme indiquent que le Danemark a contribué financièrement pour effectuer des activités communes de collecte de données avec le Canada dans la mer du Labrador et l'Arctique de l'Est en 2009, alors que les États-Unis ont fourni une contribution en nature (le USCGC Healy) pour recueillir des données dans l'Arctique de l'Ouest durant toute la période. Les participants aux entrevues ont signalé que ce soutien externe avait permis de réduire les coûts du Programme. En outre, la participation des agents du Programme aux levés Oden du Danemark a permis de réduire les coûts d'acquisition de données puisque les dépenses de mobilisation et de démobilisation ont été partagé entre les deux pays.^{Note de bas de page 41}

Certaines contributions externes proviennent de sources canadiennes. Elles ne représentent toutefois qu'une fraction (4,4 p. 100) du total des contributions par rapport aux contributions internationales. Recherche et développement pour la défense Canada (RDDC), une agence du ministère de la Défense nationale du Canada (MDN), a offert une contribution de 0,6 M$ en 2009 pour les véhicules sous-marins autonomes utilisés pour la collecte des données dans l'Arctique.^{Note de bas de page 42} Selon les participants aux entrevues, ces véhicules sous-marins autonomes ont été achetés d'un fournisseur et remis à neuf pour répondre aux besoins particuliers de collecte de données pour Programme. RNCan, le MPO et RDDC ont conclu une entente visant à transférer la propriété des véhicules sous-marins autonomes à RDDC une fois les activités de collecte de données terminées. Cependant, RNCan et le MPO pourront utiliser les véhicules sous-marins autonomes au besoin.

Parmi les autres stratégies d'économie et de partage des coûts utilisées dans le cadre du Programme, mentionnons le recours aux services du Programme sur le plateau continental polaire (PPCP) de RNCan pour faciliter la coordination des activités de collectes de données dans l'Arctique. Selon les renseignements obtenus dans le cadre des entrevues, toute opération dans l'Arctique devrait être accomplie avec l'aide de personnes expérimentées ayant établi des réseaux de contacts avec les autorités concernées des gouvernements territoriaux et qui connaissent bien les processus administratifs uniques du Nord. Par exemple, des experts en permis du PPCP ont été engagés pour obtenir les permis nécessaires dans le Nord (pour l'eau, le carburant et l'utilisation du sol). Ce recours à l'expertise existante du gouvernement fédéral a permis d'économiser temps et argent et de faciliter les activités du Programme.

Constatation 19 : On prévoit un manque de fonds pour l'exercice 2012-2013 alors que l'équipe du Programme préparera la demande du Canada qui sera présentée en décembre 2013. On anticipe également des pressions sur les ressources au cours de la prochaine décennie en raison du retard accumulé par la CLPC dans l'examen des demandes. Bien que l'équipe du Programme semble avoir pris des mesures pour remédier au manque de fonds à court terme, il est difficile de dire si des mesures semblables ont été adoptées pour s'attaquer à l'insuffisance de financement à long terme.

Tous les ministères participants accuseront une insuffisance de financement à court terme pour l'exercice financier 2012-2013 jusqu'en décembre 2013. Les renseignements recueillis dans le cadre des entrevues et les documents indiquent que le Programme n'a pas reçu de fonds, autres que les montants nominaux alloués à RNCan et au MPO dans le budget de 2004, pour soutenir ses activités au-delà de l'exercice 2011-2012 jusqu'à la présentation de la demande à la CLPC en 2013. Selon les données, il s'agit d'une période importante pour le Programme. En effet, les analyses et la comptabilisation des données de l'Arctique de l'Ouest et de l'Est sont prévues pour le premier et le deuxième trimestre de 2012-2013 ainsi que la collecte des données restantes dans l'Arctique de l'Est. Il s'agit d'une période particulièrement importante pour le MAECI puisqu'il doit terminer les discussions importantes sur des questions juridiques et diplomatiques avec des États adjacents et se faisant face en prévision de la présentation de la demande. Tous les participants aux entrevues qui sont au courant de la situation financière du Programme ont exprimés de sérieuses réserves quant à la capacité du Programme à poursuivre ses activités sans financement.

