Évaluation du fonds pour la paix et la sécurité mondiales

Février 2011

Abréviations, acronymes et symboles

Remerciements

La Direction de l'évaluation (ZIE) du Bureau de l'inspecteur général au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) aimerait souligner la contribution de M. Amr Elleithy, M. Omar Alihashi, Mme Jessica Breaugh et M. Stuart Bloomfield, ainsi que celle des consultants de Goss Gilroy inc., à la production du présent rapport et des études de cas qui y sont associées. ZIE souhaite également remercier tous les individus, particulièrement ceux participant aux missions à l'étranger, qui ont généreusement donné de leur temps et fourni leurs idées en appui à cette évaluation. Enfin, ZIE remercie les membres du Comité consultatif sur l'évaluation, qui lui ont fourni des orientations tout au long de l'évaluation.

Résumé

Introduction

Aux termes de la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), la Direction de l'évaluation (ZIE) du Bureau de l'inspecteur général (ZID), ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a le mandat d'effectuer des évaluations de toutes les dépenses de programmes directes du Ministère (y compris les subventions et contributions). ZIE présente des rapports trimestriels au Comité d'évaluation du Ministère (CEM), qui est présidé par les sous–ministres (SM).

La présente évaluation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) a été entreprise en réponse au besoin du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR), responsable de l'administration du FPSM, de faire rapport sur les réalisations du Fonds, une condition préalable au renouvellement des modalités avant la fin de l'exercice financier 2009–2010.

Contexte

Étant donné que l'on parle de plus en plus, partout dans le monde, du besoin d'une approche intégrée et cohérente pour l'intervention en cas de crise, le gouvernement du Canada a créé le FPSM en avril 2005 avec un budget théorique de 100 millions de dollars canadiens (CAD) par année pour une période de cinq ans (2005–2010). L'objectif du FPSM est de fournir les ressources financières et opérationnelles pour faciliter, de manière efficace, responsable et en temps opportun, la prévention des conflits, les interventions en cas de crise, les opérations de paix, la protection civile et les interventions de stabilisation dans les États fragiles où les intérêts du Canada sont en jeu, conformément aux priorités en matière de politique étrangère du Canada.

Le FPSM est divisé en trois sous–programmes, décrits ci–dessous :

• Le Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM). Le sous–programme du PPSM donne au GC la capacité de réagir rapidement et efficacement aux crises internationales émergentes, et de planifier et mettre en oeuvre une intervention cohérente et efficace relativement à la prévention des conflits, aux opérations de maintien de la paix et aux initiatives de stabilisation conformes aux valeurs et intérêts canadiens.
• Le programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP). Afin de respecter les engagements du Canada au sommet du G8 à Sea Island et au sommet de la Francophonie, le sous–programme du POMSP appuie le développement des capacités mondiales des opérations de soutien de la paix, grâce à des initiatives à moyen terme visant le renforcement des capacités régionales et locales de réaction en cas de crise, en particulier en Afrique et dans les Amériques.
• Le programme Glyn Berry pour la paix et la sécurité (PGB). Le sous–programme PGB appuie l'élaboration de politiques, lois et institutions canadiennes et internationales qui favorisent l'intégration des objectifs essentiels pour la sécurité humaine que sont la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit aux efforts internationaux en matière de paix et de sécurité, dans les pays ne faisant pas partie de l'enveloppe prioritaire du FPSM.

Le FPSM est géré par le GTSR. À la suite d'une refonte récente de sa structure, le GTSR se compose aujourd'hui de quatre divisions: la Direction des opérations de paix et des politiques sur les États fragiles, responsable de la politique sur le maintien de la paix, la consolidation de la paix et la prévention des conflits; la Direction des affaires humanitaires et des interventions d'urgence, responsable des urgences complexes et des catastrophes naturelles; la Direction de la coordination et du déploiement; et la Direction des programmes de stabilisation et de reconstruction, responsable de la programmation dans trois zones géographiques (Asie, Afrique et Moyen–Orient et Amérique latine) ainsi qu'une zone de programmation thématique. Le GTSR relève maintenant du sous–ministre adjoint (SMA), Programmation et sécurité ministérielle (IPM), pour l'approbation et du SMA, Secteur de la sécurité internationale et directeur de politiques (IFM), pour l'orientation des politiques.

Objectifs de l'évaluation

Les objectifs de la présente évaluation du FPSM sont les suivants :

• déterminer si le FPSM continue à répondre à un besoin démontrable;
• déterminer si la structure du FPSM demeure pertinente;
• déterminer si la programmation du FPSM demeure conforme aux priorités du GC en matière de politique étrangère et aux résultats stratégiques ministériels, et si elle les appuie;
• déterminer à quel degré les résultats des initiatives stratégiques soutenues par le FPSM, par l'intermédiaire de ses trois sous–programmes, ont contribué à l'atteinte des résultats de programme attendus;
• faire rapport sur les progrès réalisés quant à la mise en oeuvre des recommandations émises lors d'évaluations, de vérification et d'examens précédents du FPSM;
• déterminer à quel degré les mécanismes d'exécution adoptés par le GTSR sont efficaces et économiques, et s'il y a d'autres moyens plus efficaces et économiques d'obtenir les mêmes résultats;
• cerner les leçons apprises qui aideront à l'élaboration des programmes futurs et amélioreront le rendement dans son ensemble, grâce à une réflexion sur la programmation et à une analyse comparative des pratiques exemplaires internationales.

Méthodologie et approche de l'évaluation

Comme le FPSM est associé à de multiples thèmes, à une vaste gamme d'activités de programmation, à des centaines de projets, à un grand nombre de partenaires de mise en oeuvre et à divers théâtres d'opération et d'intervention, de nombreux défis se présentent au moment de l'évaluer. Étant donné le besoin de faire rapport sur les réalisations du FPSM depuis sa création, le nombre de projets à lui seul aurait rendu excessivement difficile et coûteuse l'exécution d'une évaluation complète du rendement de chacune des initiatives soutenues par le Fonds. Par conséquent, l'évaluation a été structurée de façon à inclure un échantillon représentatif des programmes du FPSM, tout en fournissant une bonne couverture des principaux domaines de programmation.

Afin d'obtenir une couverture satisfaisante des trois sous–programmes, il a été déterminé que les projets sélectionnés devraient représenter de 50 % à 60 % des déboursements du FPSM. Pour ce faire, il a été décidé que chacun des sous–programmes nécessiterait une approche différente en fonction des caractéristiques qui lui sont propres. Ainsi, une approche d'étude de cas par pays, fondée sur des théâtres d'intervention sélectionnés (Soudan, Colombie et Afghanistan), a été appliquée au PPSM. Pour le POMSP, l'accent a été mis sur les institutions recevant un soutien de ce sous–programme. Quant aux projets choisis pour le PGB, ils ont été regroupés par thème. Cette approche, englobant l'étude de près de 130 projets, a fourni une couverture d'environ 69 % des déboursements totaux entre l'AF 2005/2006 et mars 2009.

La présente étude a été réalisée entre mai et décembre 2009. Sa structure intégrait les résultats d'évaluations et vérifications antérieures du FPSM. Celles–ci comprenaient l'Évaluation des capacités du FPSM (décembre 2006); l'Évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales au Soudan (septembre 2007); la Vérification interne du programme du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (janvier 2008); l'Évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (terminée en février 2008); et l'Évaluation sommative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en Haïti (terminée en avril 2009).

Les sources de données comprenaient :

• une étude de la documentation, y compris des documents de programme tels que des soumissions à l'agence centrale, des rapports de projet, des protocoles d'entente (PE) et d'anciens rapports de vérification et d'évaluation;
• une revue de la base de données du FPSM, qui contient de nombreux champs fournissant des descriptions des projets et initiatives financés;
• des entrevues avec des informateurs clés, soit plus de 350 individus;
• des visites sur le terrain et enquêtes sur les projets, y compris des missions en Colombie (24 août au 5 septembre 2009), au Soudan (6 au 30 octobre 2009), en Afghanistan (11 au 22 octobre) et à New York (19 au 23 octobre 2009). Des intervenants clés ont été interviewés dans le cadre des études de cas par pays, dont du personnel du MAECI, des représentants des organismes de coordination internationaux, des hauts fonctionnaires locaux, des bénéficiaires directs et indirects et des représentants d'autres gouvernements donateurs.
• un examen des dossiers a été effectué en ce qui concerne les projets non couverts pendant les visites sur le terrain. Cet examen comprenait une étude de la documentation du projet, des entrevues avec les agents de projet et des entrevues téléphoniques avec les promoteurs et bénéficiaires du projet.

Principales constatations

Pertinence :

• Le FPSM continue de combler une lacune temporelle (réponse rapide) et structurelle (liée au mandat) sur le plan du financement au sein du GC, et par conséquent, améliore la capacité du gouvernement du Canada de répondre rapidement et de façon cohérente aux crises internationales.
• Le FPSM est parfaitement harmonisé aux priorités du gouvernement. Ceci est garanti par le fait que toutes les interventions majeures sont passées en revue et autorisées par le gouvernement en place et que les enveloppes de dépenses sont approuvées par le SCT. L'étude a également permis de constater que le FPSM constitue un outil important de promotion des politiques étrangères du GC dans les États fragiles. Il est également conforme aux pratiques exemplaires internationales.
• Compte tenu du leadership du MAECI en matière de politique étrangère et du mandat limité des autres ministères fédéraux (AMF), il est logique que le FPSM et le GTSR relèvent tous deux du MAECI, même si le Bureau du Conseil privé (BCP) peut jouer un rôle bénéfique pour appuyer la cohérence pangouvernementale dans les pays où le GC est profondément engagé.
• Il arrive que les buts finaux du FPSM ne concordent pas avec son mandat à court et à moyen terme (1 à 3 ans). Si le mandat du FPSM demeure à court ou moyen terme, il pourrait devenir difficile de conserver le niveau de participation requis de la part des AMF pour obtenir des résultats, puisque beaucoup d'initiatives de réforme du système de sécurité requièrent un engagement à long terme et le soutien des AMF.
• La structure en trois sous–programmes du FPSM a subi des perfectionnements qui ont renforcé la cohérence des programmes, et par conséquent leur pertinence, même si les frontières entre sous–programmes demeurent floues.

Rendement

Réalisations :

Pour faire rapport sur l'ensemble du rendement du FPSM, l'équipe d'évaluation s'est d'abord fondée sur le modèle logique du FPSM, mais a constaté qu'il ne fournissait pas un cadre adéquat pour rapporter les résultats. Ici, les réalisations du FPSM sont résumées relativement aux objectifs globaux du Fonds.

Objectif 1 : Améliorer la contribution canadienne pour la paix, la sécurité, la protection et le bien–être des bénéficiaires dans des endroits ciblés.

• Malgré des obstacles qui ont nui à la capacité du GTSR de concrétiser le mandat du FPSM dans les premiers temps, le financement garanti depuis 2008 a donné au GTSR les moyens de mettre en place une planification et une programmation efficaces dans les États fragiles.
• Le GTSR a également subi une réorganisation majeure visant à simplifier les processus de gestion et à renforcer ses capacités d'élaboration des politiques et de programmation, ce qui est également susceptible d'améliorer son efficacité et son rendement dans l'ensemble.
• Par l'intermédiaire du FPSM, le GTSR a élaboré et mis en oeuvre divers outils conçus pour appuyer la mobilisation pangouvernementale des ressources. Le développement des capacités institutionnelles des AMF à participer et à contribuer aux missions à l'étranger de façon systématique et prévisible se poursuit.
• Par l'intermédiaire du FPSM, le GTSR se fie grandement à l'expertise d'organisations du secteur non gouvernemental. Le développement de capacités durables chez ces organisations, afin qu'elles contribuent à la réalisation du mandat du FPSM, est toujours restreint par l'absence d'une instance fournissant du financement essentiel.

Objectif 2 : Créer des environnements plus sûrs et propices à la stabilisation, au rétablissement et à la reconstruction à long terme.

• Au Soudan, le FPSM a contribué au renforcement du processus de paix, aux opérations de maintien de la paix au Darfour et à la consolidation d'institutions du secteur de la sécurité et de la primauté du droit au Sud–Soudan.
• En Colombie, le FPSM a apporté une contribution importante pour appuyer les organisations des NU et de l'OEA occupées à résoudre les querelles frontalières. Le FPSM a également apporté des contributions importantes à des organisations internationales et non gouvernementales qui appuient la justice transitionnelle.
• En Afghanistan, le soutien du FPSM aux secteurs policier, correctionnel, juridique et frontalier a renforcé les capacités institutionnelles et contribué à l'établissement de la primauté du droit.
• En Haïti, les initiatives du FPSM en appui à la police, à la sécurité communautaire, aux services correctionnels et aux frontières a aidé à rétablir la stabilité et a renforcé la capacité du gouvernement haïtien à faire appliquer la loi conformément aux normes internationales.

Objectif 3 : Améliorer la réponse régionale et internationale aux situations de crise.

• Il s'agit principalement de la responsabilité du POMSP, sous–programme du FPSM qui appuie fortement les propositions de réforme du maintien de la paix des Nations Unies (NU) mettant l'accent sur l'élaboration de doctrines, la formation et l'apprentissage institutionnel.
• Des contributions faites par le POMSP ont renforcé les capacités de l'Union africaine (UA) en offrant du soutien à la Force africaine en attente (FAA) et aux pays contributeurs de troupes (PCT) sous forme de formation et d'initiatives de renforcement des capacités institutionnelles ciblant les centres d'excellence (CE) régionaux.

Objectif 4 : Mieux protéger les droits et la sécurité des individus et populations.

• Il s'agit principalement de la responsabilité du PGB, sous–programme qui a permis de réussir des progrès impressionnants en matière de changement aux politiques, d'atteinte de consensus et de création ou renforcement de réseaux dédiés à promouvoir les droits et la sécurité des individus et populations.

Efficience et économie :

L'évaluation a permis de constater ce qui suit :

• Dans le cadre de reSTART, la structure administrative a été reconfigurée pour renforcer la responsabilisation et simplifier les processus de gestion. De plus, les rôles et les responsabilités du GTSR et des autres directions du MAECI ont été précisés et clarifiés.
• Les modalités initiales s'appliquant au FPSM ont affecté la capacité du GTSR de procéder à une planification stratégique. Les pouvoirs du SCT acquis depuis 2008 et le perfectionnement des outils de planification ont permis de résoudre cette problématique.
• Les outils de planification élaborés et utilisés par le GTSR pour le POMSP et le PGB ont été améliorés considérablement ces dernières années. Les outils de planification du FPSM à l'échelle des pays ont aussi subi une amélioration notable, même s'il manque toujours une approche stratégique à l'échelle sectorielle.
• Le GTSR a élaboré des instruments appuyant la mobilisation pangouvernementale des ressources qui se sont révélés très efficaces. Toutefois, le développement des capacités institutionnelles des AMF pour qu'ils participent et contribuent aux missions à l'étranger de façon systématique et prévisible demeure un défi.
• Même si le GTSR a eu recours de façon modérée aux instances non gouvernementales pour appuyer ses activités à l'étranger, l'usage efficace de cette capacité est limité par l'absence d'une instance fournissant du financement essentiel.
• Bien que le GTSR ait démontré sa capacité à réagir rapidement, des incertitudes non résolues quant à l'interprétation et à l'application des modalités du FPSM et des politiques du GC ont entraîné des délais d'approbation et de déboursement. De plus, la réserve de crise a été épuisée par des prélèvements en réaction à diverses décisions du GC d'augmenter le financement aux pays où la programmation est prioritaire, ce qui met à risque la capacité du GTSR à réagir aux urgences.
• Même si le GTSR a simplifié et rationalisé les processus d'étude et d'approbation des projets dans le cadre de reSTART, les initiatives à faible valeur en argent et à délai de livraison critique, comme celles fréquemment soutenues par le PGB, continuent de faire l'objet de retards et de coûts administratifs élevés sous le nouveau système.
• La délégation de pouvoir au personnel sur le terrain pour l'étude et l'approbation du financement des projets pourrait, en principe, améliorer grandement la capacité d'intervention du FPSM et la fonction de contrôle sur les investissements. Il est toutefois convenu qu'une telle délégation de pouvoirs exigerait des restrictions rigoureuses et serait uniquement appropriée dans les théâtres où l'engagement du FPSM est important.
• Le FPSM a démontré une capacité d'optimiser les ressources des autres donateurs et partenaires.
• Le secteur des Finances ministérielles du MAECI n'a pas encore élaboré les systèmes financiers appropriés pour la gestion de programme et financière du FPSM. L'absence d'un système approprié de gestion financière ministérielle et de gestion de programme a limité la capacité du GTSR de planifier, de faire le suivi et de surveiller le rendement financier du FPSM et des résultats atteints.
• Les capacités en ressources humaines du GTSR se sont améliorées considérablement avec les années, bien qu'il soit toujours nécessaire de faciliter l'accès à des experts pour appuyer l'efficacité de la planification, du suivi du rendement et des fonctions de contrôle.
• Même si le GTSR a élaboré des cadres de travail et adopté des procédures pour évaluer et atténuer les risques, ces cadres sont encore incomplets. De plus, il est nécessaire de définir officiellement les rôles, responsabilités et obligations de rendre compte relativement à la gestion des risques.
• Les cadres actuels d'établissement de rapports au niveau des programmes ne rendent pas pleinement compte des résultats et des données sur le rendement. Au niveau national, les cadres d'établissement de rapports sur le rendement et sur les résultats ont été améliorés, mais l'établissement de rapports sur les résultats stratégiques constitue toujours un défi et est inégal, en particulier au niveau sectoriel.

Conclusion et recommandations

Malgré un grand nombre d'obstacles liés au contexte notamment les problèmes hérités de l'ancien Programme de la sécurité humaine (PSH), le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) défectueux, les modalités hautement restrictives, le gel du financement et le moratoire sur les embauches, le GTSR a accompli des progrès considérables pour établir l'architecture administrative nécessaire pour soutenir le développement de politiques et une programmation efficace dans les États fragiles. La plupart des lacunes institutionnelles repérées lors des évaluations et vérifications antérieures ont été comblées, plaçant ainsi le GTSR en position avantageuse pour mettre en oeuvre le mandat du FPSM.

Au cours des cinq dernières années, le GTSR, par l'intermédiaire du FPSM, a soutenu un grand nombre d'initiatives qui se sont valu une reconnaissance internationale pour leur contribution à la paix, à la bonne gouvernance, à la primauté du droit et au respect des droits de la personne, consolidant la réputation du Canada sur la scène mondiale en tant que leader dans ces domaines. Compte non tenu de ces réalisations impressionnantes, il reste plusieurs lacunes institutionnelles auxquelles il est nécessaire de remédier. Des recommandations visant à combler ces lacunes se trouvent ci–dessous :

Recommandation 1 : Que le GTSR demande au Ministère de l'aide pour mettre au point un système intégré de gestion financière capable de soutenir l'administration des subventions et des contributions.

En dépit des efforts soutenus qu'il accomplit pour améliorer la gestion financière et de l'information, le GTSR continue d'utiliser des systèmes de gestion financière et de l'information incomplets, mettant ainsi en danger la gestion de ses programmes et sa mémoire institutionnelle. Étant donné le besoin persistant de meilleurs systèmes de gestion financière et de l'information adaptables aux activités dans les États fragiles, le MAECI devrait investir dans la mise au point de tels systèmes. Dans l'intervalle, le GTSR devrait poursuivre le développement de ses systèmes de gestion financière et de l'information.

Recommandation 2 : Que le GTSR élabore une stratégie pour la mesure du rendement et revoie le modèle logique du FPSM afin d'améliorer sa capacité de surveiller le rendement et de rendre compte des résultats. En outre, le Groupe de travail devrait se doter de jalons clairs pour ses engagements et s'assurer qu'ils font état de critères de sortie.

Le GTSR a fait d'importants progrès en ce qui concerne l'élaboration de ses systèmes d'établissement de rapports sur le rendement et sur les résultats. Néanmoins, les cadres de présentation de rapports du FPSM ne permettent pas de saisir toutes les données sur les résultats et le rendement et, à l'échelon national, les rapports sur les résultats stratégiques manquent d'homogénéité en plus d'être incomplets. En raison de sa conception, l'actuel modèle logique n'offre pas un cadre adéquat pour l'établissement de rapports sur les résultats du FPSM. Le GTSR devrait refondre le modèle logique du Fonds et élaborer un cadre de planification du rendement qui favorise l'établissement de rapports sur les résultats à propos du Fonds.

Le FPSM soutient de plus en plus d'initiatives à long terme, telles que celles visant le renforcement des capacités institutionnelles. Cette pratique soulève toutefois des questions quant à la durée de l'engagement du Fonds et aux circonstances où il devrait cesser des activités ou les céder à d'autres organisations (p. ex. à l'ACDI ou à d'autres bailleurs de fonds). Dans le cas de pays aux prises avec une crise prolongée et nécessitant un engagement soutenu et à long terme, il devient particulièrement pertinent de répondre à ces questions. Par conséquent, le GTSR devrait se doter, pour chacune des interventions, de jalons concernant l'atteinte des résultats et prévoyant des critères de sortie. En outre, le GTSR devrait examiner le jalonnement et la transition d'initiatives se déroulant à l'échelle du pays de concert avec des ONG et d'autres bailleurs de fonds internationaux.

Recommandation 3 : Que le GTSR élabore des stratégies visant l'engagement sectoriel dans les pays prioritaires.

Les instruments nationaux de planification du FPSM se sont grandement améliorés depuis quelques années, mais la présente évaluation relève tout de même une absence d'uniformité dans la planification stratégique sectorielle des pays examinés. Les activités sont efficaces lorsqu'elles sont encadrées par une vision claire des buts à atteindre dans un secteur donné et prévoient les mesures à prendre pour qu'elles contribuent à la concrétisation de la vision et les ressources nécessaires pour y arriver. La nécessité de se doter d'un cadre stratégique sectoriel devient encore plus évidente lorsque l'on tente d'obtenir le soutien d'ONG afin d'assurer la cohérence des activités. Le GTSR s'emploie à améliorer sa capacité d'élaboration de politiques et d'analyse de conflit et ces compétences pourraient être mises à contribution à bon escient pour élaborer des stratégies sectorielles importantes du FPSM de concert avec les intéressés.

Recommandation 4 : Que le GTSR collabore avec le secteur S et le Conseil du Trésor à l'examen des modalités qui ont gêné la mise en oeuvre de certains programmes du FPSM, plus particulièrement ceux contribuant aux opérations du maintien de la paix.

Malgré les exemptions que prévoient les modalités, l'évaluation a permis de relever un certain nombre de cas où les actuelles modalités ont limité la capacité du GTSR de prendre rapidement des décisions adaptées à la situation. Il appert que l'examen des modalités a omis certaines questions (p. ex. niveaux admissibles de charges indirectes et de dépenses administratives, risques de fluctuation monétaire et traitement des dépenses admissibles rétroactivement) ou que ces modalités limitaient la possibilité qu'avait le programme pour prendre des décisions en bénéficiant de la latitude requise pour gérer des programmes dans des États fragiles ou des zones touchées par des conflits (p. ex. bénéficiaires de fonds de tierces parties, anticipation de paiements, appels d'offres concurrentiels, financement de base, etc.). Par conséquent, il est recommandé que le GTSR, en consultation avec le secteur S et le SCT, précise les modalités et l'application des politiques du gouvernement du Canada afin de trouver des moyens d'augmenter sa marge de manoeuvre et sa capacité d'adaptation.

Recommandation 5 : Que le GTSR s'efforce d'améliorer sa capacité de déléguer des pouvoirs au personnel sur le terrain, lorsque la situation le justifie, et précise les risques, les rôles et les responsabilités liés à ces pouvoirs.

Le déploiement d'agents du GTSR sur le terrain a joué un rôle important dans l'établissement de réseaux de soutien, de cueillette de renseignements, de résolution de problèmes, de surveillance et d'élaboration de rapports sur les résultats. Tous ces réseaux contribuent à l'amélioration de la planification stratégique et permettent de prendre des décisions plus éclairées. Toutefois, leurs rôles pourraient être accrus si l'on déléguait au personnel sur le terrain des ressources et le pouvoir de prendre certaines décisions. Cette délégation tiendra compte du niveau et de la particularité de chacun des engagements et des conditions sur le terrain. Le GTSR doit préciser les conditions dans lesquelles il est possible de déléguer des pouvoirs et les critères à respecter.

Recommandation 6 : Que le GTSR examine ses stratégies d'atténuation du risque pour les programmes et les enveloppes afin de s'assurer qu'elles mettent à contribution toutes les leçons tirées de différentes situations dans lesquelles sont menées des activités.

Bien que le GTSR ait commencé à améliorer ses stratégies d'atténuation du risque en tenant compte des leçons tirées concernant les enveloppes, l'adoption de cette pratique exemplaire n'est pas uniforme selon les enveloppes et n'est pas encore tout à fait perceptible dans les sous–programmes et l'ensemble du Fonds. De plus, si les rôles et les responsabilités quant à la gestion du risque sont, le plus clair du temps, assumés, ils ne sont cependant pas officialisés. En ce qui concerne le Fonds, comme la définition du risque demeure trop centrée sur les projets, il arrive parfois que les stratégies d'atténuation du risque ne cadrent pas avec les exigences des activités dans les États fragiles. Ces activités sont en soi des entreprises à haut risque, où une faible tolérance au risque peut condamner un bailleur de fonds à jouer un rôle secondaire ou, au pire, à être privé de tout rôle.

Les approches à l'égard de l'atténuation du risque sont soit actives soit réactives, selon la nature du risque en question. L'atténuation active neutralise la menace à la source, ce qui comporte un engagement des ressources soit par un unique bailleur de fonds soit de concert avec d'autres bailleurs de fonds. Le fait que les risques pèsent souvent sur l'ensemble des acteurs d'un événement met en exergue l'importance de la coordination comme stratégie d'atténuation du risque et la nécessité de préciser les rôles et les responsabilités des intervenants. Il est possible d'atténuer les risques que comporte la mise à l'épreuve de nouveaux partenaires et de nouvelles approches en limitant l'importance des enjeux financiers, pour lesquels il vaudrait mieux utiliser des fonds gérés localement et destinés au soutien aux projets pilotes.

1.0 Introduction

Aux termes de la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), la Direction de l'évaluation (ZIE) du Bureau de l'inspecteur général (ZID), ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a le mandat d'effectuer des évaluations de toutes les dépenses de programmes directes du Ministère (y compris les subventions et contributions). ZIE présente des rapports trimestriels au Comité d'évaluation du Ministère (CEM), qui est présidé par les sous–ministres (SM).

La présente évaluation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) a été entreprise en réponse au besoin du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR), responsable de l'administration du FPSM, de faire rapport sur les réalisations du Fonds en tant que pré–requis pour le renouvellement des modalités avant la fin de l'exercice financier 2009/2010.

1.1 Historique et contexte

Les catastrophes naturelles, les guerres civiles et les États défaillants ont toujours été une source de défis humanitaires et de développement pour la communauté internationale. Les crises de cette nature représentent également un obstacle important à la paix et à la sécurité régionales et mondiales. Au cours de la dernière décennie, la communauté internationale a dû reconnaître que réagir aux défis présentés par les crises mondiales exige une approche intégrée et cohérente, assurant que l'aide humanitaire et l'aide au développement classiques s'harmonisent aux initiatives politiques et de sécurité dans des domaines tels que la réforme des systèmes juridiques et de sécurité ainsi que d'autres activités de stabilisation et de reconstruction suivant un conflit.^{Note de bas de page 1}

Le besoin d'instaurer tel mécanisme a été défini par les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques au milieu des années 2000 et découlait de la constatation que les États aux conditions de sécurités fragiles et aux gouvernements faibles peuvent, dans un monde de plus en plus interdépendant, mettre en danger la stabilité régionale et internationale. Pour gérer les crises, les conflits et les défaillances des États (et ainsi contenir les débordements possibles), le GC avait besoin d'un ensemble d'options de programmation distinctes pour les pays préoccupants.^{Note de bas de page 2} Le premier programme du MAECI en réponse à cela était le Programme de la sécurité humaine (PSH), une première pour un ministère traditionnellement axé sur les politiques et la diplomatie. Le PSH, qui a reçu 10 millions de dollars canadiens par an pour les exercices financiers de 2000–2001 à 2004–2005, était conçu pour appuyer le leadership diplomatique et la défense des politiques, les initiatives particulières à certains pays et les initiatives domestiques et multilatérales de renforcement des capacités.^{Note de bas de page 3}

En réaction au discours international croissant quant au besoin d'une approche intégrée et cohérente d'intervention en cas de crise, le GC a créé le FPSM en avril 2005, avec un budget théorique de 100 millions de dollars canadiens par an pour une période de cinq ans (2005–2010).

1.2 Objectifs du FPSM

Les objectifs sur FPSM ont évolué depuis sa création en 2005. À titre d'exemple, en 2005, les objectifs du Fonds étaient « de soutenir les contributions urgentes aux opérations en temps de crise, de respecter les engagements pris par le Canada lors du Sommet du G8 de Sea Island, selon lesquels il devait contribuer à renforcer la capacité mondiale de soutien de la paix, et fournir des ressources pour réaliser des progrès à l'égard des objectifs du Canada en matière de sécurité humaine. » Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et le cadre de vérification axé sur les risques (CGRR/CVAR) du FPSM, datant de 2006, décrivaient les objectifs différemment, stipulant que « le FPSM a pour objectif d'assurer une intervention rapide et coordonnée dans les cas de crises internationales exigeant des mesures pangouvernementales efficaces, par la planification et l'exécution d'initiatives cohérentes et efficaces de prévention des conflits, d'intervention en cas de crises, de protection civile et de stabilisation dans les États fragiles lorsque les intérêts du Canada sont en jeu. » Le Manuel des procédures normalisées de fonctionnement (PNF) (2006) du GTSR reprend à peu près la définition des objectifs telle qu'elle est énoncée dans les CGRR/CVAR du FPSM, mais en ajoutant un objectif de plus, c'est–à–dire : « de gérer, dans un contexte pangouvernemental, le FPSM et ses trois sous–programmes. »

Comme le souligne l'Évaluation formative du FPSM (2008), ces diverses formulations des objectifs du FPSM, bien qu'elles tiennent compte des éléments clés du mandat du Fonds, expriment des points de vue légèrement différents quant à son orientation. Par exemple, la première formulation citée ci–dessus ne fait aucune mention de l'aspect pangouvernemental, alors qu'il est bien en évidence dans l'ancien CGRR/CVAR du FPSM. La première comporte également une référence explicite aux objectifs du Canada en matière de sécurité humaine, alors que la seconde n'en fait pas mention. Cela représentait un défi pour l'évaluation du FPSM en 2007, et en représente un pour l'évaluation actuelle jusqu'à un certain point, car les évaluateurs sont dans l'impossibilité de mesurer le rendement par rapport à un ensemble constant d'objectifs.

Aux fins de la présente étude, l'équipe d'évaluation s'est fondée sur la plus récente formulation des objectifs du FPSM dans le Cadre d'imputabilité, de risques et de vérification (CIRV) de mars 2009, qui stipule que :

« L'objectif du FPSM est de fournir les ressources financières et opérationnelles pour faciliter, de manière efficace, responsable et en temps opportun, la prévention des conflits, les interventions en cas de crise, les opérations de paix, la protection civile et les interventions de stabilisation dans les États fragiles où les intérêts du Canada sont en jeu, conformément aux priorités en matière de politique étrangère du Canada. »

Le CIRV du FPSM (mars 2009) souligne également que par l'intermédiaire de ses trois sous–programmes distincts, le FPSM permet au MAECI :

• d'améliorer la contribution canadienne pour la paix, la sécurité, la protection et le bien–être des bénéficiaires dans des endroits ciblés;
• de créer des environnements plus sûrs et propices à la stabilisation, au rétablissement et à la reconstruction à long terme;
• d'améliorer les réponses mondiales et régionales aux situations de crise;
• de mieux protéger les droits et la sécurité des personnes et des populations.^{Note de bas de page 4}

1.3 Profil du FPSM

Le FPSM est divisé en trois sous–programmes, décrits ci–dessous :

• Le programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM). Ce programme donne au GC la capacité de réagir rapidement et efficacement aux crises internationales émergentes, et de planifier et mettre en oeuvre une intervention cohérente et efficace relativement à la prévention des conflits, aux opérations de maintien de la paix et aux initiatives de stabilisation conformes aux valeurs et intérêts canadiens.
• Le programme d'opérations mondiales de soutien de la paix (POMSP). Afin de respecter les engagements du Canada au sommet du G8 à Sea Island et au sommet de la Francophonie, ce programme appuie le développement des capacités mondiales des opérations de soutien de la paix, grâce à des initiatives à moyen terme visant le renforcement des capacités régionales et locales de réaction en cas de crise, en particulier en Afrique et dans les Amériques.
• Le programme Glyn Berry (PGB).^{Note de bas de page 5} Ce programme appuie l'élaboration de politiques, lois et institutions canadiennes et internationales qui favorisent l'intégration des objectifs essentiels pour la sécurité humaine que sont la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit aux efforts internationaux en matière de paix et de sécurité, dans les pays ne faisant pas partie de l'enveloppe prioritaire du FPSM.

1.4 Gouvernance

Les structures établies pour administrer le FPSM ont récemment subi des modifications importantes. Ce qui suit décrit la structure de gouvernance qui était en place pendant la période à l'étude pour la présente évaluation ainsi que la nouvelle structure de gouvernance, couramment appelée reSTART, qui a pris effet à l'automne 2009.

1.4.1 Gouvernance du GTSR (2006–2009)

À partir de sa création, le FPSM a été administré par le Secrétariat du GTSR. De 2006 à 2009, ce dernier relevait du Secteur de la sécurité internationale du MAECI. À la tête du GTSR se trouvait un directeur général (DG), responsable de l'orientation et de la gestion du FPSM. Jusqu'en 2009, le DG du GTSR relevait du SMA, Secteur de la sécurité internationale, qui relevait du ministre des Affaires étrangères.

Le Secrétariat était composé d'un Bureau administratif (IRD) responsable d'administrer l'ensemble des programmes du FPSM. Plus précisément, l'IRD était responsable de vérifier les budgets de programme et de faire le suivi de toutes les dépenses du FPSM. Il était également en mesure d'assurer une capacité d'appoint et d'offrir un soutien généralisé aux programmes. L'IRD était appuyé par les quatre groupes de programmation suivants :

• Groupe de prévention des conflits et de consolidation de la paix (IRC) : Chargé d'assurer le leadership politique et opérationnel du GTSR relativement à l'élaboration d'approches pangouvernementales cohérentes pour la prévention des conflits et la consolidation de la paix (évaluation des conflits, détection précoce des conflits potentiels permettant une intervention rapide, médiation, justice transitionnelle, réforme des systèmes de sécurité, intervention rapide au service de la justice, politique sur les États fragiles, renforcement de la capacité des États) dans les États fragiles et ceux déjà en crise, et d'établir une nouvelle et solide capacité canadienne de médiation des conflits qui surviennent à l'intérieur des États ou entre eux. Ce groupe fournissait continuellement des évaluations des risques de conflits et de crises pour alerte rapide aux hauts fonctionnaires du gouvernement.
• Groupe de maintien de la paix et des opérations de paix (IRP) : Responsable des politiques et des meilleures pratiques, de la réforme et de l'engagement du secteur de la sécurité et de la gestion des engagements du Canada en matière d'opérations policières internationales de maintien de la paix et de services correctionnels. Ce groupe était également chargé de la planification et de la mise en oeuvre de l'engagement du Canada à l'égard des opérations intégrées de paix. Il était élargi ou réduit selon les besoins, participant aux forces opérationnelles et aux groupes de travail à l'échelle de la Direction générale.
• Équipe de l'action contre les mines (ILX) : Responsable de la gestion du programme du MAECI à l'appui de la promotion, de l'universalisation et de la mise en oeuvre intégrale de la Convention d'Ottawa sur l'interdiction des mines terrestres antipersonnel, ainsi que d'offrir de l'orientation à l'ensemble du programme intergouvernemental. Cette équipe était également chargée de la coordination des efforts du Canada visant à atténuer la menace posée par la prolifération et l'emploi abusif des armes légères et de petit calibre.^{Note de bas de page 6}
• Groupe des affaires humanitaires et des interventions d'urgence (IRH) : Chargé d'élaborer, de mettre en oeuvre et de coordonner les politiques à l'échelle du gouvernement sur les affaires humanitaires internationales et le développement des interventions canadiennes lors des crises humanitaires, tant en situation de conflit (c.–à–d. les urgences complexes) qu'en cas de catastrophe naturelle.

Autres divisions ayant recours au FPSM

Les divisions fonctionnelles autres que le GTSR ayant recours au FPSM pour leurs programmes comprennent la Direction de la démocratie et des économies de guerre (MHS); l'Unité de la lutte contre le terrorisme international (ICT); la Direction des droits de la personne, de l'égalité des sexes, de la santé et des populations (MHH); et la Section du droit onusien, des droits de la personne et du droit humanitaire (JLH).

Conseil consultatif du GTSR

Le Conseil consultatif du GTSR (SAB) a été mis sur pied en septembre 2005 en tant qu'organe d'échange de renseignement rassemblant des hauts fonctionnaires (directeurs généraux) des AMF dont les capacités et les responsabilités concernaient la prévention des conflits, les opérations de paix, la reconstruction et la gestion de crises internationales. Caractérisé de « mécanisme de politique étrangère », le SAB était chargé d'harmoniser « les priorités géographiques et thématiques du GC pour les États fragiles et à assurer la cohérence de l'affectation des ressources aux programmes autres que ceux du FPSM ». Plus précisément, le SAB avait les responsabilités suivantes :

• établir une politique stratégique pangouvernementale, des priorités et une orientation à l'égard des États fragiles et des urgences complexes, selon le cadre de travail de chaque autorité de ministère;
• effectuer des évaluations périodiques (annuelles ou plus fréquentes) des progrès réalisés relativement aux jalons et aux stratégies de retrait définis dans des stratégies intégrées particulières de pays, avec la possibilité d'une réaffectation de ressources selon le rythme des événements et les occasions présentées par les crises et les priorités concurrentes;
• échanger des renseignements sur les activités liées aux programmes afin d'assurer leur complémentarité et d'éviter le chevauchement, tout en promouvant la formation de groupes de travail par pays au niveau opérationnel, au besoin.

Groupes de travail

Selon les PNF du FPSM de 2006, des priorités stratégiques par pays et par région pour les engagements canadiens dans les États fragile devaient être établies annuellement par un groupe de travail pour l'évaluation (GTE) et un groupe de travail sur les États fragiles (FSG). Pendant la période à l'étude, d'autres groupes de travail thématiques ont été assemblés selon les besoins pour élaborer des stratégies thématiques et sectorielles. Le groupe de travail sur la politique de justice transitionnelle, le groupe sur la capacité de médiation canadienne et le groupe sur la réforme du système de sécurité en sont des exemples.

Directions du MAECI fournissant du soutien au GTSR

Les directions du MAECI qui appuient le GTSR comprennent celles associées aux pays prioritaires du FPSM (groupes de travail ou comités directeurs par pays), la Direction des services aux programmes (IXS), les Services financiers (SMFH), l'Analyse des programmes (SMPA), la Direction des services juridiques – Justice (JUS), la Direction des politiques environnementales et des stratégies de développement durable (MDS), l'Attribution des marchés de services (SPPG), le Bureau de l'administration du secteur (IAM), la Direction des communications sur la politique étrangère et des communications ministérielles (BCF) et la Direction de la liaison avec le Cabinet et des affaires parlementaires (DCL).

Autres ministères et organismes gouvernementaux

Quatre autres ministères collaborent étroitement avec le GTSR en ce qui a trait au FPSM, soit l'Agence canadienne de développement international (ACDI), le Ministère de la Défense nationale (MDN), la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service correctionnel du Canada (SCC). En plus de ces derniers, le GTSR travaille également avec d'autres AMF, dont l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et Justice Canada (JC), pour des initiatives particulières.

