Évaluation du partenariat du programme de la plateforme nord-américaine (PPNA)

Septembre 2012

Abréviations, acronymes et symboles

Remerciements

La Direction de l'évaluation (ZIE) du Bureau de la vérification, de l'évaluation et de l'inspection (ZBD/ZID) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) aimerait remercier les membres du Comité consultatif d'évaluation (CCE) qui ont orienté le processus d'évaluation dans chacune de ses phases, ainsi que toutes les personnes qui ont fait part de leurs opinions sur la pertinence et le rendement du Partenariat du Programme de la plateforme nord-américaine (PPNA). ZIE tient également à souligner la contribution de TNS Global à la conception, à l'administration et à l'analyse des données tirées du sondage auprès des missions mené en appui à la présente évaluation ainsi que les contributions de Mme Gabrielle Biron-Hudon à la production de ce rapport.

Résumé

Introduction

La présente évaluation du Partenariat du Programme de la plateforme nord-américaine (PPNA) a été menée par la Direction de l'évaluation (ZIE) et du Bureau de la vérification, de l'évaluation et de l'inspection (ZBD/ZID) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), conformément à une exigence énoncée dans l'entente-cadre sur la gouvernance (ECG) du Partenariat du PPNA (GFA) de 2008 selon laquelle il fallait produire un rapport sur la pertinence et le rendement du Partenariat avant la fin de l'exercice financier (EF) 2012-2013. La présente évaluation s'adresse particulièrement à la haute direction du MAECI, au coordonnateur exécutif du PPNA, au sous-ministre adjoint, Amérique du Nord, MAECI, et aux partenaires du PPNA.

Contexte

Le Partenariat du PPNA puise ses origines dans l'Initiative de représentation accrue (IRA) qui a été créée en 2003 et investie du mandat de faire participer les autres ministères (AM) à un effort pangouvernemental pour stimuler l'investissement au Canada, intensifier le commerce avec les États-Unis (É.-U.), promouvoir la coopération et le développement en science et en technologie (S-T), réduire les obstacles au commerce et promouvoir de manière générale les principaux enjeux et intérêts canadiens jugés essentiels au maintien de relations fortes entre le Canada et les É.-U. À la fin de l'IRA en 2008, et compte tenu de la nécessité de continuer à privilégier une approche pangouvernementale cohérente pour la promotion des politiques et des intérêts du Canada en ce qui concerne la promotion des affaires aux É.-U. et au Mexique, le Partenariat du PPNA a été constitué en fonction de trois objectifs : 1) promouvoir le commerce international; 2) faire avancer les intérêts du Canada en Amérique du Nord et 3) favoriser une approche pangouvernementale.

À la suite de démarches préliminaires menées auprès des ministères et organismes partenaires existants et potentiels, les activités visant à former un nouveau partenariat ont pris fin en 2008 après la signature de l'ECG conclue entre le MAECI, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), le Conseil national de recherches (CNR), l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DECQ) et Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO). Dans le cadre de l'ECG, les partenaires apportent une contribution financière uniquement pour la programmation et la coordination. Le MAECI apporte une contribution annuelle de 4 millions de dollars, AAC d'un million de dollars, le CNR de 500 000 $, et les agences de développement régional (APECA, DEO, DECQ) de 750 000 $.

Description du programme

Le Partenariat du PPNA compte trois volets de programmation : le programme de développement du commerce, le programme de promotion des intérêts et le programme des ressources humaines (RH). Au sein du programme de développement du commerce, il y a deux sous-programmes ou sources de financement : le développement du commerce international (DCI) et l'Initiative de partenariats technologiques (IPT). Le premier se concentre sur trois secteurs reliés qui se recoupent (commerce, investissement et sciences et technologie) et la deuxième vise principalement à accroître la participation des entreprises canadiennes de concert avec leurs homologues des É.-U. et du Mexique à des activités d'investissement et de commercialisation dans le domaine de la technologie. Au sein du programme de promotion des intérêts, il y a deux volets reliés entre eux : la promotion des intérêts politiques, qui consiste notamment à mener des activités de sensibilisation et à corriger les fausses interprétations dans l'optique de promouvoir les intérêts canadiens; et la promotion des intérêts commerciaux, qui comprend la promotion de la libéralisation et de l'ouverture du commerce, le maintien de l'accès aux marchés et la lutte contre les mesures protectionnistes. Le programme des RH appuie les programmes de développement du commerce et de promotion des intérêts en fournissant de la formation aux partenaires en ce qui concerne les activités susmentionnées ainsi que du financement pour la gestion des affectations temporaires (AT) et des affectations à long terme dans les missions.

Gouvernance

La structure de gouvernance du Partenariat du PPNA est formée de plusieurs comités interministériels : un comité des sous-ministres adjoints (CSMA), un comité des directeurs généraux (CDG) et deux sous-comités, dont le Comité permanent de la promotion des intérêts et du développement du commerce (CPPIDC) et le Comité permanent des ressources humaines (CPRH). Dans le cadre de l'ECG, la coordination du mécanisme de gouvernance du Partenariat devait être assurée par le MAECI au moyen d'un « secrétariat virtuel » composé d'un coordonnateur exécutif, d'un adjoint administratif et de spécialistes fonctionnels provenant de directions du Secteur de l'Amérique du Nord. En plus d'appuyer les organismes de gouvernance susmentionnés, le Secrétariat virtuel fournit une variété de services de soutien comprenant notamment l'examen des plans d'activités et des propositions de projets, la gestion financière (notamment les transferts aux missions et aux partenaires, l'utilisation et la réaffectation des fonds) ainsi que la supervision en ce qui concerne la conformité aux politiques et aux procédures du gouvernement du Canada (GC).

Portée et objectifs de l'évaluation

Bien que la programmation du Partenariat soit menée dans l'ensemble du réseau de la mission dans le cadre du PPNA, la présente évaluation ne portait que sur la pertinence et le rendement du Partenariat. La période visée se situe de l'EF 2008-2009 à l'EF 2010-2011. L'objectif global de l'évaluation consistait à établir la pertinence et le rendement des pratiques et des systèmes actuellement en place pour ce qui est d'atteindre les résultats escomptés du Partenariat du PPNA. Les objectifs précis de l'évaluation étaient les suivants :

• déterminer dans quelle mesure le Partenariat du PPNA, compte tenu de sa conception et de ses visées, demeure un mécanisme approprié et efficace pour promouvoir les intérêts du Canada sur le plan des politiques et du développement du commerce, notamment en ce qui concerne les activités commerciales, les investissements et la S-T aux É.-U. et au Mexique;
• déterminer la mesure dans laquelle le Partenariat du PPNA est harmonisé aux priorités et aux objectifs du GC ainsi qu'aux priorités et aux objectifs des ministères/organismes partenaires et les appuie;
• déterminer la mesure dans laquelle le Partenariat du PPNA et ses projets contribuent à la réalisation des objectifs déclarés, notamment de promouvoir la participation du Canada au commerce international, de faire avancer les intérêts canadiens en Amérique du Nord et de favoriser une approche pangouvernementale pour la réalisation des objectifs du GC en matière de promotion des intérêts et de développement commercial aux É.-U. et au Mexique;
• déterminer si les systèmes actuels de gouvernance et d'affectation de ressources sont optimaux ou s'il existe d'autres moyens mieux coordonnés, plus économiques ou plus efficients d'obtenir les mêmes résultats ou de faire mieux;
• évaluer l'efficacité du Secrétariat virtuel pour ce qui est de répondre aux besoins du Partenariat et évaluer l'organisation, la prestation, la qualité et la quantité des services requis et leur accessibilité par les partenaires;
• déterminer dans quelle mesure la composition du Partenariat sur le plan de la participation des autres ministères est appropriée pour permettre la réalisation des objectifs du Canada pour l'Amérique du Nord;
• tirer des enseignements qui pourraient être appliqués à l'orientation stratégique des activités de promotion des intérêts commerciaux et des relations en matière de développement du commerce auprès des É.-U. et du Mexique.

Approche d'évaluation et méthodologie

Les trois volets de la programmation du Partenariat du PPNA se distinguent par des différences sur le plan des objectifs, des priorités, des énoncés des résultats et des modalités de la mise en oeuvre. En conséquence, les évaluateurs ont adapté leur approche et leur méthodologie en fonction de ces caractéristiques. Aux fins de la communication des résultats, les évaluateurs ont adopté une approche d'échantillonnage statistique pour l'examen des projets mis en oeuvre durant la période de l'étude. Ainsi, 170 projets ont été choisis sur 969 projets de développement du commerce mis en oeuvre durant la période de l'étude, ce qui représente plus de 20 p. 100 des décaissements, et 132 projets ont été choisis sur 664 projets de promotion des intérêts mis en oeuvre durant la période de l'étude, ce qui représente également 20 p. 100 des décaissements.