Il y aura également des insuffisances de financement à long terme. Selon les données recueillies, les activités entreprises après la présentation de la demande nécessiteront probablement des fonds supplémentaires après 2013, mais on ne sait pas quand et pour combien de temps ce financement sera requis. La demande de financement originale tient compte du besoin de financement pour les analyses juridiques, la finalisation de la demande, la présentation à la CLPC et la défense de la demande. Elle indique également que le MAECI s'occupera de préparer une demande de financement additionnel en 2012. Au départ, le financement devait être nécessaire jusqu'en 2015 seulement. Cependant, compte tenu de la charge et de l'arriéré de travail de la CLPC en ce qui a trait à l'examen des demandes, il pourrait s'écouler des décennies avant que la Commission n'examine la demande du Canada. Il est difficile de déterminer la façon de procéder pour la planification entourant cette insuffisance de fonds anticipée, surtout qu'il n'existe aucun précédent clair et que les processus de la CLPC pourraient changer avant que la demande canadienne ne soit examinée. Si un candidat canadien était élu à la CLPC pour un mandat de 2012 à 2017, des fonds seraient également nécessaires pour cette période afin de prendre en charge les dépenses du candidat, aux termes de la Convention.

Les données tirées des entrevues et de l'examen des documents montrent que les responsables du Programme sont parfaitement conscients des répercussions potentielles des insuffisances de financement. Selon les renseignements recueillis dans le cadre des entrevues, les responsables s'affairent actuellement à préparer des demandes de financement appropriées pour remédier à l'insuffisance de financement jusqu'à la présentation de la demande en décembre 2013. Toutefois, les données ne montrent pas quelles sont les mesures prises par les responsables du Programme pour remédier au problème de financement à long-terme même si le besoin a été recensé, ou encore si une telle planification est possible.

Constatation 20 : L'une des principales forces du Programme réside dans la planification stratégique, conjuguée à sa souplesse, qui lui permet de réorienter ses activités en cas de difficultés imprévues. Cette capacité d'adaptation résulte de l'expérience et de l'expertise des directeurs du Programme de même que de la volonté de la haute direction à adapter le Programme aux changements.

La plupart des participants aux entrevues ont fait valoir la capacité exceptionnelle de planification du Programme dans un contexte ambigu et en changeant. De nombreuses incertitudes planent sur le Programme du plateau continental étendu, étant donné qu'il s'agit d'un nouveau programme du gouvernement fédéral sur lequel influent des facteurs externes comme les conditions arctiques imprévisibles dans lesquelles les responsables doivent effectuer les activités de collecte de données, ainsi que les processus de la CLPC en constante évolution auxquels le Programme doit se conformer pour la préparation de la demande du Canada. Dans ce contexte, une planification stratégique et une capacité d'adaptation sont indispensables à son rendement.

L'examen des documents et les renseignements recueillis dans le cadre des entrevues indiquent que les responsables du Programme apprennent de façon continue des précédentes expéditions de collecte de données et adaptent leurs approches aux circonstances. La plupart des participants aux entrevues ont souligné le travail des directeurs du Programme qui s'efforcent de maintenir la capacité d'adaptation du Programme, et la bonne volonté de la haute direction de s'adapter aux changements. Par exemple, les séismographes installés sur la glace et les sondes bathymétriques ont déjà été utilisés précédemment pour la collecte de donnée dans le cadre du Programme, mais ces outils doivent être utilisés à partir de camps sur glace, ce qui est une opération coûteuse et difficile à organiser sur le plan de la logistique.