Comités interministériels

En plus des instances mentionnées plus haut, le GTSR était, et demeure aujourd'hui, appuyé par deux comités interministériels : un comité des SMA et un comité des sous–ministres (SM). Leurs rôles et responsabilités sont décrits brièvement ci–dessous :

Comité des SM : Le Comité des SM est formé des sous–ministres du MAECI et du président de l'ACDI et se réunit au moins deux fois par année « pour établir une orientation stratégique et assurer la cohérence des politiques entre les activités du GTSR et celles de l'ACDI dans les États fragiles. » Plus précisément, le comité est responsable de ce qui suit :

• assurer que les ministres concernés sont tenus au courant des activités du GTSR et de l'ACDI dans les États fragiles;
• conseiller les ministres sur les moyens de réussir la mise en oeuvre des politiques du GC dans les États fragiles et les situations de crise;
• faire rapport sur les résultats des activités du GTSR et de l'ACDI dans les États fragiles;
• passer en revue les rapports de vérification et d'évaluation fournis par le Bureau de l'inspecteur général;
• modifier, au besoin, les rôles et responsabilités de l'ACDI et du GTSR.

Comité des SMA : Le Comité des SMA est formé du SMA du Secteur des enjeux mondiaux du MAECI ainsi que du premier vice–président des programmes géographiques, du vice–président des programmes multilatéraux et mondiaux et du vice–président de la Direction générale des politiques et du rendement de l'ACDI. Les SMA des AMF peuvent être invités aux réunions au besoin. Les objectifs du Comité des SMA sont de :

• passer en revue les activités et résultats du GTSR et de l'ACDI dans les États fragiles et en crise pour assurer la cohérence des politiques et éviter les actions en double dans les pays et secteurs thématiques d'engagement communs;
• passer en revue, au besoin, le Cadre de coordination du MAECI/FPSM et de l'ACDI pour les États fragiles et en crise;
• fournir de l'orientation au SAB;
• assurer que l'orientation stratégique du sous–ministre est appliquée par le SAB et dans chaque ministère et agence.

Comités d'étude de projet du GTSR

Le GTSR a mis sur pied deux comités d'étude pour aider à la gestion du FPSM : le Comité de la planification de programme (CPP), au niveau de la direction générale, et le Groupe de gestion et de réalisation de projet (GRP), au niveau opérationnel. Ils sont décrits ci–dessous :

• Comité de la planification de programmes (CPP) – Présidé par le DG ou le directeur principal du GTSR, le CPP se réunissait au besoin afin d'étudier des documents de conception liés aux politiques des programmes ou à des projets particuliers (généralement des projets évalués à 500 000 dollars canadiens ou plus, ainsi que des projets qui répondaient aux engagements du GC et rehaussaient sa visibilité). Ce comité avait reçu la tâche de fournir une orientation générale pour la planification des ces initiatives. Le Comité comprenait les DG des secteurs géographiques et thématiques du MAECI concernés et des directeurs du GTSR, selon le besoin (les agents de programme du GTSR concernés pouvaient être appelés à faire des présentations devant le Comité). Le secrétariat du CPP faisait partie de l'IRD et relevait directement du DG du GTSR.
• Groupe de gestion et de réalisation de projet (GRP) – Le directeur principal du GTSR présidait ce groupe. En tant qu'organe de consultation, le GRP tâchait de se réunir chaque semaine pour étudier les propositions reçues, faire des recommandations sur le financement et soulever des questions techniques relatives à la programmation du FPSM. La fonction principale du GRP était de faire un examen technique de toutes les propositions du FPSM. Le GRP comprenait des représentants de chacune des unités du GTSR, des bureaux fonctionnels et géographiques, et retenait les services d'experts du droit, des finances et autres au besoin. Le secrétariat du GRP faisait également partie de l'IRD.

Pouvoirs délégués et instruments de financement

Les pouvoirs délégués établis pour le FPSM demeurent les suivants :

• Jusqu'à 10 millions de dollars canadiens – Ministre des Affaires étrangères;
• Jusqu'à cinq millions de dollars canadiens – SMA, Secteur de la sécurité internationale;
• Jusqu'à deux millions de dollars canadiens – DG du GTSR;
• Jusqu'à 500 000 dollars canadiens – Directeur principal, secrétariat du GTSR.

Dans des cas exceptionnels, ces seuils financiers peuvent être dépassés avec l'autorisation du GC. Ce fut le cas pour le programme de carburéacteur pour la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS) (2007–2008), le programme de formation et d'équipement pour la Mission conjointe des Nations Unies et de l'Union africaine au Darfour (MINUAD) et le Fonds d'affectation spéciale pour l'ordre public en Afghanistan (LOTFA).

Afin de concrétiser le mandat du FPSM, le secrétariat du GTSR a recours à divers mécanismes d'exécution et d'arrangements de mise en oeuvre, dont :

• Contributions financières aux bénéficiaires admissibles;
• Contributions en nature (sous forme d'équipement, d'expertise et de formation);
• Financement de projet par des tierces parties;
• Suppléments pour projets gérés à l'étranger (par les pays donateurs);
• Suppléments pour projets gérés à l'étranger (par les pays bénéficiaires);
• Mécanisme d'exécution multilatéraux (c.–à–d. programmes multidonateurs, y compris les fonds d'affectation);
• Protocoles d'entente (PE) avec les AMF pour faciliter leur participation aux missions à l'étranger.

De plus, l'Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) est un arrangement de financement qui fait partie des PE facilitant la participation des AMF aux missions à l'étranger. L'APCC est un partenariat entre le MAECI, la Sécurité publique et l'ACDI qui permet à la Sous–direction des missions de paix internationales (SDMPI) de la GRC de déployer du personnel dans des pays du monde qui sont ou ont été en conflit. Ces individus offrent de la formation et de l'expertise policière qui contribuent à promouvoir la paix et la sécurité internationales et accroissent la stabilité sociale.^{Note de bas de page 7}

La figure 1, ci–dessous, illustre la structure organisationnelle telle qu'elle était avant la refonte décrite plus bas.

Source : Cadre d'imputabilité, de risque et de vérification du FPSM, MAECI 2008

1.4.2 Du GTSR à reSTART (2009–présent)

À la suite des évaluations et examens de programme, le GTSR a entrepris en 2008 un processus de refonte appelé reSTART. L'intention derrière cette refonte était de séparer les fonctions de politiques et de programmation, de renforcer certains aspects de la mise en oeuvre des programmes et de rationaliser les processus d'étude et d'approbation des projets en mettant en place de nouvelles divisions.

ReSTART a été approuvé en principe en novembre 2008. La nouvelle structure est conçue pour mettre en oeuvre de nouveaux procédés administratifs et produire une vision plus éclairée du GTSR. ReSTART est fondé sur les fonctions de base suivantes :

• leadership stratégique – la capacité de servir de catalyseur dans l'ensemble du gouvernement;
• souplesse opérationnelle – l'autorité et la responsabilité de diriger des groupes de travail;
• excellence en matière de programmation.

À cette fin, la transition vers reSTART avait pour but les réalisations suivantes :

• l'harmonisation des pouvoirs de gestion, des pouvoirs de signature et de la responsabilité financière pour les programmes;
• l'élimination des contestations internes relatives aux projets;
• la réaffectation de personnel pour fournir une plus grande capacité de déploiement de civils, tant dans des rôles directs que de coordination;
• la création de nouveaux postes d'analyste principal de programme, déployables lors de missions d'établissement de la portée des programmes consécutifs à une crise;
• le maintien de 18 postes déployables au sein du GTSR;
• la création d'une nouvelle sous–unité financière conçue pour être reliée au nouveau modèle de conseiller en gestion financière (FMA);
• la reclassification de certains postes.^{Note de bas de page 8}

Voici une brève description des rôles et des responsabilités des directions dans le nouveau modèle de gouvernance.

• Directeur général du GTSR (IRD) : IRD fournit des directives et une orientation stratégique sur l'élaboration des politiques, la gestion des programmes et la coordination opérationnelle et le contrôle du FPSM. Le directeur général du GTSR relève du SMA, Programmes et Sécurité ministérielle (IPM) pour l'approbation de projets et du SMA, Secteur de la sécurité international et directeur de politiques (IFM) pour l'orientation stratégique.
• Direction des programmes de stabilisation et de reconstruction (IRG) : IRG est organisé en fonction des directions géographiques (PPSM : Asie, Amérique latine et Europe, Afrique et Moyen–Orient) et thématiques (POMSP, PGB, y compris les débris de guerre explosifs, ou ERW). L'IRG fournit de l'orientation, des directives et de la coordination horizontale pour le FPSM et ses enveloppes.
• Direction des opérations de paix et des politiques sur les États fragiles (IRP) : IRP élabore et coordonne les politiques concernant les États fragiles, la gestion des conflits et les initiatives internationales intégrées de maintien de la paix et de consolidation de la paix lorsque les intérêts canadiens sont concernés.
• Direction de la coordination et du déploiement (IRC) : IRC fournit des programmes stratégiques, des conseils et des services financiers pour la gestion du FPSM, il dirige et coordonne les responsabilités ministérielles du bureau du GTSR, y compris ses mécanismes de responsabilisation, et il dirige et gère les affectations d'experts civils de l'ensemble du gouvernement.
• Direction des affaires humanitaires et des interventions d'urgence (IRH) : IRH est chargé de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de la coordination de la politique canadienne sur les affaires humanitaires internationales en collaboration avec d'autres ministères ainsi que de la coordination des interventions du Canada lors des crises humanitaires internationales causées par des catastrophes naturelles et des conflits armés.^{Note de bas de page 9}

La réorganisation a été essentiellement terminée et mise en place en novembre 2009. a nouvelle structure est illustrée à la figure 2 ci–dessous.

Figure 2 : Structure organisationnelle de reSTART

• Directeur général
  • Direction des programmes de stabilisation et de reconstruction
    • Asie
    • Amérique latine
    • Afrique et Moyen-Orient
    • Thématique
  • Direction des opérations de paix et des politiques sur les États fragiles
    • Politique de maintien de la paix
    • Consolidation de la paix et prévention des conflits
  • Direction des affaires humanitaires et des interventions d'urgence
    • Unité des urgences complexes
    • Unité des catastrophes
  • Direction de la coordination et du déploiement
    • Unité du déploiement d'experts
    • Unité de coordination

Source : ReSTART modèle révisé – Option C

Sous reSTART, l'examen et l'approbation des projets sont effectués par trois équipes et un comité. Les rôles et responsabilités de ces organes sont décrits brièvement ci–dessous :

• Équipe de projet (EP) : L'équipe de projet est formée d'un agent de programme, d'un agent des finances de l'IRC, d'un analyste des politiques et d'autres représentants d'AMF au besoin, selon la nature du projet à l'étude. La responsabilité de l'EP est de passer en revue et d'évaluer les propositions de projet pour déterminer si elles sont conformes au mandat du FPSM, si le promoteur est admissible à du financement du FPSM et si l'initiative mérite d'être soutenue. Dans l'affirmative, la proposition ou le document de conception sont envoyés au directeur adjoint (DA) de l'une ou l'autre des quatre divisions du GTSR pour qu'il recommande leur admission à la deuxième phase du processus d'examen.
• Équipe adjointe de responsabilisation de projet (EARP) : L'EARP est présidée par le directeur de l'IRG et est formée des DA ou directeurs des autres divisions du GTSR ainsi que d'experts en la matière (SME) des ministères et du DG du GTSR, au besoin. L'EARP est chargée de l'examen des projets de moins de 500 000 dollars canadiens.
• Équipe de responsabilisation de projet (ERP) : L'équipe de responsabilisation de projet est également présidée par le directeur de l'IRG et formée des DA ou directeurs des autres divisions GTSR ainsi que de SME des ministères et du DG du GTSR au besoin. L'ERP est chargée de l'examen des projets de plus de 500 000 dollars canadiens.
• Comité de planification de projet (CPP) : Le CPP se compose du DG du GTSR et des DG des secteurs droits de la personne et démocratie, criminalité internationale et terrorisme et affaires juridiques, ainsi que du groupe géographique concerné. Le CPP est responsable de passer en revue et d'approuver les documents de conception et propositions de plus de 500 000 dollars canadiens. Le CCP est également responsable d'approuver, lorsque la situation le requiert, les projets nécessitant une réponse urgente ou rapide.

1.4.3 Évolution des autorités financières du FPSM

Au cours des cinq dernières années, les autorités financières du FPSM ont subi plusieurs changements qui ont influencé son rendement. Les principaux aspects de ces changements sont décrits ci–dessous :

• Le 3 octobre 2005,^{Note de bas de page 10} le gouvernement a approuvé, sous certaines conditions, la présentation conjointe du MAECI et de l'ACDI demandant « l'approbation du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales, y compris du Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) », au coût total de 286 599 millions de dollars canadiens pour 2005–2006 et 2006–2007, incluant la demande de libérer 76 599 millions de dollars en fonds de 2005–2006 pour les activités en Afghanistan, à Haïti et au Soudan (opérations de maintien et de consolidation de la paix), le processus de paix au Moyen–Orient et les opérations mondiales de soutien de la paix. Un montant de 23 401 millions de dollars canadiens a également été demandé pour appuyer le renouvellement du PSH. Les ressources humaines et financières nécessaires pour établir le secrétariat du GTSR en tant que plateforme organisationnelle pour l'administration des programmes du FPSM ont aussi été définies.
• Le 18 septembre 2006, le SCT a étudié et approuvé la mise sur pied du GTSR ainsi que du FPSM et de ses sous–programmes. Ce faisant, le SCT a autorisé les modalités d'une classe de contributions qui s'appliquerait aux trois sous–programmes du FPSM (PPSM, POMSP et PSH, ultérieurement renommé Programme Glyn Berry ou PGB) jusqu'au 31 mars 2010. La décision autorisait également le dégel de fonds de 11 162 millions de dollars canadiens de crédit 1 et de 36 034 dollars canadiens de crédit 10, conditionnel à l'établissement de différents rapports et mécanismes de contrôle, y compris une annexe décrivant la division des responsabilités de programmation entre le MAECI et l'ACDI, connue comme l'Annexe I : Coopération du MAECI et de l'ACDI pour l'intervention en cas de crise et dans les États fragiles; à des assurances annuelles du directeur des finances du MAECI quant à la gouvernance financière; et à des PE avec les AMF chaque fois que des initiatives conjointes sont mises en oeuvre à l'aide de fonds du FPSM. Le financement pour 2007–2008 était limité par cette autorisation au programme d'opérations policières internationales de maintien de la paix (OPIMPP), et celui pour 2008–2009/2009–2010, aux initiatives en Afghanistan, au Soudan et en Haïti. Les fonds de crédit 10 pour les initiatives hors de ces zones géographiques ont été gelés en attendant une approbation et une présentation ultérieures au SCT. La décision a également confirmé que le GTSR était l'instance responsable de gérer et de superviser l'utilisation des fonds du FPSM.
• Le 17 mai 2007, le gouvernement fédéral a approuvé des fonds supplémentaires de l'ordre de 219,4 millions de dollars canadiens pour les activités du FPSM en 2007–2010. Cette décision a permis l'expansion de la programmation par pays hors des cinq environnements fragiles existants (Afghanistan, Soudan, Haïti, Liban et Cisjordanie/Gaza) pour appuyer toute une gamme d'initiatives de prévention des conflits et de stabilisation. Elle comprenait l'ajout d'une capacité d'intervention immédiate en cas de crise (ou réserve d'urgence) au sein du GTSR (distincte du « Fonds pour les crises », à portée plus large) et élargissait le mandat du FPSM pour inclure l'avancement des priorités internationales (par l'intermédiaire du PGB) et le développement des capacités opérationnelles internationales (par l'intermédiaire du POMSP).
• Le 13 juin 2007, le gouvernement a approuvé des pouvoirs de financement et de subvention pour les trois sous–programmes, au montant de 224,4 millions de dollars canadiens pour trois exercices financiers (2007–2010). Le dégel de 56,6 millions de dollars canadiens en 2008–09 et de 67 millions de dollars canadiens en 2009–2010 était toutefois conditionnel à l'acceptation d'un rapport exposant les réalisations, les plans d'avenir et les pouvoirs en matière de politiques renouvelés du FPSM. Concrètement, il a été confirmé que les pouvoirs de financement et de subvention du FPSM pouvaient uniquement être appliqués en Afghanistan, au Pakistan, au Liban, en Cisjordanie/Gaza, en Ouganda, en Colombie, au Soudan et en Haïti; à des opérations de consolidation et de maintien de la paix en Afrique et en Amérique latine, et par l'intermédiaire des NU dans le cadre du POMSP; et, dans le cadre du PGB, au renforcement des capacités d'organisations canadiennes, à des institutions internationales et régionales, à l'élaboration de politiques mondiales et à des interventions ciblées dans certains pays. Notons également que les pouvoirs de subvention ont été augmentés de 15 à 30 millions de dollars canadiens, que le plafond annuel de soutien aux NU a été augmenté à 75 millions de dollars canadiens et que l'échéancier du soutien aux opérations des NU au Soudan (MUAS) a été prolongé jusqu'à la fin 2007–2008.
• Le 14 février 2008, le gouvernement a approuvé l'extension des pouvoirs du FPSM en matière de politiques et de financement jusqu'en 2012–2013, au montant conservé de 164 715 millions de dollars canadiens par an. De plus, avec l'acceptation des résultats et réalisations du FPSM à ce jour, les fonds détenus en fiducie pour 2008/09 et 2009–2010 ont été dégelés. Fait à noter, par la même occasion, des pouvoirs pluriannuels ont été accordés au FPSM pour la programmation de projets. Le FPSM était jusque–là limité à prévoir sa programmation un exercice financier à la fois. Le FPSM a également reçu l'approbation pour ses engagements dans des États fragiles autres que l'Afghanistan, le Soudan et Haïti, selon les modalités approuvées le 18 septembre 2006. Enfin, la gestion continue par le MAECI du Fonds pour les crises de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI), par l'intermédiaire du secrétariat du GTSR, a également été approuvée.
• Le 29 mai 2008, en plus de l'approbation par le gouvernement fédéral des pouvoirs de programmation pluriannuels, de nouveaux paramètres de financement ont été approuvés pour l'AF 2008–2009 jusqu'à l'AF 2012–2013. Les résultats concernant les extrants de toute la gamme des programmes de paix et de sécurité ont été soulignés, en mettant l'accent sur la période touchée par les modalités distinctes du FPSM. Cette décision reconnaissait également le changement de nom du PSH, remplacé par le PGB.
• En mai 2008, on a souligné la distinction critique entre le GTSR, le secrétariat de stabilisation responsable de la coordination en cas de crise et du leadership stratégique pour les enjeux de sécurité internationale à l'échelle pangouvernmentale, et le FPSM, le fonds des programmes pour la paix et la sécurité. Cette distinction est représentée tout au long du CIVR mis à jour, qui remplace le plan introspectif de mesure et de gestion du bureau du GTSR^{Note de bas de page 11} par des stratégies et projets clairs gouvernant la mise en oeuvre des programmes du FPSM pour les cinq années à venir. Le plan a été revu pour diriger et mesurer les progrès réalisés en fonction des initiatives internationales plutôt que des processus internes.

1.4.4 Survol des dépenses du FPSM

En date de mars 2009, le FPSM s'était engagé à verser environ 347,3 millions de dollars canadiens pour appuyer plus de 600 projets dans plus de 70 pays. La figure 3 ci–dessous montre la répartition de ces engagements par sous–programme.

Avec des fonds de 284 millions de dollars canadiens, le PPSM est le plus important des trois sous–programmes au chapitre de la valeur en dollars. Le PGM est le deuxième plus important avec des fonds de plus de 40 millions de dollars canadiens, et le POMSP est en troisième place avec près de 23 millions de dollars canadiens en fonds.^{Note de bas de page 12}

La figure 4 ci–dessous décrit les dépenses du FPSM selon les principaux pays d'intervention. Elle indique également le nombre de projets qui ont été financés dans les divers pays d'intérêt. De plus, la figure montre les fonds qui ont été affectés aux initiatives internationales.

1.5 Survol des ressources financières

La figure 5 ci–dessous décrit les dépenses actuelles et projetées pour le FPSM après la revue stratégique.^{Note de bas de page 13}

Comme le soulignent le tableau ci–dessus et la discussion qui précède, le FPSM vise les priorités stratégiques canadiennes telles que l'Afghanistan, le Soudan et Haïti. La plupart des fonds du FPSM ont été approuvés par des présentations précises au SCT, reliées à des annonces du GC quant au soutien d'initiatives données. Ceci laisse 13,2 millions de dollars canadiens pour l'appui aux États fragiles (y compris la Colombie, l'Ouganda et d'autres pays) hors des zones prioritaires du GC ainsi que la réserve d'urgence, qui sert à réagir aux priorités émergentes. Selon des documents internes du MAECI, la réserve d'urgence devait être maintenue à environ 15 millions de dollars à partir de 2009–2010. Toutefois, le GTSR a indiqué que les pressions sur la réserve d'urgence l'ont considérablement diminuée et qu'il reste moins de quatre millions de dollars canadiens pour le reste de la période approuvée. Les fonds non utilisés de la réserve d'urgence, s'il y a lieu, devaient être redistribués aux autres sous–programmes du FPSM.

1.6 Objectifs et portée de l'évaluation

Les objectifs de l'évaluation sommative du FPSM sont les suivants :

• déterminer si le FPSM continue à répondre à un besoin démontrable, et plus particulièrement, déterminer si le FPSM comble une « lacune de financement » au sein du GC, nécessaire pour réagir efficacement aux crises et conflits internationaux émergents et prolongés;
• déterminer si la structure du FPSM demeure pertinente, et à quel point les activités des trois sous–programmes du FPSM se complètent et représentent une approche cohérente pour la prévention des conflits, la protection des civils, la consolidation de la paix et la stabilisation après un conflit;
• déterminer si la programmation du FPSM est conforme aux priorités du GC en matière de politique étrangère et aux résultats stratégiques ministériels, si elle les appuie, et à quel degré les contributions du FPSM ont permis de faire progresser ces priorités et résultats;
• déterminer à quel degré les résultats des initiatives stratégiques soutenues par le FPSM, par l'intermédiaire de ses trois sous–programmes, ont contribué à l'atteinte des résultats de programme attendus;
• faire rapport sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des recommandations émises lors d'évaluations, de vérifications et de revues précédentes du FPSM;
• déterminer à quel degré les mécanismes de livraison adoptés par le GTSR sont efficaces et économiques, et s'il y a d'autres moyens plus efficaces et économiques d'obtenir les mêmes résultats;
• cerner les leçons apprises qui aideront à l'élaboration des programmes futurs et amélioreront le rendement dans son ensemble, grâce à une réflexion sur la programmation et une analyse comparative des pratiques exemplaires internationales.

2.0 Méthodologie et de l'évaluation

2.1 Approche de l'évaluation

Comme le FPSM intègre de multiples thèmes, une vaste gamme d'activités de programmation, des centaines de projets, un grand nombre de partenaires de mise en oeuvre et divers théâtres d'opération et d'intervention, de nombreux défis se présentent au moment de l'évaluer. Étant donné le besoin de faire rapport sur les réalisations du FPSM depuis sa création, le nombre de projets à lui seul aurait rendu excessivement difficile et coûteuse l'exécution d'une évaluation complète du rendement de chacune des initiatives soutenues par le FPSM. Par conséquent, l'évaluation a été structurée de façon à inclure un échantillon représentatif des programmes du FPSM, tout en fournissant une bonne couverture des principaux domaines de programmation.

Afin d'obtenir une couverture satisfaisante des trois sous–programmes, il a été déterminé que les projets sélectionnés devaient représenter de 50 % à 60 % des déboursements du FPSM. Pour ce faire, il a été décidé que chacun des sous–programmes nécessiterait une approche différente en fonction des caractéristiques qui lui sont propres. Ainsi, une approche par études de cas fondées sur des théâtres d'intervention sélectionnés a été appliquée au FPSM. Pour le POMSP, l'accent a été mis sur les institutions recevant un soutien de ce sous–programme. Quant aux projets choisis sous le PGB, ils ont été regroupés par thème. Les résultats d'ensemble de cette approche par sous–programme sont résumés brièvement ci–dessous :

• PPSP : Pour le PPSP, l'équipe d'évaluation s'est concentrée sur trois théâtres de programmation : l'Afghanistan (accent sur les services policiers, correctionnels, juridiques et frontaliers), le Soudan (accent sur le soutien à la MUAS et la MINUAD au départ, ainsi que sur un programme de primauté du droit au Sud–Soudan) et la Colombie (accent sur les projets de soutien à la justice transitionnelle, aux droits des victimes et au processus de paix). Les projets choisis pour être examinés dans le cadre de ces trois études de cas par pays (90 au total) ont reçu environ 74 % des déboursements totaux du PPSP au cours des trois dernières années. De plus, lorsqu'on ajoute les projets examinés lors de l'évaluation sommative des programmes du PPSP en Haïti (environ 27,3 millions de dollars canadiens en déboursements), la couverture totale pour ce sous–programme atteint plus de 85 % des déboursements totaux.
• POMSP : Pour le POMSP, dont le mandat comprend le renforcement des capacités institutionnelles, l'accent a été mis sur les principales institutions qui reçoivent du soutien du POMSP, soit l'UA et les organisations des NU (p. ex. UN–DPKO et l'Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche [UNITAR]). L'ensemble de projets du POMSP examinés (22 au total) compte pour environ 65 % des déboursements totaux du POMSP à ce jour et est donc également bien représentatif de ce sous–programme.
• PGB : Pour le PGB, les projets choisis touchent diverses enveloppes thématiques, dont les droits de la personne, la reddition de comptes, la transition vers la démocratie et la primauté du droit. Les projets examinés (19 au total) représentent environ 33 % des déboursements totaux du PGB à ce jour. Ce niveau de couverture n'atteint pas l'objectif ciblé de 50 %, mais constitue tout de même une part considérable des investissements du PGB au cours des trois dernières années. Il a été décidé que comme le PGB a financé plus de 300 projets au cours de ces trois années, la plupart bénéficiant de montants de 20 000 à 50 000 dollars canadiens, une couverture de 50 % donnerait un nombre prohibitif de projets à étudier.
• Collectivement, cette approche réunit l'examen de 129 projets des trois sous–programmes, offrant une couverture d'environ 69 % des déboursements totaux du FPSM à ce jour. La figure 6 montre la répartition de la couverture des projets.

2.2 Évaluations et vérifications antérieures

Cette évaluation est fondée sur les résultats d'évaluations et vérifications antérieures du FPSM, y compris :

• Évaluation des capacités du FPSM (2006);
• Évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales du Canada au Soudan (septembre 2007);
• Évaluation formative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (février 2008);
• Vérification interne du programme du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (janvier 2008).
• Évaluation sommative du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales en Haïti (avril 2009).

Certaines des constatations clés des évaluations et vérifications antérieures sont résumées ci–dessous :

Selon la vérification interne du programme :

• Le GTSR a déployé d'importants efforts pour concevoir des systèmes et procédures appropriés, mais des lacunes demeurent.
• Le FPSM avait en place un cadre de contrôle de gestion approprié, compte tenu du fait qu'il en était seulement à sa deuxième année de fonctionnement.
• Le secrétariat du GTSR fonctionnait selon une structure matricielle, et bien qu'on associe certains avantages à ce type de fonctionnement, il y avait un chevauchement des tâches et, à l'échelon du directeur, il n'était pas possible d'établir clairement les responsabilités relatives aux trois sous–programmes.

La vérification a également souligné que :

• L'enjeu le plus pressant en matière de gestion des ressources humaines auquel le GTSR a dû faire face était sa capacité d'attirer du personnel et de le maintenir en poste. La perception au sein du MAECI selon laquelle la gestion des programmes et projets n'est pas une activité principale continue d'entraver le recrutement du personnel et son maintien en poste. Pour le moment, on attend des agents du GTSR qu'ils assument à la fois des fonctions d'élaboration des politiques et d'exécution des programmes et projets; or, ce sont des activités qui requièrent des compétences différentes.
• La planification stratégique à long terme est entravée par l'absence d'un engagement de financement pluriannuel. Par conséquent, aucune stratégie pluriannuelle en matière d'approche pangouvernementale pour intégrer la prévention des conflits, l'intervention en cas de crise et les initiatives touchant les États fragiles n'a été élaborée. Il a donc été impossible pour le GTSR d'assurer une surveillance, mesurer les progrès et produire des rapports sur la réalisation des résultats par rapport à une stratégie approuvée.
• Enfin, la vérification a signalé qu'il n'y avait aucun système ministériel intégré de gestion de projet et des finances au MAECI destiné à la gestion des programmes de subvention et de contribution. Afin de remédier à l'absence d'un tel système ministériel, le GTSR a conçu une base de données autonome dans MicroSoft Access. Au moment de la vérification, les travaux étaient en cours : l'entrée des données était incomplète, la qualité des données n'était pas uniforme et la capacité de présentation des rapports était limitée. Il y avait aussi beaucoup de chevauchement des efforts.

L'Évaluation formative du FPSM (février 2008) reprenait beaucoup de ces constatations. Plus précisément, elle a rapporté que :

• Le Conseil consultatif du GTSR n'était pas efficace.
• Bien que la responsabilisation au niveau du secteur soit claire, il était difficile de se représenter les responsabilités et obligations de rendre compte au niveau du programme et des sous–programmes, et à un moindre degré, des enveloppes et des projets.
• Des éléments clés de l'élaboration du programme provenant du CGRR et du CVAR n'avaient été inclus dans aucun document définissant la manière dont le FPSM devrait être mis en oeuvre. À l'époque, il n'existait pas de stratégie pluriannuelle globale pour la mise en oeuvre du FPSM, compliquant la tâche pour le GTSR au moment d'assurer une surveillance, de mesurer les progrès accomplis et de présenter des rapports sur les résultats en fonction de la stratégie approuvée. L'absence d'un plan de mise en oeuvre stratégique détaillé contribuait à diverses ambiguïtés à propos de l'élaboration et de la mise en oeuvre du FPSM.
• Au niveau des enveloppes, les délais de programme courts imposés par les pouvoirs de financement et les modalités du FPSM limitaient la capacité du GTSR à faire preuve d'une planification stratégique au sens traditionnel pour les investissements du FPSM, bien que le GTSR ait trouvé des solutions novatrices pour surmonter le problème.
• Les trois sous–programmes regroupés sous le FPSM provenaient d'un mélange d'anciens et de nouveaux programmes, ce qui causait certains chevauchements entre les trois. Il a été noté que les trois sous–programmes ne présentaient pas les caractéristiques structurelles et de responsabilisation des programmes habituels et ne servaient pas d'unités fonctionnelles de gestion pour la programmation du FPSM. C'étaient plutôt les enveloppes (c.–à–d. les pays et thèmes) qui ressortaient à titre d'unités naturelles de gestion de programme pour le FPSM.

L'évaluation a également signalé que :

• les systèmes utilisés par le GTSR pour gérer les risques variaient considérablement sur le plan de leur justesse et de leur utilisation;
• des problèmes de ressources humaines, dont la difficulté d'embaucher du personnel ayant les compétences requises, continuaient d'entraver l'efficacité du FPSM;
• des faiblesses dans les systèmes de gestion financière repérées lors de l'Évaluation des capacités, comme l'utilisation d'au moins trois ensembles de journaux (base de données Access, feuilles de calcul du directeur financier et feuilles de calcul des divisions), continuaient de poser un risque pour l'efficacité de la gestion financière du GTSR, et par conséquent du FPSM. L'IXS, en collaboration avec les Services généraux, prenait des mesures pour résoudre ce problème.

Un aspect important de cette évaluation est qu'elle fait rapport sur les progrès réalisés concernant des problèmes de gestion soulevés lors d'évaluations et de vérifications antérieures. Les progrès sont suivis par l'IXS sur une base trimestrielle.

2.3 Sources de données

Étude de la documentation

Une étude de la documentation, constituant une part majeure de l'évaluation, a été effectuée. La documentation examinée comprenait des documents de programme tels que des présentations à l'Administration centrale, des rapports de projet, des protocoles d'entente et des rapports de vérifications et d'évaluations antérieures.

La base de données du FPSM a été passée en revue et utilisée dans la mesure du possible pour aborder des questions d'efficacité et d'économie. Cette base de données contient de nombreux champs fournissant de l'information de nature descriptive sur les projets et initiatives financés.

L'équipe d'évaluation a également étudié un grand nombre d'articles publiés, de communications et de directives préparés par des universitaires, par le gouvernement et par des organismes internationaux et non gouvernementaux (ONG) afin d'acquérir une solide compréhension des modes de pensées, tendances, normes et pratiques en cours.

Entretiens avec des informateurs clés

Des entretiens ont été réalisés, en personne et par téléphone, avec plus de 350 informateurs clés. Ces informateurs étaient du personnel des unités concernées du MAECI (y compris le GTSR), ainsi que des représentants des partenaires des AMF, des organisations bénéficiaires et de divers départements des NU.

Visites sur le terrain et enquêtes sur les projets

Des visites sur le terrain ont eu lieu en Colombie (24 août au 5 septembre 2009), au Kenya, en Éthiopie et au Soudan (6 au 30 octobre 2009), en Afghanistan (11 au 22 octobre 2009) et à New York (19 au 23 octobre 2009). Des intervenants clés ont été interviewés dans le cadre des études de cas par pays, dont du personnel du MAECI, des représentants des organismes de coordination internationaux, des hauts fonctionnaires locaux, des bénéficiaires directs et indirects et des représentants d'autres gouvernements donateurs.

Les projets non couverts pendant les visites sur le terrain l'ont été à l'aide d'un examen de dossier. Cet examen comprenait une étude de la documentation du projet, des entrevues avec les agents de projet et des entrevues téléphoniques avec les promoteurs et bénéficiaires du projet.

2.4 Limites

La présente étude était sujette à un certain nombre de limites importantes, décrites ci–dessous :

• Une grande proportion des projets financés par le FPSM sont mis en oeuvre dans des États fragiles. En raison des préoccupations en matière de sécurité et de l'impossibilité de se rendre dans certaines régions, les membres de l'équipe d'évaluation n'ont pas été en mesure de visiter tous les sites de projet. Dans ces situations, l'évaluation a dû être fondée sur des données secondaires.
• Les modifications continues aux objectifs et aux résultats stratégiques du FPSM et de ses sous–programmes, le PGB en particulier, constituaient un défi pour l'équipe d'évaluation puisqu'elle ne disposait pas d'un cadre constant à partir duquel elle pourrait mesurer le rendement et les résultats.
• Certaines interventions du FPSM ont un caractère à long terme et il peut s'écouler des années avant que leurs résultats soient évidents. Dans ce contexte, il est difficile de mesurer les résultats de projets qui n'ont été mis en oeuvre que récemment.
• De plus, les efforts du GTSR ne sont pas indépendants des contributions d'autres pays. Bon nombre d'initiatives sont financées en collaboration avec d'autres pays donateurs. Il peut donc être difficile d'attribuer les résultats au FPSM spécifiquement ou d'évaluer les résultats avant que les réalisations au niveau du pays aient été démontrées.
• La base de données du GTSR, dont l'élaboration était toujours en cours au moment de l'évaluation, contenait souvent des données incomplètes et inconstantes qu'il fallait faire concorder manuellement, ce qui nuisait à l'efficacité de la collecte de données.
• L'examen du PGB ne comprenait pas de visite sur le terrain. L'évaluation de ce sous–programme était donc fondée uniquement sur un examen de dossier consistant en l'étude de documents et de dossiers ainsi que sur des entretiens avec des intervenants clés. Les opinions et points de vue des intervenants sont fondés sur des entrevues téléphoniques et n'ont pas été confirmés sur le terrain.
• Enfin, la présente évaluation a eu lieu pendant que le MAECI effectuait une réorganisation du GTSR. Par conséquent, certains des changements organisationnels conçus pour améliorer l'efficacité et le rendement de la gestion du FPSM n'ont pu être évalués à ce stade précoce de la refonte.

2.5 Structure du rapport

Les sections du rapport qui suivent abordent les questions de la pertinence et des résultats, cette dernière étant divisée en deux sous–questions : les réalisations et l'efficacité et l'économie. Après un résumé des réalisations du FPSM par rapport à ses objectifs, les résultats principaux de chacun des trois sous–programmes sont examinés relativement aux trois études de cas par pays, soit le Soudan, la Colombie et l'Afghanistan, et suivis d'une évaluation de l'efficacité et de l'économie présentant une analyse du rendement ministériel dans son ensemble.

3.0 Pertinence

3.1 Nécessité de maintenir le programme et caractère adéquat de la structure

Constatation 1 : Le motif qui a sous–tendu la création du FPSM est toujours valable. Avant la création de celui–ci, les sources de financement du MAECI et d'autres organismes gouvernementaux étaient insuffisantes pour appuyer les engagements à l'égard des États fragiles.

Au départ, le FPSM a été créé pour « combler une lacune en matière de financement au sein du GC en offrant des ressources spécifiques à l'égard d'activités nécessaires à une intervention opportune concernant des pays présentant un risque de crise, mais qui ne relèvent pas à proprement parler du ministère de la Défense nationale et n'entrent pas dans le programme classique d'aide au développement du Canada, administré principalement par l'ACDI .»^{Note de bas de page 15}

Avant le FPSM, les sources de financement disponibles pour les programmes touchant les États fragiles étaient limitées. Le Fonds pour les crises de l'enveloppe de l'aide internationale (EAI), avec sa structure de gouvernance multiministérielle, était un mécanisme lent et peu adapté aux interventions d'urgence, en plus de n'avoir jamais été conçu pour appuyer les initiatives de prévention des conflits ou de stabilisation après un conflit, comme le fait le FPSM.^{Note de bas de page 16}

Au sein du MAECI, le PSH préexistant était de taille limitée (budget annuel de 15 millions de dollars canadiens), avait des modalités restrictives et n'était pas conçu pour la réponse opérationnelle en cas de crise. Les ressources disponibles par l'intermédiaire du Fonds canadien contre les mines terrestres pour soutenir les engagements du GC dans le cadre de la Convention d'Ottawa^{Note de bas de page 17} allaient être éliminées progressivement à partir de 2009, et les ministères concernés (MAECI, ACDI et MDN) avaient reçu la directive de tirer des fonds de sources internes pour continuer à soutenir l'action contre les mines.

Même si l'ACDI pouvait compter sur plusieurs sources de financement, notamment le Fonds de consolidation de la paix et des ressources offertes par le Bureau de la gouvernance démocratique, pour soutenir ses engagements dans les États fragiles, sa capacité à appuyer la réforme du système de sécurité dans les États fragiles était limitée, à moins qu'il ne s'agisse d'initiatives harmonisées au mandat de l'ACDI ou qu'une demande spéciale de financement soit présentée au gouvernement.^{Note de bas de page 18} Pour sa part, le MDN, même s'il disposait de ressources importantes, devait se limiter aux opérations de paix et aux missions de maintien de la paix.

En bref, le FPSM était, et demeure aujourd'hui, le seul fonds du GC offrant des ressources significatives consacrées expressément à l'intervention en cas de crise, à la prévention des conflits, à la consolidation de la paix et à la stabilisation après un conflit. Le FPSM continue de combler une lacune temporelle (réponse rapide) et structurelle (liée au mandat) sur le plan du financement au sein du GC, et par conséquent, améliore la capacité du gouvernement du Canada de répondre rapidement et de façon cohérente aux crises internationales.

Constatation 2 : Les modifications apportées aux trois sous–programmes du FPSM ont renforcé la cohérence de la programmation et du même coup, sa pertinence, mais d'autres améliorations pourraient être apportées.