Les échantillons de projets, tant pour le développement du commerce que pour la promotion des intérêts, ont permis d'obtenir, aux fins d'inférence statistique, un niveau de confiance de 90 p. 100 avec une marge d'erreur de 10 p. 100 dans le premier cas et de 6,4 p. 100 dans le deuxième cas. En ce qui touche le développement du commerce, les évaluateurs se sont fiés en grande partie aux données sur le rendement présentées dans les rapports des partenaires et les rapports de mission sur le Programme commercial et économique (PCE) ainsi qu'aux données tirées du Système de gestion des relations avec la clientèle (TRIO) du MAECI qui consigne les résultats des activités (contacts, occasions d'affaires, visites, demandes de services) menées par le Service des délégués commerciaux (SDC) dans les missions. En ce qui concerne la promotion des intérêts, les évaluateurs se sont fiés aux données sur le rendement recueillies dans les rapports narratifs portant sur les projets du Partenariat du PPNA.

Ces données regroupées sur le rendement pour le développement du commerce et la promotion des intérêts ont été complétées par des renseignements obtenus de six études de cas sur des projets - trois portant sur le développement du commerce (la conférence Greenbuild, le programme de l'accélérateur technologique canadien et le Salon international des produits de la mer de Boston) et trois sur la promotion des intérêts (l'événement Toute politique est locale, le programme Rising State Leaders, et l'outil d'analyse et de recherche continentales du gouvernement du Canada).

Pour le programme des RH, les évaluateurs se sont fiés entre autres aux données sur le rendement recueillies dans divers documents (p. ex. rapports sur les affectations temporaires), aux entrevues menées auprès de participants au programme des RH et aux résultats d'un sondage mené auprès des missions et dans lequel les gestionnaires du Service des délégués commerciaux et du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) ont été appelés à commenter les contributions des affectations temporaires (AT) et des affectations à long terme aux plans d'activité de leurs missions respectives.

Afin de bien étayer l'évaluation, les évaluateurs ont aussi mené des entrevues auprès de 93 personnes oeuvrant pour les intervenants suivants : le MAECI, comprenant des représentants des bureaux régionaux (BR); DEO, l'APECA et DECQ, comprenant des représentants de leurs bureaux régionaux respectifs; ainsi qu'AAC et le CNR. En outre, les évaluateurs ont mené des entrevues auprès de représentants de six ministères et organismes non partenaires (Patrimoine canadien, Industrie Canada, Environnement Canada, Ressources naturelles Canada, le ministère de la Défense nationale et l'Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario) ainsi qu'auprès de représentants d'associations industrielles et commerciales de l'ensemble du pays.

Principales constatations

Pertinence

• Même si les relations commerciales entre les É.-U. et le Mexique sont bien établies, les petites et moyennes entreprises canadiennes ont toujours de la difficulté à trouver des informations sur les marchés, à repérer les contacts et à avoir accès aux capitaux nécessaires pour stimuler les exportations vers ces marchés, ce qui vient confirmer la pertinence du type de soutien fourni aux petites et moyennes entreprises dans le cadre du Partenariat du PPNA. De plus, l'accès à ces marchés continue d'être compliqué par des politiques et des règlements défavorables pour les exportateurs canadiens, ce qui confirme là aussi la pertinence des efforts du Partenariat du PPNA en matière de promotion des intérêts.
• À titre d'initiative horizontale, le Partenariat du PPNA mobilise les ressources (humaines et financières) de ses membres, d'autant plus qu'il inclut non seulement d'autres ministères, mais aussi des organismes de développement régional, ce qui lui permet d'aligner ses activités sur les intérêts du pays dans son ensemble et ce qui constitue une particularité distinctive du Partenariat, en plus de conférer une plus grande cohérence aux liens commerciaux du Canada avec les É.-U. et le Mexique. Cela étant dit, le Partenariat pourrait tirer parti d'un élargissement de sa composition, tant au sein des ministères du gouvernement fédéral qu'au sein des organismes de développement régional.
• Même si les trois volets de la programmation du Partenariat du PPNA (développement du commerce, promotion des intérêts et ressources humaines) sont considérés comme étant appropriés et complémentaires, peu de partenaires, à l'exception du MAECI, ont mené une part substantielle d'activités de promotion des intérêts, ce qui s'est avéré une source de préoccupation étant donné qu'un tiers des ressources du Partenariat du PPNA sont affectées au soutien du programme de promotion des intérêts. Le fait que l'intérêt actuel des partenaires du Partenariat du PPNA réside principalement dans le développement du commerce est une autre preuve de la nécessité de diversifier la composition de ce partenariat en vue de justifier le maintien des fonds consacrés à la promotion des intérêts.
• Le modèle de financement commun, qui est l'une des caractéristiques fondamentales du concept du Partenariat du PPNA, est dans l'ensemble accueilli favorablement par les partenaires pour les raisons suivantes : les ressources pour les subventions et les contributions peuvent être converties en ressources pour le fonctionnement et l'entretien; les ressources financières peuvent être réservées une fois qu'elles ont été mises en commun, ce qui facilite la planification, et les fonds non dépensés peuvent être retournés au fonds commun pour être réaffectés. Cela dit, certains intervenants ont noté que les programmes du Partenariat pourraient tirer profit d'un meilleur accès aux ressources pour les subventions et les contributions ainsi que d'un plus grand recours à ces ressources.
• Les autres avantages du Partenariat mentionnés par les partenaires comprennent notamment l'accès au réseau des missions et à leurs ressources (humaines et financières), une plus grande collaboration et coopération entre les partenaires, les missions et les bureaux régionaux, ainsi que l'optimisation des ressources de chacun des partenaires pour maximiser les résultats. Malgré ces avantages, le Partenariat du PPNA éprouve certaines difficultés en raison de la quantité des ressources disponibles pour le développement du commerce international et la promotion des intérêts et de la reconnaissance du fait que bon nombre des possibilités et des intérêts commerciaux du Canada se retrouvent maintenant à l'extérieur de l'Amérique du Nord et nécessitent aussi de l'attention.
• Même si la présente évaluation en vient à la conclusion que la formule du Partenariat du PPNA demeure pertinente en tant qu'instrument servant à faire progresser les intérêts commerciaux du Canada en Amérique du Nord, le modèle pourrait ne pas être facile à reproduire sur d'autres marchés internationaux en raison de certains facteurs propres aux relations commerciales particulières entre le Canada et les É.-U. et le Mexique, par exemple, la présence d'une multiplicité de secteurs qui intéressent les entreprises canadiennes, l'importance manifeste que revêt le marché pour l'ensemble du Canada et l'existence d'un vaste réseau de missions pour appuyer les programmes.

Atteinte des résultats escomptés

• Au cours de la période de l'étude, le Partenariat du PPNA n'avait pas mis en place de cadre commun de mesure du rendement pour rendre compte des résultats ni de systèmes pouvant générer des données sur les résultats qui pourraient être attribuables au Partenariat du PPNA. Malgré cette carence, les évaluateurs ont été en mesure de tirer certaines conclusions sur le rendement du Partenariat du PPNA en se fondant sur un examen de la base documentaire, dont les rapports sur le PCE et les rapports des partenaires, les données de TRIO et les rapports narratifs portant sur les projets de promotion des intérêts.
• En ce qui concerne le développement du commerce, l'évaluation a constaté que les ressources du Partenariat du PPNA ont joué un rôle déterminant pour ce qui est de faciliter la participation de milliers d'entreprises canadiennes d'une grande variété de secteurs et de régions du pays à des événements qui leur ont permis de mettre en valeur leurs capacités respectives auprès de leurs homologues commerciaux aux É.-U. et au Mexique. Les rencontres organisées par le Partenariat du PPNA entre des entreprises canadiennes et des acheteurs étrangers ont généré, en plus des fonds versés au titre du programme, des millions de dollars en ventes potentielles et confirmées, et ont aussi donné lieu à des engagements respectifs à envisager des occasions de coopération.
• Bien qu'il soit difficile, compte tenu de la nature des activités de promotion d'intérêts, d'établir que les résultats à cet égard sont directement attribuables au Partenariat du PPNA, l'examen des dossiers a permis de confirmer que le programme de promotion des intérêts avait, tout au long de la période de l'étude, retenu l'attention de milliers de personnes influentes et de décideurs et avait eu sur eux un certain impact pour ce qui est d'orienter les attitudes dans le sens des intérêts commerciaux canadiens aux É.-U. et au Mexique.
• Les partenaires ont fait état d'un fort taux de satisfaction à l'égard du programme des ressources humaines. Les participants au programme de formation ont souligné l'utilité des connaissances pratiques et théoriques qu'ils ont pu acquérir, notamment en ce qui concerne les contacts nécessaires pour mener leurs activités au Canada et à l'étranger. Les partenaires et les participants au sous-programme des affectations temporaires ont aussi fait état des avantages de cette formation pour ce qui est de mieux leur faire comprendre les activités des missions et les marchés qui s'y rattachent tout en obtenant une perspective concrète du programme de développement du commerce et de promotion des intérêts. Parmi les trois catégories de services offertes aux partenaires dans le cadre du programme des ressources humaines (formation, affectations temporaires et affectations à long terme), le taux de satisfaction à l'égard du sous-programme des affectations à long terme était cependant modéré.