Puisque, pour la dernière phase de collecte de données, le Canada aurait été dans l'obligation de monter un camp sur glace à au moins 400 km des côtes, et des risques associés à la météo inclémente et aux conditions incertaines de la glace, les responsables du Programme ont revu la stratégie et ont décidé d'effectuer les derniers levés à partir de brise-glaces au lieu de camps. Selon la haute direction, des fonds ont été reportés afin de couvrir les coûts supplémentaires de ces levés effectués par bateau. Selon les données, la compréhension de la logistique et des opérations de collecte de données dans l'Arctique s'est continuellement améliorée au fil des années, procurant au Programme une certaine souplesse avec les paramètres connus qui lui permet ainsi de faire face à des imprévus.

5.0 Conclusions

Le Programme du plateau continental étendu continue d'être pertinent pour le Canada. Il lui est essentiel pour s'acquitter de ses obligations à titre d'État partie à la CNUDM et il appuie les priorités fédérales et celles des ministères participants. Le rôle du gouvernement fédéral dans ce Programme est essentiel en raison du caractère international des activités et des objectifs pour établir les limites du plateau continental étendu, une responsabilité qui ne relève pas de la compétence des autres ordres de gouvernements et des autres organisations.

Le Programme est également intéressant du fait qu'il recèle des avantages potentiels pour l'environnement et l'économie du Canada et qu'il apporte des contributions à la communauté scientifique. Il permet de réaliser la priorité du gouvernement qui consiste à faire reconnaître internationalement l'ensemble du plateau continental étendu du Canada, afin de tracer la dernière frontière sur la carte du Canada. Cette reconnaissance procurera la sécurité juridique nécessaire pour l'exploration et l'exploitation des ressources ainsi que pour la réglementation (p. ex., prévenir la pollution marine occasionnée par les activités sur le plateau continental étendu). En outre, le Programme apporte une contribution à la communauté scientifique puisqu'il permet de recueillir de nouveaux renseignements et de nouvelles données sur les fonds marins de l'Arctique jamais explorés auparavant.

Des progrès ont été réalisés quant aux résultats escomptés, et malgré certaines difficultés associées à la collecte des données, l'équipe du Programme n'accuse aucun retard dans la préparation de la demande qui sera présentée à la CLPC en décembre 2013, comme prévu. Le Programme est appuyé par une structure de gouvernance efficace dotée des mécanismes appropriés d'échange d'information entre les ministères et la haute direction pour la prise de décisions. Les rôles et les responsabilités sont bien compris à tous les niveaux du Programme, et tous les agents ont la volonté commune de mettre à profit autant que possible les structures de comité (p. ex., le Conseil de direction présente ses rapports directement à la haute direction) et de mettre en oeuvre des changements structurels (p. ex., création d'unités dédiées au Programme au sein RNCan et du MAECI) ou des changements opérationnels (p. ex., présentation de rapports directement à l'AC du MPO) pour accroître l'efficacité. Au fur et à mesure que la date de la remise de la demande à la CLPC approche, la demande pour les échanges globaux de renseignements risque d'augmenter. Des améliorations ont été apportées afin d'offrir un accès à un réseau partagé à tout le personnel du MPO et de RNCan qui participent à la préparation de la demande. Le MAECI n'a toutefois pas accès à ce réseau partagé et on ne sait toujours pas quelles en seront les répercussions sur le Programme.

Les responsables du Programme ont fait preuve de bon jugement en partageant les coûts des activités de collecte de données pour réduire les dépenses. RNCan et le MPO disposaient de fonds suffisants pour réaliser leurs propres activités de collecte de données, alors que le MAECI avait un surplus de fonds pour la période de 2009-2010 à 2010-2011 en raison de l'incertitude entourant le niveau de participation requis du Ministère durant cette période. Lorsque la phase d'analyse et de préparation de la demande sera amorcée en 2011-2012, le MAECI aura probablement davantage de responsabilités, au fur et à mesure que la nécessité de recourir à l'expertise juridique augmentera. Il est difficile de déterminer si le Programme sera en mesure d'intégrer la composante juridique à la préparation de sa demande puisqu'aucun financement n'a été attribué au MAECI pour la période suivant l'exercice 2011-2012. Considérant cette insuffisance de financement, il est fortement probable que le Programme ait de la difficulté à concrétiser les réalisations attendues.