L'Évaluation formative du FPSM (2008) rapportait que :

« … la distinction entre les sous–programmes nous a semblé subtile, surtout lorsqu'il s'agissait de déterminer quels sous–programmes ou interventions devaient être financés. À certains moments, l'établissement de ce qui est « convenable » est apparu comme du domaine financier plutôt que thématique. À d'autres moments, la nature du destinataire (multilatéral par rapport à bilatéral), est apparue comme un facteur déterminant. Et, à d'autres moments encore, l'élément central du soutien (élaboration des politiques comparativement au développement institutionnel) a défini la légitimité visant à assigner un projet à un sous–programme plutôt qu'à un autre. Bien que cette souplesse comporte certains avantages, elle est incompatible avec la logique de fonctionnement d'un programme et soulève des questions à propos de l'utilité fonctionnelle liée à l'élaboration des trois sous–programmes .»^{Note de bas de page 19}

Depuis, le mandat des trois sous–programmes et les critères d'accès aux fonds qui y sont associés ont été précisés. Ainsi, chaque sous–programme répond maintenant plus spécifiquement à des besoins de programmation précis du cadre d'ensemble du FPSM. Le POMSP, toujours le plus cohérent des trois sous–programmes, continue d'être axé sur le renforcement des capacités régionales et internationales (tant en matière de capacité opérationnelle que d'élaboration des politiques et doctrines) qui appuient les opérations de paix.

Le PGB, qui avait hérité de multiples thèmes de programmation du PSH dont plusieurs recoupaient ceux des deux autres sous–programmes, se concentre maintenant plus clairement sur le soutien à l'élaboration de politiques, normes, recherches ou initiatives spéciales à l'échelle internationale – des activités qui ne seraient pas normalement entreprises par les deux autres sous–programmes, mais qui sont susceptibles de complémenter les initiatives couramment appuyées par le POMSP et le PPSM.

Cela dit, le PGB conserve une orientation géospécifique, c'est–à–dire qu'il continue d'appuyer des initiatives à l'intérieur des pays, comme le démontrent ses derniers cadres de planification thématique. En effet, les cadres de planification thématique du PGB soulignent explicitement l'importance d'harmoniser la programmation aux priorités des gouvernements ou populations hôtes, selon ce qui est approprié. En ce sens, la démarcation entre le PGB et le PPSM demeure floue jusqu'à un certain point, puisque les deux sous–programmes sont en mesure de soutenir des initiatives semblables.^{Note de bas de page 20}

Vu le mandat nouvellement défini du PGB, il est logique que sa programmation se concentre sur le développement des capacités des organisations canadiennes, régionales et internationales ainsi que des institutions, afin que celles–ci puissent entreprendre des travaux de recherche, d'élaboration de politiques et de défense des droits harmonisés à ses priorités thématiques. Même s'il faut reconnaître le caractère adéquat de certains programmes propres à des pays, ces derniers devraient être l'exception plutôt que la norme pour éviter que la distinction entre le PGB et le PPSM perde son sens.

Quant au PPSM, ce sous–programme offre toujours la plus vaste base de soutien à la programmation, bien que son orientation soit clairement géographique. Il n'est pas surprenant que le PPSM serve à appuyer les initiatives de recherche, d'élaboration de politiques, de consolidation de la paix, d'opérations de paix et de reconstruction après un conflit, étant donné le grand nombre de situations observables dans les États fragiles qui requièrent ces divers types d'interventions. Cela dit, le PPSM a été, et continue d'être aujourd'hui dans une certaine mesure, une source de financement pratique lorsque le plafond financier des deux autres sous–programmes interdit ou rend problématique le soutien d'une initiative donnée.^{Note de bas de page 21}

3.2 Harmonisation aux priorités du gouvernement et aux pratiques internationales

Constatation 3 : La valeur du FPSM comme instrument pour mobiliser les ressources pangouvernementales a été démontrée.

Conformément à la politique du GC sur les initiatives horizontales et les pratiques internationales concernant l'engagement dans les États fragiles, le FPSM a été conçu pour fonctionner en tant qu'instrument de mobilisation des ressources pangouvernementales. L'évaluation a permis de constater, par l'examen des études de cas par pays, les examens de dossiers et les entrevues avec les AMF, que le FPSM est perçu en tant qu'instrument précieux pour soutenir la participation des AMF dans les États fragiles où des intérêts canadiens sont présents.

Le GTSR a élaboré et mis en place divers arrangements permettant aux AMF de participer aux interventions en situation de crise internationale.^{Note de bas de page 22} Le besoin de financement du FPSM repose sur le fait que la plupart des ministères et agences gouvernementales, à l'exception de l'ACDI, du MDN et du MAECI, n'ont pas de mandat international ni de pouvoirs de financement les autorisant à déployer des ressources ou à faire parvenir de leurs fonds à l'extérieur du Canada. Par conséquent, les AMF ont généralement recours au FPSM pour financer leur participation aux interventions en cas de crise. De plus, comme on le décrit plus loin dans la présente étude, certains des AMF ne disposent pas de structures organisationnelles internes pour la sélection, la formation et le déploiement du personnel. Par conséquent, ils dépendent du secrétariat du GTSR pour obtenir de l'orientation et de l'assistance technique.

Constatation 4 : Le FPSM constitue un instrument important pour faire avancer les priorités du GC en matière de politique étrangère dans les États fragiles.

L'examen de la documentation a permis de conclure que le FPSM est harmonisé aux priorités générales du GC en matière de politiques étrangères. Le FPSM est l'un des rares instruments de financement offrant des ressources considérables pour le soutien opérationnel des objectifs de politiques étrangères canadiens dans les États fragiles. L'évaluation a confirmé que le FPSM appuyait tant les priorités géographiques (Amériques, Afghanistan, Soudan, etc.) que thématiques (droits de la personne, primauté du droit, bonne gouvernance, démocratie, etc.). En voici des exemples :

• Le POMSP appuie les engagements pris par le GC au sommet du G8 à Sea Island. Grâce à lui, le GC a pu respecter ses engagements ciblant le renforcement des capacités de l'UA pour les missions de maintien de la paix en Afrique. Il s'agissait d'une priorité déclarée du GC. Là où les fonds du POMSP ne suffisaient pas, du financement supplémentaire du PPSM a servi à les augmenter.
• La présente évaluation, tout comme les évaluations antérieures, affirme que le PPSM joue un rôle important pour favoriser une approche pangouvernementale relativement à la réforme du système de sécurité dans des pays comme le Soudan, Haïti et l'Afghanistan. Sans le FPSM, ce type d'engagement de la part des AMF n'aurait pas été possible, puisque la plupart des AMF n'ont ni le mandat ni le financement de base nécessaires pour participer aux interventions en cas de crise et aux initiatives de développement internationales.
• Le PPSM soutient également la promotion des droits de la personne dans les sept pays prioritaires en les intégrant à sa programmation. Bien que l'ACDI ait également joué un rôle à cet égard, le PPSM complémente la programmation de l'ACDI dans les pays qui ne sont pas admissibles à une aide publique au développement (APD), ou ceux pour lesquels l'ACDI dispose de fonds limités. À mesure que l'ACDI concentre ses activités dans des pays prioritaires donnés, le PPSM deviendra le seul instrument pour appuyer la promotion des droits de la personne dans d'autres pays.
• Au sein du FPSM, le PGB joue un rôle particulier pour soutenir l'élaboration de normes et politiques internationales. Le PGB continue d'appuyer l'élaboration de normes internationales ainsi que la promotion des droits de la personne et de la démocratie.

Constatation 5 : La conception et la pratique du FPSM sont harmonisées aux normes internationales en ce qui concerne l'engagement envers les États fragiles.

L'évaluation a trouvé que le FPSM est conforme aux pratiques exemplaires internationales concernant les États fragiles. L'OCDE a élaboré 10 principes que les pays donateurs devraient respecter lors de leur engagement dans les États fragiles. Les trois études de cas par pays ont confirmé que dans l'ensemble, la programmation du FPSM est harmonisée à ces principes.

Bien qu'on en traite de façon plus détaillée plus loin dans le présent rapport, les observations relatives à chacun des dix principes sont résumées ci–dessous :

1. Prendre le contexte comme point de départ : Par le passé, le GTSR ne disposait pas de capacités suffisantes pour effectuer des analyses de conflit et de la planification stratégique. Cette lacune a été comblée par la refonte organisationnelle reSTART, qui rationalise les fonctions d'analyse des politiques et de gestion de programme dans le but de les renforcer.
2. Ne pas nuire : L'impact des décisions sur les différentes parties d'un conflit n'est pas uniforme. La programmation du FPSM est sensible à ce principe, mais il existe toutefois un besoin de cerner officiellement les répercussions possibles des interventions pour les parties prenantes. Une meilleure analyse du secteur et des parties prenantes, au niveau thématique et du projet, pourrait être nécessaire.
3. Faire du renforcement de l'État l'objectif fondamental : Le FPSM est axé en grande partie sur le développement et le renforcement des capacités institutionnelles à l'échelle nationale et internationale.
4. Accorder la priorité à la prévention : Ceci peut être observé dans des projets concernant les relations frontalières en Colombie, la sécurité communautaire au Soudan, le renforcement des capacités pour les opérations de paix de l'UA et la gestion des migrations en Haïti.
5. Reconnaître qu'il existe des liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement : Le GTSR a réalisé des progrès impressionnants quant à l'élaboration d'une architecture institutionnelle soutenant les liens entre diplomatie, réforme du système de sécurité et développement, même s'il y a toujours place à l'amélioration.
6. Promouvoir la non–discrimination comme principe d'intégration et de stabilité des sociétés : Le FPSM a joué un rôle de premier plan dans le soutien d'initiatives conçues pour promouvoir l'exclusion, comme le démontre (sans exclure d'autres exemples) l'appui donné à des groupes de femmes soudanaises au Darfour ainsi qu'à des groupes défendant les droits des indigènes, des Afro–Colombiens et des victimes des troupes paramilitaires en Colombie.
7. S'aligner sur les priorités locales d'une manière différente selon le contexte : Les trois études de cas par pays, à divers degrés, démontrent une harmonisation aux priorités et contextes locaux. Au Soudan, par exemple, compte non tenu de l'engagement incertain des parties envers le processus de paix, la programmation est axée sur le soutien du processus de paix dans son ensemble et sur les priorités des groupes marginalisés. En Colombie et en Afghanistan, la programmation est conforme aux priorités du gouvernement hôte et les appuie.
8. S'accorder sur les mécanismes concrets de coordination de l'action des acteurs internationaux : Le GTSR a adopté un rôle de leader pour le soutien des mécanismes de coordination des engagements internationaux, p. ex. Amis de la MINUAD, Comité de coordination sur l'Afghanistan, Groupe de travail par–delà la frontière en Haïti, et divers fonds communs multilatéraux et des NU.
9. Agir vite… mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite : Le FPSM a été conçu en tant qu'outil d'intervention rapide avec une portée de court à moyen terme (1 à 3 ans). Certains secteurs nécessitent toutefois une intervention à plus long terme pour assurer la réussite et la durabilité. Jusqu'à maintenant, il n'existe pas de politique claire indiquant comment le FPSM s'adaptera aux initiatives de réforme du système de sécurité requérant un engagement à plus long terme.
10. Éviter de créer des poches d'exclusion : La programmation du FPSM a ciblé des groupes vulnérables comme les femmes, les enfants et les populations indigènes (Soudan et Colombie).

Constatation 6 : La stabilisation postérieure aux conflits et la reconstruction requièrent des engagements à long terme qui, dans certains cas, vont à l'encontre du mandat à court et à moyen terme du FPSM. La nature du mandat à court terme pourrait mener à des interventions non durables en l'absence de mécanismes de soutien à long terme.

Bien que la durée des l'engagement du FPSM dans tout pays donné soit en fin de compte une décision politique, la position par défaut du FPSM est que ses engagements sont à court ou à moyen terme, soit de un à trois ans. Cela dit, les interventions du FPSM visent de plus en plus le renforcement du secteur de la sécurité, ce qui sous–entend généralement le renforcement des capacités en appui aux institutions juridiques, correctionnelles et policières d'un pays. Ces interventions prennent du temps. De plus, le FPSM a également le mandat de développer les capacités canadiennes d'intervention en cas de crise, y compris dans les AMF et le secteur des ONG, ce qui exige également un engagement à long terme.

Cela pose la question de savoir si le mandat devrait être modifié pour mieux tenir compte des besoins des engagements à long terme. Si le MAECI adopte un mandat à long terme pour le FPSM, ce dernier pourrait alors être caractérisé comme axé sur le développement, ce qui risquerait de recouper le mandat de l'ACDI. La nature à long terme des interventions soulève également certains problèmes, mentionnés aux constatations 1 et 3, associés aux AMF qui se fient actuellement aux FPSM pour soutenir leurs contributions aux efforts de reconstruction dans les États fragiles, efforts qui exigent un engagement des ressources à long terme.

Si le mandat du FPSM demeure de court à moyen terme, il pourrait devenir difficile de maintenir le niveau d'engagement requis de la part des AMF pour obtenir des résultats, puisque bon nombre de programmes de réforme du système de sécurité requièrent la participation des AMF. Bien que les objectifs de stabilisation à court terme et de reconstruction à long terme ne soient pas mutuellement exclusifs, et puissent tous deux trouver leur place au sein du cadre conceptuel existant du FPSM, il est important de reconnaître que les exigences techniques relatives à la planification, à la gestion de projet et au suivi du rendement sont très différentes selon qu'une intervention vise la stabilisation à court terme ou la reconstruction à long terme.

3.3 Harmonisation aux rôles et aux responsabilités fédérales

Constatation 7 : Compte tenu des mandats des autres organismes gouvernementaux, le MAECI est le foyer logique du FPSM.

Le FPSM n'a pas été créé pour combler uniquement une lacune de financement, mais une « lacune institutionnelle » également. Avant la création du FPSM et du GTSR, l'approche du Canada en matière de politiques et programmes sur les conflits et la paix était fragmentée entre divers ministères et agences du GC. Les mécanismes de soutien à la gestion de crise étaient formés de façon ponctuelle, en réponse à un événement donné, et ne laissaient pas de place à l'analyse de la période avant la crise ni à la prévention. L'absence de capacité à surveiller les situations de crise, à planifier et à livrer rapidement des politiques et programmes d'intervention et à mobiliser et coordonner les contributions collectives des gouvernements a été reconnue par le GC comme lacune institutionnelle devant être corrigée. Le GTSR et le FPSM étaient la réponse du GC à cette lacune.

Il n'est pas surprenant que le FPSM et le GTSR aient été intégrés au MAECI plutôt qu'à un autre ministère ou organisme gouvernemental. Comme le mentionne la Constatation 1, le MAECI est le seul ministère fédéral détenant le pouvoir législatif d'intervenir en situation de crise, de façon tant immédiate que prolongée, à l'échelle mondiale. Des entrevues auprès d'intervenants du GC ont confirmé qu'en plus d'être le seul ministère ayant le mandat de réagir aux défis posés par les États fragiles, le MAECI fournit le leadership en matière de politiques touchant l'engagement dans les États fragiles.

Ce leadership est évident dans les rôles que joue l'IRH relativement aux urgences complexes et aux catastrophes naturelles, les rôles occupés par les directions géographiques et les divers groupes de travail créés pour coordonner les interventions majeures dans les États fragiles soutenues par le gouvernement de l'époque, et maintenant, sous reSTART, dans les rôles remplis par les divisions chargées de la surveillance des crises, de l'élaboration de politiques sur les États fragiles, du déploiement de spécialistes et de l'excellence en matière de programmation.

Indépendamment de ce qui précède, les intervenants du GC questionnés dans le cadre de la présente évaluation ont exprimé l'opinion que dans les pays à haute priorité où de nombreux AMF sont impliqués (p. ex. l'Afghanistan), la participation du BCP est avantageuse puisqu'elle favorise la cohérence entre les politiques et programmes. En tant qu'organisme central, le BCP est en mesure de mobiliser les ressources des AMF d'une façon qui dépasse l'autorité de n'importe quel ministère, y compris le MAECI.

Une observation semblable a été faite dans le rapport interministériel Maintenir l'engagement du Canada dans des États extrêmement fragiles et des situations de conflit (ci–après Maintenir l'engagement du Canada), qui proposait une approche progressive en matière de gouvernance selon la nature et l'intensité de l'engagement. Cette approche mettait de l'avant trois modèles de gouvernance : 1) l'option « intégrée », où le BCP assumait le leadership dans les pays à priorité élevée nécessitant une participation importante des AMF; 2) l'option « cohésive », où le MAECI assumait la direction – selon le modèle du groupe de travail ministériel – pour les engagements nécessitant une coordination étroite des efforts ministériels et une part de gestion conjointe des ressources; et 3) l'option « harmonisée », où le MAECI assumait encore une fois la direction dans les pays au niveau d'engagement peu intense nécessitant une coordination superficielle.^{Note de bas de page 23}

Même s'il faut reconnaître que la supervision extra–ministérielle s'accompagne de difficultés et de fardeaux administratifs supplémentaires, l'approche progressive suggérée dans Maintenir l'engagement du Canada est sensée et obtient l'appui de la présente évaluation.

4.0 Réalisations

4.1 Réalisations d'ensemble du FPSM

Afin de faire rapport sur le rendement général du FPSM, l'équipe d'évaluation a étudié le modèle logique ainsi que les extrants et résultats qui y sont associés. Il a toutefois été déterminé que le modèle logique n'offre pas un bon cadre d'après lequel mesurer le rendement du FPSM. L'équipe d'évaluation a plutôt entrepris de résumer les réalisations d'ensemble du FPSM relativement à ses objectifs. Un sommaire des réalisations de chacun des sous–programmes et des études de cas par pays se trouve à la suite de cette section.

Objectif 1 : Améliorer la contribution canadienne pour la paix, la sécurité, la protection et le bien–être des bénéficiaires dans des endroits ciblés.

Le FPSM a été conçu pour renforcer la capacité canadienne à intervenir en cas de crise et à contribuer aux initiatives de paix et de sécurité dans les pays où des intérêts canadiens sont présents. Étant donné que le MAECI avait peu d'expérience en programmation jusqu'en 2005, développer ses capacités en la matière a été une priorité pour les nouveaux directeurs du GTSR. Comme l'ont fait ressortir les évaluations et vérifications antérieures, le développement de cette capacité interne à exécuter le mandat du FPSM a été entravé par des modalités très restrictives, un moratoire sur les embauches et l'exigence d'obtenir une approbation du GC pour toutes les nouvelles dépenses relatives à des pays autres que ceux déclarés prioritaires par le gouvernement de l'époque.

Depuis 2008, le GTSR a réussi à obtenir une bonne partie des pouvoirs de financement dont il a besoin pour exécuter son mandat, avec quelques exceptions qui seront décrites plus bas. Au cours des deux dernières années, des progrès considérables ont été réalisés afin d'embaucher, former et de garder en poste du personnel détenant les aptitudes nécessaires pour planifier et gérer des projets dans les États fragiles. En réaction aux recommandations des évaluations et vérifications antérieures, le GTSR a également entrepris une réorganisation majeure visant à rationaliser ses processus de gestion et à renforcer ses capacités en matière de politiques et de programmation. Grâce à ces initiatives récentes, le MAECI devrait être mieux placé pour contribuer à la paix, à la sécurité, à la protection et au bien–être des bénéficiaires dans des endroits ciblés.

Le FPSM a aussi reçu le mandat de développer les capacités des AMF et organisations non gouvernementales à participer et à contribuer aux missions à l'étranger. En ce qui concerne les AMF, le GTSR, par l'intermédiaire du FPSM, a mis en place divers instruments conçus pour mobiliser leurs ressources. L'APCC de la GRC, un PE avec le MDN sur l'Afghanistan et un PE sur les services d'approvisionnement et de sous–traitance avec la Corporation commerciale canadienne (CCC) en sont tous des exemples. Bien que les arrangements propres à des projets avec les AMF ne soient pas optimaux en tant qu'instruments de développement de la capacité institutionnelle, ils ont facilité le déploiement de centaines de spécialistes civils dans des zones touchées par les conflits partout dans le monde.

Pour ce qui est du secteur non gouvernemental, tous les sous–programmes du FPSM se fient grandement à son expertise pour appuyer la recherche, l'élaboration de politiques et la programmation dans les États fragiles. Toutefois, il n'est pas toujours possible de tirer pleinement parti de cette expertise puisque le GTSR n'est pas en mesure de fournir du financement de base à certains partenaires clés. Vu le rôle important que jouent ces ONG pour appuyer l'exécution du mandat du FPSM, et le fait qu'il y a des précédents concernant l'octroi de financement de base à des ONG par le GC, il serait approprié que le FPSM ait le pouvoir d'offrir un tel financement dans des circonstances données.

En somme, le FPSM a contribué avec succès aux priorités du gouvernement pour améliorer la protection et la sécurité dans les États fragiles. La gamme d'interventions appuyées par le FPSM comprend le soutien à l'élaboration de politiques et de normes internationales, le soutien au développement des capacités de maintien de la paix et le soutien à la réforme du système de sécurité et au renforcement des capacités de sécurité.

Objectif 2 : Créer des environnements plus sûrs et propices à la stabilisation, au rétablissement et à la reconstruction à long terme.

Dans chacune des régions ciblées, le FPSM a apporté des contributions importantes à cet objectif. En voici des exemples :

• Au Soudan, le soutien du FPSM à la MUAS et à la Mission conjointe des Nations Unies et de l'Union africaine au Darfour (MINUAD) a contribué à une diminution de la violence au Darfour. Le soutien du PPSM au processus de paix du Darfour a également donné des résultats, permettant d'améliorer la coordination et la cohérence des efforts de médiation et l'efficacité de l'engagement auprès du gouvernement, des groupes rebelles et de la société civile. Les investissements du PPSP appuyant le désarmement, la démobilisation et la réintégration (DDR), la lutte contre les mines et la réforme du système de sécurité au Sud–Soudan ont également contribué à la démobilisation et au désarmement de milliers de combattants, à l'élimination des mines et des munitions non explosées dans 15 communautés différentes, ainsi qu'au renforcement des institutions policières, juridiques et correctionnelles du Sud–Soudan. Tous ces efforts ont pour résultat un environnement plus sûr et plus sécuritaire pour les peuples du Sud–Soudan.
• En Colombie, le FPSM et le GTSR ont été parmi les premiers donateurs à offrir un soutien essentiel à la Loi pour la justice et la paix (JPL) et aux processus de défense des droits des victimes, mettant en place l'architecture institutionnelle nécessaire pour appuyer la DDR, l'aide aux victimes du conflit et le dédommagement pour les pertes subies, visant particulièrement les groupes marginalisés tels que les femmes, les enfants, les indigènes et les Afro–Colombiens. Le FPSM a également investi des ressources soutenant des initiatives de la société civile qui accompagnent les processus nationaux à l'échelle régionale ou sectorielle. Les investissements du FPSM près de la frontière avec l'Équateur ont également aidé à atténuer la violence transfrontalière et intercommunale dans cette région.
• En Afghanistan, les investissements du FPSM en appui aux secteurs de la police, de la justice, des services correctionnels et des frontières ont tous, à divers degrés, contribué à la réforme institutionnelle et au renforcement des capacités, essentiels pour consolider les pouvoirs de ces institutions afin qu'elles soient en mesure de restaurer les bases de la primauté du droit dans le pays. Même si la situation en matière de sécurité dans la province de Kandahar demeure fragile, certains progrès ont été observés.
• En Haïti, l'évaluation sommative de la programmation du FPSM dans ce pays (2009) a rapporté que des progrès importants avaient été réalisés pour restaurer l'ordre dans les rues de Port–au–Prince grâce au soutien offert par le FPSM à la Police nationale haïtienne (PNH) et aux initiatives de sécurité communautaires. L'évaluation a également rapporté que le FPSM avait joué un rôle de catalyseur pour attirer le soutien de donateurs pour les secteurs correctionnel et frontalier.

Objectif 3 : Améliorer la réponse régionale et internationale aux situations de crise.

Cet objectif relève principalement du PPSM, sous–programme du FPSM qui appuie fortement les propositions de réforme du maintien de la paix des NU mettant l'accent sur l'élaboration de doctrines, la formation, et le développement des capacités et l'apprentissage institutionnels. Des contributions faites par le POMSP ont renforcé les capacités de l'UA en offrant du soutien à la FAA et aux PCT sous forme de formation et d'initiatives de renforcement des capacités institutionnelles ciblant les CE régionaux.

Objectif 4 : Mieux protéger les droits et la sécurité des individus et populations.

Axé sur la sécurité des individus, le PGB a apporté des contributions, à une plus petite échelle, à la protection des droits et de la sécurité des individus et des populations.

Les projets du PGB ont réussi des gains impressionnants quant à la modification de politiques, l'atteinte de consensus, ainsi que la création ou le renforcement de réseaux et structures. Ils servent d'outils précieux pour la diplomatie canadienne. Les résultats obtenus sont d'autant plus remarquables lorsque l'on tient compte de la valeur en dollars peu élevée de la plupart de ces projets par rapport aux impacts démontrés.

En tant que sous–programme du FPSM, le PGB continue à combler une « lacune de financement » au sein du GC pour les activités et thèmes d'intérêt qu'il appuie. Il rehausse la crédibilité du Canada en offrant du financement direct, même en petits montants, pour soutenir les objectifs de politique étrangère canadiens exprimés publiquement.

Les projets du PGB ont contribué au renforcement des capacités dans les régions où les organisations bénéficiaires sont actives, et l'on prévoit que les impacts de la majorité des projets étudiés seront durables.

4.2 Réalisations du Programme d'opérations mondiales de soutien de la paix

Contexte

En 2005, le GC a approuvé la mise sur pied du POMSP afin de respecter les engagements pris par le Canada au sommet du G8 de Sea Island, en 2004, qui visaient à renforcer la capacité mondiale de mener des opérations de soutien de la paix par la fourniture d'aide au développement de capacités durables et efficaces, à l'échelle régionale et internationale, pour l'intervention en cas de crise dans les États fragiles ou défaillants, tout particulièrement en Afrique. Cette initiative du G8 a été réaffirmée et précisée par le premier ministre et ses collègues du G8 aux sommets de 2006 à Saint–Pétersbourg et de 2007 à Heiligendamm.

Le Canada appuie fortement la proposition de réforme du maintien de la paix des NU ainsi que le leadership assumé par le Département des opérations pour le maintien de la paix des Nations Unies (UN–DPKO) et le Département de l'appui aux missions (DAM) pour les opérations internationales de maintien de la paix et le soutien aux organisations régionales. En mars 2008, le Cabinet a approuvé la programmation pluriannuelle du POMSP, accordant huit millions de dollars canadiens par an pour les cinq prochains exercices financiers comme contribution du Canada aux initiatives de maintien de la paix du G8 sous le mandat du FPSM. En juin 2007, le Groupe de recherche sur le G8, dans son rapport mondial précédent le sommet du G8 de 2007, a noté que le Canada était l'un de seulement trois partenaires du G8 à respecter pleinement ses engagements du sommet de Saint–Pétersbourg sur le renforcement des capacités africaines en matière d'opérations de maintien de la paix.

Le Canada joue un rôle important dans les opérations de maintien de la paix des NU et celles à caractère régional, par sa contribution de soldats, policiers et civils ainsi que ses contributions financières considérables, tant volontaires qu'obligatoires. Les exemples d'investissements du Canada à cet égard comprennent la contribution d'agents de police et de maintien de la paix à la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), et des troupes et contributions en nature pour les opérations des NU et de l'UA au Soudan.

Trois résultats stratégiques ont été définis pour le POMSP :

• Renforcement de la capacité de l'UA, des NU et d'autres organisations internationales à planifier, gérer et mener des opérations de paix efficaces. L'objectif du POMSP est d'accroître l'aptitude des NU, de l'UA et d'autres organisations internationales à planifier et à mener des opérations de paix, et de jouer un rôle prépondérant auprès des organisations régionales pour les amener à accroître leur capacité à mener des opérations de paix et de maintien de la paix, notamment en ce qui a trait aux politiques, à la doctrine et aux procédures.
• Renforcement de la capacité des organisations et des États à contribuer aux opérations de paix, particulièrement en Afrique et en Amérique latine. Les efforts panafricains porteront en grande partie sur l'accroissement des capacités de maintien de la paix de la police civile. Le POMSP continuera aussi à miser sur les activités canadiennes de renforcement des capacités menées actuellement dans les pays francophones et d'Afrique de l'Ouest. Il aidera également la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest et les États de l'Afrique de l'Ouest à établir leur Force prépositionnée, notamment dans le domaine de la formation des policiers militaires et civils. Un autre objectif du POMSP est de renforcer la capacité d'autres organisations, États et régions à contribuer aux opérations de paix qui sont prioritaires pour le gouvernement du Canada (par exemple, renforcer la capacité des pays latino–américains à participer à la MINUSTAH, une opération de paix des NU prioritaire pour le Canada) ou qui correspondent à des priorités bilatérales ou multilatérales particulières.
• Renforcement de la capacité des NU et d'autres organisations et États à contribuer à l'élaboration des politiques relatives aux opérations de paix. L'objectif du POMSP, dans le cas présent, est de renforcer la capacité des organisations à examiner, formuler et incorporer des politiques efficaces pour la conduite d'opérations de paix intégrées et pluridimensionnelles. Un autre objectif du POMSP est de renforcer la capacité des organisations internationales et régionales qui participent aux opérations de soutien de la paix à élaborer des politiques efficaces en matière de réforme des systèmes de sécurité (RSS), et à les incorporer à leurs cadres intégrés de soutien de la paix. Le renforcement des capacités pour les politiques relatives à la RSS est du ressort du GTSR/IRP et d'IRC, et non de l'ACDI, qui se consacre au développement à plus long terme.

Constatations

Ce qui suit résume les principales conclusions de l'étude de cas sur le POMSP.

Constatation 8 : L'appui du FPSM aux Centres d'excellence du Ghana et du Mali renforce la capacité de ceux–ci de contribuer efficacement aux missions de paix en Afrique.

L'appui du POMSP aux CE africains a permis de renforcer les capacités africaines de formation sur le maintien de la paix. La capacité de formation mise en place dans ces centres aide les soldats de la paix à acquérir les connaissances, les aptitudes et les outils requis pour participer à des opérations complexes. Ceci est d'autant plus important que l'UA sera appelée à jouer un plus grand rôle dans les missions de paix à l'avenir. L'UA participe actuellement à la mission conjointe de maintien de la paix au Darfour, MINUAD, et exécute des missions de paix en Somalie. Mais alors que la demande pour des soldats de paix de l'UA en Afrique demeure élevée, particulièrement dans les pays francophones, il n'y a pas assez de personnel formé pour prendre part aux missions.

Les projets du POMSP contribuent à renforcer les capacités institutionnelles des trois CE d'Afrique de l'Ouest. Il s'agit du Centre international Kofi Annan de formation au maintien de la paix (KAIPTC), au Ghana; de l'École de Maintien de la Paix (EMP) Alioune Blondin Beye, au Mali; et du Centre africain de recherche et d'études stratégiques (ACSRS), au Nigéria. Ces institutions sont les principaux centres de formation de la CEDEAO, mais prennent aussi en charge la formation du personnel militaire d'autres régions de l'UA.

Chaque centre a son domaine d'expertise. Celui du Ghana se spécialise en formation au niveau opérationnel, celui du Mali, au niveau tactique, et celui du Nigéria, au niveau stratégique. Le centre du Mali est important, car il cible le soutien de la formation des troupes francophones. Les projets du POMSP avec les CE font aussi partie d'une transition fondée sur d'anciens projets financés par l'ACDI touchant le KAIPTC au Ghana et l'EMP au Mali, et s'inscrivent dans la lignée des réalisations antérieures tout en contribuant à consolider la présence canadienne dans les opérations de sécurité et de paix en Afrique.

Les écoles appuient une offre de cours axés sur le renforcement des capacités en ressources humaines. Notons parmi ceux–ci le cours de chef de mission de l'Union africaine (CDMUA), qui donne aux chefs de mission la formation nécessaire pour diriger des missions de paix complexes et intégrées. Grâce au renforcement des capacités des stagiaires qui passent par ces institutions, les civils, policiers et soldats qui participent aux opérations de maintien de la paix de l'UA et des NU sont mieux outillés. Les stagiaires quittent les centres avec de meilleures connaissances des opérations de paix multidisciplinaires modernes, ce qui rehausse leurs compétences et fait en sorte que les forces au sein desquelles ils servent contribuent efficacement aux opérations de maintien de la paix en Afrique et ailleurs dans le monde.

L'appui du FPSM aide également les CE à dépendre de moins en moins des donateurs. Les centres accroissent leurs activités en concevant leurs propres cours, attirent un nombre grandissant de participants civils et louent leurs installations à des agences externes, démontrant ainsi une volonté de réduire leur dépendance envers les donateurs.

Constatation 9 : Bien que sa capacité à intégrer le soutien technique et financier demeure faible, l'UA commence à montrer des signes d'amélioration. C'est en partie le résultat de la contribution canadienne à l'élaboration de son architecture de sécurité et de paix, qui aide l'organisation à renforcer sa capacité à mener des opérations de paix partout sur le continent.

Un autre aspect important du POMSP est le soutien offert à la FAA. Avec l'appui du G8 et d'autres partenaires, l'UA développe sa capacité à prévenir et à atténuer les conflits armés sur le continent africain. L'objectif déclaré de l'UA est d'augmenter la capacité opérationnelle de la FAA afin qu'elle soit en mesure de déployer une brigade opérationnelle dans une mission classique de maintien de la paix d'ici 2010. L'UA exécute actuellement une série d'exercices de formation régionaux et organise des cours, des conférences et d'autres événements visant à préparer la FAA aux opérations de soutien de la paix.

La Commission de l'UA n'a pas actuellement les capacités nécessaires pour effectuer une planification intégrée, et l'accent est mis principalement sur l'aspect militaire. Le soutien du POMPS est significatif, car l'UA doit développer ses capacités à tous les égards, de la formation des soldats de paix aux activités de planification, d'administration et d'approvisionnement. Les activités associées aux divers projets aident l'UA à acquérir des capacités de gestion stratégique multidimensionnelle.

L'UA n'a pas non plus l'expérience, les capacités ni les structures nécessaires pour entreprendre efficacement des opérations de paix. En appuyant l'UA dans la mise sur pied de la FAA, le POMSP atteint l'un de ses objectifs stratégiques clés : donner aux organisations et aux États la capacité de contribuer aux opérations de paix.

Le soutien du POMSP à l'UA aide l'organisation à bâtir son architecture de sécurité et de paix, dont la FAA est une composante clé, ainsi qu'à bâtir les systèmes de commande, de contrôle et de gestion nécessaires pour planifier et mettre en oeuvre des missions de paix. Cette aide appuie le développement des capacités de l'organisation à planifier et à exécuter des missions de paix, ainsi qu'à fournir du leadership aux organisations régionales voulant acquérir des capacités dans des domaines comme les politiques, les doctrines et les procédures.

La FAA est une initiative majeure qui mettra à l'épreuve l'habileté de l'organisation à organiser et à gérer les opérations de paix sur le continent. Toutefois, pour atteindre ce but à court et à moyen terme, le soutien continu de donateurs comme le Canada est nécessaire. À cet égard, la programmation du POMSP joue un rôle prépondérant pour aider l'organisation à concrétiser sa vision pour la FAA et à augmenter ses capacités d'ensemble en matière de paix et de sécurité. Ce soutien est également pertinent relativement aux contributions du Canada à l'effort mondial pour obtenir la stabilité et la sécurité essentielles aux progrès sociaux, économiques et politiques dans les pays en crise, et pour prévenir et résoudre les conflits violents dans le monde.

Constatation 10 : L'aide du POMSP au programme de réformes des opérations de maintien de la paix des NU a produit des résultats tangibles en aidant l'organisation à mettre en oeuvre certaines de ses initiatives clés. Elle souligne également le solide appui que le Canada a toujours fourni au système multilatéral des NU de maintien de la paix et de la sécurité à l'échelle internationale.

En 2005, le sous–secrétaire général aux opérations de maintien de la paix a établi un programme visant le renforcement des capacités de maintien de la paix des NU au cours des cinq années à venir, dans le but d'améliorer les compétences institutionnelles pour réagir aux besoins croissants. Ce programme, appelé Opérations de paix 2010, définit cinq domaines à réformer : partenariats, doctrine, personnel, organisation et ressources. Les activités du POMSP dans ce domaine visent à aider le DPKO, le DAM et autres organisations à consolider le rôle de leader des NU en matière de maintien de la paix et à appuyer la mise en oeuvre du programme de réformes du maintien de la paix 2010 et des initiatives de réforme ultérieures des NU.

La programmation du POMSP est axée sur la formation, la consolidation du leadership des chefs de mission et le partage des leçons apprises. Elle vise également à promouvoir le programme global de réforme en accroissant la capacité des NU à déterminer et à élaborer des politiques dans des secteurs clés définis par le Comité spécial des opérations de maintien de la paix des NU (le « Comité des 34 »), à développer une capacité à exercer efficacement des fonctions et à renforcer la culture et les capacités opérationnelles liées au maintien de la paix selon les normes professionnelles les plus élevées.

L'un des projets du POMSP qui appuie cette initiative est celui de soutien au Département des opérations de maintien de la paix des NU, dirigé par l'UN–DPKO. L'objectif de ce projet était de produire un rapport pour appuyer la définition, l'élaboration et la diffusion de la formation, de la doctrine et des leçons apprises des NU quant à la mise en oeuvre efficace des opérations de paix. Les constatations du rapport devraient guider le plan d'action des NU pour atteindre les objectifs de réforme d'Opérations de paix 2010. Le rapport aidera aussi l'organisation et les États membres à renforcer leurs capacités d'élaboration de politiques concernant les opérations de paix, l'un des résultats stratégiques visés par l'enveloppe du POMSP.

De plus, l'un des buts du programme de réformes des NU est d'améliorer la coopération entre les NU et les acteurs régionaux comme l'UA lors des opérations de paix. L'organisation participe à un plan de renforcement des capacités sur dix ans pour appuyer l'UA. Le besoin d'améliorer la coopération et la coordination entre les deux organisations est évident, surtout lorsque l'on prend en considération les missions conjointes comme la MINUAD. Le projet du POMSP « Programme décennal de renforcement des capacités pour l'Union africaine : Vers une meilleure compréhension de la coopération UA–ONU » appuie cet effort. L'objectif de ce projet est de situer le plan décennal de renforcement des capacités ONU–UA dans le contexte plus vaste de la coopération croissante entre les NU et l'UA et d'explorer les options de politiques pour une approche mieux structurée, améliorant ainsi la collaboration entre les deux organisations à l'échelon stratégique et opérationnel.

L'un des objectifs stratégiques du POMSP est d'augmenter la capacité des NU et d'autres organisations et États à participer au développement des politiques pour les opérations de paix. Comme le Canada n'est pas actuellement un contributeur important de soldats de paix pour les missions des NU, le soutien du POMSP aux initiatives de réforme du maintien de la paix des NU aide le Canada à conserver sa réputation comme partenaire fort du système onusien.

Constatation 11 : Même si la programmation pour appuyer l'apprentissage à distance rejoint un nombre important de recrues qui, autrement, n'auraient pu recevoir une formation similaire que dans une école nationale ou dans une école militaire régionale, certains cours en ligne fournis par différentes organisations pourraient se chevaucher.

L'apprentissage à distance fait partie des thèmes appuyés par le POMSP. Divers cours offerts par l'UNITAR, l'Institut de formation aux opérations de paix (POTI) et le Programme de formation des cadres des missions à l'administration et à la gestion des ressources (SMART) du DAM sont soutenus par le POMSP. Ces cours fournissent au personnel civil et militaire de la formation en ligne visant à améliorer leurs connaissances et leur expertise en matière d'opérations de paix. L'aide à la formation à distance pour les soldats de la paix rejoint un nombre important de recrues et est relativement peu coûteuse.