Efficience et économie

• Même si des structures et des procédures ont été créées pour faciliter la participation des partenaires à la prise de décisions, il est permis de croire que du point de vue de la gouvernance, le Partenariat aurait gagné à faire participer davantage les différents centres d'expertise, notamment les bureaux régionaux, au sein des ministères et organismes partenaires. De plus, et malgré la participation des partenaires à tous les organismes de gouvernance mis en place dans le cadre du Partenariat du PPNA, les partenaires ont exprimé l'avis selon lequel la prise de décisions, tant au niveau stratégique qu'opérationnel, n'était pas entièrement fondée sur le consensus. Cette observation était plus marquée en ce qui touche le programme de promotion des intérêts, mais aussi évoquée, bien que dans une moindre mesure, relativement aux programmes de développement du commerce et des ressources humaines.
• Les orientations stratégiques fournies par les organismes de gouvernance du Partenariat du PPNA ont été jugées faibles dans le sens qu'elles ne permettaient pas d'établir de façon optimale l'importance relative des différentes priorités et comment les activités de programme devaient être conçues pour en appuyer la réalisation. Même si les partenaires et les intervenants ont exprimé une satisfaction modérée à l'égard des priorités stratégiques existantes et des orientations connexes, on peut présumer que cette satisfaction découle du caractère général de ces priorités stratégiques qui laissent place à l'interprétation.
• Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte des organismes de gouvernance dans le cadre du Partenariat du PPNA sont flous et jamais définis de façon officielle, ce qui a donné lieu à quelques incertitudes à cet égard. Même si les offres de services du Secrétariat virtuel étaient documentées, les difficultés éprouvées pour la prestation de plusieurs de ces services ont suscité de l'incertitude quant aux fonctions exactes que le Secrétariat virtuel était appelé à accomplir. De plus, le Secrétariat virtuel a en effet confondu certaines responsabilités au sein du MAECI en associant à des gestionnaires des membres du personnel qui ne relevaient pas de leur autorité directe et, inversement, en associant des membres du personnel à des gestionnaires qui ne sont pas directement responsables du Partenariat du PPNA.
• Les partenaires et les missions ont signalé que les systèmes de planification actuels fonctionnaient bien, mais les partenaires ont exprimé l'avis selon lequel un accès aux plans du PCE faciliterait une meilleure planification du programme de développement du commerce. La coordination au niveau du programme a aussi été jugée bonne grâce au système d'examen par les pairs dans le cas des propositions de développement du commerce, mais dans le cas des activités de promotion des intérêts, le jugement était relativement moins favorable en raison du fait que l'examen par les pairs pour les propositions de projet n'est réalisé que si la valeur du projet dépassait 50 000 dollars, ce qui est rare. En outre, il ne semble pas y avoir beaucoup de liens entre les groupes respectifs chargés de l'administration des programmes de développement du commerce et de promotion des intérêts, tant à l'Administration centrale du MAECI que dans les missions.
• Le contrôle financier des ressources du Partenariat du PPNA a été jugé bon, comme en font foi la réaffectation réussie des ressources excédentaires ainsi qu'un dossier qui se distingue par une faible part de fonds inutilisés en fin d'exercice. Même si les partenaires se sont dits satisfaits de la qualité et de la rapidité de production des rapports financiers du Secrétariat virtuel, la diffusion entre les partenaires de l'information concernant le programme a été jugée faible en raison de l'absence d'un service/programme de communications fonctionnel et solide, des conséquences de l'insuffisance des ressources consacrées à cette fonction et du fait que les partenaires n'ont pas fourni régulièrement au Secrétariat virtuel des données sur le programme dans un format préétabli.
• Même si l'infrastructure technique requise est en place pour favoriser une saine gestion de l'information, cela s'avère plus difficile à réaliser en pratique, car les données sont hébergées dans différentes bases de données qui ne sont pas faciles d'accès pour ceux ayant besoin de les obtenir et qui sont présentées dans un format qui ne facilite pas nécessairement une prise de décisions efficace - situation qui peut en partie être attribuable à l'absence de procédures normalisées de fonctionnement (PNF).
• Même si l'évaluation note que plusieurs améliorations ont été apportées aux instruments utilisés pour faire le suivi du rendement, le Partenariat du PPNA ne disposait pas, pendant toute la durée de la période de l'étude, d'un cadre commun de mesure du rendement ni de systèmes communs pour collecter et compiler les données sur le rendement, ce qui limite la capacité du Programme en matière de démonstration des résultats.
• Les initiatives horizontales regroupant une diversité de ministères et d'organismes du gouvernement fédéral posent toujours des défis de gouvernance qui se traduisent souvent par des coûts administratifs plus élevés. Bien que les frais administratifs généraux pour le Partenariat du PPNA aient été élevés pendant une bonne partie de la période d'étude, ces frais ont baissé et se situent maintenant à un taux proportionnellement juste compte tenu de la valeur globale du Programme. Des gains d'efficacité supplémentaires pourraient être réalisés en rationalisant et en regroupant différentes sources de financement liées au développement du commerce et à la prestation de formation dans les régions.
• Il se dégage cependant des gains d'efficacité réels à la lumière des avantages concrets du partenariat, p. ex., optimisation des ressources (financières et humaines) des partenaires, coopération et collaboration entre ces mêmes partenaires, et renforcement des capacités institutionnelles - avantages qui seraient perdus en l'absence du Partenariat. En outre, compte tenu du rendement des investissements du point de vue de l'accroissement des exportations, le Partenariat du PPNA représente un bon rapport qualité-prix.

Conclusion et recommandations

Il ressort de l'évaluation que le concept de partenariat dans le contexte nord-américain était valable. De plus, le concept du PPNA, y compris le modèle de financement commun, fonctionne et contribue à l'atteinte des résultats, comme le démontre l'augmentation des exportations aux É.-U. et au Mexique, les progrès réalisés pour régler certains problèmes de promotion des intérêts liés à l'importation au Canada, et la capacité accrue des partenaires grâce à leur participation au programme des RH. En outre, l'évaluation a permis de démontrer que, malgré les défis liés à l'administration du programme, notamment en ce qui touche le suivi du rendement et les rapports sur les résultats, le Partenariat est assez bien géré et à un coût qui n'est pas disproportionné compte tenu de la valeur du programme.

Sur la base des observations et de l'analyse qui précèdent, l'évaluation propose les recommandations suivantes pour améliorer la pertinence et le rendement du Partenariat.

Recommandation 1 :
Que le processus de consultation des partenaires et des partenaires potentiels soit amorcé aussitôt que possible en vue du renouvellement du Partenariat du Programme de la plateforme nord-américaine.

Recommandation 2 :
Que les rôles et les responsabilités des partenaires et des organismes de gouvernance soient clairement établis dans le nouveau partenariat du PPNA afin d'accroître la transparence, la responsabilisation et le rendement.

Recommandation 3 :
Qu'un secrétariat soit établi pour le PPNA afin de répondre aux demandes de service à l'appui d'un partenariat totalement efficace en tenant compte des coûts et des besoins en ressources.

Recommandation 4 :
Que le PPNA et les partenaires s'engagent à améliorer les systèmes de mesure du rendement existants pour assurer que la collecte, la consolidation et l'analyse des données relatives au rendement du PPNA servent à éclairer la prise de décisions de la direction.

1.0 Introduction

La Direction de l'évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) fait partie du Bureau de la vérification, de l'évaluation et de l'inspection (ZID) et est chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), dans le cadre de sa Politique sur l'évaluation de 2009 de mener des évaluations de toutes les dépenses directes de programme du Ministère (y compris des subventions et des contributions). ZIE présente des rapports trimestriels au Comité d'évaluation du Ministère (CEM), qui est présidé par les sous-ministres (SM). Selon le plan d'évaluation de ZIE, le Partenariat du Programme de la plateforme nord-américaine (PPNA) devait faire l'objet d'une évaluation pour l'exercice financier (EF) 2011-2012 en raison des liens du Partenariat avec la Stratégie commerciale mondiale (SCM) et de l'exigence énoncée dans l'entente-cadre sur la gouvernance (ECG) du PPNA selon laquelle une évaluation doit être effectuée avant la fin de l'EF 2012-2013. Les publics cibles pour l'évaluation sont la haute direction du MAECI, le coordonnateur exécutif du PPNA, le sous-ministre adjoint (SMA), Amérique du Nord (GNM) et les partenaires du PPNA.

2.0 Mise en contexte

2.1 Contexte du programme

Les intérêts du Canada en matière d'investissements et de commerce international sont depuis longtemps principalement liés au marché nord-américain. Dans le discours du Trône de 2002, le gouvernement du Canada (GC) faisait état de la nécessité d'adopter une approche plus évoluée afin d'accroître la représentation du Canada aux É.-U. et de renforcer la promotion des intérêts canadiens dans ce pays. C'est dans ce contexte que le MAECI a créé l'Initiative de représentation accrue (IRA). L'objectif principal de l'IRA consistait à réaliser les priorités du gouvernement du Canada notamment : stimuler l'investissement au Canada, accroître les échanges commerciaux avec les É.-U., favoriser le développement et la coopération en science et technologie (S-T), réduire les obstacles au commerce et défendre en général les principaux intérêts canadiens et les questions considérées comme essentielles à la vitalité des relations canado-américaines (frontières, sécurité, questions agricoles et commerciales, énergie et environnement). L'Initiative de représentation accrue (IRA) devait parvenir à réaliser cet objectif en élargissant la représentation du Canada dans tous les É.-U., en particulier dans l'Ouest, le Sud et le Sud-Ouest.