Le retard accumulé par la CLPC dans l'examen des demandes des États parties à la CNUDM occasionnera probablement des pressions financières à long terme. De l'avis de certains, il pourrait s'écouler des décennies avant que la CPLC n'examine la demande du Canada. Ce délai risque d'occasionner des lacunes sur le plan des connaissances puisque la plupart des agents du Programme auront pris leur retraite d'ici là. Certaines difficultés financières sont prévues en raison des coûts associés à l'engagement futur du Programme auprès de la CLPC. L'équipe du Programme est au courant de ces préoccupations, mais aucun plan définitif n'a été établi pour relever les défis qui se présenteront une fois que le Canada aura déposé sa demande.

Dans l'ensemble, le Programme est un exemple positif de la mise en oeuvre d'initiatives horizontales. Les données recueillies montrent que les hauts dirigeants se sont fait une priorité de participer et de fournir des conseils en temps opportun. En outre, les directeurs et les agents du niveau opérationnel du Programme possédaient une expérience des processus bureaucratiques et de la coordination des activités de collecte de données dans des conditions difficiles, de même que la mise en oeuvre d'une planification stratégique efficace. Bien que certains obstacles se soient dressés sur leur chemin, les intervenants clés du Programme ont fait preuve de souplesse et démontré leur volonté de s'adapter aux circonstances changeantes, ce qui a favorisé les progrès du Programme et amélioré son rendement, le recours à des approches novatrices pour la collecte de données et la diffusion de nouvelles connaissances aux scientifiques qui oeuvrent dans l'Arctique.

6.0 Recommandations

Recommandation : Que RNCan, le MPO et le MAECI élaborent un plan d'action afin de relever les défis futurs liés aux ressources humaines et financières.

Selon les données, le Programme est actuellement doté d'une expertise scientifique et juridique suffisante pour répondre à ses besoins en matière de rendement, mais il manquera de fonds avant la présentation de la demande en décembre 2013 ainsi que pour les activités après celle-ci. Le problème est particulièrement manifeste pour le MAECI qui n'a reçu aucun fonds pour la période suivant le 31 mars 2012. Les données montrent que le Programme ne pourra réaliser ses objectifs si la question du financement n'est pas réglée.

La CLPC risque de prendre un retard important dans l'examen des demandes et, d'ici à ce que la demande canadienne soit examinée et que le Canada doive s'engager auprès de la Commission, la plupart des agents d'expérience du Programme auront pris leur retraite. Les connaissances, l'expertise et la mémoire collective relatives au Programme en seront donc affectées, et il sera d'autant plus difficile de donner suite aux recommandations de la CPLC. En outre, le long délai prévu avant l'examen de la demande par la CLPC occasionnera des difficultés considérables pour la conservation des données et de l'expertise, de même que le financement des activités futures liées à l'engagement du Canada auprès de la CLPC.

Les constatations révèlent que les agents du Programme sont conscients de ces défis, mais aucune donnée n'a permis de confirmer l'existence d'un plan robuste pour remédier à la question de la pénurie de financement et de ressources humaines. Il est difficile d'établir un plan prévisionnel alors qu'il n'existe aucun précédent sur lequel se baser et que les processus de la CLPC pourraient changer avant même que la demande du Canada soit examinée. Les responsables du Programme pourrait toutefois consulter les autres parties à la CNUDM afin d'étudier comment ils relèvent des défis semblables. Ils pourraient ainsi élaborer des stratégies appropriées pour le Canada.

Les preuves démontrent que le Programme du plateau continental étendu est nécessaire afin que le Canada remplisse ses obligations en tant que partie à la CNUDM. En l'absence de plan d'action portant sur les enjeux relatifs aux ressources, le Canada pourrait avoir de la difficulté à exercer ses droits souverains existants sur les ressources naturelles de son plateau continental étendu. Cela pourrait avoir un impact négatif sur les possibilités de retombées environnementales et économiques à long terme.