L'apprentissage à distance est plus nécessaire plus que jamais. Les instituts de formation régionaux ne parviennent pas à satisfaire à la demande étant donné la quantité de personnel qui doit être formé pour participer aux missions de paix. Grâce à l'apprentissage à distance, les soldats de la paix peuvent profiter de la même formation sans devoir se rendre à un centre de formation régional.

Le but du Programme de formation à distance pour soldats de la paix (ELP) est de renforcer les capacités militaires et policières en Afrique, en Amérique latine et dans les Caraïbes, relativement au maintien de la paix et à la participation à des opérations de soutien à la paix en Afrique ainsi qu'à d'autres missions des NU. Pour ce faire, des cours sur les opérations de paix sont offerts gratuitement. De nouveaux cours s'ajoutent aux anciens programmes, et l'ELP est promu dans les centres de formation et pendant les missions de paix pour stimuler les inscriptions. En 2008, il y a eu environ 79 000 inscriptions en Afrique et 6 000 en Amérique latine et dans les Caraïbes.

Un aspect préoccupant est que par le passé, l'Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche (UNITAR) et l'Institut de formation aux opérations de paix (POTI) collaboraient aux cours d'apprentissage à distance pour soldats de la paix financés par le POMSP. Les deux organisations se sont séparées au cours des dernières années, et alors que le POTI continue à offrir l'ELP, l'UNITAR a élaboré son propre programme d'apprentissage à distance, le Programme de formation en maintien de la paix (PTP), qui fournit de la formation en ligne aux soldats de paix. Bien qu'il y ait un besoin concret de programmes de formation à distance pour les soldats de paix, il y a ici un risque de chevauchement puisque les deux organisations ciblent le même public.

Le financement accordé par le POMSP au programme SMART du DAM a également été important pour aider l'organisation à élaborer la composante en ligne de sa formation. Le SMART est l'outil de recrutement des chefs de mission des NU, et l'organisation a récemment commencé à concevoir l'aspect à distance de son programme. Les objectifs du SMART sont d'enseigner au personnel à maintenir un niveau de compétence prédéfini en soutien administratif, à faciliter les responsabilités de gestion et à souligner la responsabilisation des décideurs. Il encourage les gestionnaires à réfléchir stratégiquement par des analyses critiques ainsi qu'à transformer leur jugement intuitif et leurs connaissances tacites en aptitudes pratiques.

Dans l'ensemble, le soutien à l'apprentissage à distance et aux programmes de formation est pertinent pour les objectifs stratégiques du POMSP et du GC. La formation offerte est essentielle pour doter le personnel de maintien de la paix d'outils et d'expertise qui leur permettront de mieux s'acquitter de leurs tâches pendant les missions de soutien à la paix. Elle aide les recrues à acquérir des connaissances qui ne leur seraient pas nécessairement transmises sur le terrain ou dans les divers centres de formation régionaux. L'apprentissage à distance pour les soldats de la paix donne aux troupes des pays pauvres l'occasion de profiter gratuitement d'une formation en ligne que leur gouvernement n'aurait peut–être pas les moyens de payer. Souvent, les cours à distance sont la seule formation dont ils peuvent profiter. Il s'agit également d'un moyen relativement peu coûteux de diffuser rapidement les normes, procédures et pratiques exemplaires des NU quant aux missions de maintien de la paix. Tant qu'il y aura des missions de maintien de la paix, l'apprentissage en ligne sera un complément pertinent et nécessaire à la formation déjà offerte par les instituts militaires. Le soutien du Canada à cet égard est aussi important qu'essentiel.

4.3 Réalisations du Programme Glyn Berry

Contexte

Le PGB a succédé au PSH, créé en juin 2000 pour appuyer les intérêts du Canada en matière de sécurité humaine et faire progresser ses objectifs de politique étrangère. Le Programme de la sécurité humaine devait renforcer les capacités du Canada et de la communauté internationale à réagir aux menaces contre la sécurité humaine et à appuyer une gouvernance paisible. Les principaux aspects du programme comprenaient le traité international contre les mines antipersonnel, la lutte contre l'utilisation d'enfants soldats et la mise en oeuvre du Statut de Rome de la Cour pénale internationale.

Le PSH s'est vu octroyer un budget de 10 millions de dollars canadiens par an, de l'EF 2000–2001 jusqu'à l'EF 2004–2005. Il était conçu pour appuyer le leadership diplomatique et la défense des politiques, les initiatives propres à des pays et les initiatives nationales et multilatérales de renforcement des capacités. L'objectif général du programme était de « protéger les gens contre les menaces violentes et non violentes à leurs droits, à leur sécurité ou à leur vie. »

Le PSH devait servir de plateforme pour faire participer les universitaires et membres de la société civile canadiens à des échanges et augmenter leur capacité à aborder efficacement les problèmes de sécurité humaine. De plus, le PSH devait servir de mécanisme aux missions canadiennes à l'étranger pour promouvoir la stratégie et les priorités sur la sécurité humaine dans un pays ou une région donnés, ou pour augmenter la visibilité du Canada. Cela s'appliquait particulièrement aux pays ou régions où les programmes bilatéraux de l'ACDI étaient inexistants ou presque, et où la sécurité humaine était un problème. Le PSH devait donner au Canada de l'influence et de la crédibilité en allouant stratégiquement des fonds selon les politiques prioritaires. De plus, il était conçu pour promouvoir la cohérence entre les politiques et l'élaboration de politiques horizontales entre les ministères partageant les mêmes intérêts en matière de politique étrangère.^{Note de bas de page 24}

En 2006, le PSH a été « renommé et réorienté », et intégré au FPSM avec une allocation de 15 millions de dollars canadiens par an. En 2008, le budget annuel du PGB a été réduit à cinq millions de dollars canadiens. Selon le personnel du GTSR, conserver le PGB au sein du FPSM était important puisque le PGB permet au GC de financer l'élaboration et la défense des politiques internationales de manière proactive, ce qui a toujours été un aspect important du FPSM, et complémente l'orientation opérationnelle des autres sous–programmes. Selon des entrevues réalisées avec des intervenants hors du gouvernement, la réduction du budget du PGB a miné la capacité du MAECI à fournir du leadership et à promouvoir l'élaboration de normes en matière de politiques internationales.

Comme le décrit la documentation de programme, le PGB contribue à la mise en place de politiques, de lois et d'institutions canadiennes et internationales nécessaires pour prévenir et résoudre les crises ainsi que pour promouvoir et protéger les droits de la personne. Ce programme permet au Canada d'intégrer activement les principes de base de sa politique étrangère (liberté, démocratie, droits de la personne et primauté du droit) à ses efforts internationaux de paix et de sécurité. Les objectifs du programme sont mis en oeuvre par la défense des droits et le leadership diplomatique; la consolidation des mécanismes multilatéraux; le renforcement des capacités canadiennes; et des initiatives régionales ciblées, particulièrement dans les États fragiles ou défaillants autres que les pays prioritaires du FPSM.^{Note de bas de page 25}

Entre 2006 et 2008, le PGB était guidé par cinq thèmes : les transitions démocratiques, la primauté du droit et l'obligation de rendre compte, les droits de la personne et la protection des civils, la prévention des conflits, et la sécurité publique. À l'automne 2008, les thèmes de programmation ont été regroupés en trois volets : droits de la personne, responsabilité internationale et primauté du droit, et démocratie.

Malgré plusieurs changements au programme au fil du temps, les idées qu'il promeut et les bases conceptuelles sur lesquelles il a été établi sont demeurées en grande partie les mêmes depuis l'époque du PSH.

Constatations

Les principales constatations de l'étude de cas sur le PGB sont résumées ci–dessous.

Constatation 12 : Les projets du PBG ont contribué au renforcement de la capacité à long terme dans les régions et à l'appui de la structure organisationnelle.

L'évaluation a conclu que la majorité des projets du PGB étudiés avaient apporté une contribution notable au renforcement des capacités à long terme dans les régions et structures où ils sont implantés, et que les impacts sont susceptibles d'être durables.

Les preuves de la durabilité de ces projets sont appuyées par ce qui suit :

• Premièrement, un grand nombre des projets appuyaient l'établissement de réseaux et autres structures qui devraient être maintenus dans un avenir prévisible, avec ou sans financement du PGB.
• Deuxièmement, beaucoup des projets comprenaient un aspect de formation ou donnaient du financement à des organisations offrant de la formation visant à atteindre les objectifs. La formation contribuera à consolider les connaissances, aptitudes et capacités des organisations bénéficiaires pour la planification et la gestion de leurs activités, y compris la recherche d'autres donateurs de fonds. Voici certains exemples de projets qui ont eu des résultats positifs et qui continueront à long terme selon l'équipe d'évaluation :
  • En réaction à la Révolution safran, des journalistes birmans ont été formés quant aux normes professionnelles de reportage, surtout en matière de surveillance des élections.
  • Des ateliers de formation ont été organisés avec des membres de la magistrature et des procureurs dans la région des Andes pour couvrir les enjeux techniques concernant la CPI.
  • À la suite d'ateliers sur les moyens d'améliorer ou d'empêcher les lois qui restreignent sans raison les activités des ONG, des organisations de la société civile (OSC) bénéficiaires ont pu négocier avec les gouvernements pour reporter ou prévenir la promulgation de nouvelles lois.

Constatation 13 : PGB a contribué à promouvoir le changement de politique et à faire avancer les nouveaux programmes normatifs internationaux; cependant, sa capacité à cet égard a connu un fléchissement, en raison de la diminution du financement disponible.

Presque tous les projets étudiés ont atteint les objectifs et donné les résultats souhaités. Certains ont obtenu des résultats au–delà de ce qui était attendu et ont réussi des gains impressionnants quant au soutien et à la promotion des changements de politiques, à l'atteinte d'un consensus et à la défense de la diplomatie canadienne. Dans certains cas, les projets ont aussi servi d'instrument créatif pour faire progresser les intérêts diplomatiques canadiens. Voici certaines des réalisations majeures à cet égard :

• Le PGB a financé une étude sur le mécanisme de surveillance et d'établissement de rapport (MRM), qui recommandait l'ajout des agressions sexuelles envers les enfants en tant que motif pour implanter le MRM dans un pays. À la suite de ce rapport, la Résolution 1882 du Conseil de sécurité a été adoptée. Elle stipule que le rapport annuel du MRM nommera maintenant les parties coupables de viol ou d'autres actes de violence sexuelle envers les enfants en situation de conflit, ajoutant ce motif aux éléments déterminant la mise en place du mécanisme, comme le recommandait l'étude.
• Un projet a réussi à atténuer les tensions à l'intérieur des NU quant à la RSS et a permis d'atteindre un consensus sur la définition du RSS qui respecte la vision canadienne de ce concept.
• Un atelier tenu dans les Caraïbes a abordé l'impact de la violence causée par les armes à feu dans la région, dans l'optique d'élaborer un mécanisme sous–régional pour la mise en oeuvre du Programme d'action relatif aux armes légères des NU.
• Un projet a eu recours à une organisation intermédiaire pour faire progresser les intérêts du Canada concernant la Cour pénale internationale (CPI) en Chine, d'une façon qui va au–delà de ce que le MAECI aurait été en mesure de faire en tant que ministère.

Constatation 14 : Les projets financés par le PGB ont permis de dégager un consensus chez les intervenants sur des questions très litigieuses, et par conséquent, de faire avancer les objectifs du Canada en matière de politique étrangère.

Certains des projets étudiés ont accompli plus que prévu ou ont atteint les résultats ciblés plus rapidement que prévu. Dans l'ensemble, les résultats obtenus par ces projets ont grandement dépassé les attentes. Une des valeurs ajoutées de ces projets était l'obtention d'un consensus entre intervenants sur des enjeux hautement litigieux. Ce consensus a pu être atteint grâce à la collaboration et à une consultation élargie. En voici des exemples :

• Le travail du représentant spécial du secrétaire général sur les entreprises et les droits de l'homme (SRSG) a permis d'arriver à un haut degré de consensus entre intervenants divergents sur le rôle des États dans la dimension des activités commerciales touchant les droits de la personne.
• En Colombie, une entente sur les codes de conduite et indicateurs des pratiques commerciales tenant compte des conflits a pu être conclue, quatre entreprises multinationales ayant convenu de mettre les indicateurs à l'essai.

Constatation 15 : Le financement du PGB a favorisé la création de structures et de réseaux nouveaux ou améliorés.

Certains projets du PGB comprenaient la construction de réseaux d'échange d'information qui ont non seulement atteint leur objectif, mais également fourni une valeur ajoutée en devenant des sources d'information utiles pour le MAECI de façon inattendue. En voici des exemples :

Dans la région des Andes, un projet de surveillance, d'évaluation et de rapport sur l'état de la démocratie a reçu la tâche de créer un ensemble de rapports par pays. Le réseau de chercheurs mis en place a aussi été en mesure de préparer différents « rapports express » pour donner au MAECI des renseignements depuis le terrain relativement à des événements démocratiques inattendus (comme le référendum sur la constitution en Équateur).

Une organisation bénéficiaire qui réagissait à une augmentation du nombre de lois restreignant les activités des ONG a été mise au courant de l'élaboration de lois semblables dans un autre pays. L'organisation bénéficiaire en a informé le MAECI, et le GC a pu négocier avec le ministère des Affaires étrangères du pays en question pour retarder l'adoption de la loi.

Constatation 16 : Le PGB est un outil précieux pour la politique étrangère du Canada, puisqu'il a mobilisé le soutien accordé aux priorités du GC.

Le soutien provenant de la programmation du PGB, même lorsque sa valeur en dollars est peu importante, a permis de rehausser la visibilité des organisations financées et de mobiliser l'appui politique d'autres donateurs.

Malgré les succès décrits précédemment, les entrevues avec les bénéficiaires suggèrent que deux facteurs critiques doivent être en place pour maintenir les résultats obtenus dans le cadre de ces projets. Le premier est l'engagement politique. Certains informateurs clés ont mentionné que le degré de soutien fourni par le Canada pour un enjeu donné était tout aussi important, voire plus, que le financement accordé. Ces répondants ont souligné la nécessité d'un appui canadien continu pour faire progresser leur programme d'action. Deuxièmement, la durabilité du financement a aussi été désignée comme nécessaire pour continuer le travail commencé par ces projets, que ce financement provienne du PGB, d'une autre source du GC ou d'un donateur complètement différent.

4.4 Réalisations du Programme pour la paix et la sécurité mondiales

Contexte

L'objectif du PPSM est de planifier et d'exécuter rapidement des réponses cohérentes aux défis posés à la paix et à la sécurité dans les États en déroute et fragiles, notamment la prévention des conflits, l'intervention en cas de crise et les initiatives de stabilisation.

Les projets financés par le PPSM sont axés sur la prévention des conflits, la stabilisation à court terme et les efforts de consolidation de la paix dans des pays donnés. Dans toute situation, il est probable que de multiples aspects nécessitent des interventions en parallèle rapides afin de créer des conditions propices à la stabilisation et à la récupération après un conflit.

L'équipe d'évaluation a examiné plusieurs approches pour faire rapport sur les réalisations du PPSM, y compris le rapport des résultats fondé sur le modèle logique décrit dans le CIRV 2009. Selon le modèle logique, les résultats immédiats du PPSM visent à augmenter la capacité des organisations étatiques, multilatérales et de la société civile :

• Dans la réalisation de leur mandat conformément aux pratiques exemplaires et aux normes internationales;
• Dans l'établissement de conditions pour un environnement sûr;
• Dans leur réponse (planification, gestion et exécution) aux défis en matière de paix et de sécurité;
• Dans leurs contributions aux opérations et aux politiques de paix et de sécurité (y compris le maintien de la paix, les pratiques exemplaires et les normes internationales).

Compte tenu de ces objectifs, l'équipe d'évaluation a conclu que le modèle logique n'offre pas une base satisfaisante sur laquelle fonder le rapport de rendement du PPSM puisque sa portée est trop large, ce qui cause un chevauchement avec les résultats souhaités pour le POMSP et le PGB. Par conséquent, l'équipe d'évaluation s'est fondée sur les résultats stratégiques dans des pays d'intervention précis comme cadre pour faire rapport sur les réalisations notamment le Soudan, la Colombie et l'Afghanistan.

4.4.1. Étude de cas -- SOUDAN

Contexte

Le FPSM joue un rôle majeur dans la stratégie d'engagement du Canada au Soudan. Ses contributions s'élèvent à plus de 180 millions de dollars canadiens depuis 2006, soit plus du tiers du total des engagements de ressources canadiens dans le pays pour cette période.

La programmation du FPSM au Soudan est fondée sur la politique « tout le Soudan » du GC, qui reconnaît qu'aucun des divers conflits au Soudan ne peut être résolu de façon indépendante et qu'il est préférable de les aborder dans un contexte d'unité nationale. Cette approche appuie les principes de l'Accord de paix global Nord–Sud (APG), largement reconnu par les membres de la communauté internationale comme la clé du rétablissement de la paix et de la stabilité dans le pays, y compris au Darfour.

L'examen des documents de conception du FPSM pour le Soudan pour les exercices 2007–2008 à 2009–2010, qui constituent les principaux documents de planification du GTSR relativement au pays, révèle une priorité constante donnée à trois domaines de programmation : le soutien à la mise en oeuvre de l'APG; le soutien à la réforme du système de sécurité et des institutions fondées sur la primauté du droit au Sud–Soudan; et le soutien au processus de paix au Darfour. Le regroupement des projets au sein de ces trois thèmes a changé au fil des ans.

Par exemple, en 2007–2008, la programmation du FPSM était répartie en cinq domaines de programmation : soutien à l'APG; stabilisation et réforme du secteur de la sécurité, mettant l'accent sur la DDR dans l'est; renforcement de la primauté du droit au Sud–Soudan; opérations de paix; et progression du processus de paix au Darfour. En 2008–2009, la programmation du FPSM était répartie en trois domaines : renforcement des capacités des institutions juridiques, de sécurité et liées à l'APG; renforcement de la sécurité communautaire; et processus de paix au Darfour.

Pour l'exercice 2009–2010, la programmation a encore une fois été réorganisée en quatre domaines : sécurité communautaire; soutien à la mise en oeuvre de l'APG; processus de paix au Darfour; et gouvernance, mettant l'accent sur la réforme du secteur de la sécurité. Selon la nouvelle stratégie pluriannuelle de programmation du FPSM pour le Soudan, la programmation a une fois de plus été reconfigurée sous les thèmes suivants : sécurité communautaire, mise en oeuvre de l'APG, secteur de la sécurité et primauté du droit; gouvernance environnementale; et processus de paix au Darfour.

Découlant du nouveau plan pangouvernemental pour le Soudan approuvé en décembre 2009, la nouvelle stratégie pluriannuelle pour la programmation du FPSM au Soudan sera axée sur les six domaines suivants : efficacité des missions de maintien de la paix des NU au Soudan; processus de paix productif au Darfour; meilleure capacité à aborder les problèmes de sécurité communautaire par le GsS, la société civile et les communautés; réduction du nombre de décès dans les communautés touchées par les conflits; mise en oeuvre des dispositions clés de l'APG; meilleure capacité d'aborder les arrangements post–référendaires au Nord–Soudan, au Sud–Soudan et dans les zones de transition.

Même s'il n'est pas inhabituel, particulièrement dans une situation de programmation dynamique, d'apporter des ajustements aux cadres de programmation, la réorganisation constante des activités sous différents objectifs stratégiques représentait un défi pour l'évaluation.

Constatations

Les principales constatations de l'étude de cas sur la programmation du FPSM au Soudan sont résumées ci–dessous.

Constatation 17 : La programmation du GTSR pour appuyer le processus de médiation au Darfour est pertinente, même si certains versements ont été retardés et que les résultats sont difficiles à mesurer.

La grande préoccupation du Canada envers les droits de la personne et les problèmes humanitaires ont motivé son engagement au Soudan. Les Soudanais ont été victimes de violations majeures des droits de la personne, de mauvaise gouvernance, de plusieurs conflits armés de nature religieuse et ethnique et d'une distribution inéquitable des ressources. Un grand nombre de Soudanais a aussi été déplacé à cause des conflits armés et vit avec la menace des mines terrestres et autres restes de guerre. Le Canada se consacre également à appuyer les efforts de paix dans les États voisins comme le Kenya et le Tchad, où l'instabilité entraîne un effet déstabilisateur au Soudan également.

Dans l'ensemble, les activités du FPSM au Soudan sont conformes aux valeurs de base du Canada et à ses priorités de politique étrangère que sont la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit. Étant donné que les conflits et la fragilité dans une partie du pays peuvent avoir des effets déstabilisateurs importants dans d'autres régions, le FPSM a adopté une approche englobant tout le Soudan. Les projets appuient la mise en oeuvre des accords de paix et font la promotion de la paix, la stabilité et la reconstruction dans l'est (DDR), dans le sud du Soudan (consolidation de la paix et reconstruction) et dans la région du Darfour (maintien de la paix et démocratie).

Le Darfour, où se déroule l'une des crises humanitaires non résolues les plus visibles de notre époque, est une préoccupation constante pour le GC. Malgré la signature d'un accord de paix en 2006, les actes de violence se poursuivent et des millions de personnes sont toujours déplacées. Certaines d'entre elles ont traversé la frontière du Tchad, créant de l'instabilité et des tensions le long de la zone frontalière Soudan–Tchad. De plus, les soldats de paix internationaux travaillant pour la MINUAD sont toujours la cible d'attaques menées par divers groupes rebelles.

Reconnaissant la gravité de la situation, le PPSM a versé environ trois millions de dollars canadiens au Fonds d'affectation spéciale multidonateurs (MDTF) afin d'appuyer l'équipe conjointe d'appui à la médiation (JMST) de l'Union africaine et des Nations Unies pour le Darfour (2008–2010). Les fonds ont été alloués sous forme d'une subvention globale servant à financer des ateliers de renforcement des capacités portant sur la résolution de conflits avec les groupes rebelles qui s'engagent à participer aux pourparlers de paix.

Depuis 2008, le Fonds a servi à fournir du soutien technique et à appuyer l'envoyé spécial pour la première phase des pourparlers de paix. La lenteur des progrès du processus de médiation a été attribuée à l'instabilité politique, aux groupes rebelles grandement fractionnés et à la dynamique continuellement changeante de la situation. Le grand nombre de donateurs régionaux (gouvernement du Qatar, Libye, Ligue arabe, etc.) ayant fourni des sources de financement autres a contribué à la lenteur avec laquelle sont dépensés les fonds offerts par les donateurs comme le Canada.

La pression exercée par plusieurs acteurs externes semble avoir rassemblé les intervenants clés à la table de médiation.^{Note de bas de page 26} Toutefois, l'absence de plan à suivre de la part de la JMST est extrêmement inquiétante, non seulement pour le Canada, mais aussi pour d'autres donateurs majeurs comme l'Union européenne (UE) et le Department for International Development (DFID) du Royaume–Uni.^{Note de bas de page 27} La JMST a toutefois indiqué qu'elle reçoit un nombre croissant de demandes pour de la formation et du soutien financier de la part d'organisations de la société civile, ce qui représente une occasion de dépenser les contributions des donateurs. Dans tous les cas, le FPSM doit prendre en considération le coût de renonciation si les fonds alloués ne sont pas dépensés, et décider si l'importance politique de sa participation au processus de médiation pèse davantage que l'efficacité et le rendement du fonds. En d'autres mots, quel niveau de risque le FPSM est–il prêt à accepter dans de telles situations?^{Note de bas de page 28}

Afin d'appuyer le processus de paix au Darfour, le FPSM a également fourni du soutien à CARE Canada pour le lancement d'un projet de renforcement des capacités visant les femmes du Darfour. CARE Canada est l'une de nombreuses organisations qui ont été expulsées du Darfour en 2009, et le projet a pris fin depuis. Les premiers résultats soulignaient l'importance de renforcer les capacités des organisations de femmes afin qu'elles puissent participer au processus de paix. La récente réunion de Doha (novembre 2009) incluait un certain nombre d'organisations de femmes du Darfour. Le FPSM devrait continuer à chercher de nouveaux partenaires locaux pour entreprendre des activités axées sur des enjeux comme la réconciliation, le retour volontaire des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (PDIP), les terres en litige, etc.

Le soutien du FPSM aux processus en cours au Darfour a été important pour donner au Canada une place parmi les acteurs majeurs. Toutefois, l'équipe d'évaluation a noté qu'attribuer les résultats au soutien du Canada est difficile, puisque d'autres pays donateurs appuient également le processus de paix.

Constatation 18 : GTSR a démontré son leadership en programmation en ce qui concerne la sécurité communautaire, la réforme des prisons et le fédéralisme.

Depuis ses débuts, le PPSM a soutenu plusieurs initiatives directement associées à l'amélioration de l'accès à la justice, au renforcement des institutions fondées sur la primauté du droit et à la gouvernance.

En 2006–2007, le PPSM a appuyé le projet de soutien fondamental aux Services correctionnels du Sud–Soudan (SSPS) et de soutien institutionnel au système judiciaire du Sud–Soudan mené par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). L'objectif d'ensemble du projet était de contribuer au processus de réforme des prisons au Sud–Soudan en renforçant les capacités de leadership au sein du SSPS. Il était axé sur le développement des capacités en gestion de l'information; sur l'assurance des compétences en ressources humaines et en leadership; sur la prévention des détentions illégales et la réduction du nombre de prisonniers en détention provisoire; sur l'élaboration d'un cadre législatif et politique complet; et sur l'amélioration des conditions de détention et de la santé des détenus.

En décembre 2008, le FPSM a fourni environ 3,79 millions de dollars canadiens à l'ONUDC (le projet a été mis en oeuvre avec l'aide d'experts du Centre international pour la réforme du droit criminel et la politique en matière de justice pénale, l'ICCLR). Le PPSM a également contribué environ 1,1 million de dollars canadiens pour la deuxième phase du projet, en étroite collaboration avec le Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs des États–Unis. Au total, plus de 900 agents ont été formés, dont plus de 120 femmes. Une réalisation notable a été la création de comités de liaison qui rassemblent des experts des secteurs judiciaire, policier et correctionnel afin qu'ils discutent de thèmes d'intérêt commun.^{Note de bas de page 29}

Étant donné que le personnel des prisons est constitué d'anciens combattants de l'Armée populaire de libération du Soudan (APLS), qui n'ont pas d'expérience quant à l'administration des prisons et la gestion des prisonniers, le projet a apporté une contribution importante et à long terme en donnant au SSPS les compétences nécessaires pour gérer efficacement le système correctionnel. Des commentaires de responsables de l'administration pénitentiaire interviewés au Soudan ont confirmé la valeur de la formation et des conseils offerts, ainsi que leur importance pour renforcer les capacités des services correctionnels au Sud–Soudan. Le projet a également appuyé la mise en place de solutions de rechange à l'emprisonnement. À cet égard, l'ONUDC crée un mécanisme d'examen des dossiers visant les femmes prisonnières qui n'ont jamais été en cour et n'ont jamais été déclarées coupables d'un crime.

Le projet a également appuyé la mise en place de solutions de rechange à l'emprisonnement avec la participation de tous les ordres de gouvernement. Plus particulièrement, le FPSM a contribué, en partenariat avec l'ONUDC, à la création d'un mécanisme d'examen des dossiers visant les femmes prisonnières qui n'ont jamais été devant les tribunaux et n'ont jamais été déclarées coupables d'un crime. Des informateurs clés ont indiqué que la formation et le soutien offerts grâce au financement du FPSM étaient essentiels et avaient contribué à améliorer la gestion et les conditions à l'intérieur des prisons. Le soutien aux services correctionnels est un élément majeur de la primauté du droit qui est souvent négligé par les donateurs. Par conséquent, il s'agit d'un créneau intéressant pour l'aide canadienne.

Le PPSM a de plus appuyé un grand nombre de projets ciblant l'amélioration de la sécurité communautaire. Le financement du PPSM est axé sur la promotion des solutions locales et nationales, le soutien aux groupes communautaires et le renforcement des capacités du gouvernement et des autorités traditionnelles à résoudre les conflits de façon pacifique. Il vise aussi à doter la société civile de moyens novateurs quant à la médiation en cas de conflit, à la sécurité communautaire et au contrôle des armes, et encourage les autorités traditionnelles à approcher la résolution des conflits de façon à reconnaître les droits des groupes vulnérables et à aborder la réconciliation entre tribus. À titre d'exemple, le financement octroyé à PACT Soudan vise à améliorer la stabilité au sein des communautés et à faciliter la coexistence entre communautés (en réduisant la compétition pour les ressources naturelles). Les résultats sont obtenus grâce à l'offre de formation spécialisée et au renforcement des capacités des ONG locales.

Un autre projet auquel le PPSM a apporté une contribution importante par son soutien est la Commission des droits de la personne du Sud–Soudan (SSHRC). Le MAECI était l'un de deux donateurs (avec le Royaume–Uni) qui ont couru le risque d'appuyer la Commission avant le passage d'une loi établissant son statut d'organe officiel du gouvernement du Sud–Soudan (GsS). Le financement canadien a servi à acheter des fournitures de bureau, à donner de la formation et à déployer un expert juridique. Le soutien a contribué à élever le statut de la Commission et à créer des systèmes et procédures ainsi qu'à formuler une loi habilitante plus forte pour la SSHRC. Le PPSM appuie également l'établissement d'un centre de documentation et le renforcement des capacités des ONG quant à cet enjeu.

Le PPSM appuie des initiatives de gouvernance qui visent à présenter des solutions viables pour le partage des ressources. À cette fin, le projet fournit de la formation et des ateliers faisant la promotion du fédéralisme fiscal par le partage d'information. Bien que certains insistent qu'il s'agit d'une intervention importante et que le Canada a beaucoup à offrir dans le domaine des relations intergouvernementales, d'autres ont exprimé des réserves et fait remarquer que le fédéralisme est toujours perçu comme un point de discorde dans le nord et qu'il est difficile de l'ajouter au programme politique. Les opinions sont différentes dans le sud, où on le perçoit comme une base prometteuse pour le dialogue politique et les relations intergouvernementales avec le nord.

L'évaluation des projets du PPSM au Soudan a révélé qu'ils ont contribué à créer un environnement favorable à la stabilité et à la paix durable. Ils sont généralement stratégiques dans la mesure où ils sont axés sur des thèmes qui abordent des enjeux critiques pour l'avenir du Soudan. Comme ces projets sont conçus pour appuyer des efforts concertés internationaux, attribuer la réussite à des interventions canadiennes précises est problématique.

Constatation 19 : Le soutien du GTSR a été crucial pour maintenir la capacité opérationnelle de la MUAS pendant son mandat et le soutien du FPSM à UNAMID par le truchement de PCT continuera d'apporter des avantages longtemps après la fin du mandat d'UNAMID.

L'une des réalisations majeures du GC au Soudan est sa contribution à la MUAS et, depuis 2008, à la mission conjointe de l'UA et des NU (MINUAD).^{Note de bas de page 30} Depuis 2004–05, en tant que contributeur à la MINUAD, le GC a alloué jusqu'à 186,4 millions de dollars en financement du FPSM pour fournir de la formation et de l'équipement et aider à l'élaboration de doctrines pour les troupes militaires et la police africaines.^{Note de bas de page 31} La contribution du Canada a appuyé les efforts de la communauté internationale pour protéger les civils et réagir au conflit au Darfour. Elle a aussi démontré l'engagement du Canada envers le mandat de la MINUAD et consolidé le rôle de leader du Canada en tant que coprésident du groupe des Amis de la MINUAD.^{Note de bas de page 32}

L'UA a fait face à des obstacles majeurs pour renforcer ses capacités tout en gérant une mission de maintien de la paix active. Les principaux défis comprenaient le manque de capacités pour exécuter des opérations de paix; le manque de ressources financières et matérielles; des processus et procédures sous–développés pour l'approvisionnement, la gestion financière et le recrutement de troupes pour les opérations de paix et un manque de coordination efficace entre l'UA et les organisations régionales.

Afin d'appuyer la MUAS, le Canada a fourni des transports de troupes blindés, des hélicoptères et des aéronefs à voilure fixe. Ce soutien matériel a été complété par le déploiement de 17 spécialistes pour former le personnel de la mission de l'UA et renforcer ses capacités. De plus, les PCT africains n'avaient pas l'expérience, les capacités ni les ressources nécessaires pour fournir des troupes et de l'équipement. Malgré tous ces obstacles, l'engagement du Canada a été déterminant pour faire démarrer la mission et commencer à créer des conditions favorables à la stabilité. Cela dit, l'efficacité opérationnelle de la mission ne dépend pas uniquement de la fourniture d'équipement, mais requiert le soutien politique de toutes les parties soudanaises et les bonnes conditions habilitantes.^{Note de bas de page 33}

Dans le but d'augmenter les capacités de la MUAS, le Conseil de sécurité a autorisé l'établissement d'une mission conjointe UA–ONU en 2007.^{Note de bas de page 34} La coopération entre l'UA et des NU pour les opérations de paix était la première en son genre, et des informateurs clés ont indiqué que la transition ne s'est pas faite en douceur.^{Note de bas de page 35} Les obstacles auxquelles la mission hybride devait faire face étaient attribués à un manque de volonté politique de la part du GS; au besoin de travailler dans le respect de deux cultures organisationnelles et cadres institutionnels différents; au manque de capacités et de ressources dans les pays africains pour équiper et déployer des troupes; et à l'absence d'infrastructures adéquates pour maintenir les opérations et soutenir les troupes. De plus, certains soutiennent que la paix au Darfour est précaire et que la mission doit gérer un conflit de faible intensité et un besoin croissant d'aide humanitaire, ce qu'elle n'est pas équipée pour faire.

En soutien à la MINUAD, le FPSM a alloué jusqu'à 40 millions de dollars canadiens (exercice 2008–2009) à la fourniture de transports de troupes blindés (TTB), d'équipement et de formation pour permettre à trois pays africains (le Sénégal, l'Ouganda et le Burkina Faso) de déployer du personnel militaire et policier ainsi que de l'équipement.^{Note de bas de page 36} De ce montant, quatre millions de dollars canadiens ont été alloués au renforcement des capacités de la police, à la logistique et à la formation sur la violence fondée sur le genre. Environ 30 millions de dollars canadiens ont été utilisés pour équiper les unités de police constituées, élaborer des procédures logistiques et constituer un fonds de réserve d'urgence en cas de fluctuation des devises. Une partie de ce financement a aussi servi à fournir des véhicules et autres équipements de formation à des pays comme le Ghana, l'Afrique du Sud et le Kenya.

Le FPSM a également apporté une contribution majeure à la MINUAD en matière de renforcement des capacités. Grâce à la mise en oeuvre du Programme de formation pour le soutien de la paix de la MINUAD, le FPSM a pu améliorer l'expérience du personnel déployé dans le cadre de la MINUAD. La formation offerte par le Centre pour le maintien de la paix Pearson (PPC) à Nairobi a été jugée réussie par les participants et s'est révélée rentable.^{Note de bas de page 37} Elle a aussi démontré la valeur de la collaboration avec le PCC en tant qu'instrument de politique étrangère canadienne.

De façon générale, la MINUAD continue à devoir relever des défis critiques relatifs au déploiement de troupes, au manque d'hélicoptères (nécessaires au transport aérien tactique) et au manque d'équipement spécialisé (p. ex. aéronefs de reconnaissance aérienne, unités logistiques et de transport). La mission dispose de capacités logistiques limitées et n'est pas en mesure de faire le suivi de l'embargo sur les armes des NU, mis en place afin d'empêcher les armes de se rendre jusqu'aux groupes rebelles.

De plus, la MINUAD n'est pas actuellement en mesure de rétablir les conditions sécuritaires nécessaires pour fournir de l'aide humanitaire par l'État et permettre un accès complet aux ressources humanitaires dans tout le Darfour. Cela s'est révélé difficile à cause de la violence continue, du manque de capacités et de l'imprévisibilité du déploiement des ressources humaines et autres.^{Note de bas de page 38} Toutefois, le Soudan a un gouvernement fort, conscient de l'importance d'affirmer sa souveraineté; il est donc continuellement nécessaire de négocier avec le GS quant au déploiement des troupes et à la mobilisation des ressources.

Constatation 20 : La programmation du GTSR pour appuyer la mise en oeuvre et la surveillance de l'Accord de paix global, appuie le fédéralisme et DDR a réalisé de modestes progrès.

L'APG est la pierre angulaire de la résolution du conflit entre le nord et le sud, et sa mise en oeuvre est donc absolument nécessaire pour la paix et la stabilité à long terme au Soudan. Un soutien international continu pour la mise en oeuvre et la surveillance de l'accord est essentiel. Depuis la ratification de l'APG, le GC, par l'intermédiaire de l'ACDI, a apporté des contributions importantes en appuyant le MDTF de la Banque mondiale lors des premières activités de rétablissement; en devenant partenaire du Bureau conjoint des donateurs à Juba; en finançant de l'aide humanitaire à grande échelle; et, par l'intermédiaire du FPSM, en soutenant les activités de consolidation de la paix et de prévention des conflits pour renforcer les institutions fondées sur la primauté du droit dans le sud du pays.

Dans le cadre du PPSM, le Canada a fourni des ressources pour financer un poste à la Commission d'examen et d'évaluation (CCE), qui est chargée de surveiller la mise en oeuvre de l'APG. L'agent politique canadien est responsable du dossier du partage des pouvoirs, le plus important et possiblement le plus délicat. Il est ressorti des entretiens avec les parties prenantes qu'elles étaient satisfaites du rôle et de la contribution du Canada. Vu le rôle critique du poste à la CCE, sa durée a été prolongée jusqu'à la fin du mandat de la CCE en 2011.^{Note de bas de page 39}

La contribution du PPSM à l'APG est également démontrée par son appui à l'initiative de gouvernance du Forum des fédérations, une initiative de sensibilisation et de renforcement des capacités ciblant les quatre groupes de parties prenantes (le gouvernement, la société civile, les universitaires et les médias) relativement à l'enjeu du fédéralisme.^{Note de bas de page 40} L'objectif de cette initiative est de renforcer les capacités soudanaises à réformer et à développer les institutions d'une façon harmonisée à la mise en oeuvre de l'APG. Il s'agit d'un objectif très ambitieux vu le calendrier d'exécution serré pour la mise en oeuvre de l'APG.

Le Forum des fédérations a été en mesure de mettre en oeuvre un grand nombre d'activités dont des ateliers, le déploiement d'experts sur le partage de la richesse, des réunions de consultation et des tables rondes réunissant des membres de la société civile. Des publications et des ressources documentaires ont aussi été élaborées, et des cours sur les modèles du fédéralisme fiscal ont été organisés. D'autres ateliers et activités de diffusion des connaissances sont prévus dans le cadre de la deuxième phase. De plus, certaines activités de formation seront amplifiées et offertes à des ministères, à l'échelon de l'État.

Néanmoins, la mise en oeuvre du projet a été entravée par divers obstacles et délais découlant de la capacité des partenaires locaux et du manque d'organisations internationales actives dans cette région du Soudan; du manque de soutien financier et administratif sur le terrain; du peu de connaissances relativement aux institutions et partenaires soudanais; et de l'incertitude du paysage politique soudanais. De plus, le retard pour inscrire le Forum comme ONG au Soudan a nui à son travail auprès de la société civile et des représentants des médias.

Des progrès ont tout de même été notés. Un nombre croissant d'intervenants et d'individus clés ont une meilleure compréhension du concept de fédéralisme, en particulier parmi les membres de la Commission de contrôle et d'affectation des crédits budgétaires et autres ressources financières (FFAMC) et les organisations de la société civile. Davantage de documents et de publications en arabe traitant des différentes formes du fédéralisme sont maintenant offerts et peuvent servir de modèles potentiels pour le Soudan.