À cette fin, l'IRA a obtenu un budget de 118,2 millions de dollars sur une période de cinq ans à compter de l'EF 2003-2004 pour financer à la fois la représentation accrue et le programme. Les partenaires de l'IRA ont fourni une part d'environ 50 p. 100 et le reste provenait du cadre financier. Les contributions ont généralement augmenté tout au long de l'IRA pour atteindre un sommet de 31 millions de dollars en 2005-2006 et en 2006-2007. Le financement du programme était directement rattaché à ces contributions et a atteint près de 10 millions de dollars en 2006-2007. Même si le total des contributions a été réduit à 28 millions de dollars en 2007-2008, le volet du financement a été complété par un report de fonds des exercices antérieurs, ce qui a donné lieu à un sommet annuel ponctuel de 9,6 millions de dollars (2007-2008).

Bien que la SCM de 2007 ait fourni un apport de 20 millions de dollars au maintien du réseau des missions après la fin de l'IRA en 2008, une préoccupation subsistait quant à la perte possible de relations politiques établies et d'un accès aux plus importantes sources d'investissements étrangers directs (IED) et de capital de risque ainsi qu'au plus vaste répertoire au monde d'industries axées sur le savoir. Cette préoccupation était d'autant plus forte que d'autres pays aux ambitions similaires à celles du Canada accroissaient leur présence aux É.-U. à ce moment. La SCM comprenait donc un engagement de la part du MAECI de mettre en place une initiative horizontale qui devait continuer sur la lancée de l'IRA et mettre l'accent sur la poursuite des activités de promotion des intérêts et de développement du commerce. Le Partenariat du PPNA a donc été constitué en considération des facteurs suivants :

• l'intégration croissante de l'espace économique nord-américain;
• la diversité des intérêts canadiens aux É.-U. et au Mexique et l'importance de ces intérêts pour la compétitivité et la prospérité économiques du Canada;
• la vulnérabilité permanente du Canada à l'égard des politiques et des actions nationales des É.-U.;
• la nécessité pour le Canada de formuler des prises de position proactives en matière de promotion des intérêts pour obtenir l'appui des Américains qui jouent des rôles clés lorsqu'il s'agit d'influencer les décisions régionales et nationales touchant le Canada;
• la nécessité pour le Canada de tenir compte de la diversité régionale et des intérêts régionaux tant au Canada qu'en Amérique du Nord (particulièrement aux É.-U.) dans le cadre d'activités de promotion des intérêts et de développement du commerce;
• la nécessité d'adopter une approche intégrée en matière de promotion des intérêts et de développement du commerce;
• la volonté du GC de coordonner l'élaboration des politiques et la prestation des programmes liés aux É.-U. et au Mexique;
• les avantages bien établis du travail en partenariat comme le démontre le succès de l'IRA.

2.2 Objectifs et priorités stratégiques du Partenariat

Conformément à l'entente-cadre sur la gouvernance (ECG) du Partenariat du PPNA (août 2008) et précisés dans le Cadre de gestion du rendement axé sur les résultats (CGRAR) (janvier 2009), les objectifs stratégiques du Partenariat consistent à réaliser des synergies au moyen de la collaboration et du partage de ressources entre les partenaires dans les perspectives suivantes.

Objectif stratégique no 1 : promouvoir le commerce international

Accroître les possibilités d'affaires au moyen d'activités intensifiées de développement du commerce, notamment en faisant la promotion du commerce et des investissements et en mettant en valeur le programme de science et de technologie (S-T) et d'innovation du Canada aux É.-U. et au Mexique. Plus particulièrement, les priorités stratégiques du PPNA pour 2008-2009 étaient les suivantes :

• Tirer profit des chaînes de valeur
• Promouvoir les points d'échange
• Donner aux entreprises et aux établissements canadiens l'accès à la recherche, à la technologie et à l'investissement
• Offrir du soutien intégré aux secteurs prioritaires pour la promotion du commerce international (PCI)

Les secteurs prioritaires établis en 2008-2009 étaient les suivants :

• Aérospatiale et défense
• Agroalimentaire
• Bio-industries et sciences de la vie
• Technologies environnementales
• Technologies de l’information et des communications
• Autres secteurs tels :
  • Exploitation minière et énergie
  • Produits de construction
  • Industries culturelles
  • Automobile
  • Fabrication et matériaux de pointe
  • Océans et secteur maritime

Les secteurs prioritaires sont examinés et mis à jour annuellement par les partenaires.

Objectif stratégique no 2 : Faire avancer les intérêts du Canada en Amérique du Nord

Faire mieux comprendre concrètement les capacités et les perspectives canadiennes aux É.-U. et au Mexique et chercher à obtenir des changements concernant les initiatives réglementaires et législatives de ces pays afin de protéger et de faire progresser les intérêts canadiens dans certains aspects des relations bilatérales, notamment la compétitivité économique et l'accès aux marchés. Compte tenu des secteurs prioritaires visés par cet objectif, il faut :

• réduire le nombre de formalités à la frontière (coûts, obstacles rencontrés par les personnes, biens et services), tout en faisant la promotion des investissements dans la sécurité;
• corriger les fausses perceptions (p. ex., énergie provenant des sables bitumineux canadiens, sécurité des frontières, incidences de l'aquaculture canadienne, etc.);
• accroître l'accès aux marchés (p. ex. inscription du pays d'origine sur les étiquettes, règlement américain sur le commerce international des armes, les dispositions « Buy American », etc.);
• faire connaître le Canada, ses atouts financiers, sa fiabilité en tant que partenaire en matière de sécurité, ses capacités économiques et le fonctionnement intégré des marchés canado-américains (p. ex. secteur automobile, énergie, initiative sur les portes et les corridors).

Objectif stratégique no 3 : Favoriser une approche pangouvernementale

Mieux coordonner les discussions sur les politiques et les orientations stratégiques au sein du Partenariat (et au sein des structures de chacun des partenaires) et dans les autres ministères, ce qui permet d'améliorer l'efficacité des programmes de promotion des intérêts et de développement du commerce aux É.-U. et au Mexique dans le cadre des priorités stratégiques du GC. Plus particulièrement, il faut :

• améliorer la communication et la coordination entre les partenaires;
• améliorer la communication et la collaboration avec les autres ministères;
• veiller à ce que le réseau représentatif de l'Amérique du Nord réponde aux besoins du PPNA et des autres ministères;
• faire comprendre les enjeux Canada-É.-U., Canada-Mexique et trilatéraux ainsi que le contexte de la promotion des intérêts.^{Note de bas de page 1}

Ces objectifs et priorités stratégiques visaient à fournir des orientations aux partenaires du PPNA et ils sont examinés et mis à jour tous les ans par ces mêmes partenaires. Cependant, ces objectifs et priorités stratégiques sont demeurés relativement inchangés tout au long de la période de l’étude.

2.3 Résultats du PPNA

Selon le CGRR (2009) du PPNA, le Partenariat du PPNA devait permettre d'obtenir les résultats suivants à court et à moyen terme :

Promotion des intérêts

Court terme :

• Participation plus poussée et coordination plus étroite des intervenants canadiens (ministères, organismes, gouvernements provinciaux et territoriaux, institutions et entreprises) concernant les initiatives de promotion des intérêts
• Plus grande conscientisation des Américains au sujet du Canada et de son importance pour les É.-U.

Moyen terme :

• Intérêts canadiens qui ne sont pas touchés négativement par les lois, les politiques, les règlements et les codes de l'industrie des É.-U.
• Amélioration du règlement des différends Canada-É.-U.

Développement du commerce

Court terme :

• Accroissement de la capacité/de la diversité canadienne en matière d’exportation
• Plus grande conscientisation aux É.-U. des possibilités d’investissement (IED, capital de risque, commercialisation de la technologie) au Canada
• Plus grande conscientisation aux É.-U. des capacités technologiques canadiennes grâce à des partenariats technologiques Canada-É.-U. plus poussés

Moyen terme :

• Intensification du développement des exportations qui se reflète par l'augmentation du nombre et du type d'entreprises canadiennes exportant aux É.-U.
• Intensification du développement des investissements qui se reflète par la valeur de l'investissement étranger direct (IED) entrant, des É.-U. vers le Canada
• Intensification de la commercialisation de la S-T qui se reflète par le nombre de collaborations (partenariats, coentreprises et alliances stratégiques)

Ces résultats à court et à moyen terme devraient contribuer à « une meilleure circulation des personnes, des biens et des services à la frontière canado-américaine et, en conséquence, à améliorer la prospérité et la sécurité des Canadiens ».