7.0 Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation

Que RNCan, le MPO et le MAECI élaborent un plan d'action afin de relever les défis futurs liés aux ressources humaines et financières.
Constatations connexes : 9, 13, 16, 19

Réponse de la direction

Le Conseil de gestion et le Comité directeur des sous ministres adjoints (SMA) acceptent la recommandation.

Le Comité directeur des SMA est composé des membres suivants :

• Juriconsulte, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
• Sous ministre adjoint, Secteur des sciences de la Terre, Ressources naturelles Canada
• Sous ministre adjoint, Secteur des sciences, des écosystèmes et des océans, Pêches et Océans Canada

Le Conseil de gestion est composé des membres suivants :

• Directeur, Direction du plateau continental, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
• Directeur, Programme de la CNUDM, Commission géologique du Canada, Ressources naturelles Canada
• Directeur, Projet du droit de la mer, Service hydrographique du Canada, Pêches et Océans Canada.

Réponse de la direction et plan d'action : En juillet 2011, le Programme a lancé un processus de consultation auprès des analystes des organismes centraux et au sein de chaque ministère ainsi qu’un processus de planification ministérielle prévisionnelle, afin de garantir que le financement est en place pour l'année financière 2012-2013 jusqu'à l'année financière 2017-2018 pour couvrir les coûts de préparation de la demande, maintenir les données et l’expertise en attendant l’étude de la demande, et appuyer un membre canadien de la Commission des limites du plateau continental, s’il devait être élu. Mesures : En attendant les résultats de ces consultations, le Conseil de gestion préparera la documentation nécessaire pour reporter les fonds de 2011-2012 et assurer le financement jusqu'à l'année financière 2017-2018. L’éventualité d’un besoin de financement au delà de cette période sera évoquée dans cette documentation.
Centre de responsabilité : Comité directeur des SMA
Calendrier : Août - décembre 2011

Réponse de la direction et plan d'action : Le maintien de l’expertise et du savoir institutionnel concernant la demande canadienne pour toute la durée inconnue du long intervalle entre le moment où la demande canadienne sera présentée et celui où elle sera étudiée par la Commission des limites du plateau continental représente un défi. Mesures : Le Conseil de gestion esquissera un plan pour relever les futurs défis liés aux ressources humaines et financières qui sera soumis à l’examen et à l’approbation du Comité directeur des SMA. Au besoin, le plan sera mis à jour annuellement.
Centre de responsabilité : Comité directeur des SMA
Calendrier : Le plan sera présenté et approuvé d’ici le 31 janvier 2012

Réponse de la direction et plan d'action : Mesures : Le Conseil de gestion s’assurera que les décisions prises dans le cadre du Programme au sujet de la demande sont consignées et classifiées pour faciliter la conservation du savoir institutionnel.
Centre de responsabilité : Comité directeur des SMA
Calendrier : En cours, plus particulièrement jusqu’à décembre 2013

Réponse de la direction et plan d'action : Mesures : Le Conseil de gestion continuera sa liaison avec d’autres États parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer afin d’obtenir des pratiques exemplaires dans le maintien de l’expertise et des données.
Centre de responsabilité : Comité directeur des SMA
Calendrier : En cours, plus particulièrement jusqu'à décembre 2013

Réponse de la direction et plan d'action : Mesures : Le Conseil de gestion continuera de suivre les pratiques de la Commission afin de prédire le mieux possible quand la demande du Canada sera étudiée.
Centre de responsabilité : Comité directeur des SMA
Calendrier : En cours

Réponse de la direction et plan d'action : Mesures : Le MAECI continuera de participer aux réunions des États parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer pour traiter de la question de la charge de travail de la Commission afin d’accélérer son rythme de travail dans la mesure du possible.
Centre de responsabilité : Juriconsulte (MAECI)
Calendrier : En cours