En principe, il s'agit d'un projet majeur qui présente le fédéralisme comme un modèle viable pour la coexistence entre le nord et le sud et une solution pour gérer la diversité au Soudan. Toutefois, le débat à propos du fédéralisme au Soudan dure depuis longtemps et est toujours perçu, à un certain degré, comme pomme de discorde dans le nord. Le manque de volonté politique est un obstacle majeur. Certaines demandes controversées présentées par le GsS et le Darfour (p. ex. dividendes de la paix, fin de la marginalisation, partage des ressources nationales, lutte contre la tendance islamiste) ne peuvent pas être abordées facilement. L'enjeu du fédéralisme ne fait pas encore partie du discours des principaux partis politiques et du GS. La situation est différente dans le sud, où le GsS accueille favorablement la notion de fédéralisme, qu'il voit comme la base du dialogue politique et des relations intergouvernementales à venir.

Étant donné que ce projet vise à transformer la culture politique et de gouvernance au Soudan, sa nature est à plus long terme. Il aborde également des thèmes différents, mais complémentaires (décentralisation fiscale, relations intergouvernementales et sensibilisation générale), qui concernent une vaste gamme de parties prenantes.

Dans le cadre du processus d'ensemble de mise en oeuvre des accords de paix au Soudan, toutes les parties se sont engagées à une DDR transparente et efficace appuyant la transition des anciens combattants vers une vie civile productive.^{Note de bas de page 41} Le soutien du FPSM à la DDR est axé à la fois sur la DDR officielle et sur le désarmement volontaire des civiles dans les communautés, et met l'accent sur la collecte d'information et la formation.

En complément aux efforts de DDR, le PPSM a financé plusieurs initiatives pour améliorer la sécurité communautaire, réduire le nombre d'armes légères et résoudre les problèmes posés par la lutte antimines. On compte parmi elles le Bilan sur la sécurité humaine (HSBA) effectué dans le cadre du projet d'Annuaire sur les armes légères (SAS); une formation sur les enjeux relatifs aux armes légères et portatives et sur les approches pour le Sud–Soudan appuyée par le Centre international de conversion de Bonn (BICC); et du soutien à la sécurité communautaire et au Programme de contrôle des armes de l'unité de DRR du PNUD, qui se concentre sur des approches communautaires et sensibles au genre pour la sécurité et le contrôle des armes, passant par l'établissement d'une police civile et le désarmement volontaire.

Le soutien du FPSM à la DDR dans l'est du Soudan a également apporté une contribution significative au désarmement et à la démobilisation. La première phase (un million de dollars canadiens – environ 70 % du financement du PNUD pour la DDR dans l'est du Soudan) a été mise en oeuvre en partenariat avec la Commission de désarmement, de démobilisation et de réintégration du Nord–Soudan (NSDDRC) et d'autres agences des NU, et est parvenue à recueillir environ 750 armes légères et à démobiliser 1 700 anciens combattants du Front de l'est.^{Note de bas de page 42} Il est prévu que la deuxième phase du projet démobilise plus de 2 200 anciens combattants (dont quelque 1 500 ont été démobilisés jusqu'à maintenant).

Le travail effectué par le SAS et le BICC a fourni des données de référence et une évaluation du nombre et de la distribution des armes légères et portatives. Il a également permis d'offrir des programmes de formation ciblés à des intervenants clés au Sud–Soudan et à l'échelon de l'État, sur des sujets variés tels que le contrôle des armes et les enfants soldats.

Le programme de DDR du PNUD dans le sud progresse lentement et a pris beaucoup de retard par rapport au calendrier d'exécution prévu. La Commission de DDR du Sud–Soudan (SSDDRC) se heurte à divers obstacles associés à la gestion des dossiers, à son manque de savoir–faire et de connaissances et à la pénurie de ressources financières et d'équipement. Il y a également certaines préoccupations relatives à la gouvernance du Conseil national de coordination de la DDR créé par décret présidentiel,^{Note de bas de page 43} au processus de vérification et au maintien de l'inventaire, à la coordination avec l'UN–DPKO et aux capacités d'inscription et de recensement de l'APLS. Les principaux défis qui entravent le processus de DDR dans le sud ont ralenti les progrès en matière d'amélioration de la sécurité et de prévention des conflits par la collecte des armes légères et le désarmement des communautés hautement armées du Sud–Soudan.

Une récente évaluation du processus de DDR au Soudan a mis en évidence des faiblesses associées aux aspects suivants : processus de préinscription à la DDR, absence d'une stratégie nationale de DDR, faiblesse des mécanismes de suivi et de vérification et mauvaise compréhension des objectifs de DDR. Afin de renforcer les capacités de la SSDDRC, dans le sud, le FPSM fournit des services de vérification et de surveillance financière, du transport et de l'équipement de communication et de bureau de base. Cette aide est complémentée par le déploiement d'experts techniques pour renforcer la mise en oeuvre par la NSDDRC.

Des informateurs clés ont fait remarquer qu'il y avait également des faiblesses dans l'administration des NU, particulièrement en matière de dotation et d'approvisionnement. Il a aussi été souligné que le succès du processus dépend en grande partie de la volonté des politiciens et des communautés locales, ainsi que de la participation active de la société civile.^{Note de bas de page 44} Le désarmement volontaire et la démobilisation ne se concrétiseront pas tant que les raisons fondamentales qui poussent les gens à posséder des armes ne sont pas abordées, ce qui signifie qu'il faut assurer la sécurité et établir des mécanismes pour la résolution des conflits.

Constatation 21 : Le soutien au programme antimine au Soudan contribue à la sécurité de la communauté et appuie la mise en place des conditions favorables au développement social et économique.

Afin d'appuyer l'APG et d'assurer que les dividendes de la paix se rendent jusqu'à la population, le Canada, par l'intermédiaire du FPSM, a investi environ 1,9 million de dollars dans la lutte contre les mines terrestres. De cette contribution, 291 000 dollars canadiens ont été alloués au développement des capacités de lutte antimines au Sud–Soudan et à l'élaboration d'une trousse d'outils pour l'évaluation des impacts (EI) en 2007. Le projet répond à deux besoins de haute priorité : l'élimination des mines terrestres et autres restes de guerre explosifs, et la réalisation d'activités de sensibilisation au danger des mines (MRE) dans les localités de Magwi et de Loa au Sud–Soudan.

Ces deux thèmes sont prioritaires non seulement à cause de la quantité importante de mines et de munitions explosives non explosées (UXO), mais aussi parce que l'UNHCR concentre le rapatriement dans ces régions. Avec la collaboration de la Commission de déminage du Sud–Soudan (SSDC) et du Service intégré d'action contre les mines du Soudan (SIMAS), les deux seules ONG soudanaises accréditées par les NU, le projet a pu réaliser des progrès importants en offrant des activités de MRE à environ 6 000 hommes, femmes et enfants dans près de 26 communautés. Des travaux sont actuellement en cours pour compléter environ 60 tâches de neutralisation des explosifs et munitions (NEM) dans quelque 15 communautés. De plus, le FPSM a fourni 320 000 dollars canadiens à la première phase du projet d'élimination des armes à sous–munitions au Sud–Kordofan, et les progrès pour la neutralisation des sites déterminés suivent l'échéancier prévu.

Un autre projet financé par le FPSM comprenait l'élaboration d'un outil de démarcation des menaces, qui est maintenant en usage. Cet outil servant à établir les priorités et à indiquer les secteurs à risque et à impact élevé a été élaboré dans le but de concentrer les efforts dans les secteurs présentant le plus de risques pour les populations civiles et ayant le plus grand potentiel d'utilisation durable comme moyen d'existence.

Grâce au financement du FPSM, le Groupe d'action contre les mines (MAG) met en oeuvre un projet axé sur la définition des risques et la démarcation des zones soupçonnées dangereuses (ZSD) qui doivent être neutralisées. Ces zones ont été définies par une enquête sur l'impact des mines (LIS) menée par le MAG et ont été catégorisées en fonction de leur niveau de risque. L'objectif est de réduire la taille des zones très dangereuses et de définir des secteurs qui peuvent être ciblés plus efficacement pour la neutralisation, à l'aide de critères novateurs de définition des risques élaborés par le MAG. Jusqu'à présent, le projet a donné des résultats considérables. Par exemple, 56 % des secteurs désignés comme ZSD à risque élevé ou modéré en Équatoria central et occidental ont été analysés et une grande partie des terres a été remise aux communautés.

Malgré le succès obtenu dans l'atteinte d'objectifs de projet précis, l'impact général du FPSM dans le domaine de la lutte antimines est entravé par divers facteurs. Ceux–ci comprennent le manque de coordination centralisée et de prise en charge nationale (un organisme centralisé avec lequel coordonner la lutte antimines), le manque de coopération entre le Bureau de la lutte antimines des Nations Unies (UNMAO), la SSDC et le Centre national d'action contre les mines (NMAC), et la nature à court terme des interventions du GTSR.

On a également rapporté des problèmes quant à la coordination des efforts de l'UNMAO, responsable de l'élimination des mines, et du PNUD, chargé du renforcement des capacités institutionnelles. Notons de plus que même après que l'UNMIS a souligné la faiblesse majeure que constitue le manque de capacités de ces organisations en 2007, des progrès limités ont été réalisés à cet égard. D'autres facteurs nuisant aux progrès sont le territoire vaste et tourmenté, le manque d'information sur les mines placées, les intempéries, la difficulté de déplacer les populations et les problèmes constants liés à la sécurité.

Constatation 22 : Actuellement, la location du représentant du GTSR en Afrique orientale n'est pas optimale pour traiter avec le Soudan.

Le poste de représentant du GTSR dans la région est important. Afin de maximiser l'utilité et le potentiel du représentant du GTSR, il serait préférable que le poste soit basé à Nairobi ou à Addis–Ababa, où sont situés les principaux donateurs et toutes les organisations internationales, plutôt qu'en Ouganda, comme c'est le cas actuellement, étant donné que la programmation du FPSM en Ouganda est très limitée et qu'aucune nouvelle initiative n'y est prévue pour le moment. Voici d'autres facteurs à prendre en considération :

• l'emplacement du représentant du GTSR devrait être déterminé en étroite collaboration avec les AMF;
• la volatilité du contexte politique au Soudan (Darfour, Juba et est du Soudan) mérite que des ressources y soient consacrées pour surveiller la situation et les progrès des projets du FPSM;
• le représentant du GTSR joue un rôle clé de surveillance et de rapport, maintient des contacts avec le réseau de donateurs et autres intervenants majeurs dans la région et fournit des renseignements qui appuient la planification stratégique et la conception de projets.

4.4.2. Étude de cas – Colombie

Contexte

Bien que riche en ressources et en culture, la Colombie a été affligée tout au long de son histoire par des niveaux de pauvreté élevés et de profondes inégalités. Quelque 50 % de la population vit sous le seuil de la pauvreté, et 70 % des terres arables sont entre les mains d'environ 3 % de la population. Ces problèmes d'inégalité et d'exclusion ont contribué à une instabilité sociale et politique chronique au sein du pays. La Colombie est le théâtre d'un des plus longs soulèvements de guérillas des Amériques. Des décennies de conflit interne violent, combinées au trafic de drogues, ont miné la sécurité et le respect des droits de la personne, affaibli la gouvernance et fait des millions de victimes. La Colombie a la plus grande population de personnes déplacées des Amériques, estimée à environ trois millions de personnes.

La Stratégie pour les Amériques du GC vise à renforcer l'engagement du Canada en matière de démocratie, d'économie et de sécurité sur le continent. Le Canada est très impliqué en Colombie, guidé par les trois piliers de la stratégie pour les Amériques : prospérité, sécurité et gouvernance démocratique. Depuis 1972, l'ACDI a déboursé plus de 355 millions de dollars canadiens en aide au développement en Colombie. L'aide bilatérale canadienne cible le développement à long terme du pays en mettant l'accent sur la gouvernance démocratique, et particulièrement sur la protection des enfants et l'aide aux PDIP.

Depuis 2005, le FPSM a consacré un total de 15 millions de dollars canadiens à la Colombie. Selon les prévisions, la Colombie était un pays où l'on pourrait exercer « un impact considérable avec un financement modeste ». En complément aux initiatives appuyées par l'ACDI, la programmation du FPSM en Colombie soutient le développement de mécanismes relatifs aux droits de la personne, à la responsabilisation et à la justice, comme moyens de renforcer le processus de vérité, justice et réconciliation qui est une partie intégrante de la paix durable.

Voici certains des facteurs stratégiques clés du PPSM en Colombie :

• L'appui aux efforts de paix en Colombie fait progresser les objectifs du Canada pour accroître la sécurité dans la région des Andes et l'ensemble de l'hémisphère. Il soutient également les priorités canadiennes en matière de politiques, soit la consolidation des acquis en démocratie ainsi que le renforcement des libertés, des droits de la personne, de la gouvernance et de la primauté du droit dans les Amériques, particulièrement en Colombie.
• Le GC s'est engagé à intensifier ses actions multilatérales en Colombie, en particulier par l'intermédiaire de son appui à l'Organisation des États américains (OEA). L'OEA est le principal organisme régional et constitue un mécanisme clé pour le renforcement de la démocratie ainsi que le soutien au processus de vérification de la paix en Colombie.
• Le GC se concentre également à appuyer la paix et la stabilité le long de la frontière entre l'Équateur et la Colombie. Ces efforts sont soutenus de deux façons : 1) par des contributions à la Mission de bons offices de l'OEA entre la Colombie et l'Équateur (MIB/OEA), mise en place à la suite de la rupture des relations diplomatiques entre l'Équateur et la Colombie en mars 2008; et 2) par un appui au Programme de paix et développement dans la région frontalière du nord de l'Équateur (PDP–NBZ) des Nations Unies, qui représente « une approche territoriale pour le déploiement préventif et la prévention des conflits, selon le système onusien, dans une région frontalière complexe ».

Plus précisément, et conformément aux objectifs et priorités de la Stratégie pour les Amériques du GC, la majeure partie de la programmation du FPSM en Colombie vise trois domaines thématiques.

• Justice pour la paix : L'objet de ce domaine thématique est d'appuyer la capacité du système juridique colombien à faire face à l'héritage du conflit. Tenir les auteurs d'atrocités et de violations majeures des droits de la personne responsables de leurs actes est essentiel afin que la Colombie puisse briser le cycle de la violence, soutenir les améliorations en matière de sécurité, combattre l'impunité et assurer la viabilité à long terme du processus de DDR. Le soutien du FPSM dans ce domaine vise les instances gouvernementales chargées de mettre en oeuvre les programmes et initiatives de justice transitionnelle ainsi que les organisations non gouvernementales voulant superviser les mécanismes de justice transitionnelle applicables et assurer leur mise en oeuvre complète. Bien que le FPSM participe à plusieurs partenariats multilatéraux, son travail en matière de justice pour la paix touche également des programmes qui ciblent la justice pour les femmes, la recherche sur l'évolution des activités paramilitaires et les revendications de droits fonciers des victimes. Du soutien est également fourni aux initiatives du Bureau pour la réintégration et la justice transitionnelle.
• Droits des victimes : Après des décennies de conflit en Colombie, on dénombre des milliers de morts et encore davantage de personnes portées disparues. La programmation du FPSM vise à aider la recherche et l'identification des disparus (y compris en procédant à des exhumations) et à appuyer le dédommagement et la réconciliation des victimes du conflit civil colombien. Ces mesures sont jugées cruciales pour le processus de guérison et de réconciliation nationale. L'établissement de mesures réparatrices pour les millions de personnes déplacées et évincées par le conflit est également essentiel au processus de paix. À cette fin, le FPSM a concentré son soutien sur trois institutions : la Commission nationale de réparation et de réconciliation (CNRR), le Mouvement national des victimes (NMV) et l'Équipe interdisciplinaire pour le travail médicolégal et psychosocial (EQUITAS).
• Sécurité et stabilité : Ce domaine thématique a pour objet de restreindre la croissance des groupes armés et la perpétuation des conflits internes dans le pays, qui découlent de la multitude de personnes déplacées et de l'importante population de victimes des mines terrestres. À cette fin, le FPSM s'est concentré à soutenir la Mission d'appui au processus de paix de l'OEA (MAPP), chargée de surveiller l'ordre public et de vérifier la mise en oeuvre du processus de paix sur le territoire national colombien, ainsi que l'encadrement des relations politiques entre la Colombie et l'Équateur (MIB). Le FPSM veut également prendre en main l'impact du conflit sur la population civile en appuyant le déminage et le retrait des armes portatives et légères.

Constatations

Les principales constatations de l'étude de cas sur la programmation du FPSM en Colombie se trouvent ci–dessous.

Constatation 23 : L'appui de la programmation du FPSM au système de justice colombien a accru la capacité des institutions et permis de réaliser des progrès raisonnables.

L'investissement précoce du PPSM pour appuyer la mise en oeuvre des processus reliés à la Loi pour la justice et la paix (JPL) a joué un rôle essentiel dans la création de l'architecture institutionnelle régissant l'application de cette loi. Le PPSM a investi dans le processus interinstitutionnel nécessaire pour concevoir des systèmes d'information appuyant le registre national des victimes, qui était incomplet, sous la direction de la Fiscalia (Bureau du procureur général). Certaines réalisations du FPSM sont décrites ci–dessous :

• Le soutien du PPSM aux bureaux du procureur général et de l'ombudsman a permis d'améliorer l'action sociale auprès des victimes grâce à l'élaboration et à la diffusion d'information, de documents de communication et de la tenue d'ateliers de formation dans tout le pays. Cela a renforcé les capacités des avocats et psychologues qui offrent des services d'aide juridique et psychosociale aux victimes.
• Les initiatives précoces de la Commission nationale de réparation et de réconciliation (CNRR) appuyées par le FPSM ont donné de la crédibilité aux représentants des victimes. Le Fonds a également appuyé la mise en oeuvre des premières Commissions régionales pour la restitution de propriétés (RCAR) à Medellín et à Sincelejo, qui ont renforcé la capacité de la CNRR et rehaussé sa crédibilité pour l'application des politiques et programmes de réparation. Il a aussi aidé les représentants des victimes à apporter à la CNRR la perspective de la société civile quant aux thèmes et responsabilités de la Commission.
• Le soutien du FPSM aux ONG et groupes de la société civile locale a amélioré la capacité de ces derniers de participer à la mise en oeuvre de la justice traditionnelle grâce à l'élaboration et à la diffusion d'information et à la production d'un documentaire traitant du processus d'exhumation. Il a aussi favorisé la sensibilisation quant aux approches pour la paix sensibles au genre et aux enfants.

Il a toutefois été noté que les réalisations dépendent grandement de l'aide technique et financière fournie par des organisations internationales. Comme les besoins dépassent largement les capacités des organisations bénéficiaires, il est probable qu'elles continuent à avoir besoin de ce soutien à court et à moyen terme.

Constatation 24 : L'appui du FPSM au fonds commun des NU et aux projets cadres est novateur et, s'il est efficace, renforcerait la capacité des institutions concernées par le système de justice colombien. Il pourrait également favoriser l'élaboration de politiques plus intégrées et exhaustives pour les institutions et organismes colombiens.

Le FPSM contribue à deux fonds communs de multidonateurs administrés par le PNUD ainsi qu'à des projets cadres comme le programme de justice pour les femmes victimes de violence sexuelle du Fonds de développement des Nations Unies pour la femme (UNIFEM). Le financement disponible par l'intermédiaire de deux fonds communs de multidonateurs facilitera grandement le développement d'une politique intégrée interinstitutionnelle exhaustive entre les institutions, agences et organisations de la société civile colombienne.

Les investissements du PPSM, conjointement avec d'autres donateurs, dans le Fonds pour la justice ont placé la Procuradoria (Bureau de l'inspecteur général) en position de définir une politique publique sur les disparitions forcées et les restes humains dans les cimetières publics. Le PPSM a soutenu la Defensoria (Bureau de l'ombudsman) pour l'embauche d'avocats qui représenteront les victimes.

Les comités stratégiques et de programmation formés pour la mise en oeuvre de ces fonds servent de tribunes où les institutions colombiennes, les donateurs, les NU et d'autres intervenants comme l'Organisation des États américains (OEA) peuvent discuter de thèmes d'intérêt commun. Cette structure crée un espace unique favorisant le dialogue et les échanges qui alimentent le travail du Comité interinstitutionnel pour la justice et la paix. Même si le dialogue sur les politiques relativement à des thèmes très délicats comme la réparation demeure difficile, le projet cadre mené par l'UNIFEM vise à encourager les principaux acteurs civils à parvenir à un consensus sur ces enjeux.

L'expertise et les capacités logistiques des organisations ont entraîné une amélioration des résultats de projet. De plus, grâce aux mécanismes de tables consultatives thématiques, diverses institutions ont pu élaborer des politiques et directives opérationnelles communes et harmoniser le financement aux priorités immédiates.

Diriger le soutien vers les paniers de fonds et projets cadres administrés par le PNUD deviendra probablement la principale approche pour les grands donateurs internationaux en Colombie. Toutefois, cela risque de minimiser les relations directes avec les organisations de la société civile.

Constatation 25 : Le soutien du FPSM à la mission pour appuyer le processus de paix en Colombie (MAPP/OEA) contribue à faire avancer la mise en oeuvre de la Loi sur la justice et la paix.

En continuant de surveiller et de rapporter les progrès du processus de DDR en Colombie, le bureau de la MAPP a eu un impact sur les institutions nationales et les agences associées à la JPL. La MAPP compte parmi les principaux surveillants de l'évolution des développements locaux et régionaux en matière de politique et de sécurité. Sa nature internationale permet aux institutions étatiques colombiennes de rétablir leur présence dans des secteurs où la primauté du droit avait été abandonnée et de faciliter la mise en oeuvre des processus de la Loi pour la justice et la paix.

Le financement précoce du FPSM a permis à la mission d'embaucher du personnel technique et de couvrir ses coûts opérationnels et indirects. Grâce au financement du FPSM, la mission a également pu mettre en oeuvre divers programmes de formation et mener des campagnes de sensibilisation publique et d'action sociale. Le financement du FPSM a par la suite permis de mettre en place le bureau de la MAPP–OEA à Pasto, reflétant l'orientation régionale des interventions du FPSM.

La présence du bureau régional a facilité l'accès aux victimes dans les zones touchées par le conflit et a permis au gouvernement local ainsi qu'aux ONG d'appuyer le processus de paix. La plupart des équipes de la MAPP–OEA ont gagné le respect des acteurs locaux au fil de leur travail et de leurs déploiements sur place. En tant qu'observateurs internationaux neutres de la scène locale et régionale, ils sont en mesure de négocier et de faciliter les déplacements et le soutien logistique des acteurs nationaux chargés de la mise en oeuvre de la JPL.

Constatation 26 : Les investissements du FPSM pour appuyer les mécanismes et les processus de protection des droits des victimes ont produit des résultats.

Le FPSM a offert du soutien tant aux institutions d'État émergentes chargées de mettre en oeuvre la JPL qu'aux associations et ONG locales, dont Project Counselling Service (PSC), l'Initiative des femmes pour la paix (IMP), le Centre international pour la Justice transitionnelle (CIJT) et Avocats sans frontières (ASF), impliquées dans la prestation d'aide juridique, d'assistance judiciaire et psychosociale aux victimes, aux populations déplacées et aux femmes et enfants qui ont souffert d'exploitation ou ont été touchés par le conflit.

Le soutien fourni à ces organisations les a encouragées à élaborer un mandat à plus long terme, à assumer la direction d'initiatives dans leurs communautés et à se doter des capacités nécessaires pour représenter directement les victimes lors des procédures judiciaires. Les ONG ont pu jouer un rôle de surveillance quant aux enjeux nationaux délicats comme la réparation financière ou intégrale, les droits fonciers et le retour des PDIP.

Le financement accordé à PSC par le FPSM a permis le renforcement des capacités des victimes et de leurs communautés dans cinq ministères de la Colombie. Le soutien offert comprenait la prestation de services juridiques à 2 500 victimes, le renforcement des capacités pour 1 000 victimes et leurs familles ainsi que l'élaboration et la mise en oeuvre d'un cadre pour la protection et la sécurité des victimes.

Le FPSM a contribué à l'organisation d'une convention nationale sur les PDIP, qui a accru la sensibilisation aux enjeux qui touchent ces dernières et a permis à la Cour constitutionnelle de demander que des registres d'audience soient ajoutés au processus. De plus, grâce aux investissements du FPSM, les organisations appuyées ont pu :

• coordonner leurs efforts afin d'assurer aux victimes un meilleur accès aux mécanismes de justice transitionnelle et travailler avec les représentants des victimes sur les questions juridiques;
• dresser une carte de toutes les terres et propriétés saisies ou confisquées illégalement dans le cadre du conflit;
• élaborer un réseau formé de 248 organisations de femmes de 54 municipalités pour présenter leur cause et les accompagner dans leurs démarches juridiques;
• payer des honoraires et accroître l'autonomie financière des représentants des victimes;
• appuyer le processus de vérification national et faire connaître les conditions de vie des PDIP.

Le soutien du FPSM a aidé les organisations colombiennes à tendre la main aux victimes. Toutefois, leur habileté à défendre les droits de ces dernières est entravée par le manque de capacités de la société civile et des institutions nationales et par la précarité continue de la sécurité, en particulier dans les régions rurales et éloignées. Un autre obstacle est l'absence d'un mécanisme fournissant une représentation juridique et judiciaire aux victimes pendant qu'elles attendent les procédures officielles, ce qui pourrait nuire à la crédibilité des institutions comme telles.

Constatation 27 : Le programme de développement de la paix dans le territoire frontalier au Nord de l'Équateur (PDP–NBZ) a joué un rôle important pour atténuer les risques de conflits transfrontières.

Le programme de développement de la paix du PNUD a servi d'approche multidimensionnelle coordonnée dans le cadre du Programme de paix et développement dans la région frontalière du nord de l'Équateur (PDP–NBZ). Habituellement, lors des efforts d'établissement d'une collaboration binationale, la motivation provient de l'échelon national. Mais grâce au soutien du FPSM (FPSM07–097), le NBZ a pu apporter une contribution en travaillant à l'échelon local et en tentant de tirer parti des systèmes et de l'infrastructure qui existaient avant mars 2008.

Avec le financement du PPSM, des bases ont été établies pour améliorer la prévention des conflits et favoriser les approches humanitaires. Les capacités organisationnelles des groupes de la société civile et des autorités à l'échelon local et national, tout au long de la zone frontalière, ont également été renforcées. De plus, la promotion du dialogue binational sur des initiatives concrètes de développement environnemental et socioéconomique dans la NBZ donne lieu à une programmation ciblant la prévention des conflits dans la zone frontalière.

De nombreuses initiatives (environnement, genre, intégration des réfugiés, prévention des conflits avec les PDIP et protection) se manifestent par des programmes exemplaires à petite échelle qui peuvent être appuyés par des donateurs internationaux. Le soutien au Fonds d'intervention d'urgence (QRF) aide les communautés frontalières à mettre en oeuvre des projets de consolidation de la paix par le dialogue communautaire et le consensus, et c'est de plus un exemple de la façon dont le FPSM, un fonds conçu pour l'intervention rapide en cas de conflit, appuie les agences internationales dans la mise en oeuvre de mécanismes d'intervention d'urgence à l'échelon institutionnel international.

Dans le domaine du développement préventif, les subventions du FPSM ont financé l'élaboration de nouvelles stratégies et méthodologies pour le projet de protection et d'intégration communautaire du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR), le stade préliminaire de la mise en oeuvre de projets sur les armes portatives et légères et l'application d'un fonds d'urgence pour aborder les litiges dans la province équatorienne de Sucumbios, où la dynamique transfrontalière a entraîné des conflits manifestes.

Les investissements du FPSM des deux côtés de la frontière permettent au Canada de surveiller la situation de près et de réagir rapidement aux problèmes potentiels (reprise du conflit, infiltration, augmentation des réfugiés, violence discrète et incontrôlée en Équateur créant davantage de PDIP, conflits portant sur les terres, l'environnement, les ressources naturelles, etc.). L'approche « transfrontalière » intégrée élaborée par le FPSM permet de maintenir la priorité tant sur les enjeux nationaux que transnationaux.

L'embauche de consultants pour aider à la rédaction et à l'élaboration d'évaluations, de méthodologies et de déclarations de principes, ainsi que la présence constante de ces consultants sur le terrain, a non seulement renforcé les organisations et groupes de femmes locaux, mais pourrait également mener à une plus grande prise en charge par la société civile locale des initiatives et projets à venir.

Plusieurs leçons ont été apprises de ce projet, principalement à cause de son approche novatrice quant à la sécurité et au développement, y compris l'intégration de la prévention des conflits, des nouvelles approches et des méthodologies (p. ex. « ne pas nuire » et les perspectives fondées sur le genre). L'importance de la souplesse des programmes et du financement a été soulignée compte tenu de la nature de l'environnement dans lequel les programmes se déroulaient.

Constatation 28 : La mission de bons offices de l'OEA (MIB) n'a pas connu autant de succès dans l'atteinte des résultats escomptés, même si l'appui au MIB se poursuit et devrait se poursuivre, en raison de la nature très sensible des relations diplomatiques entre la Colombie et l'Équateur.

Le mandat de la MIB/OEA était de déployer « une stratégie bidimensionnelle, interdépendante et complémentaire » qui comprendrait à la fois une « dimension de prévention opérationnelle » fondée sur des mécanismes permettant de rebâtir la confiance entre les gouvernements de la Colombie et de l'Équateur et une « dimension de prévention structurelle » fondée sur l'établissement ou le renforcement des mécanismes de coopération. La nature diplomatique de la MIB, avec les sensibilités que cela sous–entend, a un impact sur le type et la quantité de renseignements diffusés aux donateurs et sur la capacité de ces derniers à rendre compte des résultats.

Un obstacle majeur à la MIB est l'engagement incertain des deux parties envers le processus. En effet, les échanges entre les deux pays semblent enlisés dans un désaccord quant à qui est responsable des problèmes dans la zone frontalière. En janvier 2009, une mission de vérification menée par un représentant personnel du secrétaire général de l'OEA a visité la Colombie. Une deuxième mission a eu lieu en février 2009. La plupart des activités entreprises pendant la mission de vérification étaient des réunions rassemblant des hauts fonctionnaires des deux pays. La mission a aussi rencontré des ONG, universitaires, militaires à la retraite et diplomates à Bogotá et à Pasto (février 2009) ainsi qu'à Quito, en Équateur (mars 2009). Bien que des représentants du gouvernement hôte aient été présents lors de ces séances, aucun représentant n'a assisté à des réunions hors de son propre pays. Ainsi, les réunions n'ont pas permis de faciliter les échanges directs entre les deux gouvernements.

Les constatations tirées de la mission de vérification ont été exprimées dans un rapport soumis au secrétaire général en avril 2009. En plus de résumer les résultats des réunions et visites, le rapport offrait des recommandations visant à renforcer la confiance et la collaboration transfrontalière entre les deux pays. Le secrétaire général a présenté ce rapport aux deux gouvernements le même mois et proposé qu'une réunion entre les autorités gouvernementales de la Colombie et de l'Équateur soit prévue, à un moment jugé opportun par les deux parties, afin de passer en revue les conclusions et recommandations du rapport dans l'optique de normaliser les relations entre les deux pays.

D'autres réunions impliquant des hauts fonctionnaires colombiens et équatoriens ont également eu lieu. Deux conférences régionales (septembre 2008 et février 2009) ont été tenues dans le but d'élaborer un ensemble de politiques publiques pour l'intégration et la coopération quant aux programmes visant le développement économique et social dans la région frontalière de l'Équateur et de la Colombie. Toutefois, l'impact de la MIB sur la Colombie et l'Équateur n'est toujours pas clair. Il semble de plus y avoir une ignorance généralisée relativement à ses réalisations attendues, modes d'activité et développements politiques. Sur le terrain, on notait un manque de connaissances et d'information sur la MIB en général et sur les initiatives de suivi mises en place après le déploiement de la Commission de vérification en janvier 2009. Les informateurs interrogés dans le cadre de l'évaluation n'étaient pas en mesure de fournir des renseignements sur la Commission de vérification ni sur le contenu de son rapport.

Il a également été noté qu'en raison du manque d'intérêt de la part du gouvernement colombien, l'ouverture d'un bureau de la MIB–OEA à Bogotá n'était pas nécessaire, ce qui soulève des questions à propos du budget de la MIB et de la gamme d'activités envisagées pour le projet. Cela dit, la MIB est une initiative importante qui devrait continuer sur sa lancée grâce à des consultations et visites visant à promouvoir le dialogue aux échelons supérieurs.

4.4.3 Étude de cas – Afghanistan

Contexte

Aider l'Afghanistan à bâtir une société stable, démocratique et autonome est une priorité déclarée du GC. En 2002, le Canada a contribué 850 membres des Forces canadiennes (FC) à l'opération Liberté immuable. Il maintient actuellement un contingent de 2 750 membres des FC dans le cadre de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS). En août 2005, le Canada est devenu responsable du maintien de la sécurité dans la province de Kandahar, chargé de l'Équipe provinciale de reconstruction (PRT) qui rassemble des experts militaires, civils, des politiques et du développement pour aider le gouvernement afghan à consolider son autorité et à offrir des services à ses citoyens.^{Note de bas de page 45}

À la suite de la Conférence de Tokyo sur l'aide à la reconstruction de l'Afghanistan, tenue en janvier 2002, l'Afghanistan est devenu le plus grand bénéficiaire d'aide bilatérale du Canada. Avec ses engagements actuels de 1,9 milliard de dollars canadiens consacrés au développement et à la reconstruction jusqu'en 2011, le Canada compte parmi les cinq principaux donateurs au pays. L'aide bilatérale du Canada est conçue pour appuyer la mise en oeuvre du Pacte de l'Afghanistan, lancé en janvier 2006, et de la Stratégie nationale de développement de l'Afghanistan (ANDS), finalisée en 2008.

La stratégie d'engagement du Canada en Afghanistan est fondée sur le concept qu'aucune entité gouvernementale ne détient à elle seule les compétences ni les pouvoirs législatifs requis pour aborder les défis associés au rétablissement de la stabilité dans un État fragile. Elle fait donc appel aux efforts combinés et coordonnés de multiples acteurs de l'État dans une approche pangouvernementale. Par le passé, les principaux acteurs du GC en Afghanistan ont été le MAECI, le MDN, la GRC, l'ACDI et SCC, mais d'autres ministères, comme le ministère de la Justice et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) devraient également se joindre aux efforts.

Dans l'intérêt d'appuyer la coordination et de favoriser une meilleure cohérence des politiques entre les divers acteurs canadiens en Afghanistan, le GC a créé en 2006 un nouveau Groupe de travail sur l'Afghanistan (FTAG) sous la responsabilité du ministre du MAECI. Le FTAG est responsable de la direction et de la cohérence des politiques ainsi que de la coordination de la programmation en Afghanistan, de l'ambassade à Kaboul, de l'aérodrome de Kandahar (KAF) et de l'équipe provinciale de reconstruction de Kandahar (KPRT).^{Note de bas de page 46} Après la présentation au Parlement d'un rapport d'un groupe indépendant sur le rôle futur du Canada en Afghanistan, le GC a mis sur pied le Comité du Cabinet sur l'Afghanistan, qui fait partie du Cabinet du Premier ministre, ainsi qu'un Groupe de travail sur l'Afghanistan au sein du BCP.

Le 13 mars 2008, la Chambre des communes a appuyé une motion appelant à donner la priorité aux domaines facilitant la transition d'une orientation militaire à une orientation axée sur le développement et la diplomatie d'ici 2011. À cette fin, en mai 2008, le GC a approuvé des dépenses de 857 millions de dollars canadiens sur trois ans (2008–2009 et 2010–2011) pour la programmation en Afghanistan (ACDI – 633 millions de dollars et MAECI – 224 millions de dollars).

Le 10 juin 2008, le GC a publié Le rôle du Canada dans l'engagement en Afghanistan – Tracer la voie vers 2011. Ce document définissait six priorités et trois projets de premier plan que le GC mettrait en oeuvre en Afghanistan entre 2008 et 2011 afin d'améliorer de façon mesurable la vie des Afghans, en particulier les habitants de la province de Kandahar.

Ces six priorités sont :

• permettre aux Forces nationales de sécurité de l'Afghanistan [ANSF] dans la province de Kandahar de renforcer la sécurité et de promouvoir la loi et l'ordre;
• enforcer la capacité institutionnelle afghane d'offrir des services essentiels et de promouvoir la croissance économique et, du même coup, d'améliorer le niveau de confiance des Kandaharis en leur gouvernement;
• offrir une aide humanitaire aux populations vulnérables, y compris les réfugiés, les personnes rapatriées et déplacées à l'intérieur du pays;
• renforcer la sécurité frontalière et faciliter le dialogue bilatéral entre les autorités afghanes et pakistanaises;
• contribuer à renforcer la capacité de l'Afghanistan à se gouverner de façon démocratique par la mise en place d'institutions publiques et de processus électoraux efficaces et responsables;
• faciliter les efforts dirigés par les Afghans en vue d'une réconciliation politique.

Le document de conception de l'enveloppe du FPSM pour l'Afghanistan (2008–2009) conserve les six priorités exprimées dans le document de conception 2007–2008, mais les approfondit en ajoutant les cinq objectifs stratégiques suivants :

• accroître la capacité de la Police nationale afghane (PNA) à assurer l'ordre public dans les districts clés de la province de Kandahar;
• accroître la capacité du système juridique, et l'accès à ce dernier, dans les districts clés, surtout à Kandahar;
• accroître la capacité du système correctionnel à amener les prisons et les centres de détention à mieux se conformer aux normes internationales et, par là même, veiller au traitement adéquat des prisonniers et des détenus, avec un accent sur Kandahar;
• renforcer la gestion frontalière et le du dialogue à ce sujet entre le Pakistan et l'Afghanistan;
• renforcer la capacité de planification, de programmation et de ressourcement des grandes institutions nationales.

Constatations

Les principales constatations de l'étude de cas sur la programmation du FPSM en Afghanistan sont résumées ci–dessous.

Constatation 29 : Le FPSM a démontré son leadership en programmation dans trois des quatre secteurs examinés dans l'étude de cas.

L'évaluation a conclu que le FPSM a démontré son leadership en programmation dans trois des quatre secteurs d'intervention examinés dans l'étude de cas, soit la police, les prisons et les frontières.

Dans le secteur de la police, le FPSM a appuyé le déploiement d'experts au ministère afghan de l'Intérieur (MI), responsable des forces policières au pays. Ces experts apportent des contributions importantes à la réforme institutionnelle en participant à l'élaboration d'un code d'éthique pour la conduite policière et à l'établissement d'une unité anticorruption au sein du Bureau des procureurs (MI) pour enquêter sur les allégations d'abus de la police. Dans un pays où la réputation de la police a été ternie par des rapports de corruption endémique et d'abus de pouvoir, ces interventions menées par le Canada sont susceptibles d'avoir un impact important pour rétablir la confiance du public en la police.

Le Canada est également à la tête de la réforme policière à Kandahar, comme le démontre l'élaboration d'une stratégie de réforme policière pour la province récemment approuvée par le ministre du MI.^{Note de bas de page 47} Les agents de police canadiens déployés dans la province, avec le soutien du FPSM, sont chargés d'élaborer un programme et une formation orientés sur la police civile.^{Note de bas de page 48} Le FPSM a aussi fait preuve de leadership dans la mise en place d'un programme d'alphabétisation pour les policiers à Kandahar, une initiative qui a beaucoup attiré l'attention et a été saluée par les parties prenantes, tant afghanes qu'internationales. Enfin, les agents de la police civile canadienne (CIVPOL) déployés à Kandahar étaient, au moment de la rédaction, les seuls agents de CIVPOL à encadrer régulièrement les agents de la PNA lors de patrouilles à cheval et à pied.