Il convient de noter que le CGRR du PPNA a été préparé par le MAECI pour répondre à l'exigence d'un organisme central relativement à l'approbation du montant de 20 millions de dollars attribué au MAECI chaque année dans le cadre de la SCM. Le CGRR reflète les activités du Partenariat du PPNA et les décrit en détail pour répondre aux exigences du CGRR en matière de rapports sur les résultats. Même si l'ECG prévoyait aussi l'élaboration d'un CGRR, les partenaires n'ont ni participé à son élaboration ni appuyé officiellement le cadre.

2.4 Aperçu du PPNAw

2.4.1 Partenaires du PPNA

Le Partenariat du PPNA est une initiative horizontale bien établie à laquelle participent des ministères et des organismes du GC et qui procure une approche coordonnée et intégrée afin de faire avancer les intérêts du Canada en matière de promotion et de développement du commerce, notamment en ce qui concerne les échanges commerciaux, les investissements et la S-T, aux É.-U. et au Mexique. Le Partenariat du PPNA est mené par le MAECI et comprend cinq autres partenaires :

• Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC);
• Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA);
• Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DECQ);
• Conseil national de recherches du Canada (CNRC);
• Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO).^{Note de bas de page 2}

Comme il est indiqué dans l'ECG du Partenariat du PPNA, d'autres ministères et organismes du GC qui participent à des activités de promotion des intérêts et de développement du commerce aux É.-U. peuvent se joindre au Partenariat du PPNA à tout moment. Les responsabilités et les privilèges des futurs partenaires seront les mêmes que ceux des partenaires actuels et comprennent l'apport de contributions financières aux activités communes, l'alignement des programmes de promotion des intérêts et de développement du commerce sur les priorités stratégiques du Partenariat et la coopération entre les partenaires et avec les missions du Canada aux É.-U. et au Mexique pour réaliser les objectifs stratégiques et opérationnels du Partenariat du PPNA. Le Partenariat réalise ses objectifs par l'entremise du réseau représentatif canadien des missions aux É.-U. et au Mexique, le réseau des bureaux régionaux (BR) au Canada et les bureaux des partenaires du PPNA dans l'ensemble du Canada.^{Note de bas de page 3} Selon l'ECG, le Partenariat est considéré comme étant en vigueur à compter du 1er avril 2008 pour un mandat de cinq ans se terminant le 31 mars 2013.

2.4.2 Description du programme

Dans le cadre du PPNA, le réseau des missions aux É.-U. constitué dans le cadre de l'IRA a été maintenu.^{Note de bas de page 4} Il a été estimé que le PPNA permettrait à ces missions de continuer à fournir des services qui contribuent au succès du Canada en Amérique du Nord en faisant du pays un partenaire de choix pour le commerce international, en négociant des accès améliorés aux marchés mondiaux, aux capitaux, aux technologies et aux talents, ainsi qu'en associant les entreprises canadiennes aux débouchés mondiaux en expansion. Le nombre de bureaux et de membres du personnel aux É.-U. durant la transition de l'IRA au PPNA est demeuré le même. Cependant, le MAECI, avec l'ajout de 20 millions de dollars de la SCM, couvre maintenant la totalité des coûts de l'infrastructure physique et du personnel du réseau de l'IRA.

Le Partenariat du PPNA permet de formuler des orientations stratégiques et de favoriser la collaboration et la responsabilisation en ce qui touche les relations du Canada avec les É.-U. et le Mexique. Bien que la programmation du PPNA soit principalement axée sur les É.-U., la programmation concernant le Mexique est aussi admissible à un financement de la part du Partenariat du PPNA. En effet, le Partenariat du PPNA a commencé à affecter des ressources à des initiatives bilatérales pour le Mexique au cours de l'EF 2008-2009. Le Partenariat du PPNA appuie une harmonisation à l'échelle du continent en ce qui touche la réglementation, les normes et les politiques. La plupart des partenaires ont des objectifs bien précis à l'égard du Mexique et le Partenariat du PPNA joue maintenant un rôle pour ce qui est d'intégrer ces différents objectifs organisationnels à une démarche pangouvernementale cohérente.

Par la collaboration et l'harmonisation de leurs initiatives et activités de développement du commerce, les partenaires :

• participent à la définition des stratégies et à la planification des programmes pour les efforts de promotion des intérêts et de développement du commerce aux É.-U. et au Mexique;
• élargissent le rayonnement du Canada et rehaussent son profil aux É.-U. et au Mexique;
• accroissent l'efficacité des initiatives conjointes qui tirent profit du partage des ressources, de la collaboration et des synergies;
• établissent et renforcent les relations de travail en cours avec les spécialistes et les experts dans les missions canadiennes aux É.-U. et au Mexique;
• procurent un accès direct à l'information recueillie ou produite dans les missions canadiennes aux É.-U. et au Mexique et en facilitent l'échange.

Le Partenariat du PPNA repose sur trois fonctions de programme principales : promotion des intérêts, développement du commerce et programme des ressources humaines (RH) qui sont décrites brièvement ci-dessous.

Promotion des intérêts

La promotion des intérêts compte dans les faits deux volets reliés entre eux - promotion des intérêts politiques et promotion des intérêts commerciaux. La promotion des intérêts politiques consiste notamment à accroître la conscientisation et à dissiper les idées fausses dans l'optique de promouvoir les intérêts canadiens et de faire progresser les relations bilatérales générales. La promotion des intérêts commerciaux consiste notamment à faire la promotion de la libéralisation et de l'ouverture du commerce, à maintenir l'accès aux marchés et à contrer les mesures protectionnistes.

Développement du commerce

Le développement du commerce au sein du Partenariat du PPNA est axé sur trois secteurs reliés entre eux et qui se recoupent : le commerce, les investissements et la S-T. Les activités dans ces secteurs visent à aider les clients et les intervenants canadiens à réaliser des occasions d'exportation aux É.-U. et au Mexique, à acquérir des fonds pour l'investissement de la part de ces pays et à nouer des collaborations pour la commercialisation des recherches et des technologies, y compris pour l'accès à du capital de risque. La promotion des intérêts commerciaux se fait également au sein de la filière du programme de développement du commerce.

En plus et en complémentarité des ressources prévues pour le développement du commerce, il y a des ressources disponibles dans le cadre de l'Initiative de partenariats technologiques (IPT) du PPNA. L'IPT a pour objectif de favoriser la participation d'entreprises canadiennes, avec des homologues des É.-U. ou du Mexique, à des projets d'investissement et de commercialisation des technologies.

Programme des RH

Le programme des RH du Partenariat du PPNA vise à appuyer la bonne marche des activités de programme en matière de promotion des intérêts et de développement du commerce en fournissant du personnel compétent aux missions et en renforçant les capacités du personnel prenant part à ces activités dans les missions aux É.-U. ou au sein des organisations partenaires au Canada. Le programme des RH du PPNA fournit le personnel et le financement nécessaires à la gestion des processus d'affectations temporaires (AT) d'un à quatre mois et d'affectations pluriannuelles.

Le sous-programme des AT procure aux candidats une occasion de vivre l'expérience sur place des activités quotidiennes d'une mission aux É.-U. et au Mexique et de contribuer conjointement à un projet ou à une activité d'intérêt mutuel. Les affectations (ci-après, affectations à long terme) sont d'une durée plus longue (4 ans) et visent, en premier lieu, à doter un poste opérationnel à la mission et à fournir aux employés une expérience plus approfondie du travail au sein d'une mission.

Le programme des RH offre aussi à des candidats de la formation pour leur permettre de planifier et de mener leurs activités aux É.-U. et au Mexique de façon efficace. Dans le cadre de cette offre de services, les participants obtiennent une formation préaffectation qui comprend un volet de perfectionnement professionnel correspondant au poste que l'employé occupera. Les participants ont aussi droit à une formation fournie par l'Institut canadien du service extérieur (CFSI). Une formation ciblée de perfectionnement est aussi offerte aux participants dans des secteurs spécialisés (p. ex. atelier sur les dispositions Buy America/les programmes de relance, innovation agricole, médias sociaux). Finalement, les participants ont la possibilité d'assister et de participer à la réunion annuelle des DCP/SPED. Le programme des RH couvre toutes les dépenses admissibles liées à la formation, y compris les frais connexes et, le cas échéant, les frais de déplacement et les indemnités quotidiennes.

2.5 Ressources du PPNA

Les fonds obtenus spécifiquement pour le PPNA dans le cadre de la SCM (20 millions de dollars par année) servent à la gestion des installations et au maintien des bureaux et des postes établis dans le cadre de l’IRA. Ces fonds sont complétés, en ce qui touche le Programme des consuls honoraires, par une contribution de 1,2 million de dollars de la part du MAECI – voir Tableau 1 : Financement pour le réseau des missions.

Comme le prévoit la SCM, les fonds de programme du Partenariat du PPNA sont fondés sur la contribution du MAECI en plus des contributions des autres partenaires découlant de la réaffectation de leurs ressources ministérielles/organisationnelles respectives. Les contributions des partenaires au cours de la période de l'étude sont résumées au Tableau 2 : Financement des programmes de 2008-2009 à 2010-2011.

Les contributions des partenaires sont affectées à la promotion des intérêts, au développement du commerce et au programme des RH ainsi qu'au Secrétariat du PPNA (ci-après le Secrétariat virtuel). Les affectations particulières des fonds se décident une fois par année dans le cadre du processus de gouvernance et sous réserve de l'approbation du Comité des sous-ministres adjoints (CSMA). Chaque partenaire reçoit des fonds de programme chaque année selon les modalités établies par le Comité des directeurs généraux (CDG) pour entreprendre une vaste gamme de projets de promotion des intérêts et de développement du commerce qui visent à réaliser les objectifs et les priorités stratégiques du Partenariat - voir section 2.6 : Gouvernance du PPNA.

Tout au long de l'EF, les dépenses de programme et les dépenses connexes font l'objet d'un suivi actif de la part des partenaires et du Bureau du coordonnateur exécutif (GND) pour assurer que les fonds sont utilisés conformément aux affectations approuvées et pour recenser les excédents financiers possibles et des occasions d'élargir les programmes des partenaires. Les fonds peuvent aussi être réattribués à la demande des partenaires, mais seulement sous réserve de l'approbation du coordonnateur exécutif pour assurer le respect des intérêts supérieurs généraux du Partenariat. Les dépenses prévues et réelles puisées dans les ressources financières du Partenariat du PPNA par activité sont présentées au Tableau 3 : Sommaire financier du PPNA de 2008-2009 à 2010-2011.

2.6 Gouvernance du PPNA

Les responsabilités et privilèges, la gouvernance permanente et les mécanismes de supervision des programmes du Partenariat du PPNA sont définis par l'ECG du PPNA signée par les partenaires en 2008. Conformément à l'ECG, le MAECI est le principal partenaire au sein du Partenariat du PPNA et est responsable de la gestion du réseau des missions et des consuls honoraires aux É.-U. Le MAECI fournit au Partenariat des services de la plateforme en ce qui concerne la collaboration ainsi que la prestation des programmes de promotion des intérêts et de développement du commerce. Le MAECI rend aussi compte des plans et des résultats de l'initiative dans le rapport sur les plans et les priorités (RPP) du Ministère et le rapport ministériel sur le rendement (RMR).

Le PPNA est un partenariat où tous les membres sont égaux et qui est fondé sur les valeurs de la confiance et de la souplesse ainsi que sur la prise de décisions concertée et la coordination des ressources des partenaires. Les instances de gouvernance interministérielles ont affecté les fonds mis en commun de façon stratégique entre les initiatives de promotion des intérêts/d'accès aux marchés et de développement du commerce. La structure de gouvernance est composée d'un comité de sous-ministres adjoints (CSMA) et d'un comité de directeurs généraux (CDG) dont relèvent deux sous-comités : le Comité permanent des ressources humaines (CPRH) et le Comité permanent de la promotion des intérêts et du développement du commerce (CPPIDC).

Le soutien pour la gouvernance et la programmation du Partenariat est fourni par le MAECI par l'entremise du coordonnateur exécutif et d'un secrétariat virtuel - voir 2.6.5 pour plus de détails.

2.6.1 Comité des sous-ministres adjoints (CSMA)

Le CSMA a la responsabilité de s'assurer que le Partenariat du PPNA répond aux attentes de ses partenaires pour ce qui est de faire avancer les activités de promotion des intérêts et de développement du commerce du GC et de ses provinces et territoires. Le CSMA est aussi chargé de s'assurer que la programmation des partenaires correspond aux objectifs et aux priorités stratégiques du Partenariat du PPNA. Plus précisément, il exerce les pouvoirs suivants :

• établir les orientations et procéder à des révisions/examens annuels des priorités stratégiques pour le Partenariat du PPNA en considération de toute la gamme des enjeux stratégiques concernant le Canada, les É.-U. et le Mexique;
• attribuer les fonds du Partenariat du PPNA de manière à refléter l'importance des objectifs stratégiques et des priorités annuelles du Partenariat et de manière à répondre aux besoins des partenaires;
• établir les critères de mesure du rendement et donner suite aux évaluations externes du Partenariat du PPNA;
• procéder à un examen annuel du rendement du Partenariat du PPNA en fonction de ses objectifs et de ses priorités stratégiques à la lumière du Cadre de mesure du rendement du Partenariat du PPNA.

2.6.2 Comité des directeurs généraux (CDG)

Le CDG est le principal comité de travail pour le Partenariat du PPNA, responsable de l'établissement du budget de fonctionnement global du Partenariat du PPNA et du Secrétariat. Il a le pouvoir d'approuver des initiatives, des programmes et des projets majeurs qui sont examinés et proposés par chacun des comités permanents. Chaque membre est appelé à assumer la responsabilité d'une fonction de promotion des intérêts et de développement du commerce liée aux É.-U. et au Mexique dans leurs ministères/organismes respectifs. Le président du CDG est le coordonnateur exécutif du PPNA en vue d'assurer qu'il est géré de façon impartiale et qu'on consacre suffisamment de temps au développement et à la mise en oeuvre du Partenariat du PPNA. Le CDG relève directement du CSMA par l'entremise de son président.

Plus précisément, le CDG exerce les pouvoirs suivants :

• déterminer la taille et la composition du Secrétariat du Partenariat du PPNA et en établir les orientations générales;
• diriger le Secrétariat dans l'exercice de ses fonctions liées spécifiquement au CDG et de celles visant à répondre aux meilleurs intérêts du Partenariat du PPNA en général;
• formuler des recommandations à l'intention du CSMA concernant les enjeux liés à la promotion des intérêts et au développement du commerce et les enjeux associés à la gouvernance du Partenariat du PPNA;
• évaluer aux fins d'approbation tous les projets de promotion des intérêts d'une valeur supérieure à 100 000 $ ainsi que tout projet/toute proposition que ses comités permanents lui conseillent d'examiner.

En outre, le CDG est responsable de tous les aspects de la gestion financière du PPNA, notamment des volets suivants :

• établissement du budget global du Partenariat du PPNA, tant sur une base nnuelle que pluriannuelle;
• détermination et attribution des fonds pour les activités du Partenariat du PPNA (promotion des intérêts, développement du commerce, RH et communications) ainsi que des affectations correspondantes aux partenaires et aux missions;
• prise des décisions relatives à l'attribution des fonds d'un exercice à l'autre;
• prise des décisions, en l'absence d'orientations stratégiques précises ou d'orientations du CSMA, en ce qui concerne l'utilisation des fonds excédentaires.

2.6.3 Comité permanent des ressources humaines (CPRH)

Le CPRH est responsable de la coordination et de la supervision de la mise en oeuvre des plans de dotation des ressources humaines et des affectations temporaires (AT). Il aide aussi à l'établissement des besoins de formation, à la mise en place des initiatives de formation, à la détermination des incitatifs requis en matière de dotation pour les É.-U. et le Mexique^{Note de bas de page 5} et à l'élaboration d'initiatives pour répondre à ces besoins, ainsi qu'au déroulement des processus annuels de sélection du personnel pour les postes aux É.-U.^{Note de bas de page 6}

2.6.4 Comité permanent de la promotion des intérêts et du développement du commerce (CPPIDC)

Le CPPIDC offre des conseils sur les orientations stratégiques et le financement requis pour la promotion des intérêts, le développement du commerce et la technologie/l'innovation. Le CPPIDC est autorisé à approuver des projets se chiffrant de 50 000 $ à 100 000 $. Ce comité est aussi chargé de faciliter la communication et la collaboration au sein du Partenariat et de sa structure de gouvernance.

2.6.5 Secrétariat/Coordonnateur exécutif du PPNA

Le MAECI se charge de la facilitation du mécanisme de gouvernance du Partenariat par l'entremise d'un coordonnateur exécutif appuyé par un adjoint administratif et des spécialistes fonctionnels désignés oeuvrant aux programmes et aux services ministériels. Le coordonnateur exécutif, l'adjoint administratif et les spécialistes fonctionnels font office de secrétariat virtuel pour répondre aux besoins du Partenariat. Le coordonnateur exécutif préside le CDG et facilite la gouvernance du Partenariat, fait la promotion des principes du Partenariat, et voit à ce que les programmes soient alignés sur les objectifs. Le Secrétariat virtuel s'acquitte aussi des fonctions suivantes :

• appuyer le Partenariat et le fonctionnement de la structure de gouvernance, notamment l'organisation de réunions, la préparation et la diffusion de procès-verbaux et de comptes rendus des décisions des réunions, la préparation de toutes les analyses, recommandations et informations requises et la communication de toute l'information concernant la programmation et la gouvernance;
• voir à ce que les mesures recommandées par les comités soient mises en oeuvre par les instances concernées;
• appuyer le Partenariat dans la réalisation de ses objectifs stratégiques, notamment :
  • examiner le contexte opérationnel du Partenariat, et animer des exercices de planification et de visualisation et élaborer un processus d'attribution de financement de soutien
  • aider les partenaires à structurer leurs activités pour réaliser les objectifs du Partenariat
  • contrôler les dépenses des partenaires consacrées aux activités et préparer des rapports sur ces dépenses
  • élaborer avec les partenaires un cadre de mesure du rendement approfondi pour le Partenariat et faire la promotion de la mesure du rendement auprès de chacun des partenaires
  • collecter les données des partenaires sur la mesure du rendement, les compiler et présenter des rapports sur ces données
  • réaliser des analyses sur les activités et les mesures de rendement du Partenariat et formuler des recommandations à cet égard au besoin
• voir à ce que les mesures recommandées par les comités soient mises en oeuvre par les instances concernées;
• appuyer la liaison entre les partenaires et leurs BR, les missions aux É.-U. et la direction générale à l'AC et à l'intérieur de ces organisations pour assurer que les objectifs stratégiques du Partenariat et de sa gouvernance sont en voie d'être réalisés;
• appuyer le processus des évaluations indépendantes du Partenariat du PPNA menées par ZIE et voir à ce que ces évaluations soient menées de façon à répondre aux besoins du Partenariat et de sa gouvernance;
• planifier et gérer le budget du Partenariat et produire périodiquement des rapports sur la gouvernance et la situation financière du Partenariat.