Dans le secteur des prisons, le FPSM a également ouvert la voie en appuyant la réhabilitation du principal organisme correctionnel de Kandahar, la prison de Sarpoza. Bien qu'elle ait été la cible de plusieurs attaques rebelles, dont une ayant entraîné des pertes de vies et des dommages matériels importants, la prison est en voie de devenir un modèle pour le pays, entièrement conforme aux normes de construction internationales. Au soutien à l'infrastructure physique de la prison s'ajoute la fourniture d'équipement pour contribuer à l'efficacité opérationnelle. Les agents correctionnels canadiens déployés à Kandahar, encore une fois avec le soutien du FPSM, ont pris la tête des efforts de formation et d'encadrement du personnel correctionnel. Les changements au programme de formation entrepris par les agents correctionnels canadiens déployés dans la province ont mené à des changements au programme de formation national. Enfin, notons que les efforts canadiens de lobbying auprès du comité directeur du Fonds d'affectation spéciale pour l'ordre public en Afghanistan (LOTFA) ont mené à l'inclusion des agents correctionnels aux professionnels admissible à un soutien salarial du fonds en question, une initiative qui a contribué à la stabilisation de la main–d'oeuvre correctionnelle à Kandahar.^{Note de bas de page 49}

Bien que le soutien du FPSM au secteur des frontières puisse être caractérisé de « léger », le leadership du Canada pour le lancement du Processus de Dubaï, qui rassemble des hauts fonctionnaires du gouvernement de l'Afghanistan et du Pakistan pour discuter d'occasions de coopération concernant les douanes, la lutte contre le trafic de drogue, l'immigration, l'application de la loi et le développement socioéconomique, constitue une réalisation majeure étant donné les antécédents de méfiance et d'acrimonie qui ont marqué les relations bilatérales entre ces deux pays. Le Processus de Dubaï s'est révélé durable, malgré plusieurs chocs diplomatiques qui auraient facilement pu faire échouer l'initiative.

Constatation 30 : Le FPSM a connu un modeste succès dans l'atteinte des résultats intermédiaires dans les quatre secteurs examinés dans le cadre de l'étude de cas.

Certaines des principales réalisations du programme du FPSM en Afghanistan sont décrites ci–dessous.

Secteur de la police :

• Le soutien du FPSM à la PNA, sous forme de formation et d'encadrement, continue de contribuer à consolider la capacité de fournir des services de police aux citoyens de Kandahar conformément aux normes policières canadiennes et internationales. Au moment de la rédaction du présent rapport, environ 35 % des tashkils de la province avaient reçu une formation et environ 18 % des unités policières de la PNA étaient déclarées capables d'effectuer des interventions policières de base de façon indépendante.
• La valeur des services fournis par les conseillers et mentors canadiens, déployés indirectement par l'intermédiaire de l'APCC ou directement par le FPSM pour faire progresser la réforme policière en Afghanistan, commence à devenir évidente, comme le démontrent l'élaboration d'une stratégie de réforme policière pour Kandahar, l'établissement d'un code d'éthique pour la police et la mise sur pied d'une unité anticorruption au sein du MI.
• À ce stade, le soutien aux salaires de la PNA, par l'intermédiaire de LOTFA, est indispensable aux efforts internationaux visant à instaurer l'ordre public en Afghanistan. Par conséquent, le FPSM contribue à l'amélioration graduelle de l'ordre public – un résultat souhaité à moyen ou long terme pour le programme canadien. Au moment de la rédaction du présent rapport, on rapportait que près de 90 % des agents de police admissibles au soutien recevaient leur salaire.

Secteur de la justice :

• Le soutien du FPSM à l'Unité de sensibilisation publique à la justice du ministère de la Justice (MJ) a permis d'élaborer des documents de formation sur la sensibilisation à la justice publique, couvrant des thèmes comme l'introduction aux institutions juridiques, les droits des femmes, les violations des droits des femmes, les problèmes sociaux touchant les femmes, les droits des enfants, les violations des droits des enfants, le règlement des litiges sur les terres, et les droits des personnes déplacées et rapatriées.
• Le soutien du FPSM à la réhabilitation de l'infrastructure juridique, y compris la fourniture d'équipement, établit les bases d'un système juridique fonctionnel dans la ville de Kandahar. Toutefois, la durabilité de ces investissements dépendra du soutien opérationnel fourni par le GA.
• Le soutien du FPSM visant à améliorer le professionnalisme du personnel du secteur de la justice par de la formation et de l'encadrement a été en grande partie ponctuel, surtout à l'échelon provincial. Toutefois, des efforts récents à l'échelon national, y compris de la formation donnée au personnel de l'unité de traduction et publication de la Cour suprême et de l'unité de rédaction législative du MJ, contribuent à la réforme institutionnelle et au professionnalisme accru du personnel.

Secteur des prisons :

• Les services de formation et d'encadrement fournis aux agents correctionnels et au personnel de la prison de Sarpoza par les déploiements du SCC ont contribué à rehausser le niveau de professionnalisme et à améliorer l'efficacité opérationnelle. Au moment de la rédaction du présent rapport, pratiquement tous les agents correctionnels de la prison de Sarpoza avaient reçu une formation de base, et 50 % avaient reçu une formation avancée.
• L'aide du FPSM a permis d'améliorer grandement les installations de la prison de Sarpoza. Bien qu'il reste des travaux à y faire, un résultat majeur du soutien du FPSM est que cette prison est en voie de devenir un modèle pour le pays, entièrement conforme aux normes nationales et internationales.

Secteur des frontières :

• L'appui du FPSM au Processus de Dubaï a mené à l'élaboration d'un plan d'action qui définit clairement les priorités relativement aux douanes, à la lutte contre le trafic de drogue, à l'immigration, à l'application de la loi et au développement socioéconomique pour les communautés frontalières, en plus de définir les mesures à prendre par les parties afin d'atteindre les objectifs déclarés en respectant les échéanciers prévus.

Constatation 31 : La décision du GTSR de déléguer des pouvoirs en matière de programmation et de financement aux agents sur le terrain a grandement amélioré la capacité du FPSM de répondre rapidement aux nouveaux besoins de stabilisation.

Dans la situation de programmation unique et profondément instable de l'Afghanistan, la présence de personnel sur le terrain ayant le pouvoir de définir, concevoir, financer et surveiller les initiatives a produit des dividendes importants pour le FPSM. Par exemple, les réparations urgentes aux installations et équipements à la suite d'attaques rebelles comme celles qui ont eu lieu à la prison de Sarpoza et au centre de district de Dand n'auraient pas pu se faire sans personnel de terrain disposant de fonds pour réagir à une telle situation. Le personnel du FPSM a noté que pour être efficace, la délégation de pouvoirs sur le terrain doit aller de pair avec la disponibilité de fonds adéquats et le déploiement de personnel ayant une expérience de programmation appropriée.

Constatation 32 : Par l'intermédiaire du FPSM, le GTSR a contribué à améliorer la coordination interministérielle et entre donateurs.

Avec ses agents et déploiements sur le terrain, le GTSR est présent dans pratiquement tous les organismes chargés de coordination interministérielle au GC ainsi que de coordination entre donateurs. Au–delà de la simple participation, le GTSR a, dans bien des cas, promu activement la coordination entre donateurs. À Kandahar, par exemple, le GTSR peut affirmer avoir apporté une contribution concrète et durable à la coordination entre donateurs, surtout par l'intermédiaire du KPRT. Le GTSR a joué un rôle crucial dans l'établissement du Comité de coordination du KPRT, qui comprend maintenant, en plus des autres ministères canadiens, des représentants de divers ministères du gouvernement américain actifs à Kandahar. Le Comité de coordination s'est révélé très efficace pour minimiser les risques de chevauchement des efforts, surtout en ce qui concerne les projets d'infrastructure policière, et ouvre la voie à de nouvelles occasions de coopération entre donateurs prometteuses pour la programmation future à Kandahar.

Parmi les autres mécanismes en place pour assurer la coordination interministérielle et la cohérence entre politiques canadiennes, notons le FTAG, qui joue également un rôle de coordination extraministérielle en rassemblant les intervenants concernés du GC dans des réseaux d'échange de pratiques (REP), organisés librement en fonction des priorités du GC. Les REP, qui se réunissent régulièrement, fournissent aux intervenants du GC une tribune pour rester à jour quant aux derniers événements sur le terrain, partager de l'information d'intérêt commun, passer en revue et commenter les nouvelles initiatives, et rassembler les données sur les progrès pour les rapports de jalons trimestriels.

Au KPRT, plusieurs nouvelles initiatives ont été lancées pour appuyer la cohérence et la coordination pangouvernementales, y compris : la création du Comité exécutif du KPRT, présidé par le MDN et le MAECI, chargé de fournir de l'orientation quant aux priorités; l'établissement d'une équipe de planification intégrée pour soutenir les opérations conjointes militaires/civiles (équipes de stabilisation);^{Note de bas de page 50} et la formation d'un comité de coordination pour passer en revue les propositions de projet soumises par les intervenants représentés au KPRT. Collectivement, ces mécanismes facilitent la cohérence des programmes et la coordination.

5.0 Efficacité et économie

5.1 Gouvernance

Constatation 33 : La structure de gestion du FPSM a été modifiée dans le cadre de reSTART pour préciser et renforcer la reddition de comptes.

L'évaluation formative du FPSM (2008) rapportait qu'au niveau des programmes et des sous–programmes du FPSM, et à un moindre degré au niveau des enveloppes et des projets, les responsabilités n'étaient pas claires. À l'époque, de nombreux informateurs caractérisaient le GTSR de « modèle à responsabilité partagée », mais notaient qu'en général, les arrangements en matière de responsabilité étaient informels plutôt qu'officialisés au sein du GTSR.

Suite aux examens et évaluations du programme, le GTSR a entrepris en 2008 un processus de refonte, reSTART; cette réorganisation visait à séparer les fonctions de politique et de programmation, à renforcer certains aspects de la mise en oeuvre des programmes, à rationaliser les processus d'étude et d'approbation des projets et à clarifier les responsabilités par la création de quatre directions.

ReSTART a été approuvé en principe en novembre 2008. La nouvelle structure est conçue pour mettre en oeuvre de nouveaux procédés administratifs et produire une vision plus claire du GTSR. Au moment de la rédaction du présent rapport, la refonte était pratiquement terminée et sa mise en oeuvre avait été amorcée en novembre 2009. Selon la nouvelle structure organisationnelle, un DA est chargé de la programmation pour une région donnée et relève du directeur de la Direction des programmes de stabilisation et de reconstruction (IRG), simplifiant et renforçant les responsabilités pour la programmation à l'échelon du pays.

Compte non tenu de reSTART, la responsabilité pour les politiques demeure partagée. Bien que la Direction des opérations de paix et des politiques sur les États fragiles (IRP) soit en principe responsable de l'élaboration des politiques touchant les États fragiles, l'IRG, chargée de la programmation dans des théâtres d'intervention précis, se donne également un rôle d'élaboration des politiques. Il reste à voir comment cette division des tâches et des responsabilités associées en matière d'élaboration des politiques fonctionnera en pratique.

Constatation 34 : Les comités interministériels et le CC du GTSR n'ont pas encore exécuté complètement leur mandat.

Les comités du SM et du SMA ont été établis principalement pour appuyer la cohérence des politiques et programmes entre le GTSR et l'ACDI et pour éviter les chevauchements dans les pays et domaines d'engagement communs, tout en jouant un rôle de consultation.^{Note de bas de page 51} Il a été rapporté qu'aucun des deux comités ne se réunissait à la fréquence stipulée dans son mandat. Il y a aussi peu de preuves, à part leur appui au rapport Maintenir l'engagement du Canada, que les comités aient offert des politiques, de l'orientation opérationnelle ou des conseils au GTSR ou à l'ACDI. Quant à la cohérence entre politiques et programmes, elle est en pratique prise en charge par d'autres organismes à d'autres échelons de gouvernance, comme le présent rapport en traitera plus loin.

Bien qu'une participation de la haute direction soit nécessaire pour appuyer l'engagement dans les États fragiles, ce qui confirme la pertinence d'un comité à l'échelon du SM ou du SMA, il est important de reconnaître les contributions croissantes des ministères et agences du GC autres que le MAECI et l'ACDI à l'engagement du Canada dans les États fragiles, ce qui nécessite un organisme intégrant davantage les AMF.

Quant au Conseil consultatif du GTSR (SAB), sont mandat était, et demeure aujourd'hui :

• d'établir une politique stratégique pangouvernementale, des priorités et une orientation à l'égard des États fragiles et des urgences complexes, selon le cadre de travail de chaque autorité de ministère;
• d'effectuer des évaluations périodiques (annuelles ou plus fréquentes) des progrès réalisés relativement aux jalons et aux stratégies de retrait définis dans des stratégies intégrées particulières de pays, avec la possibilité d'une réaffectation de ressources selon le rythme des événements et les occasions présentées par les crises et les priorités concurrentes;
• d'échanger des renseignements sur les activités liées aux programmes afin d'assurer leur complémentarité et d'éviter le chevauchement, tout en promouvant la formation de groupes de travail de pays au niveau opérationnel, au besoin.

L'Évaluation formative du FPSM (2008) soulignait que le SAB avait, à l'époque, assumé peu des rôles mentionnés ci–dessus. Le mandat du SAB a été revu depuis, et ses principaux éléments sont les suivants :

• assurer la cohérence des politiques entre ministères et leur conformité aux mandats internationaux touchant les États fragiles et en crise;
• endosser les objectifs des politiques stratégiques à l'égard de la réponse et de l'engagement pangouvernementaux dans des États fragiles et en crise, y compris l'examen et l'approbation des cadres de planification stratégique par pays du FPSM;
• servir de tribune aux fins de consultations structurées sur le choix de priorités, y compris l'examen des recommandations issues de l'exercice d'établissement de priorités à l'égard des États fragiles; l'élaboration de politiques, les résultats stratégiques, la planification, la communication d'information et le partage des connaissances acquises et des pratiques exemplaires;
• évaluer les progrès et les résultats obtenus par l'ACDI, le GTSR, le MDN et les partenaires qui bénéficient de ressources du FPSM dans des États fragiles et en crise;
• évaluer les chevauchements d'activités et les signaler (le cas échéant) au Comité des SMA interministériel;
• fournir des rapports semi–annuels au Comité interministériel du SMA sur la promotion des politiques et la coordination des activités du GTSR, ainsi que sur les activités du GTSR et de l'ACDI dans les États fragiles et en crise et celles des partenaires financés.

Même s'il a été rapporté que le SAB se réunit plus fréquemment qu'avant et que les représentants d'autres ministères au Conseil ont confirmé que les réunions sont maintenant mieux structurées, l'équipe d'évaluation a trouvé peu d'indications que le SAB, sauf le fait qu'il fournit une tribune pour l'échange de renseignements, réalise les activités documentées dans la version révisée de son mandat. En effet, les représentants des autres ministères consultés dans le cadre de l'évaluation ont exprimé certaines frustrations quant à leur participation à la prise de décisions stratégiques sur l'utilisation du FPSM. Ils ont souvent fait remarquer que les décisions sont prises et présentées au Conseil en tant que fait accompli, et que les membres du Conseil sont invités à commenter, sans plus.

Cette frustration découle probablement d'un malentendu quant au rôle des membres du Conseil dans le processus de consultation et d'une mauvaise compréhension du fait que le MAECI, en tant que responsable du FPSM, a le dernier mot quant à son utilisation dans tout théâtre d'intervention. Cela dit, il y a de toute évidence beaucoup de place à l'amélioration avant que le SAB remplisse réellement son mandat annoncé.

Constatation 35 : Les rôles et les responsabilités du GTSR et des autres directions du MAECI ont été précisés et clarifiés.

L'Évaluation formative du FPSM (2008) a noté que les rôles et responsabilités attribués au GTSR et à ses partenaires ministériels n'étaient pas clairs et a recommandé que le MAECI, en collaboration avec les intervenants concernés, documente la division des responsabilités entre le GTSR et le Secteur des relations bilatérales/groupes de travail par pays, les autres organes de gouvernance du FPSM et les divisions fonctionnelles qui tirent des fonds du FPSM.

En réponse à cette recommandation, le GTSR a commandé un examen organisationnel du GTSR et de ses rôles et responsabilités par rapport aux autres directions du MAECI, intitulé START: A Review of Organization and Mandate (ci–après Rapport du Cercle Sussex), qui a été terminé en février 2009. L'examen a confirmé les observations de l'évaluation formative, remarquant qu'il y avait une tension dynamique de longue date entre les secteurs géographiques et fonctionnels ainsi que des discussions continues quant à qui devrait être responsable de quel dossier.

Il ressort de la présente évaluation que bien qu'il y ait parfois eu par le passé des tensions entre les secteurs géographiques (surtout en rapport avec les groupes de travail) et le GTSR, elles se sont dissipées en grande partie et les secteurs sont mieux disposés à accepter le rôle de leader du GTSR en matière de programmation. L'évaluation a également confirmé que les rôles et responsabilités précis du GTSR par rapport aux secteurs géographiques ont été clarifiés et documentés officiellement.

5.2 Planification

Constatation 36 : Les modalités initiales s'appliquant au FPSM ont affecté la capacité du GTSR de procéder à une planification stratégique. Les pouvoirs obtenus depuis 2008 ont aidé à régler ce problème.

Depuis le lancement du FPSM en 2005, son application a été étroitement surveillée par le gouvernement (quant à l'autorisation d'interventions majeures dans des pays donnés) et par le SCT (quant aux modalités d'exploitation). Comme le soulignait l'évaluation formative (2008), les premières modalités appliquées au FPSM l'empêchaient d'effectuer des investissements pluriannuels nécessaires pour les initiatives de renforcement des capacités institutionnelles. De plus, des délais aux approbations du SCT ont écourté les calendriers de programmation (souvent aussi peu que six mois pour concevoir, approuver et mettre en oeuvre les projets) et concentré les dépenses dans les deux derniers trimestres de l'exercice financier. Ces fenêtres de mise en oeuvre très étroites ont grandement miné la capacité du GTSR à mettre en oeuvre une programmation stratégique.

C'est seulement en 2008, près de trois ans après la création du FPSM, que des fonds détenus en fiducie par le SCT ont été libérés. Cette lettre de décision du SCT accordait également des pouvoirs pluriannuels au FPSM pour sa programmation fondée sur les projets, jusque–là limitée à un seul exercice à la fois, et établissait de nouveaux paramètres de financement pour les exercices 2008–2009 à 2012–2013. Ces nouveaux pouvoirs ont considérablement élargi la capacité de planification du GTSR.

Constatation 37 : Les instruments de planification élaborés et utilisés par le GTSR pour le POMSP, PGB et le GPSP ont subi d'importantes améliorations au cours des dernières années, mais il n'y a toujours pas d'approche stratégique au niveau sectoriel.

Les procédures de planification du FSPM sont documentées dans ses SOP. Les cadres de planification sont quelque peu différents pour chacun des sous–programmes.

Le POMSP est un sous–programme doté à la fois de capacités de direction et d'intervention. Comme le mentionne l'étude de cas, les documents de conception du sous–programme, qui sont son principal instrument de planification, ont subi des modifications considérables à leur forme et à leur contenu, culminant par l'adoption d'un nouveau cadre pluriannuel. Ces modifications reflètent les leçons apprises (tant stratégiques qu'opérationnelles) de chaque année successive de programmation, les ajustements apportés pour harmoniser la programmation aux priorités du GC (y compris les considérations de genre et environnementales), les impacts et occasions découlant des changements aux autorités habilitantes du FPSM ainsi que l'interprétation et l'application des politiques du CT, en plus d'un engagement sérieux envers l'adoption de principes de gestion fondés sur les risques et les résultats.

La planification du PGB demeure d'orientation thématique, comme elle l'était par le passé. Les changements aux documents de conception thématiques, et maintenant aux cadres thématiques pluriannuels, reflètent aussi les leçons apprises par la pratique (encore une fois tant opérationnelles que stratégiques), les ajustements apportés pour harmoniser la programmation aux priorités du GC, les impacts et occasions découlant des changements aux autorités habilitantes du FPSM (notamment les pouvoirs de financement pluriannuels), et un effort concerté pour appliquer les principes de gestion fondés sur le risque et les résultats à la programmation. Une autre innovation du nouveau cadre pluriannuel de planification est l'adoption de jalons pour mesurer les progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs déclarés.

Alors que le POMSP organise principalement sa planification en fonction des institutions et le PGB, en fonction des thèmes, le PPSM effectue sa planification selon un cadre de stratégies par pays. Ces stratégies, officiellement appelées documents de conception sur les pays, ont évolué considérablement au fil des ans, tant par leur forme que par leur contenu. Autrefois composées d'une liste de projets vaguement ordonnée en fonction de buts plus ou moins bien définis, les stratégies pluriannuelles par pays sont aujourd'hui de véritables et solides instruments de planification stratégique.

Les innovations aux documents de conception sur les pays, maintenant appelés cadres stratégiques pluriannuels, comprennent une définition des résultats stratégiques escomptés par rapport aux priorités déclarées, une description des partenaires (canadiens et autres) qui participent à l'exécution du programme, une section sur les leçons apprises, une section sur les ressources requises, et l'inclusion d'un cadre de gestion fondé sur les risques et les résultats. L'équipe d'évaluation a constaté une lacune de ces cadres, l'absence de toute discussion sur les interactions entre la programmation du PPSM et celle du POMSP et du PGB qui, même si elles ne sont pas axées précisément sur des pays, peuvent tout de même avoir un impact sur le rendement général et l'atteinte des objectifs au niveau du pays.

Une autre innovation récente intégrée aux cadres pluriannuels par pays est l'adoption de jalons. Les jalons ont d'abord été employés dans le contexte de l'Afghanistan, et même qu'ils pourraient bénéficier de quelques modifications (voir l'étude de cas sur l'Afghanistan), ce sont des outils très utiles qui appuient la planification efficace, le suivi du rendement et la diffusion des résultats. De plus, en fixant des cibles claires et mesurables associées aux résultats attendus, les jalons fournissent un cadre pour un dégagement ultérieur, en d'autres mots, une stratégie de sortie. L'utilisation de jalons constitue une pratique exemplaire, et leur adoption récente dans d'autres pays, notamment en Colombie, démontre la maturité des instruments de planification du GTSR au niveau des pays.

Malgré cela, l'équipe d'évaluation a observé que la planification stratégique au niveau sectoriel dans des théâtres d'intervention donnés, notamment en Afghanistan et au Soudan, était faible.^{Note de bas de page 52} Comme il est mentionné dans l'étude de cas sur l'Afghanistan, la programmation dans les secteurs de la police, de la justice et des frontières a été entravée à divers degrés par l'absence d'une stratégie d'engagement sectoriel claire. Dans le secteur de la police, par exemple, ce n'est que récemment qu'une stratégie a été élaborée pour la réforme policière à Kandahar.^{Note de bas de page 53} Dans le secteur de la réforme judiciaire également, ce n'est qu'au cours des derniers mois qu'une stratégie sectorielle a été élaborée, à cause de la nature décentralisée et ponctuelle de la programmation, selon les parties concernées.^{Note de bas de page 54} Bien qu'une stratégie pour le secteur correctionnel ne soit pas forcément nécessaire, puisque la programmation est axée sur une seule institution à Kandahar, le GTSR n'a toujours pas conçu de stratégie d'engagement quant aux frontières, quoique le plan d'action élaboré dans le cadre du Processus de Dubaï s'en approche.^{Note de bas de page 55}

Au Soudan, l'équipe d'évaluation a constaté une faiblesse majeure du programme actuel pour le pays; il s'agit de l'absence d'une stratégie sectorielle pluriannuelle définissant les intervenants clés, objectifs et avantages comparatifs dans un secteur donné, les liens entre divers programmes ministériels, ainsi qu'une stratégie de sortie. L'étude de cas sur le Soudan rapporte que la stratégie sectorielle devrait être fondée sur des analyses communes (par le MAECI et tous les autres ministères travaillant dans le pays) et inclure un modèle logique propre au secteur convenu ainsi qu'un plan de mesure du rendement et de responsabilisation. Ce document devrait clarifier les relations de cause à effet entre les différentes interventions et les contributions des divers programmes aux objectifs du Canada. Une telle stratégie favoriserait les synergies et la synthèse entre diverses activités et objectifs. De plus, elle aiderait à repérer les lacunes majeures des domaines de programmation et à définir le rôle de chaque ministère pour appuyer les interventions canadiennes, en plus d'assurer la production de rapports complets.

Constatation 38 : Auparavant, la capacité du GTSR de planifier et de répondre aux nouvelles crises était sous–optimale, mais cette lacune est comblée par le truchement de reSTART.

L'évaluation formative du FPSM (2008) soulignait que la capacité institutionnelle du GTSR à réagir aux catastrophes naturelles était solide, et la présente évaluation confirme qu'elle l'est toujours aujourd'hui, malgré certains problèmes relatifs à la Réserve d'urgence, dont une bonne partie des fonds a été dépensée (voir la section sur la mobilisation des ressources). L'évaluation formative du FPSM (2008) soulignait toutefois également que la capacité institutionnelle du GTSR de planifier et de répondre aux nouvelles crises était faible pour différentes raisons, dont la capacité interne insuffisante pour effectuer des analyses de l'environnement et l'absence de structures et procédures pour coordonner la collecte et l'analyse de renseignements appuyant les décisions politiques et la planification quant aux engagements dans les États fragiles.

Le GTSR a reconnu ces déficits institutionnels et, avec reSTART, a pris des mesures pour y remédier. La création d'une équipe dédiée à la recherche et à l'élaboration de politiques au sein de l'IRP vise entre autres à renforcer la capacité du GTSR à effectuer des analyses ciblées en cas de crise.^{Note de bas de page 56} Pour l'appuyer, le rapport Maintenir l'engagement du Canada soulignait la nécessité pour le GTSR d'adopter un outil d'analyse structuré semblable à l'instrument d'évaluation de la stabilité des États élaboré conjointement par le BCP et les entités équivalentes des États–Unis, du Royaume–Uni et de l'Australie. Le rapport Maintenir l'engagement du Canada soulignait également le besoin de tirer parti des compétences des autres ministères dans le cadre de ce processus, afin d'appuyer une planification judicieuse et efficace.^{Note de bas de page 57}

L'évaluation formative du FPSM (2008) soulignait également la nécessité d'élaborer des SOP pour les missions d'évaluation pangouvernementales afin d'appuyer la planification stratégique pour les engagements potentiels dans certains pays. Le rapport Maintenir l'engagement du Canada commente également le besoin d'une approche structurée pour les missions d'évaluation, mais envisage la possibilité de recourir à l'expertise et aux compétences du personnel des ONG et du secteur privé pour de telles missions. Cela nécessiterait toutefois un réseau de personnel préapprouvé qui n'existe pas présentement.

Constatation 39 : Une forte présence sur le terrain appuie une planification efficace.

Les évaluations entreprises en Haïti, au Soudan, en Colombie et en Afghanistan ont conclu que le déploiement d'agents régionaux contribue à une planification stratégique plus efficace. Cela est prévisible puisqu'une forte présence sur le terrain dans les États fragiles constitue un mécanisme important pour rester au courant d'une situation qui évolue rapidement, ainsi que pour la coordination avec le gouvernement local et les autres donateurs. Selon le rapport Maintenir l'engagement du Canada :

« Travailler avec des partenaires de mise en oeuvre pour apporter tout ajustement nécessaire exige que le gouvernement du Canada ait sur le terrain des ressources compétentes, habilitées et considérables. Dans plusieurs cas, l'administration centrale est trop éloignée et ne dispose pas d'information suffisante pour intervenir efficacement. Les gestionnaires sur le terrain doivent être habilités à agir puisque le gouvernement ne peut fonctionner de façon efficace que si des ajustements sont apportés régulièrement. »^{Note de bas de page 58}

Comme le mentionne l'étude de cas sur l'Afghanistan, la décision de donner au personnel sur le terrain les pouvoirs nécessaires pour définir, concevoir, financer et superviser des initiatives a produit des dividendes importants pour le GTSR. Il est entendu qu'un tel déploiement de personnel du GTSR ne serait pas nécessairement praticable dans tous les théâtres d'intervention, mais là où le déploiement d'un soutien adéquat au personnel et à la logistique est justifiable, il peut contribuer considérablement à la prise de décisions mieux informées.

5.3 Mobilisation des ressources

Constatation 40 : Le GTSR a élaboré des instruments efficaces pour appuyer la mobilisation des ressources à l'échelle pangouvernementale, mais le renforcement des capacités institutionnelles continue d'être difficile.

Le GTSR, par l'intermédiaire du FPSM, a dû élaborer des instruments pour s'assurer que les ressources des autres ministères peuvent être mobilisées au besoin. L'APCC, le PE sur l'Afghanistan avec le MDN, le PE avec la CCC sur la fourniture d'équipement et de services pour les projets du FPSM à l'étranger, et des PE propres à des projets avec d'autres ministères en sont des exemples. Ces instruments ont été passés en revue périodiquement et ont été mis à jour dans le but d'accroître leur efficacité. L'APCC, financé spécifiquement par le FPSM, a été particulièrement efficace pour assurer une source constante de fonds appuyant les déploiements de CIVPOL à l'étranger. Le PE du CCC s'est également révélé très efficace.

L'Afghanistan constitue un bon exemple d'application de toute une gamme d'instruments appuyant la mobilisation des ressources.

• L'APCC a été mis en place afin de procéder à une mobilisation des ressources à l'échelle pangouvernementale pour soutenir les missions de paix à l'étranger. Selon cet arrangement, le FPSM couvre les coûts différentiels du déploiement d'agents de CIVPOL dans des théâtres d'intervention donnés. Bien que conçu à l'origine pour faciliter le déploiement d'agents de CIVPOL canadiens dans le cadre des missions de maintien de la paix des NU, il a beaucoup servi à faciliter le déploiement d'agents de CIVPOL canadiens en appui à la mission du Canada en Afghanistan. L'APCC est sujet à des examens réguliers et a subi certains ajustements visant à accroître son efficacité au fil des ans.^{Note de bas de page 59}
• Le GTSR a également conclu un arrangement avec le MDN en 2007. Celui–ci fournit un cadre pour la collaboration étroite entre le MDN et le MAECI et facilite de plus le déboursement de fonds au MDN pour services rendus au MAECI. L'arrangement a extrêmement bien fonctionné pour le GTSR. En effet, sans la coopération et le soutien aux capacités du MDN dans des domaines comme le génie, la logistique, les marchés et la gestion financière et du matériel, sans oublier la protection des forces offerte aux civils travaillant sur le terrain, le GTSR n'aurait jamais pu espérer accomplir ce qu'il est parvenu à réaliser jusqu'à ce jour à Kandahar. Bien que le PE actuel avec le MDN soit propre à l'Afghanistan, un arrangement semblable pourrait être appliqué à d'autres théâtres où l'engagement du GC est important.^{Note de bas de page 60}
• Le GTSR a également conclu un PE en 2007 avec la CCC, une société de la Couronne fédérale spécialiste de l'approvisionnement et des marchés. Au fil des ans, la CCC est devenue un partenaire majeur dans la mise en oeuvre de nombreuses initiatives du FPSM partout dans le monde et, comme le mentionne l'étude de cas, un partenaire de mise en oeuvre important en Afghanistan. Comme les autres arrangements du GTSR avec des partenaires canadiens, le PE avec la CCC a été passé en revue et ajusté régulièrement. Des discussions avec des représentants du GTSR et de la CCC ont confirmé que le niveau de satisfaction par rapport à l'arrangement en place était élevé, même si les représentants de la CCC ont exprimé à l'équipe d'évaluation un besoin d'accroître la souplesse lors de l'émission des paiements anticipés et de prolonger les délais d'exécution lors de la présentation de requêtes de tâches.

Les ministères qui n'ont pas de mandat international (y compris pour le financement opérationnel et administratif) ont souvent besoin du FPSM pour appuyer leur participation aux engagements dans les États fragiles. Compte tenu de la participation importante du FPSM à la RSS, qui englobe la police, la justice et les prisons, l'expertise des institutions policières, juridiques et correctionnelles canadiennes est susceptible d'être sollicitée dans tous les contextes où le FPSM appuie la RSS. Bien que l'APCC soutienne actuellement une capacité permanente de déploiement d'agents de la GRC dans le cadre de missions à l'étranger, aucun équivalent n'est en place pour appuyer une capacité permanente de participation à de telles missions au sein d'autres agences et ministères fédéraux.

La mise en place et le maintien d'une telle capacité sont entravés par divers facteurs. Les frais généraux associés au soutien des déploiements de civils à l'étranger sont élevés, surtout dans les zones de conflit comme l'Afghanistan.^{Note de bas de page 61} En l'absence de financement de services votés pour les déploiements à l'étranger, dont ne disposent pas les ministères sans mandat international, les autres ministères dépendent de fonds mis à leur disposition par le FPSM pour appuyer leurs activités à l'étranger sur la base de chaque projet. Il y a cependant des restrictions financières quant au montant pouvant être alloué aux frais généraux de tout projet donné. Cela est particulièrement problématique pour SCC, qui doit maintenir une équipe à l'administration centrale dont le rôle est d'appuyer les agents de corrections déployés à l'étranger. De plus, comme les fonds offerts par le FPSM pour appuyer les déploiements des autres ministères à l'étranger sont tirés des crédits 1 (budget opérationnel), sujets à des limites fixées par le SCT, les frais généraux du GTSR semblent anormalement élevés.

Le rapport Maintenir l'engagement du Canada reconnaît ce problème et mentionne qu'il y a un besoin d'assurer que les ministères dont le mandat est principalement interne peuvent participer pleinement au besoin et recommande l'élaboration de dispositions facilitant l'engagement international des ministères à vocation principalement interne et de dispositions explicites pour le financement, par l'intermédiaire d'ententes interinstitutionnelles ou par l'activation de mandats ministériels découlant de changements à l'architecture des activités de programme (AAP), décrivant leurs activités internationales.^{Note de bas de page 62} La présente évaluation appuie cette recommandation.

Constatation 41 : Même si le GTSR a été prudent concernant l'aide des entités non gouvernementales, plusieurs facteurs l'ont empêché de mettre ces compétences à profit.

Un des objectifs finaux du FPSM est « d'améliorer les contributions du Canada à la paix et à la sécurité ». Cela sous–entend d'approfondir et de mettre à profit les ressources et compétences des ONG autant que celles des autres ministères. Le PGB dépend grandement de partenaires du secteur des ONG pour exécuter son mandat. Le POMSP et le PPSM comptent également sur les services de plusieurs organisations quasi gouvernementales (p. ex. CCC) et non gouvernementales canadiennes (p. ex. CPMP et CANADEM) pour appuyer les projets du FPSM. Ces organisations apportent au GTSR des capacités qui dépassent de loin celles du MAECI et celles d'autres ministères. Elles ont également fait preuve d'habileté pour exécuter certaines initiatives avec un haut degré d'efficacité et de rentabilité.

Il n'est toutefois pas facile de tirer parti des forces des ONG partenaires, compte tenu de l'impossibilité pour le GTSR de fournir du financement de base à certains partenaires clés.^{Note de bas de page 63} Par exemple, malgré une évaluation positive de la contribution du Consortium canadien sur la sécurité humaine (CCSH) à l'avancement des capacités canadiennes de recherche sur les enjeux de sécurité humaine, qui recommandait de plus un soutien continu du FPSM au CCSH, son financement a pris fin en raison du manque de pouvoirs pour accorder du financement de base. Cette absence de pouvoirs de financement a également entravé le développement continu de la capacité d'autres partenaires clés comme le CPMP et CANADEM, tous deux sujets à des plafonds de dépenses qui ne peuvent être dépassés qu'avec l'approbation du Ministère.

Étant donné le rôle important que ces ONG jouent pour soutenir la réalisation du mandat du FPSM, et que le fait de fournir un financement de base du GC aux ONG n'est pas sans précédent, accorder de tels pouvoirs au FPSM, encadrés par des restrictions précises, ne serait pas déraisonnable.^{Note de bas de page 64}

Constatation 42 : L'ancienne infrastructure du GTSR ne lui permettait pas d'appuyer efficacement les déploiements de civils, mais cette lacune est comblée par le truchement de reSTART.

Comme le présent rapport l'a déjà mentionné, les déploiements de civils ont joué et continueront à jouer un rôle majeur pour les stratégies d'engagement du GTSR dans les États fragiles. Les constatations précédentes notaient que le GTSR avait réalisé des progrès considérables dans l'élaboration et la mise en oeuvre de mécanismes appuyant le déploiement de civils, tant de l'extérieur que de l'intérieur du gouvernement, pour les missions à l'étranger, même si l'objectif de maintenir une capacité permanente d'experts civils des secteurs gouvernemental et non gouvernemental formés spécifiquement pour le travail dans les États fragiles demeure inaccessible.

Conscient du rôle critique des déploiements de civils dans les États fragiles et des obstacles institutionnels qui empêchent de tirer pleinement parti de leur expertise, y compris la formation pré–déploiement, le GTSR a créé une nouvelle direction sous reSTART consacrée au soutien et à la gestion des déploiements pangouvernementaux d'experts civils. Même si la mise en oeuvre est trop peu avancée pour que l'on puisse faire rapport sur le rendement de cette direction, sa création est en soi un événement positif et bien accueilli.

Constatation 43 : Même si le FPSM a démontré qu'il avait la capacité de répondre rapidement, comparativement aux autres instruments de financement du GC, la mobilisation des ressources à une vitesse proportionnelle aux besoins constitue toujours un défi.

Comparé à d'autres instruments de financement du GC, le FPSM a démontré sa valeur en tant qu'outil de réaction rapide, surtout en réponse aux crises immédiates. Cela dit, la capacité du GTSR de répondre rapidement aux crises nouvelles et émergentes est compromise par les demandes constantes imposées à la réserve d'urgence, dont les coffres ont été considérablement sollicités. Si la réserve d'urgence, fixée à 15 millions de dollars canadiens par an au moment de la rédaction du présent rapport, sert à appuyer des initiatives conformes à son mandat, des déboursements sont donc prévisibles. Toutefois, l'équipe d'évaluation a été informée que des fonds de la réserve avaient servi à financer des initiatives appuyant les priorités changeantes du GC qui, bien qu'importantes, ne correspondaient pas nécessairement à des interventions d'urgence comme celles auxquelles la réserve devait servir à l'origine. Si c'est effectivement le cas, les critères d'accès à la réserve doivent être resserrés.

Des évaluations antérieures du FPSM ont relevé des délais dans les processus d'approbation de projet et de déboursement, et la présente évaluation confirme cette réalité. À titre d'exemple, des promoteurs de projet du PGB ont rapporté qu'en raison d'écarts entre le moment où la collaboration avec les organisations bénéficiaires commence et le moment où les fonds sont réellement mis à leur disposition, beaucoup de projets doivent être complétés dans des délais considérablement réduits. Comme les organisations bénéficiaires ne sont généralement pas autorisées à antidater les dépenses avant la signature de l'accord de contribution, des projets devant s'échelonner sur 12 mois sont souvent contraints de réaliser toutes leurs activités et de dépenser tous les fonds alloués en moins de six mois.

Les bénéficiaires du financement du FPSM ont aussi noté des délais dans l'approbation du financement et les déboursements. Au Soudan, certains promoteurs de projet ont rapporté avoir subi de longs retards dans le processus d'approbation et le déboursement des ressources. Le projet de gouvernance et de primauté du droit du PNUD au Sud–Soudan en est un exemple. Le processus d'approbation de ce projet a connu un retard de deux ans.