3.0 Portée et objectifs de l'évaluation

3.1 Portée

L'évaluation établit une distinction importante entre le Partenariat et les différents volets de la plateforme et du programme du PPNA mentionnés dans la SCM. Une évaluation de la plateforme et du programme sera réalisée dans le cadre de l'évaluation de la SCM, qui doit avoir lieu au cours de l'EF 2013-2014. Ainsi, la présente évaluation est axée sur la pertinence et le rendement des activités menées par les partenaires à l'aide du budget annuel de 7,7 millions de dollars à l'appui des objectifs établis du Partenariat. L'évaluation ne porte pas spécifiquement sur les résultats/les volets de programme liés au financement fourni par la SCM pour le PPNA dans le cadre du volet Maintien de l'avantage du Canada en Amérique du Nord (la part de 20 millions de dollars pour la Plateforme et celle de 10 millions de dollars pour les nouvelles activités de programme liées à l'investissement, aux chaînes de valeur mondiales (CVM) et à l'accès aux marchés), sauf dans la mesure où ces volets ont une incidence sur la pertinence et le rendement du Partenariat du PPNA. L'évaluation couvre la période entre les EF de 2008-2009 à 2010-2011.

3.2 Objectifs

L'objectif global de cette évaluation consiste à établir la pertinence et le rendement des pratiques et des systèmes actuellement en place pour ce qui est d'obtenir les résultats escomptés du Partenariat du PPNA. Les objectifs précis de l'évaluation sont les suivants :

• déterminer dans quelle mesure le Partenariat du PPNA, compte tenu de sa conception et de ses visées, demeure un mécanisme approprié et efficace pour promouvoir les intérêts du Canada sur le plan des politiques et du développement du commerce, notamment en ce qui concerne les activités commerciales, les investissements et la S-T aux É.-U. et au Mexique;
• déterminer la mesure dans laquelle le Partenariat du PPNA est harmonisé aux priorités et aux objectifs du GC ainsi qu'aux priorités et aux objectifs des ministères/organismes partenaires et les appuie;
• déterminer la mesure dans laquelle le Partenariat du PPNA et ses projets contribuent à la réalisation des objectifs déclarés, notamment de promouvoir la participation du Canada au commerce international, de faire avancer les intérêts canadiens en Amérique du Nord et de favoriser une approche pangouvernementale pour la réalisation des objectifs du GC en matière de promotion des intérêts et de développement commercial aux É.-U. et au Mexique;
• déterminer si les systèmes actuels de gouvernance et d'affectation de ressources sont optimaux ou s'il existe d'autres moyens mieux coordonnés, plus économiques ou plus efficients d'obtenir les mêmes résultats ou de faire mieux;
• évaluer l'efficacité du Secrétariat virtuel pour ce qui est de répondre aux besoins du Partenariat et évaluer l'organisation, la prestation, la qualité et la quantité des services requis et leur accessibilité par les partenaires;
• déterminer dans quelle mesure la composition du Partenariat sur le plan de la participation des autres ministères est appropriée pour permettre la réalisation des objectifs du Canada pour l'Amérique du Nord;
• tirer des enseignements qui pourraient être appliqués à l'orientation stratégique des activités de promotion des intérêts commerciaux et des relations en matière de développement du commerce auprès des É.-U. et du Mexique.

4.0 Considérations principales

4.1 Contexte économique

Pour évaluer le rendement du programme de promotion du commerce et de l'investissement, il importe de tenir compte du contexte économique dans lequel le programme est mis en oeuvre et, dans le cas du Partenariat du PPNA, il s'avère que la période de l'étude coïncide avec l'un des ralentissements économiques les plus marqués de l'histoire récente. En effet, la croissance du produit intérieur brut (PIB) réel aux É.-U. n'a été que de 0,3 p. 100 en 2008, comparativement à 1,9 p. 100 l'année précédente. Le Mexique a enregistré une augmentation de 1,2 p. 100 de son PIB en 2007. Malgré la baisse de la demande aux É.-U. pour les exportations canadiennes de biens et de services, les exportations aux É.-U. en dollars ont augmenté de 5,2 p. 100. L'IED en provenance et en direction des É.-U. a augmenté légèrement en 2008. La valeur des exportations de marchandises canadiennes vers le Mexique a augmenté de façon importante en 2007 (18 p. 100), bien que l'IED, en provenance et en direction du Mexique, soit demeuré inchangé - voir Tableau 4 : Commerce et investissements canadiens - É.-U. et Mexique.

L'augmentation de la valeur des exportations aux É.-U. en 2008 était en grande partie attribuable aux augmentations des prix des produits énergétiques. Ces gains ont été contrebalancés par une baisse importante des exportations des produits automobiles, des textiles, des produits forestiers (bois, pâtes et papier), et de matériel de transport. L'IED, en direction et en provenance des É.-U., a baissé partout en 2008 dans les secteurs de la foresterie, du transport et des biens de consommation, et c'est l'IED des É.-U. dans le secteur de la foresterie qui a connu la baisse la plus spectaculaire.

En 2009, le PIB réel aux É.-U. a reculé de 3,5 p. 100, en grande partie en raison des ralentissements qui ont touché l'investissement fixe non résidentiel, l'investissement dans les stocks ainsi que les dépenses de consommation. Cette baisse a eu de fortes incidences sur le Mexique dont le PIB a baissé de 6,5 p. 100. La valeur des exportations canadiennes de biens et de services vers les É.-U. a baissé d'environ 25 p. 100. Les exportations de marchandises canadiennes vers le Mexique ont baissé de près de 18 p. 100 en 2008, tandis que l'IED canadien vers le Mexique a enregistré une baisse de 1,2 p. 100 à la fin de 2009. L'IED des É.-U. au Canada a augmenté légèrement en 2009, mais l'IED canadien vers les É.-U. a diminué.

Le mouvement à la baisse a surtout été attribuable aux produits énergétiques suivis par les exportations de biens de consommation, de produits automobiles, de machinerie et de produits agricoles (produits du boeuf et du porc). La diminution de l'IED canadien vers les É.-U. a été la plus importante dans les secteurs de l'énergie et des services, tandis que l'IED américain vers le Canada a baissé dans les secteurs de l'énergie et de la machinerie.

En 2010, le PIB réel aux É.-U. a augmenté de 2,8 p. 100 en 2009. Les exportations canadiennes de biens et de services ont par ailleurs augmenté de 8,2 p. 100, alimentées surtout par les augmentations de la valeur des combustibles minéraux, des véhicules automobiles (première fois en cinq ans), et des pierres et des métaux (or) précieux. L'IED américain vers le Canada avait augmenté de 6,4 p. 100 à la fin de 2010, tandis que l'IED canadien vers les É.-U. continuait de baisser. Les exportations de marchandises canadiennes vers le Mexique ont aussi repris de la vigueur, pour enregistrer une augmentation de 4,3 p. 100 en 2010 comparativement à l'année précédente. En ce qui concerne l'IED en direction et en provenance du Mexique, les résultats ont été positifs compte tenu du fait que l'investissement vers ce pays a augmenté de 1,4 p. 100 tandis que l'investissement venant de ce même pays avait augmenté de 13 p. 100 à la fin de 2010.