Les agents du PNUD interrogés ont indiqué que le GTSR était préoccupé par les frais généraux élevés. Le personnel du GTSR a fait mention de l'absence d'un modèle d'accord de contribution pour les NU,^{Note de bas de page 65} d'un manque de clarté de la part du PNUD quant aux éléments du projet devant être mis à jour, et de délais dans l'obtention de documents de projets du PNUD (proposition, RBPF et budget). La situation s'est poursuivie pendant plusieurs mois avant d'arriver à une impasse. Le représentant du FPSM sur le terrain a joué un rôle important pour la dénouer.^{Note de bas de page 66}

Un autre projet ayant connu des délais est la formation de la MINUAD donnée par le Centre Pearson de maintien de la paix (CPMP). Le personnel du GTSR a indiqué que les retards avaient été causés par les restrictions aux pouvoirs nécessaires pour signer un accord de contribution avec le CPMP, un délai avant d'arriver à une décision avec la Direction des services ministériels, et la nécessité de demander une autorisation spéciale au ministre pour dépasser la limite de dépenses. Bien que le CPMP ait fait preuve de compréhension relativement à la situation, de son point de vue, cela a causé un retard dans la mise en oeuvre, a forcé la prestation de la formation selon un échéancier réduit et a possiblement fait grimper les coûts d'impartition des services locaux (location de locaux, soutien en TI, service de traiteur, etc.).

De la même façon, en Colombie, de nombreuses ONG partenaires ont rapporté des retards quant aux exigences en matière de négociation, d'approbation et de signature. Toutefois, les partenaires étaient davantage préoccupés par le processus de déboursement. Même si le traitement des paiements n'est pas la responsabilité du GTSR, des délais entre la signature de l'accord de contribution et le moment où les fonds sont déposés en banque ont parfois créé de sérieux problèmes de gestion de l'encaisse pour les partenaires. En 2008, le GTSR a élaboré une politique sur la gestion de l'encaisse en réaction à ce problème, bien qu'elle doive toujours être formellement intégrée aux modalités du FPSM.

Des retards dans l'approbation des projets et les déboursements peuvent survenir pour toutes sortes de raisons, certaines évitables et d'autres non. L'évaluation formative du FPSM (2008) soulignait que le système d'évaluation d'avant–projet alors en vigueur, formé du PDM et du CPMP, était lourd et prolongeait inutilement l'examen et l'approbation des projets en encourageant des discussions répétées par le comité sur des enjeux qui auraient dû être réglés avant la soumission. Notons que bon nombre des exemples de délais cités ici remontent à cette époque, et au moment où le FPSM ne détenait pas tous les pouvoirs de financement dont il jouit maintenant.

Sous reSTART, le système d'examen de projet a été revu en entier afin de rationaliser les processus et d'accélérer la prise de décisions. Encore une fois, il est trop tôt pour évaluer le rendement du nouveau système, mais selon l'équipe d'évaluation, la conception de celui–ci semble tenir compte d'un grand nombre des préoccupations soulevées lors des vérifications et évaluations antérieures. Accélérer l'approbation des projets du PGB, qui sont généralement de faible valeur et sont mis en oeuvre selon des échéanciers limités, demeure problématique. Un mécanisme d'approbation de projet abrégé pourrait être nécessaire afin d'éliminer cet obstacle.

Constatation 44 : Lorsque les circonstances le permettent, la délégation de pouvoirs aux agents sur le terrain pour examiner et approuver le financement de projets pourrait grandement améliorer la rapidité des interventions du FPSM.

Comme le mentionne la constatation 40 et comme on l'a rapporté dans tous les pays étudiés dans le cadre de la présente évaluation, y compris Haïti, une présence forte sur le terrain appuie l'efficacité et la rentabilité de la planification de projet et peut réduire le temps requis pour traiter les demandes de financement. Dans de nombreux cas, des propositions de projet par des promoteurs locaux sont retardées ou retournées parce qu'elles ont été mal remplies. La présence d'un représentant du GTSR sur le terrain pour aider les promoteurs à remplir leurs propositions peut considérablement atténuer ce risque.

Le temps de traitement peut être abrégé encore davantage si les représentants du GTSR sur le terrain sont autorisés, avec certaines restrictions, à approuver les initiatives à petite échelle. Bien que l'ACDI ait recours à des fonds gérés localement depuis des années, le GTSR a fait l'expérience de cette approche pour la première fois en Afghanistan avec la mise en oeuvre de l'Initiative pour la paix et la sécurité à Kandahar (KIPS), un fonds conçu pour appuyer les projets à petite échelle doté d'un budget théorique d'un million de dollars canadiens par an.

Les fonds gérés localement présentent certains avantages. Le temps nécessaire pour examiner et approuver les propositions de projet est considérablement réduit, tout comme le temps nécessaire pour répondre aux demandes de financement urgentes. L'accès à un fonds géré localement peut également encourager l'innovation en permettant au personnel sur le terrain d'exécuter des projets pilotes et de mettre à l'essai différents partenaires qui ne seraient pas appuyés autrement en raison des risques liés à l'inconnu, risques qui seraient atténués par la faible valeur des investissements.

Une plus grande décentralisation des pouvoirs et de l'exécution des programmes ne serait évidemment pas appropriée dans tous les cas. Cela exigerait de meilleurs mécanismes de contrôle financier et de responsabilités de gestion, ainsi qu'une capacité à faire le suivi des progrès et à vérifier les résultats obtenus, mais dans les pays où l'engagement du GC est profond, il s'agit d'une option qui mérite sérieuse réflexion.

Constatation 45 : Le FPSM a démontré une capacité d'optimiser les ressources des autres donateurs et partenaires.

Le fait de pouvoir tirer parti du soutien d'autres donateurs et partenaires est un aboutissement important du FPSM. Les bénéficiaires du PGB ont indiqué qu'il y a un bon potentiel d'optimisation des ressources financières, bien que les preuves tirées de l'examen du dossier soient inconstantes. À l'exception des projets appartenant au domaine thématique de la justice transitionnelle, le PGB a fourni la majorité du financement pour tous les projets examinés. Dans le cas de huit projets, les contributions du PGB représentaient entre 60 % et 80 % du total des fonds pour le projet. Dans le cas de sept des projets étudiés, le PGB a fourni de 80 % à 100 % des fonds. Il faut toutefois noter que ces projets finançaient parfois un ensemble d'activités dans le cadre d'une initiative plus large de l'organisation bénéficiaire.

En termes d'optimisation sur le plan politique, les entrevues avec les bénéficiaires ont confirmé que le PGB a eu beaucoup plus de succès pour renforcer la crédibilité des organisations financées que pour accroître leur accès à des ressources financières. Certaines organisations ont déclaré que les fonds du PGB les ont aidées à lancer de nouveaux projets qui ont rehaussé leur visibilité et leur réputation, leur donnant ainsi la capacité de solliciter le soutien d'autres donateurs. Enfin, quelques organisations ont maintenu que comme le soutien était fourni au nom du Canada, il leur a permis de mobiliser les ressources et l'engagement politique d'autres pays.

Le POMSP tire également parti des ressources financières et de l'influence du Canada. Le travail de renforcement des capacités du Canada pour les opérations de paix jouit d'une reconnaissance internationale. Les NU ont souligné l'importance du rôle d'expert du Canada pour le renforcement des capacités policières de maintien de la paix en Afrique. De plus, le Groupe de recherche sur le G8 a classé le Canada comme l'un des trois pays du G8 qui respectent entièrement leurs engagements du sommet de Saint–Pétersbourg. Il a également souligné que le Canada participait de manière active et constructive à l'élaboration de l'Architecture africaine de paix et de sécurité pour le sommet du G8. La programmation du POMSP a de plus positionné le Canada comme leader favorisant la coopération avec l'Amérique latine pour les opérations de paix, à la suite de l'expérience en Haïti qui a mené à un engagement d'améliorer la coordination des missions interdisciplinaires de la part des parties prenantes de la MINUSTAH, y compris le gouvernement d'Haïti.

Grâce à la bonne réputation du Canada, des partenaires tels que l'Australie, la Nouvelle–Zélande, la Grande–Bretagne et la Norvège lui offrent de plus en plus leur appui et cherchent à collaborer à ses initiatives, particulièrement dans le domaine du soutien à la formation policière. Le Canada a commencé à travailler avec le CPMP sur le Projet de police de l'Afrique de l'Ouest (WAPP) en 2005. Ce projet s'est ensuite poursuivi sous le nom de Projet panafricain de la police (PAPP) en Afrique de l'Ouest et centrale. D'autres pays ont été encouragés à s'impliquer davantage pour soutenir le maintien de la paix par la police en Afrique, dont l'Allemagne qui a commencé à financer le CPMP en 2008 pour la mise en oeuvre d'un programme semblable au PAPP en Afrique australe et orientale. L'Allemagne collabore également avec le Canada pour aider une UPC sénégalaise dans le cadre de la MINUAD. Les autres partenaires comprennent la Suède, qui s'est jointe au Canada devant les NU pour souligner l'importance des institutions correctionnelles lors des missions de paix.

De plus, faisant suite aux contributions du Canada, plusieurs nouveaux pays donateurs apportent maintenant un soutien régulier au Centre Kofi Annan, au Ghana, et à l'IPSTC, au Kenya. Le POMSP a également financé plusieurs cours pour chefs de mission de l'UA en collaboration avec l'équipe d'appui aux activités de paix de l'ONU–UA. Ce financement a permis aux NU d'encourager d'autres donateurs à faire des contributions semblables, une fois que le Canada a pris un engagement ferme. Lorsque le Canada a commencé à appuyer l'ELP en 2006, il fournissait environ 73 % du financement, mais grâce à la participation d'autres donateurs au programme, cette part a aujourd'hui été réduite à environ 56 %.

Le Canada a également ouvert la voie par son appui au DPKO. En 2006/2007, seuls le Canada et le Royaume–Uni offraient des contributions volontaires à l'organisation. D'autres donateurs comme la Norvège et l'Allemagne font maintenant de même. Le Canada a aussi été l'un des premiers pays à appuyer les Amis de la MINUAD. Dans l'ensemble, la programmation du POMSP a permis au Canada de s'établir comme leader dans divers domaines reliés au développement des capacités de maintien de la paix. Les partenaires internationaux le reconnaissent et apportent leurs propres contributions pour cette raison.

5.4 Gestion de projet et rentabilité

Constatation 46 : Le manque de clarté de certaines modalités du FPSM et certaines incertitudes concernant l'interprétation et l'application des politiques du GC ont eu une incidence négative sur la mise en oeuvre du projet et par conséquent sur l'optimisation des ressources.

Comme on le mentionnait plus tôt dans le présent rapport, les anciennes modalités du FPSM restreignaient la capacité du GTSR à mettre en oeuvre les projets de façon rapide et rentable. Avec les nouvelles modalités autorisées en 2008, le FPSM jouit d'une plus grande flexibilité dans l'application de la politique sur les paiements de transfert (PTP) du SCT. En voici des exemples :

• le FPSM bénéficie d'exemptions relativement aux directives du Code régissant les conflits d'intérêts et l'après–mandat;
• le FPSM bénéficie également d'une exemption relativement à l'exigence selon laquelle les paiements de transfert ne doivent pas être aux bénéficiaires avant la demande;
• le FPSM bénéficie d'exemptions relativement à la Politique de gestion de la trésorerie du SCT;
• le FPSM a aussi été exempté de l'exigence de calculer et de déduire les intérêts gagnés (s'applique en particulier aux agences des NU);
• des exemptions ont été fournies quant au droit du ministre d'effectuer une vérification sur un accord de contribution;
• enfin, des exemptions ont été fournies quant à l'indemnisation à la Couronne.

Malgré ces exemptions, des informateurs du MAECI ont soulevé un certain nombre de problèmes relatifs aux modalités actuelles. En voici des exemples :

• Même si les modalités existantes incluent les frais généraux et administratifs en tant que dépenses admissibles, les seuils tolérés par les programmes ne sont pas définis et varient d'un bénéficiaire à l'autre. Il est nécessaire de définir et d'officialiser les paramètres acceptables;
• Même si le GTSR a mis en place un processus d'approbation interne pour les dépenses admissibles rétroactives, les modalités actuelles n'en traitent pas;
• Les modalités actuelles ne traitent pas de la question des fluctuations des devises et de leur impact potentiel sur les fonds promis. Ce risque est présentement abordé en tant que « situation impondérable » dans les accords. Il est nécessaire d'établir une approche plus officielle et cohérente pour gérer le risque de fluctuation des taux de change;
• Les modalités actuelles incluent la location de véhicules et d'équipement ainsi que les services d'entretien comme dépenses admissibles, mais pas leur achat, ce qui serait une option plus économique dans certaines situations comme les déploiements à long terme;
• Les modalités actuelles ne font pas de distinction entre récipiendaires (multilatéraux, intergouvernementaux, régionaux et non gouvernementaux internationaux), ce qui laisse place à des spéculations quant à qui peut suivre ses propres règles et réglementations et qui doit suivre les directives du SCT;^{Note de bas de page 67}
• Selon les modalités actuelles, les plafonds des subventions ne sont pas cohérents par rapport à ceux des contributions, ce qui encourage à l'occasion le choix d'un mécanisme plutôt qu'un autre pour des raisons pratiques et non par respect des principes.

En plus des problèmes mentionnés ci–dessus, plusieurs autres enjeux ont été soulevés quant aux modalités et à l'interprétation et application des politiques du GC. Ceux–ci mériteraient une discussion plus approfondie, compte tenu de leur impact sur le rendement. Il s'agit des enjeux suivants :

• Réception d'argent d'une tierce partie : Les « comptes à fins déterminées » sont une classe de comptes établis au sein des comptes du Canada pour consigner les sommes reçues à des fins déterminées, et qui doivent généralement être conservées dans des comptes distincts. La Politique sur les comptes à fins déterminées du Conseil du Trésor (1^er octobre 2009) traite spécifiquement de ces comptes. Dans certains cas, le FPSM a établi un compte à fins déterminées pour faciliter l'acquisition d'équipement ou de services par d'autres pays dans des secteurs où le Canada est solidement établi ou détient une expertise particulière. Actuellement, le MAECI n'est pas en mesure de recevoir des fonds de tierces parties en dollars américains (USD) dans ses comptes à fins déterminées, qui sont requis pour cette raison.
• Un exemple des conséquences négatives de cette politique est le versement de 2,5 millions de dollars américains par le gouvernement de la Hollande que le Canada devait utiliser pour l'achat d'équipement pour la MINUAD. Même si le personnel du projet a indiqué qu'il était nécessaire de créer un compte en dollars américains pour éviter des frais de change excessifs, il n'a pas été possible de le faire en raison des règlements du MAECI. La contribution a été convertie en dollars canadiens avant d'être changée de nouveau en dollars américains, entraînant une perte de 80 000 dollars canadiens à cause du taux de change. Le GTSR a offert d'absorber les pertes plutôt que de réduire la contribution hollandaise d'un montant équivalent.
• Politique CAFE : Le traitement des comptes créditeurs à la fin de l'exercice (CAFE) a créé des problèmes pour le GTSR et ses partenaires. La difficulté découle du fait qu'il n'est pas toujours possible d'assurer la prompte réception des factures de fournisseurs chargés de la livraison de biens et services dans les États fragiles.
• Les obstacles auxquels font face les institutions bénéficiaires et qui les empêchent d'informer rapidement le GTSR des montants susceptibles de n'être pas dépensés limitent sa capacité de réaffecter les ressources à d'autres utilisations pour éviter que des fonds restent inutilisés. Que ces montants inutilisés soient le résultat d'économies réalisées pendant la mise en oeuvre, d'un système de suivi financier déficient ou d'une incapacité à dépenser constituent un problème majeur. La plupart des cas peuvent être résolus par la création d'un compte créditeur à la fin de l'exercice (CAFE). Toutefois, lorsque le bénéficiaire ne peut pas dépenser les fonds même après la création d'un CAFE, le GTSR ne pourra pas reporter l'argent. Le cas du CPMP, qui détient des fonds non utilisés de presque 450 000 dollars canadiens, en est un exemple. Le GTSR et le SCT devraient examiner des options afin d'utiliser les ressources mises de côté dans les CAFE pour d'autres activités du FPSM, avec le même bénéficiaire ou avec d'autres.
• De plus, des intervenants du GTSR et d'autres informateurs interrogés dans le cadre des études de cas par pays ont indiqué que les échéanciers stricts associés aux CAFE contribuent à bousculer les dépenses et déboursements à la fin de l'exercice financier (il en existe des cas documentés dans tous les pays à l'étude) et perturbent la mise en oeuvre des projets, obligeant souvent les partenaires à cesser de travailler ou à utiliser leur encaisse jusqu'au dégel des fonds du nouvel exercice financier.
• Appels d'offres concurrentiels : Les modalités du FPSM pour les contributions du crédit 10 requièrent que les biens et services soient obtenus à la suite d'un processus d'appel d'offres transparent et ouvert. Bien qu'il s'agisse de la position par défaut, comme ce devrait l'être, le GTSR a dû à l'occasion répondre à des requêtes urgentes de prestation de biens et services qui n'auraient pas pu être satisfaites par un processus d'appel d'offres concurrentiel.
• Même si le GTSR n'est pas tenu de respecter ce principe dans toutes les situations et est autorisé à envisager des solutions de rechange aux appels d'offres concurrentiels, y compris l'achat direct, les seuils financiers associés à ces autres options demeurent insuffisants ou mal définis.^{Note de bas de page 68} La même observation s'applique aux limites des fournisseurs uniques du crédit 1. Comme il s'agit d'exceptions et non de la norme, le recours à l'achat direct ou à un fournisseur unique devrait être soumis à des restrictions rigoureuses.
• Financement de base : Comme le mentionne la constatation 41, les modalités du FPSM ne permettent pas de fournir de financement de base. Étant donné que le FPSM a le mandat explicite de développer la capacité canadienne à réagir aux crises et aux défis des engagements dans les États fragiles, et que sa portée inclut la capacité du secteur non gouvernemental, des pouvoirs limités lui permettant d'offrir du financement de base à des institutions choisies sont certainement justifiés.

5.5 Coordination et cohérence

Constatation 47 : Le mécanisme en place pour appuyer la coordination intra et extra ministérielle fonctionne bien, même si la coordination opérationnelle sur le terrain continue d'être difficile.

Le rapport Maintenir l'engagement du Canada souligne que les approches les plus efficaces en matière de coordination [sont celles qui ont] une orientation volontaire ou participative et créent des incitatifs afin que les ministères, surtout ceux dont le mandat est principalement à vocation interne, travaillent ensemble sur des objectifs communs.^{Note de bas de page 69} Le FPSM, qui est à la disposition des autres ministères, est le principal instrument incitatif du MAECI pour favoriser le soutien des autres ministères aux objectifs du GC dans les États fragiles où des intérêts canadiens sont présents. Comme ce rapport l'a déjà mentionné en ce qui concerne la mobilisation des ressources, les ententes de financement qui ont été élaborées et mises en place pour faciliter la participation des autres ministères aux missions à l'étranger ont très bien fonctionné, même s'il y a toujours possibilité d'amélioration.

En ce qui concerne la coordination des politiques et programmes, divers mécanismes ont émergé pour la prendre en charge, y compris les comités du SM et du SMA, le SAB, les groupes de travail par pays, les groupes de travail interministériels et le processus d'examen et d'approbation de projet.

Le comité du SMA, pour sa part, joue en grande partie le rôle de gardien du PE entre le MAECI et l'ACDI qui définit le rôle et les responsabilités de chacun dans les théâtres d'intervention communs. Le PE affecte ces responsabilités selon des critères temporels (premier répondant) et sectoriels (réforme du système de sécurité versus développement économique et social). En pratique, les rôles des deux organismes gouvernementaux dans des secteurs donnés sont interchangeables et négociés, selon celui qui est le plus en mesure de répondre aux exigences d'une situation particulière. Par exemple, en Haïti, l'ACDI est responsable des efforts de réforme juridique, alors qu'en Afghanistan, c'est le GTSR qui en est chargé. Bien que cette approche improvisée ait ses mérites, elle laisse place à un risque que les investissements du FPSM, en particulier ceux liés au développement des capacités des institutions fondées sur la primauté du droit, soient abandonnés après l'expiration du mandat temporel du FPSM. De plus, cette approche ne favorise pas la mémoire institutionnelle.

Comme on le soulignait plus tôt dans le présent rapport, le SAB, malgré certaines améliorations, peine toujours à remplir les rôles que lui accorde son mandat ambitieux. Cela dit, la réorganisation du GTSR sous reSTART devrait redonner de la vigueur au SAB en lui fournissant davantage de matière à délibération.

Les groupes de travail par pays (Soudan, Afghanistan et Haïti) jouent tous un rôle important pour assurer la cohérence des politiques et programmes entre les autres ministères participants. Les études de cas sur le Soudan et l'Afghanistan, ainsi que l'évaluation de la programmation du FPSM en Haïti (2008), affirment que les groupes de travail chargés de chaque pays fonctionnent bien, facilitent le partage d'information, et permettent d'établir des priorités communes et des approches collaboratives pour surmonter les obstacles et résoudre les problèmes.^{Note de bas de page 70}

La composition de l'AWG et du FSG est à la fois intraministérielle et interministérielle, ce qui permet aux intervenants concernés de participer à la désignation de pays où des interventions du FPSM seraient souhaitables et de donner leur avis lors de la conception des stratégies d'engagement. Des groupes de travail sectoriels et thématiques ont fait leur apparition (p. ex. les réseaux d'échange de pratiques sur l'Afghanistan et les groupes de travail sur la réforme du système de sécurité et la gouvernance en Haïti). Ils fonctionnent en tant que tribunes où les intervenants peuvent obtenir des mises à jour quant aux derniers événements sur le terrain, partager de l'information d'intérêt commun et commenter les nouvelles initiatives. Cela dit, l'équipe d'évaluation a trouvé peu de preuves démontrant que ces groupes de travail sectoriels ou thématiques élaborent des stratégies d'engagement communes.^{Note de bas de page 71}

La cohérence des politiques et programmes est également appuyée par les processus d'évaluation d'avant–projet mis en place par le GTSR, qui exigent que les promoteurs de projet démontrent leur conformité aux politiques et priorités du GC, des ministères, du FPSM, du sous–programme, du pays et du secteur. Les promoteurs de projet doivent également prouver que tous les intervenants concernés (ministériels, extraministériels et internationaux) ont été consultés pour assurer leur appui respectif à l'initiative. Comme on le soulignait au début du présent rapport, les intervenants tant extraministériels que ministériels sont invités à participer à l'EP, à l'EARP, à l'ERP et au CPP, au besoin.

L'équipe d'évaluation a toutefois noté que la coordination opérationnelle sur le terrain était mitigée. L'Afghanistan offre le meilleur exemple de coordination à l'échelon local. À Kaboul, c'est le chef de mission, en tant que haut représentant du Canada au pays, qui est chargé de promouvoir les priorités et objectifs du GC. Mettre ces priorités et objectifs en pratique requiert les efforts coordonnés des autres ministères représentés au sein de la mission. Ces efforts sont facilités et appuyés par des réunions régulières présidées par le chef de mission. À Kandahar, le RCK a le mandat explicite d'appuyer la mise en oeuvre des priorités et objectifs du Canada dans cette province. Il le fait en offrant du leadership et de l'orientation aux diplomates, agents de développement, policiers et agents correctionnels du Canada, qui travaillent tous en partenariat avec le MDN.

Comme le présent rapport en a déjà fait mention, plusieurs nouvelles initiatives ont été lancées pour appuyer la cohérence et la coordination pangouvernementales à Kandahar, y compris la création d'un comité exécutif de la KPRT, coprésidé par le MDN et le MAECI; l'établissement d'une équipe de planification intégrée pour appuyer les opérations conjointes entre militaires et civils (équipes de stabilisation); et la mise sur pied d'un comité de coordination pour étudier les propositions de projet soumises par les parties prenantes représentées à la KPRT. Collectivement, ces mécanismes favorisent la cohérence et la coordination de la programmation. Cela dit, l'étude de cas sur l'Afghanistan soulignait le besoin de clarifier et de documenter officiellement les rôles et responsabilités du personnel du GC sur le terrain.

L'étude de cas sur le Soudan a indiqué que même si la coordination fonctionne bien à l'échelon de l'administration centrale, où ont lieu l'échange de renseignements, la coordination des activités et le soutien, la coordination sur le terrain est limitée et il y a peu d'interaction entre les programmes ministériels (p. ex. ACDI et GTSR). L'équipe d'évaluation a été informée que les interactions entre programmes sont basées sur des initiatives individuelles et sur les relations professionnelles entre employés. Une observation semblable a été faite lors de l'évaluation de la programmation du FPSM en Haïti (2008).

5.6 Gestion des dossiers financiers et de programme

Constatation 48 : Le secteur des Finances ministérielles du MAECI n'a pas encore élaboré les systèmes financiers appropriés pour la gestion de programme et financière du FPSM. L'absence d'un système approprié de gestion financière ministérielle et de gestion de programme a limité la capacité du GTSR de planifier, de faire le suivi et de surveiller le rendement financier du FPSM et des résultats atteints.

Les évaluations et vérifications antérieures du FPSM ont mis en évidence les lacunes de ses systèmes de gestion financière et du rendement. Au moment de l'évaluation formative (2008), on croyait également que l'absence d'un système de gestion financière ministérielle approprié pour la gestion d'un programme de subventions et contributions comme le FPSM signifiait qu'il n'y aurait pas de données financières exactes et à jour pour répondre aux besoins des gestionnaires, et que cela présentait un risque pour le MAECI.

Comme la direction des finances ministérielles ne disposait pas des ressources nécessaires pour modifier le système financier et faire en sorte qu'il puisse fournir toute l'information requise par le GTSR à des fins de gestion, le GTSR a dû élaborer son propre système de suivi financier fondé sur une base de données Microsoft Access.

Le besoin pour le FPSM d'avoir son propre système de gestion des programmes et de transcrire les données des systèmes ministériels de gestion de l'information signifie que l'information sur les programmes est toujours conservée dans un système indépendant distinct. Cela signifie également que des coûts de transaction supplémentaires sont engagés et qu'il y a un risque accru d'erreurs ou de perte d'intégrité, en raison du « transfert manuel » des données. Pendant l'examen de la base de données, l'équipe d'évaluation a constaté de nombreuses lacunes sur le plan de l'information et des exemples de double saisie qui gonflent les données financières.

Les risques sont exacerbés par des politiques mal définies quant à l'utilisation de cette base de données. De plus, la base de données ne peut être consultée qu'à Ottawa. Les missions à l'étranger n'ont donc toujours pas accès à des données financières de projet adéquates, et le besoin de maintenir des systèmes parallèles pour suppléer aux données du système ministériel des finances est toujours présent.

5.7 Gestion des ressources humaines

Constatation 49 : Le taux élevé de roulement du personnel constitue une perte d'expertise et a perturbé la planification de projet, la mise en oeuvre et la surveillance; toutefois, on a rapporté que le maintien en place du personnel s'est amélioré.

Les défis associés à l'embauche et au maintien en poste du personnel au GTSR étaient perçus comme problématiques dans l'évaluation formative du FPSM (2008) et la vérification interne du programme (2008). À l'époque, des informateurs ont noté que le roulement élevé et le manque d'expérience du personnel augmentaient le risque que les projets du FPSM ne respectent pas les modalités du Fonds. Les autres ministères et partenaires notaient également que le manque d'expérience du personnel du GTSR entraînait parfois des retards puisque les agents de projet n'avaient pas une maîtrise acceptable des normes de conception de projet.

Bon nombre de ces difficultés peuvent être attribuées directement au gel des embauches imposé pendant une bonne partie de la phase de mise en oeuvre du GTSR; à la grande dépendance aux agents du service extérieur, qui n'étaient pas à l'origine formés en gestion de projet; et aux modalités très restrictives qui s'appliquaient au FPSM à ce moment–là et qui empêchaient le GTSR de prendre des engagements de plus de 12 mois envers ses recrues. L'évaluation formative du FPSM (2008) soulignait également la pénurie d'experts en la matière au sein du GTSR, ainsi que la difficulté de trouver un juste équilibre entre l'expertise en recherche et politiques et l'expertise en programmation et administration.

Depuis ce temps, une grande partie du financement consacré au FPSM a été débloquée et les restrictions sur l'embauche ont été relâchées, ce qui a facilité le recrutement et le maintien en poste du personnel par le GTSR. Une formation sur les subventions et contributions et la gestion de projet est offerte à tous les nouveaux employés, et des cours d'appoint sont offerts à ceux déjà en poste. Afin d'augmenter la capacité interne du MAECI, les experts en la matière d'autres ministères ont été activement encouragés à se joindre au GTSR, une pratique qui a de plus l'avantage de renforcer le caractère pangouvernemental du mandat du bureau. Sous reSTART, les fonctions d'élaboration de politiques et de programmation ont été séparées, permettant aux employés en poste dans chaque secteur d'approfondir leur domaine d'expertise respectif et de la mettre en pratique.

Bien que la capacité en ressources humaines du GTSR se soit beaucoup améliorée au cours des dernières années, le besoin de renforcer l'accès à l'expertise se maintient, surtout dans les domaines de la programmation sectorielle, de l'approvisionnement et de l'analyse financière, afin d'appuyer une planification efficace, le suivi du rendement et la fonction de contrôle.

5.8 Gestion du risque

Constatation 50 : Même si le GTSR a élaboré des cadres de travail et adopté des procédures pour évaluer et atténuer les risques, ces cadres sont encore incomplets.

Le CIRV 2009 du FPSM définissait trois grands facteurs de risque pour l'ensemble du Fonds. Ils sont brièvement décrits ci–dessous.

• Capacité des agences de mise en oeuvre : Les défis associés au travail avec les agences de mise en oeuvre peuvent comprendre le manque d'expérience en réalisation de projet, le manque de financement de base et le roulement du personnel. Ces préoccupations sont susceptibles d'être aggravées puisque la plupart des pays donateurs tentent de travailler avec les mêmes institutions, ce qui risque de dépasser les capacités et la portée de ces dernières et peut entraîner des retards, entraver l'utilisation des fonds et nuire à l'obtention des résultats escomptés.
• Ce risque est atténué principalement par le choix d'agences dont la réputation est bien établie. Dans la mesure du possible, le GTSR s'associe à des organisations canadiennes avec lesquelles il a un partenariat de longue date ou établit des relations sans lien de dépendance avec des ONG et autres ministères canadiens ou des organisations internationales.
• Bien que ce soit une bonne stratégie d'atténuation des risques, s'associer avec de grandes organisations de mise en oeuvre bien établies, en particulier les organisations des NU, comporte des risques, notamment une influence limitée sur la prise de décisions stratégiques, un degré de contrôle restreint sur les activités, une visibilité moindre et la perte d'occasions de faire valoir le leadership du FPSM par une programmation novatrice.
• Gestion de projet et rapport : Pendant les premières années du FPSM, les efforts du GTSR étaient axés sur l'obtention des pouvoirs nécessaires et l'établissement de l'architecture administrative de soutien à la programmation au sein du MAECI. Les deux ont pris du temps, bien que des progrès considérables aient été réalisés, surtout au cours des deux dernières années, pour renforcer la capacité institutionnelle du MAECI en matière de planification et de gestion de projet. Les risques propres aux projets sont atténués par des déboursements multiples, des rapports intermédiaires et des contacts étroits avec les partenaires de mise en oeuvre. Toutefois, le GTSR doit toujours surmonter certaines difficultés quant à l'établissement de systèmes adéquats pour le suivi du rendement et faire rapport des résultats afin d'appuyer l'apprentissage institutionnel (voir la constatation suivante).
• Escalade des conflits : Les conflits peuvent s'envenimer dans les États fragiles où se déroulent les projets du FPSM, ce qui risque de mettre en danger le personnel du FPSM, d'entraîner la perte d'investissements et de nuire à la réputation du Fonds. De tels événements mettent à l'épreuve la capacité institutionnelle du GTSR de réagir et de s'adapter à des circonstances changeantes, ce qui est traité au paragraphe précédent. L'atténuation de ce risque exige une solide capacité à surveiller les événements sur le terrain en temps réel et à utiliser cette information pour la prise de décisions stratégiques. Une telle capacité est renforcée par la présence de systèmes facilitant l'échange de renseignements entre intervenants (intérieurs et internationaux) ainsi que par une présence importante sur le terrain.
• Comme on l'a déjà souligné dans le présent rapport, les mécanismes et tribunes en place pour appuyer l'échange de renseignements entre les parties prenantes sont biens établis, et dans les pays où le GTSR a déployé des représentants sur le terrain, les contributions de ces derniers à la collecte de renseignements et à l'analyse ont été importantes. Il ne faut pas oublier que les risques présents dans les États fragiles touchent généralement tous les intervenants sur place, et sont donc idéalement atténués par une approche commune et coordonnée. Dans le contexte de l'atténuation des risques, l'efficacité de la coordination est optimisée lorsque les intervenants concernés connaissent bien leurs rôles et responsabilités respectifs.

En plus des risques définis dans le CIRV, le FPSM fait face à d'autres risques qui, bien qu'exprimés dans les sous–programmes et programmes par pays, n'ont pas été ajoutés au cadre général de gestion du risque. Ils comprennent notamment :

• Corruption : Un risque constant dans les États fragiles est la corruption à tous les ordres de gouvernement et dans le secteur privé. Par conséquent, les donateurs doivent continuellement faire preuve de vigilance quant aux incidents de fraude ou de détournements de fonds. Pour le FPSM, la façon d'atténuer ce risque est souvent d'éviter de travailler directement avec le gouvernement lorsque la capacité institutionnelle est réputée faible, pour travailler plutôt avec des partenaires de confiance. Toutefois, une telle approche ne s'attaque pas à la source du risque. La corruption peut être atténuée par l'établissement de lois et procédures visant à la combattre, ce qui est une partie intégrante du développement des capacités institutionnelles.
• Ne pas nuire : Un des plus grands risques potentiels est celui de causer du tort par inadvertance. Par exemple, le don de produits alimentaires aux États fragiles pour combattre la famine peut nuire aux marchés locaux. Augmenter les salaires du gouvernement local, comme le font souvent les donateurs dans le but d'améliorer le rendement, peut créer une structure salariale impossible à maintenir.^{Note de bas de page 72} Les engagements doivent être conçus de façon suffisamment prudente pour ne pas créer ou exacerber par mégarde des inégalités structurelles et des divisions sociales. Une approche pour atténuer ce risque est d'assurer que les groupes marginalisés sont inclus dans les stratégies de renforcement de l'État et de prestation de services. Une autre approche consiste à fonder les activités sur des créneaux de compétence administrative et de leadership politique afin de démontrer des résultats.

Les risques mentionnés ci–dessus font ressortir le besoin d'une approche programmatique pour atténuer les risques, une approche qui envisage le risque non seulement comme une chose à éviter ou à contourner, mais aussi dans certains cas comme une occasion.

La programmation dans les États fragile est une entreprise hasardeuse qui exige un haut degré de tolérance au risque. Comme le souligne le rapport Maintenir l'engagement du Canada, dans un environnement [d'État fragile], tous les projets ne réussiront pas comme prévu. Cette réalité doit être gérée et non évitée.^{Note de bas de page 73} La présente évaluation partage ce point de vue. La programmation dans les États fragiles exige de courir certains risques et d'accepter de mettre à l'essai de nouvelles idées et approches, dont donner une chance à de nouveaux partenaires, en sachant et en admettant que l'expérience pourrait échouer.

Une façon de mettre en oeuvre une programmation novatrice tout en minimisant les conséquences d'un échec est de réduire le degré d'implication financière en faisant de petites contributions à des projets pilotes. Le soutien à des projets de ce genre s'accomplit idéalement à l'aide de fonds gérés localement. Un tel fonds (KIPS) a été testé en Afghanistan et pourrait être reproduit dans d'autres théâtres d'intervention.

Enfin, les rôles, responsabilités et obligations de rendre compte relativement à la gestion du risque au sein du GTSR demeurent en grande partie présumés et non documentés officiellement. Il est nécessaire d'élaborer des profils de risque et plans d'atténuation des risques à chaque échelon de gouvernance (bureau, direction, enveloppe et projet) et de documenter officiellement les rôles, responsabilités et obligations de rendre compte des décideurs au sein de cette structure générale de gouvernance.

5.9 Suivi du rendement et rapport des résultats

Constatation 51 : Les cadres actuels d'établissement de rapports au niveau du FPSM et des sous–programmes ne saisissent pas entièrement tous les résultats et les données sur le rendement.

La vérification interne du FPSM de 2007–2008 recommandait ce qui suit :

« Que le GTSR adopte une approche axée sur les résultats en mettant en pratique son CGRR et son CVAR. Cela inclurait un calendrier complet de planification, de programmation, de surveillance et de présentation de rapports concernant toutes ses activités. La responsabilité d'exécution de chaque élément du calendrier devrait être énoncée et tout le personnel devrait en être informé. »

En réponse à cette vérification, le GTSR a rapporté qu'après l'approbation de la soumission du FPSM au CT en mai 2008, il avait lancé un processus pour mettre à jour le CGRR/CVAR, suivant le modèle du CIRV introduit par le SCT, pour couvrir la période de 2008–2009 à 2013. Le GTSR avait examiné et révisé le CIRV en mars 2009. Des modèles logiques avaient été élaborés au niveau des programmes et des sous–programmes pour faciliter la planification de la programmation et la mesure des résultats.

Selon les nouvelles exigences du FPSM, un cadre de rendement axé sur les résultats doit être créé pour chaque projet. Les résultats doivent être rapportés au niveau de l'enveloppe (c.–à–d. Afghanistan, Soudan, Haïti, États fragiles, PGB, POMSP) à la fin de chaque exercice financier. Un calendrier à l'intention des agents et gestionnaires est élaboré pour assurer l'alignement aux processus ministériels. Les nouvelles procédures tiendront compte des recommandations de reSTART quant à la rationalisation des procédés administratifs.

L'équipe d'évaluation a examiné le modèle logique du CIRV actuel en tant que cadre potentiel pour la présente évaluation, mais a conclu qu'il ne fournissait pas un cadre adéquat pour faire rapport sur l'ensemble des résultats du FPSM. Bien que les sous–programmes PGB et POMSP disposent de cadres appropriés (les divisions de programmation concernées présentent effectivement des rapports fondés sur les cadres de rendement des sous–programmes), le PPSM demeure problématique puisque l'expression des objectifs immédiats selon le modèle logique est trop générale et recoupe les objectifs des autres sous–programmes. Au moment de la rédaction du présent rapport, le GTSR n'avait toujours pas présenté de rapport sur le rendement global du PPSM.

Une autre lacune du cadre de rendement existant est qu'il ne rend pas pleinement compte du rendement et des données sur les résultats de dépenses du crédit 1 (opérations), qui incluent la contribution du FPSM à l'IPP et comptent pour environ le tiers des dépenses annuelles totales du Fonds. Collectivement, ces dépenses assurent que le Canada est prêt à réagir aux crises internationales et appuient sa préparation de façon continue. Bien qu'il s'agisse d'un objectif distinct du FPSM, ces contributions ne sont pas explicitement reflétées dans son cadre actuel de mesure du rendement et de rapport des résultats.

Constatation 52 : Au niveau national, les cadres d'établissement de rapports sur le rendement et sur les résultats ont été améliorés, mais l'établissement de rapports sur les résultats stratégiques constitue toujours un défi et est inégale.

Comme on l'indiquait précédemment, le CIRV requiert un rapport des résultats plus complet au niveau de l'enveloppe. La présente évaluation a constaté une amélioration marquée quant aux cadres de suivi du rendement et de rapport des résultats employés actuellement pour les enveloppes propres à des pays. Les nouveaux cadres stratégiques pluriannuels, qui ont remplacé les documents de conception, contiennent des énoncés sur les objectifs stratégiques qui, bien que de haut niveau, fournissent de bons points de référence pour organiser la programmation et démontrer comment elle contribuera à l'atteinte des objectifs. Les cadres stratégiques comprennent également des énoncés sur les extrants et les résultats, les indicateurs de rendement, les cibles de rendement, un énoncé de référence et des sources de données relatives à tous ces éléments.

Toutefois, les études de cas par pays réalisées pour appuyer la présente évaluation, affichent des variations considérables quant à leur structure et à leurs cadres respectifs de rapport sur le rendement et les résultats. L'équipe d'évaluation a constaté que les intrants, extrants, références, indicateurs de rendement, cibles et résultats étaient souvent réunis, compromettant ainsi l'utilité de l'instrument. Cela découle probablement d'un manque de connaissance des principes de gestion axée sur les résultats de la part du personnel du GTSR chargé de concevoir ces cadres. Dans tous les cas, l'équipe d'évaluation a constaté que le choix des indicateurs aurait avantage à respecter les principes SMART : stratégique, mesurable, réalisable, réaliste et limité dans le temps. Voici d'autres principes à garder à l'esprit lors de la conception de cadres de mesure du rendement :

• Validité : L'indicateur de rendement mesure–t–il réellement les résultats souhaités?
• Fiabilité : L'indicateur de rendement est–il une mesure constante dans le temps?
• Sensibilité : L'indicateur de rendement est–il sensible aux changements à l'environnement de programmation?
• Simplicité : Sera–t–il facile de recueillir les données?
• Utilité : L'information sera–t–elle utile à des fins de gestion? (prise de décisions, formation, ajustement)
• Abordabilité : Le programme a–t–il les moyens de recueillir les données?

Constatation 53 : L'utilisation de jalons constitue une pratique exemplaire qui devrait être appliquée dans tous les sous–programmes, enveloppes thématiques et nationales.

Comme le présent rapport l'a déjà mentionné, les jalons sont un outil très utile pour appuyer une planification efficace, le suivi du rendement et la présentation de rapports sur les résultats. De plus, en fixant des cibles précises et mesurables associées à des résultats, les jalons fournissent un cadre pour un éventuel désengagement. Les jalons ont été employés pour la première fois dans le contexte de l'Afghanistan, et même si l'étude de cas sur l'Afghanistan fait état de certains problèmes de conception qui nécessitent des correctifs, surtout en ce qui concerne l'expression des résultats attendus et le choix des indicateurs, les jalons ont permis au GTSR de faire rapport sur le rendement de façon régulière et constante. Bien que la production de rapports fondés sur les jalons soit coûteuse et prenne du temps, en grande partie parce que le GTSR s'est engagé à faire rapport sur le rendement de ses investissements tous les trimestres, l'exigence de produire un rapport annuel ne serait pas un fardeau trop lourd. L'intégration de jalons aux enveloppes des sous–programmes est en cours, ce qui constitue un changement positif.

Constatation 54 : La surveillance efficace du rendement et l'établissement de rapports sur les résultats sont améliorés quand il y a une solide présence sur le terrain.

Toutes les études de cas par pays menées dans le cadre de la présente évaluation ont souligné les contributions importantes du personnel du GTSR sur le terrain, qui améliore la planification et la mise en oeuvre des projets par sa supervision. Le personnel sur le terrain appuie également l'efficacité du suivi du rendement et de la présentation de rapports sur les résultats. Ce n'est pas surprenant, étant donné sa proximité physique avec les partenaires et bénéficiaires dans les théâtres d'intervention. Cela dit, il est entendu que les déploiements de ce genre sont coûteux et, dans certains cas, comme en Afghanistan, dangereux.

Dans les pays où l'engagement du FPSM est important, il n'y a pas de substitut à la présence d'un représentant du GTSR sur le terrain. Toutefois, dans les pays où le degré d'investissement ne justifie pas un tel déploiement, ou ceux où les risques pour la sécurité sont élevés, le GTSR pourrait recourir plus judicieusement à des mandataires. Il pourrait s'agir de partenaires d'autres ministères ayant une forte présence sur le terrain (le MDN en Afghanistan en est un exemple) ou de personnes embauchées localement pour jouer ce rôle. L'ACDI embauche depuis longtemps des experts locaux et étrangers pour superviser ses projets, et le GTSR pourrait envisager cette solution. Il s'agit d'une approche particulièrement efficace lorsque les projets peuvent aisément être regroupés par secteurs ou thèmes.

6.0 Conclusion

Le FPSM représente un changement de direction considérable pour le MAECI, compte tenu de l'augmentation majeure de la valeur en dollars des ressources disponibles pour la programmation par rapport à ce qui existait précédemment. Au cours de ses premières années, le FPSM a dû faire face à de nombreux obstacles quant au développement de sa capacité de réaliser une programmation efficace dans les États fragiles. Certains de ces obstacles étaient :

• le gel d'une part considérable des fonds du FPSM;
• l'obligation du programme à répondre à de nombreuses évaluations et vérifications intermédiaires;
• l'incapacité du MAECI à mettre en place un service d'information financière approprié pour la gestion de ce type de programme;
• les défis liés à la coordination d'une intervention pangouvernementale, dans une situation où les autres ministères ont des mandats distincts et doivent rendre des comptes directs à des ministres donnés.

Malgré ces contraintes, le GTSR a réussi à mettre en place une programmation qui appuie directement les priorités du gouvernement dans de nombreux pays instables et souvent mal gouvernés. Le GTSR a également réussi à élaborer des cadres de planification pour ces pays, à superviser la conception et la mise en oeuvre de centaines de projets, à soutenir le déploiement de centaines de spécialistes canadiens, à contribuer à l'élaboration de politiques et doctrines, et à coordonner ses activités avec les autres ministères et agences de mise en oeuvre, ainsi que les donateurs internationaux, pour l'atteinte d'objectifs communs.

Voici les principales conclusions de l'évaluation :

Pertinence

Les motifs qui ont mené à la création du FPSM demeurent valides. Le Fonds comble à la fois une lacune de financement et une lacune institutionnelle, améliorant ainsi la capacité du GC à réagir aux crises de manière efficace et cohérente. Le FPSM appuie les objectifs de politique étrangère du GC et, par sa conception et ses pratiques, respecte les pratiques exemplaires internationales en matière de programmation dans les États fragiles. Bien que conçu à l'origine comme instrument de financement rapide en réponse aux crises, avec une portée d'un à trois ans, le Fonds appuie un grand nombre d'initiatives de développement des capacités institutionnelles, y compris les capacités d'intervention en cas de crise au sein du Canada, qui exigent un engagement à long terme. Si le FPSM conserve son mandat à court et à moyen terme, il devra modifier, voire abandonner, certains de ses objectifs plus ultimes. S'il doit continuer à appuyer le développement des capacités institutionnelles à long terme, certains de ses pouvoirs et instruments de planification devront aussi être revus.

Réalisations

L'évaluation des réalisations était fondée sur un examen des trois sous–programmes. Dans le cas du PPSM, une grande partie de l'analyse était tirée des études de cas sur le Soudan, l'Afghanistan et la Colombie. D'après cette analyse, l'évaluation conclut que le FPSM a apporté des contributions importantes pour faire progresser la paix et la sécurité dans ses secteurs d'engagement.

Le sous–programme du POMSP a contribué au renforcement des capacités de l'UA, des NU et d'autres organisations internationales à planifier, gérer et mettre en oeuvre des opérations de paix, ainsi qu'au renforcement des capacités des États à contribuer aux opérations de paix et à l'élaboration des politiques, mettant l'accent sur l'Afrique et l'Amérique latine. De plus, le soutien du POMPS au programme de réforme du maintien de la paix des NU produit des résultats concrets en aidant les NU à mettre en oeuvre certaines de leurs initiatives clés et en faisant la promotion de l'ensemble du programme de réforme. Elle souligne également le solide appui que le Canada a toujours fourni au système multilatéral des NU de maintien de la paix et de la sécurité à l'échelle internationale.

Le PGB a permis au Canada d'intégrer et d'appliquer les principes de base de sa politique étrangère (liberté, démocratie, droits de la personne et primauté du droit) aux efforts internationaux de paix et de sécurité. Malgré son niveau de financement limité, il a contribué à promouvoir le changement en matière de politiques, à faire avancer les nouveaux programmes normatifs internationaux et aux parties prenantes à atteindre un consensus sur des enjeux hautement litigieux, appuyant ainsi les objectifs de politique étrangère du Canada. L'évaluation a donc conclu que le PGB était toujours un outil précieux pour la politique étrangère canadienne, en particulier pour mobiliser le soutien aux priorités du GC.

Le PPSM a été un participant majeur aux efforts de maintien de la paix, de reconstruction et de stabilisation dans divers pays instables, dont l'Afghanistan, Haïti, la Colombie et le Soudan. Dans ces environnements très complexes et difficiles, le PPSM a contribué avec succès aux efforts de paix et de médiation, à la prévention des conflits en région frontalière, aux processus de DDR, à l'élimination des mines et à l'établissement d'institutions fondées sur la justice et la primauté du droit. Ces efforts ont fait du Canada un leader parmi les donateurs et ont contribué au soutien de secteurs que les autres donateurs tendent à éviter, comme la réforme du système correctionnel et des prisons.

Efficience et économie

Les évaluations précédentes ont noté des faiblesses dans la structure de gouvernance du FPSM ainsi que dans ses procédures et systèmes d'information. Depuis, la structure de gouvernance a été revue dans le cadre de la refonte reSTART. Les responsabilités sont maintenant mieux définies, et la capacité d'entreprendre des analyses de politiques pour appuyer la planification et d'intervention en cas de crise a été renforcée. Les rôles et responsabilités à l'interne du personnel du GTSR (entre les employés du GTSR et les autres secteurs du MAECI, et entre le GTSR et les autres ministères) ont également été clarifiés. Les processus d'approbation de projet, autrefois jugés très longs et complexes à gérer par les promoteurs de projet, ont été reconfigurés et rationalisés, ce qui devrait accélérer la prise de décisions et améliorer l'exécution des programmes.

L'évaluation signale toutefois que le secteur des finances du MAECI n'a pas créé de modules appropriés du système financier pour la gestion du FPSM. Par conséquent, le FPSM a dû concevoir son propre système à l'aide d'une base de données Microsoft. Bien que le système utilisé soit adéquat, la présence d'un système séparé du système financier ministériel entraîne un chevauchement des efforts et un risque d'erreurs puisque l'information est transférée manuellement d'un système à l'autre. Un autre désavantage est que la base de données locale du FPSM peut difficilement être décentralisée pour utilisation sur le terrain.

Malgré des modifications aux cadres de suivi du rendement et de la présentation de rapports sur les résultats du GTSR, ceux–ci ne rendent pas pleinement compte des résultats et des données sur le rendement au niveau des programmes. Au niveau national, les cadres d'établissement de rapports sur le rendement et sur les résultats ont été améliorés, mais l'établissement de rapports sur les résultats stratégiques constitue toujours un défi et est inégal, particulièrement au niveau sectoriel. Là où le GTSR a déployé du personnel dans un théâtre d'intervention, les contributions à la planification, au suivi du rendement et à la présentation de rapports sur les résultats ont été notables. Bien que le GTSR ait élaboré des cadres et adopté des procédures pour évaluer et atténuer les risques, ces cadres et les stratégies d'atténuation connexes ne rendent pas pleinement compte des risques au niveau du programme. Les stratégies d'atténuation des risques sont trop axées sur l'évitement plutôt que sur la gestion des risques, ce qui pourrait décourager l'innovation et miner le leadership du GTSR.

À cet effet, l'évaluation souligne la valeur des fonds gérés localement dans des théâtres d'intervention sélectionnés. Ces instruments de financement ont permis au GTSR non seulement de réagir rapidement aux menaces à ses investissements, mais aussi de démarrer de nouvelles initiatives, contribuant ainsi à la réputation du Canada en tant que chef de file innovateur. La gestion des fonds de ce genre nécessite une présence solide sur le terrain, dotée de pouvoirs financiers et de prise de décisions adéquats. Même s'il faut reconnaître qu'une telle délégation de pouvoirs comporte certains risques et n'est pas adaptée à tous les théâtres de programmation, il s'agit d'un mécanisme de financement qui mérite d'être pris en considération.

Enfin, malgré le relâchement de certaines modalités exigeantes qui empêchaient le GTSR d'exécuter efficacement le mandat du FPSM par le passé, une plus grande souplesse est requise en ce qui concerne les limites des accords de contribution avec les fournisseurs spécialisés, la réception de fonds de tierces parties, le financement de base et les pouvoirs d'émettre des paiements anticipés.

7.0 Recommandations

Recommandation 1 : Que le GTSR demande au Ministère de l'aide pour mettre au point un système intégré de gestion financière capable de soutenir l'administration des subventions et des contributions.

En dépit des efforts soutenus qu'il accomplit pour améliorer la gestion financière et de l'information, le GTSR continue d'utiliser des systèmes de gestion financière et de l'information incomplets, mettant ainsi en danger la gestion de ses programmes et sa mémoire institutionnelle. Étant donné le besoin persistant de meilleurs systèmes de gestion financière et de l'information adaptables aux activités dans les États fragiles, le MAECI devrait investir dans la mise au point de tels systèmes. Dans l'intervalle, le GTSR devrait poursuivre le développement de ses systèmes de gestion financière et de l'information.

Recommandation 2 : Que le GTSR élabore une stratégie pour la mesure du rendement et revoie le modèle logique du FPSM afin d'améliorer sa capacité de surveiller le rendement et de rendre compte des résultats. En outre, le Groupe de travail devrait se doter de jalons clairs pour ses engagements et s'assurer qu'ils font état de critères de sortie.

Le GTSR a fait d'importants progrès en ce qui concerne l'élaboration de ses systèmes d'établissement de rapports sur le rendement et sur les résultats. Néanmoins, les cadres de présentation de rapports du FPSM ne permettent pas de saisir toutes les données sur les résultats et le rendement et, à l'échelon national, les rapports sur les résultats stratégiques manquent d'homogénéité en plus d'être incomplets. En raison de sa conception, l'actuel modèle logique n'offre pas un cadre adéquat pour l'établissement de rapports sur les résultats du FPSM. Le GTSR devrait refondre le modèle logique du Fonds et élaborer un cadre de planification du rendement qui favorise l'établissement de rapports sur les résultats à propos du Fonds.

Le FPSM soutient de plus en plus d'initiatives à long terme, telles que celles visant le renforcement des capacités institutionnelles. Cette pratique soulève toutefois des questions quant à la durée de l'engagement du Fonds et aux circonstances où il devrait cesser des activités ou les céder à d'autres organisations (p. ex., à l'ACDI ou à d'autres bailleurs de fonds). Dans le cas de pays aux prises avec une crise prolongée et nécessitant un engagement soutenu et à long terme, il devient particulièrement pertinent de répondre à ces questions. Par conséquent, le GTSR devrait se doter, pour chacune des interventions, de jalons concernant l'atteinte des résultats et prévoyant des critères de sortie. En outre, le GTSR devrait examiner le jalonnement et la transition d'initiatives se déroulant à l'échelle du pays de concert avec des ONG et d'autres bailleurs de fonds internationaux.

Recommandation 3 : Que le GTSR élabore des stratégies visant l'engagement sectoriel dans les pays prioritaires.

Les instruments nationaux de planification du FPSM se sont grandement améliorés depuis quelques années, mais la présente évaluation relève tout de même une absence d'uniformité dans la planification stratégique sectorielle des pays examinés. Les activités sont efficaces lorsqu'elles sont encadrées par une vision claire des buts à atteindre dans un secteur donné et prévoient les mesures à prendre pour qu'elles contribuent à la concrétisation de la vision et les ressources nécessaires pour y arriver. La nécessité de se doter d'un cadre stratégique sectoriel devient encore plus évidente lorsque l'on tente d'obtenir le soutien d'ONG afin d'assurer la cohérence des activités. Le GTSR s'emploie à améliorer sa capacité d'élaboration de politiques et d'analyse de conflit et ces compétences pourraient être mises à contribution à bon escient pour élaborer des stratégies sectorielles importantes du FPSM de concert avec les intéressés.

Recommandation 4 : Que le GTSR collabore avec le secteur S et le Conseil du Trésor à l'examen des modalités qui ont gêné la mise en oeuvre de certains programmes du FPSM, plus particulièrement ceux contribuant aux opérations du maintien de la paix.

Malgré les exemptions que prévoient les modalités, l'évaluation a permis de relever un certain nombre de cas où les actuelles modalités ont limité la capacité du GTSR de prendre rapidement des décisions adaptées à la situation. Il appert que l'examen des modalités a omis certaines questions (p. ex., niveaux admissibles de charges indirectes et de dépenses administratives, risques de fluctuation monétaire et traitement des dépenses admissibles rétroactivement) ou que ces modalités limitaient la possibilité qu'avait le programme pour prendre des décisions en bénéficiant de la latitude requise pour gérer des programmes dans des États fragiles ou des zones touchées par des conflits (p. ex., bénéficiaires de fonds de tierces parties, anticipation de paiements, appels d'offres concurrentiels, financement de base, etc.). Par conséquent, il est recommandé que le GTSR, en consultation avec le secteur S et le SCT, précise les modalités et l'application des politiques du gouvernement du Canada afin de trouver des moyens d'augmenter sa marge de manoeuvre et sa capacité d'adaptation.

Recommandation 5 : Que le GTSR s'efforce d'améliorer sa capacité de déléguer des pouvoirs au personnel sur le terrain, lorsque la situation le justifie, et précise les risques, les rôles et les responsabilités liés à ces pouvoirs.

Le déploiement d'agents du GTSR sur le terrain a joué un rôle important dans l'établissement de réseaux de soutien, de cueillette de renseignements, de résolution de problèmes, de surveillance et d'élaboration de rapports sur les résultats. Tous ces réseaux contribuent à l'amélioration de la planification stratégique et permettent de prendre des décisions plus éclairées. Toutefois, leurs rôles pourraient être accrus si l'on déléguait au personnel sur le terrain des ressources et le pouvoir de prendre certaines décisions. Cette délégation tiendra compte du niveau et de la particularité de chacun des engagements et des conditions sur le terrain. Le GTSR doit préciser les conditions dans lesquelles il est possible de déléguer des pouvoirs et les critères à respecter.

Recommandation 6 : Que le GTSR examine ses stratégies d'atténuation du risque pour les programmes et les enveloppes afin de s'assurer qu'elles mettent à contribution toutes les leçons tirées de différentes situations dans lesquelles sont menées des activités.

Bien que le GTSR ait commencé à améliorer ses stratégies d'atténuation du risque en tenant compte des leçons tirées concernant les enveloppes, l'adoption de cette pratique exemplaire n'est pas uniforme selon les enveloppes et n'est pas encore tout à fait perceptible dans les sous–programmes et l'ensemble du Fonds. De plus, si les rôles et les responsabilités quant à la gestion du risque sont, le plus clair du temps, assumés, ils ne sont cependant pas officialisés. En ce qui concerne le Fonds, comme la définition du risque demeure trop centrée sur les projets, il arrive parfois que les stratégies d'atténuation du risque ne cadrent pas avec les exigences des activités dans les États fragiles. Ces activités sont en soi des entreprises à haut risque, où une faible tolérance au risque peut condamner un bailleur de fonds à jouer un rôle secondaire ou, au pire, à être privé de tout rôle.

Les approches à l'égard de l'atténuation du risque sont soit actives soit réactives, selon la nature du risque en question. L'atténuation active neutralise la menace à la source, ce qui comporte un engagement des ressources soit par un unique bailleur de fonds soit de concert avec d'autres bailleurs de fonds. Le fait que les risques pèsent souvent sur l'ensemble des acteurs d'un événement met en exergue l'importance de la coordination comme stratégie d'atténuation du risque et la nécessité de préciser les rôles et les responsabilités des intervenants. Il est possible d'atténuer les risques que comporte la mise à l'épreuve de nouveaux partenaires et de nouvelles approches en limitant l'importance des enjeux financiers, pour lesquels il vaudrait mieux utiliser des fonds gérés localement et destinés au soutien aux projets pilotes.

8.0 Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation 1 :

Que le GTSR demande au Ministère de l'aide pour mettre au point un système intégré de gestion financière capable de soutenir l'administration des subventions et des contributions.

En dépit des efforts soutenus qu'il accomplit pour améliorer la gestion financière et de l'information, le GTSR continue d'utiliser des systèmes de gestion financière et de l'information incomplets, mettant ainsi en danger la gestion de ses programmes et sa mémoire institutionnelle. Étant donné le besoin persistant de meilleurs systèmes de gestion financière et de l'information adaptables aux activités dans les États fragiles, le MAECI devrait investir dans la mise au point de tels systèmes. Dans l'intervalle, le GTSR devrait poursuivre le développement de ses systèmes de gestion financière et de l'information.

Réponse de la direction et Plan d'action : Nous sommes d'accord avec cette recommandation.Comme les programmes de subventions et de contributions du MAECI se sont multipliés au cours des dernières décennies, la nécessité de se doter d'outils institutionnels pour les gérer se fait de plus en plus sentir. Des recommandations semblables ont été formulées dans le cadre d'évaluations réalisées antérieurement, mais leur concrétisation ne fait pas partie du mandat du GTSR. Il faut plutôt une démarche ministérielle, et une étroite collaboration entre AID/AIT (Direction générale de la GI/TI) et SMSF (les propriétaires fonctionnels des systèmes de gestion de l'information) est particulièrement importante.

En réponse à des recommandations similaires formulées dans de précédents rapports d'évaluation, le GTSR s'est doté de procédures de vérification et d'assurance de la qualité plus rigoureuses afin d'améliorer la qualité des données. Le Groupe de travail a également amélioré les contrôles sur les entrées dans une version de développement de la base de données pour la gestion de projets du FPSM afin de produire des dossiers de projet plus complets.

Toutefois, si l'on souhaite rapprocher le système de gestion de l'information (SGI) financière du ministère servant à la gestion des dépenses de la base de données personnalisée MS Access que le GTSR utilise pour gérer ses projets et établir des rapports sur le rendement, il faudrait que AID/AIT et SMD collaborent au développement d'une application ministérielle et à son intégration dans le SGI. Dans l'idéal, il s'agirait d'une solution ministérielle qu'utiliseraient tous les programmes de subventions et de contributions du MAECI.

La base de données pour la gestion de projets du GTSR sert à la gestion des subventions et des contributions tout au long du cycle de vie des projets (y compris la phase de planification) et à l'établissement de rapports thématiques sur le rendement – ce que ne fait pas actuellement le SGI du ministère (SAP). La base de données et le SGI n'étant pas des systèmes intégrés, le mouvement d'information financière entre eux n'est pas automatisé et nécessite donc des mises à jour manuelles et le rapprochement des données financières. Ces manipulations coûtent cher en main–d'oeuvre, sans compter qu'elles augmentent les risques d'erreurs.

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Une nouvelle version de la base de données sera implantée en 2010–2011; elle sera dotée d'un logiciel de démonstration en ligne adapté aux rôles des utilisateurs.
Centre de responsabilité : IRC
Calendrier : 3^e trimestre, 2010–11

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Le GTSR commencera, en 2010–2011, à élaborer les exigences opérationnelles visant l'application qui succédera à la base de données pour la gestion de projets que le Groupe de travail utilise actuellement et apportera de plus amples améliorations à l'actuelle base de données afin de satisfaire aux nouvelles exigences en matière de gestion du risque et du rendement prévues dans la nouvelle version du mandat du FPSM, qui entrera en vigueur le 1er avril 2011. Ces exigences opérationnelles pourraient servir à élaborer les spécifications d'un éventuel système ministériel.
Centre de responsabilité : IRC
Calendrier : 4^e trimestre, 2010–11

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Le GTSR poursuivra les négociations qu'il a amorcées cet été avec les intéressés aux niveaux du ministère et des programmes au sujet de l'élaboration d'exigences opérationnelles, de l'octroi de fonds et de l'obtention de l'autorisation en vue du développement et de l'implantation d'une solution ministérielle. De plus, il remplira de façon officielle un formulaire de demande d'initiative donnant les grandes lignes de la proposition et du dossier d'analyse, qu'il présentera au comité de gouvernance compétent du ministère, pour approbation.
Centre de responsabilité : AID/AIT, SMSF et IRC, IXS
Calendrier : 4^e trimestre, 2010–11

Recommandtion 2 :

Que le GTSR élabore une stratégie pour la mesure du rendement et revoie le modèle logique du FPSM afin d'améliorer sa capacité de surveiller le rendement et de rendre compte des résultats. En outre, le Groupe de travail devrait se doter de jalons clairs pour ses engagements et s'assurer qu'ils font état de critères de sortie.

Le GTSR a fait d'importants progrès en ce qui concerne l'élaboration de ses systèmes d'établissement de rapports sur le rendement et sur les résultats. Néanmoins, les cadres de présentation de rapports du FPSM ne permettent pas de saisir toutes les données sur les résultats et le rendement et, à l'échelon national, les rapports sur les résultats stratégiques manquent d'homogénéité en plus d'être incomplets. En raison de sa conception, l'actuel modèle logique n'offre pas un cadre adéquat pour l'établissement de rapports sur les résultats du FPSM. Le GTSR devrait refondre le modèle logique du Fonds et élaborer un cadre de planification du rendement qui favorise l'établissement de rapports sur les résultats à propos du Fonds.

Le FPSM soutient de plus en plus d'initiatives à long terme, telles que celles visant le renforcement des capacités institutionnelles. Cette pratique soulève toutefois des questions quant à la durée de l'engagement du Fonds et aux circonstances où il devrait cesser des activités ou les céder à d'autres organisations (p. ex., à l'ACDI ou à d'autres bailleurs de fonds). Dans le cas de pays aux prises avec une crise prolongée et nécessitant un engagement soutenu et à long terme, il devient particulièrement pertinent de répondre à ces questions. Par conséquent, le GTSR devrait se doter, pour chacune des interventions, de jalons concernant l'atteinte des résultats et prévoyant des critères de sortie. En outre, le GTSR devrait examiner le jalonnement et la transition d'initiatives se déroulant à l'échelle du pays de concert avec des ONG et d'autres bailleurs de fonds internationaux.

Réponse de la direction et Plan d'action : Nous sommes d'accord avec cette recommandation.Le FPSM octroie des subventions et des contributions pour les États fragiles, les crises de gouvernance et les conflits; finance l'Arrangement sur la police civile au Canada et contribue aux travaux du GTSR relatifs aux interventions à la suite de situations de crise. Les cadres pour la mesure du rendement et les modèles logiques antérieurs ont difficilement tenu compte de cette double nature du Fonds, qui est à la fois investisseur dans des paiements de transfert destinés à des entités hors du gouvernement et investisseur dans la capacité d'intervention en cas de crise du Canada.

Avant la fin de l'exercice 2009–2010, le GTSR mettra en oeuvre un projet détaillé et des modèles logiques au niveau de l'enveloppe et des cadres de gestion du rendement. Les rapports annuels nationaux et thématiques dérivés des données du FPSM ont déjà amélioré la qualité des intrants du GTSR au rapport ministériel sur le rendement.

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Le GTSR a élaboré, en consultation avec ZIE, une stratégie visant la mesure du rendement (SMR), qui contribuera à la mesure du rendement et à l'évaluation de toutes les ressources du FPSM en plus de permettre d'améliorer les rapports sur le rendement. Cette stratégie sera exposée dans un document itératif, qui soutiendra l'apprentissage et l'amélioration continues. La version actuelle sera au point à l'automne.
Centre de responsabilité : IRC
Calendrier : 3^e trimestre, 2010–11

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : La SMR sera mise en oeuvre dans le cadre du processus annuel de planification, l'échéance prévue étant le cycle de planification et d'établissement de rapports de l'exercice 2011–2012. À cette occasion, des modèles logiques seront élaborés ou examinés.
Centre de responsabilité : Bureau de l'IRD
Calendrier : 3^e trimestre, 2011–12

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Le GTSR encadre également la réalisation d'un processus interministériel visant l'élaboration de lignes directrices sur l'application de critères pangouvernementaux dans les États fragiles ou touchés par des conflits, que devra examiner le Comité consultatif du Groupe de travail à l'hiver 2010–2011. Une fois terminées, les lignes directrices fourniront une orientation stratégique pour l'élaboration de jalons précis dès le début des engagements futurs du GTSR. Elles pourront également guider les engagements pangouvernementaux dans les environnements fragiles et touchés par des conflits, ainsi qu'aborder les questions de quand et comment mettre fin aux activités dans les environnements où elles sont menées.
Centre de responsabilité : IRP
Calendrier : 1^er trimestre, 2011–12

Recommandation 3 :

Que le GTSR élabore des stratégies visant l'engagement sectoriel dans les pays prioritaires.

Les instruments nationaux de planification du FPSM se sont grandement améliorés depuis quelques années, mais la présente évaluation relève tout de même une absence d'uniformité dans la planification stratégique sectorielle des pays examinés. Les activités sont efficaces lorsqu'elles sont encadrées par une vision claire des buts à atteindre dans un secteur donné et prévoient les mesures à prendre pour qu'elles contribuent à la concrétisation de la vision et les ressources nécessaires pour y arriver. La nécessité de se doter d'un cadre stratégique sectoriel devient encore plus évidente lorsque l'on tente d'obtenir le soutien d'ONG afin d'assurer la cohérence des activités. Le GTSR s'emploie à améliorer sa capacité d'élaboration de politiques et d'analyse de conflit et ces compétences pourraient être mises à contribution à bon escient pour élaborer des stratégies sectorielles importantes du FPSM de concert avec les intéressés.

Réponse de la direction et Plan d'action : Nous sommes d'accord avec cette recommandation.Les activités du FPSM dans les pays prioritaires respectent les cadres stratégiques pluriannuels. Mis à jour tous les ans, ces cadres définissent la portée, les objectifs et les ressources pour l'intervention dans un pays où sont menées des activités. Le GTSR ne cesse d'améliorer ces documents, notamment des plans sectoriels, en tenant compte des résultats obtenus et de la dynamique en évolution sur le terrain.

Les engagements de mener des activités commencent par l'exercice d'un leadership en matière de politique et l'application d'une orientation qui définissent les motifs, la politique globale et les buts des activités. Cette dimension stratégique des activités du GTSR a été renforcée lors de la refonte de la direction générale en 2009 – reSTART, qui a engendré une direction de politique spécialisée. Le GTRS est maintenant mieux équipé pour générer des analyses des politiques sectorielles et des stratégies qui peuvent fournir des renseignements pour élaborer les cadres de programmation nationaux/thématiques.

En collaboration avec des spécialistes du MAECI et du gouvernement, le GTSR réalise des missions d'évaluation qui permettent d'établir les besoins et d'élaborer un cadre stratégique faisant état des objectifs pour les programmes, des jalons, des renseignements de base, des cibles, des ressources, des délais et des indicateurs de progrès. Ces cadres font l'objet d'un examen annuel et, au besoin, sont structurés en fonction des secteurs afin d'établir une synergie avec les autres bailleurs de fonds et la cohérence, d'une part, entre les objectifs des politiques et des programmations et, d'autre part, entre les projets ou les initiatives.

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Comme le mentionne la recommandation, les instruments de planification du FPSM se sont grandement améliorés. Il en est de même pour la planification sectorielle dans les plus récentes versions de ces plans; les prochaines versions lui feront beaucoup de place, car il s'agit d'un moyen d'améliorer la cohérence entre les activités du GTSR et celles de nos partenaires.
Centre de responsabilité : IRG, IRC
Calendrier : 3^e trimestre, 2010–11

Recommandation 4 :

Que le GTSR collabore avec le secteur S et le Conseil du Trésor à l'examen des modalités qui ont gêné la mise en oeuvre de certains programmes du FPSM, plus particulièrement ceux contribuant aux opérations du maintien de la paix.

Malgré les exemptions que prévoient les modalités, l'évaluation a permis de relever un certain nombre de cas où les actuelles modalités ont limité la capacité du GTSR de prendre rapidement des décisions adaptées à la situation. Il appert que l'examen des modalités a omis certaines questions (p. ex., niveaux admissibles de charges indirectes et de dépenses administratives, risques de fluctuation monétaire et traitement des dépenses admissibles rétroactivement) ou que ces modalités limitaient la possibilité qu'avait le programme pour prendre des décisions en bénéficiant de la latitude requise pour gérer des programmes dans des États fragiles ou des zones touchées par des conflits (p. ex., bénéficiaires de fonds de tierces parties, anticipation de paiements, appels d'offres concurrentiels, financement de base, etc.). Par conséquent, il est recommandé que le GTSR, en consultation avec le secteur S et le SCT, précise les modalités et l'application des politiques du gouvernement du Canada afin de trouver des moyens d'augmenter sa marge de manoeuvre et sa capacité d'adaptation.

Réponse de la direction et Plan d'action : Nous sommes d'accord avec cette recommandation.Le GTSR a établi des modalités qui offrent une souplesse accrue quant au nombre plafond des bénéficiaires, à l'avance de fonds et au financement pluriannuel et à un certain nombre d'autres mesures d'assouplissement fondées sur le risque que permet la Politique sur les paiements de transfert (PPT) de 2008. Les modifications proposées doivent être approuvées par le Conseil du Trésor.

Toutefois, cette recommandation renvoie à un certain nombre de questions qu'il ne convient pas de traiter dans les modalités des programmes. Le GTSR a amorcé des consultations, qui sont dirigées par un comité directeur multilatéral où siègent des représentants du secteur S et qui doit formuler des recommandations sur des approches permettant de résoudre ces questions.

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement :Des directives précises concernant de nombreuses importantes questions seront élaborées au cours du présent exercice; toutefois, comme des problèmes touchant les activités continueront de survenir, le MAECI et le SCT devront poursuivre leur collaboration pour trouver des solutions.

Les signes de la mobilisation de la direction et le succès remporté grâce aux mesures prises pour s'attaquer à certains problèmes susceptibles de ralentir ou de gêner des activités opportunes sont tangibles dans les modifications apportées récemment au mécanisme pour obtenir l'approbation du Cabinet concernant l'obtention de fonds en vue d'interventions lors de crises. Ce mécanisme, qui a été éprouvé lors de la récente intervention du Canada à la suite des inondations au Pakistan, a grandement réduit les délais d'exécution et les efforts liés à l'obtention des fonds.
Centre de responsabilité : IRC
Calendrier : 1^er trimestre, 2011–12

Recommandation 5 :

Que le GTSR s'efforce d'améliorer sa capacité de déléguer des pouvoirs au personnel sur le terrain, lorsque la situation le justifie, et précise les risques, les rôles et les responsabilités liés à ces pouvoirs.

Le déploiement d'agents du GTSR sur le terrain a joué un rôle important dans l'établissement de réseaux de soutien, de cueillette de renseignements, de résolution de problèmes, de surveillance et d'élaboration de rapports sur les résultats. Tous ces réseaux contribuent à l'amélioration de la planification stratégique et permettent de prendre des décisions plus éclairées. Toutefois, leurs rôles pourraient être accrus si l'on déléguait au personnel sur le terrain des ressources et le pouvoir de prendre certaines décisions. Cette délégation tiendra compte du niveau et de la particularité de chacun des engagements et des conditions sur le terrain. Le GTSR doit préciser les conditions dans lesquelles il est possible de déléguer des pouvoirs et les critères à respecter.

Réponse de la direction et Plan d'action : La décision de déployer des représentants sur le terrain incombe à la direction, qui considère la nécessité de procéder à une surveillance étroite et d'avoir des compétences relatives aux activités sur place ou des critères précis relativement au déploiement de civils.

Bien que la gestion des fonds du FPSM à partir de l'Administration centrale soit opportune et efficace la plupart du temps, la délégation de pouvoirs touchant la réalisation d'activités au personnel sur le terrain procurerait, dans certains cas, des avantages nets.

Les modifications qu'il est proposé d'apporter aux modalités du FPSM mettraient un terme à l'approbation de projets, qui est rigide et centralisée, et aux pouvoirs en matière de signature et de certification prévus dans l'actuelle conception de programme et favoriseraient une délégation simplifiée des pouvoirs en matière de programme, si la direction la jugeait prudente.

À titre de seul exemple où les pouvoirs de programmation ont été délégués aux agents sur le terrain, le GTSR évaluera l'expérience de la programmation en Afghanistan et les leçons tirées pour aider à déterminer quels éléments pourraient servir de nouveau dans d'autres circonstances.

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Afin de mettre en oeuvre ces mesures d'assouplissement, la direction élaborera un protocole pour la délégation de pouvoirs au personnel sur le terrain, qui énumérera des critères précisant, entre autres, les coûts et les avantages, la capacité en matière de réalisation d'activités et l'infrastructure de soutien sur le terrain, les autres pouvoirs et responsabilités centralisés et décentralisés et les risques associés. Afin de mettre en oeuvre ces mesures d'assouplissement, la direction élaborera un protocole pour la délégation de pouvoirs au personnel sur le terrain, qui énumérera des critères précisant, entre autres, les coûts et les avantages, la capacité en matière de réalisation d'activités et l'infrastructure de soutien sur le terrain, les autres pouvoirs et responsabilités centralisés et décentralisés et les risques associés.
Centre de responsabilité : IRC
Calendrier : 4^e trimestre, 2010–11

Recommandation 6 :

Que le GTSR examine ses stratégies d'atténuation du risque pour les programmes et les enveloppes afin de s'assurer qu'elles mettent à contribution toutes les leçons tirées de différentes situations dans lesquelles sont menées des activités.

Bien que le GTSR ait commencé à améliorer ses stratégies d'atténuation du risque en tenant compte des leçons tirées concernant les enveloppes, l'adoption de cette pratique exemplaire n'est pas uniforme selon les enveloppes et n'est pas encore tout à fait perceptible dans les sous–programmes et l'ensemble du Fonds. De plus, si les rôles et les responsabilités quant à la gestion du risque sont, le plus clair du temps, assumés, ils ne sont cependant pas officialisés. En ce qui concerne le Fonds, comme la définition du risque demeure trop centrée sur les projets, il arrive parfois que les stratégies d'atténuation du risque ne cadrent pas avec les exigences des activités dans les États fragiles. Ces activités sont en soi des entreprises à haut risque, où une faible tolérance au risque peut condamner un bailleur de fonds à jouer un rôle secondaire ou, au pire, à être privé de tout rôle.

Les approches à l'égard de l'atténuation du risque sont soit actives soit réactives, selon la nature du risque en question. L'atténuation active neutralise la menace à la source, ce qui comporte un engagement des ressources soit par un unique bailleur de fonds soit de concert avec d'autres bailleurs de fonds. Le fait que les risques pèsent souvent sur l'ensemble des acteurs d'un événement met en exergue l'importance de la coordination comme stratégie d'atténuation du risque et la nécessité de préciser les rôles et les responsabilités des intervenants. Il est possible d'atténuer les risques que comporte la mise à l'épreuve de nouveaux partenaires et de nouvelles approches en limitant l'importance des enjeux financiers, pour lesquels il vaudrait mieux utiliser des fonds gérés localement et destinés au soutien aux projets pilotes.

Réponse de la direction et Plan d'action : Nous sommes d'accord avec cette recommandation.Le GTSR a élaboré un cadre de gestion du risque visant les programmes et des outils de gestion du risque afin de gérer officiellement les risques opérationnels et stratégiques à tous les échelons de la direction générale. À la suite de ce processus, qui a fait oeuvre de pionnier au sein du ministère, le SCT a offert au MAECI de faire partie d'un groupe de travail interministériel chargé de l'élaboration d'un modèle pour les cadres de gestion du risque visant les programmes de subventions et de contributions du gouvernement du Canada.

Les cadres et les outils établissent clairement la gouvernance et les responsabilités à l'égard de la gestion du risque, satisfont aux exigences de la Politique de 2008 sur les paiements de transfert relatives à la gestion du risque dans les projets et sont conformes à la politique sur la gestion du risque intégrée du ministère en plus de favoriser l'apprentissage et d'améliorer le domaine de la gestion du risque dans le GTSR.

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Le cadre de gestion du risque, les outils de soutien et la formation seront mis au point et approuvés au cours de l'exercice 2010–2011.
Centre de responsabilité : IRC
Calendrier : 3^e trimestre, 2010–11

Réponse de la direction et Plan d'action : Engagement : Les nouveaux processus et pratiques pour la gestion du risque seront mis en oeuvre à compter du 1er avril 2011.
Centre de responsabilité : IRD Bureau
Calendrier : 1^er trimestre, 2011–12