En outre, les évaluateurs ont aussi examiné le rendement de l'économie canadienne en fonction des priorités stratégiques du Partenariat. Le soutien apporté à la participation aux chaînes de valeur mondiales (CVM) est un exemple représentatif. Même si les données indiquent que la participation du Canada aux CVM a augmenté au cours de la dernière décennie, son taux de participation demeure bien en deçà de celui de nombreux autres pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Selon les données produites par l'Indice de spécialisation verticale (ISV) qui sert de mesure approximative de la participation aux CVM, le taux de participation du Canada ^{Note de bas de page 7}. Les facteurs qui ont contribué à cette tendance négative ne sont pas bien compris, ce qui nécessiterait de plus amples recherches sur le sujet, mais on suppose que ces résultats peuvent s'expliquer par l'appréciation rapide du dollar canadien et la montée en importance des industries des ressources/extractives qui donnent généralement lieu à moins d'intrants intermédiaires pouvant être importés.^{Note de bas de page 8}

Le soutien des technologies de l'information et des communications (TIC) est un autre secteur prioritaire. Bien que les entreprises des TIC soient fortement orientées sur les exportations, les exportations canadiennes de biens dans les TIC ont baissé de 7,9 p. 100 entre 2001 et 2010. Les É.-U. représentent environ 64 p. 100 de toutes les exportations canadiennes dans le secteur des TIC. Malgré l'accroissement des exportations de services dans les TIC, le Canada affiche un déficit commercial global dans le secteur des TIC (- 26,6 milliards de dollars).^{Note de bas de page 9} Le capital de risque, qui joue un rôle essentiel en ce qui concerne la capacité des sociétés des TIC d'innover et de commercialiser leurs technologies, a aussi enregistré une baisse au cours de la période de l'étude (- 25 p. 100).^{Note de bas de page 10}

Les données sur l'utilisation par le Canada des portes d'entrée et des corridors économiques mesurée selon le volume de circulation au cours de la période de l'étude ne sont pas non plus tout à fait concluantes. Par exemple, à l'exception du port de Prince Rupert en Colombie-Britannique, tous les autres ports majeurs du Canada ont enregistré une diminution globale du trafic des conteneurs entre 2008 et 2009, bien qu'il y ait eu en 2010 et au cours de la première moitié de 2011 une croissance du trafic dans les ports de Metro Vancouver et de Halifax. La navigation maritime dans la Voie maritime du Saint-Laurent a aussi baissé (-17 p. 100) conformément à une tendance qui se poursuit depuis une dizaine d'années.

La circulation ferroviaire, qui est en grande partie interprovinciale, a subi une baisse en 2008, mais a connu une croissance en 2009, en 2010 et au cours de la première moitié de 2011. La circulation routière, qui compte pour plus de 60 p. 100 du commerce transfrontalier avec les É.-U., a diminué au cours de la période de l'étude dans l'est du Canada, mais a enregistré une légère augmentation dans l'ouest du Canada. La circulation aérienne a aussi accusé une baisse entre 2008 et 2010 (-10 p. 100) dans l'est du Canada, mais a progressé légèrement dans l'ouest du Canada (2 p. 100), ce qui reflète encore une fois la vigueur économique de l'ouest du Canada au sein de la fédération.^{Note de bas de page 11}

4.2 Stratégie commerciale mondiale (SCM)

Comme l'indique la section 3.1., la présente évaluation est axée sur la pertinence et le rendement du Partenariat du PPNA, indépendamment de la plateforme et du programme. Cela étant dit, c'est dans le cadre de la SCM que le PPNA obtient, pour tous ses volets, ses politiques et ses pouvoirs financiers. En conséquence, les évaluateurs ont examiné de quelles façons le Partenariat du PPNA se rattache et contribue aux efforts généraux du MAECI en vue d'améliorer la compétitivité du Canada et d'appuyer les entreprises canadiennes dans leur recherche d'occasions sur le marché nord-américain. À cet égard, les conclusions de l'évaluation à mi-mandat de la SCM, s'appliquant au Partenariat du PPNA, ont été prises en considération dans l'évaluation de la pertinence et du rendement du Partenariat du PPNA

4.3 Plan d'action économique de 2012

Le GC met actuellement en oeuvre un plan d'action économique selon lequel tous les ministères/organismes fédéraux doivent présenter des plans distincts de réduction des dépenses de l'ordre de 5 p. 100 et de 10 p. 100 en réaffectant des fonds, en mettant fin à des programmes ou en éliminant des postes. Dans la mesure où les décisions ont été prises avant la fin de la présente évaluation du Partenariat du PPNA, leurs incidences concrètes et possibles sur le Partenariat du PPNA et ses membres ont été examinées.

4.4 Autres considérations

Dans le processus d'élaboration du plan de travail pour la présente évaluation, des consultations préliminaires ont été menées auprès des partenaires au cours desquelles des représentants de ces organisations ont été invités à indiquer quels étaient les champs d'intérêt qu'ils souhaitaient voir examinés au cours de l'évaluation. Ces consultations ont donné la liste suivante de points à examiner :

• la pertinence des autorisations de financement (modalités) du Partenariat du PPNA, particulièrement en ce qui concerne le fonctionnement (crédit 1) et les subventions et les contributions (crédit 10);
• l'efficience et l'efficacité du modèle de financement commun dans la perspective de déterminer s'il existe d'autres modèles qui pourraient procurer les mêmes avantages aux partenaires;
• l'efficience et l'efficacité de la structure de gouvernance actuelle en ce qui a trait à l'établissement des priorités et à la définition des orientations stratégiques;
• l'efficience et l'efficacité du Secrétariat virtuel pour ce qui est de faire en sorte que les services fournis répondent aux besoins perçus;
• l'orientation des efforts de promotion des intérêts et de développement du commerce sur les priorités des partenaires;
• la pertinence des systèmes en place pour ce qui est d'assurer le suivi du rendement et la production de rapports sur les résultats;
• l'adaptabilité du modèle du Partenariat du PPNA aux autres marchés

Les points susmentionnés ont été couverts dans le sondage auprès des missions et dans les entrevues auprès des répondants, et les résultats sont abordés dans le présent rapport d'évaluation.

5.0 Liens stratégiques

Le Partenariat du PPNA a des liens stratégiques avec l'Initiative de maintien de l'avantage du Canada en Amérique et la SCM. L'Initiative de maintien de l'avantage du Canada en Amérique du Nord est un plan économique à long terme qui vise à accroître la prospérité économique du Canada tandis que la SCM est un cadre stratégique qui a pour but d'aider le Canada à renforcer sa compétitivité en faisant du pays un partenaire de choix pour le commerce international, en négociant des accès améliorés aux marchés mondiaux, aux capitaux, aux technologies et aux talents, et en associant les entreprises canadiennes aux débouchés mondiaux en expansion. Ainsi, la présente évaluation du Partenariat du PPNA visait à établir la pertinence et le rendement du Partenariat au regard de ces objectifs stratégiques généraux.

6.0 Approche d'évaluation et méthodologie

6.1 Introduction

L’évaluation s’est déroulée entre novembre 2011 et juillet 2012 et a été menée et gérée par la Direction de l’évaluation du MAECI. Comme l’indique la section 4.4, des entrevues préliminaires ont été menées auprès de cadres supérieurs du MAECI, d’AAC, du CNR, de DECQ, de DEO et de l’APECA afin de dégager les questions qui intéressent les partenaires (points qu’ils souhaiteraient voir examinés au cours de l’évaluation), d’identifier les sources de renseignements (personnes, organisations et documents) pertinentes pour l’évaluation, et pour discuter de différentes approches en matière de collecte de données, d’analyse de données et de production de rapports. Les résultats de ces discussions, ajoutés aux informations obtenues, ont été à la base de la démarche méthodologique utilisée pour la conduite de la présente évaluation.

6.2 Matrice d'évaluation

Une matrice d'évaluation a été élaborée en fonction des points à évaluer et des questions qui font partie du plan de travail ainsi que des commentaires reçus de la part des partenaires du PPNA. La matrice d'évaluation présente les points à évaluer, les questions qui y sont associées, les indicateurs de rendement connexes, les sources des données et les techniques de collecte. Cette matrice sert d'outil principal pour la conception des instruments de collecte de données et la production des rapports sur les conclusions de l'évaluation.

6.3 Approches pour la production des rapports sur les résultats

Le Partenariat du PPNA comporte trois principaux volets de programme (promotion des intérêts, développement du commerce et ressources humaines) pour chacun desquels il faut prévoir une approche précise aux fins de l'analyse du rendement et de la production de rapports en tenant compte des objectifs précis, des priorités, des énoncés des résultats et des modalités de mise en oeuvre. Les sections qui suivent décrivent l'approche utilisée pour chacun de ces volets.

6.3.1 Développement du commerce

Au cours de la période de l'étude, le Partenariat du PPNA a appuyé, dans le cadre du volet du développement du commerce, environ 969 projets ^{Note de bas de page 12} évalués à approximativement 19,6 millions de dollars. Compte tenu du grand nombre de projets, les évaluateurs ont eu une certaine difficulté à constituer un échantillon d'une taille gérable qui soit représentatif des activités menées par les partenaires, qui englobe les missions participant à la prestation des programmes et qui soit statistiquement significatif aux fins d'inférence. En considération de ces facteurs, les évaluateurs ont déterminé qu'un échantillon de 170 projets pour les trois exercices, représentant plus de 20 p. 100 des décaissements, constituerait un nombre de projets minimum aux fins de l'inférence statistique et procurerait un niveau de confiance de 90 p. 100 assorti d'une marge d'erreur de 10 p. 100. Le nombre de projets de l'échantillon correspond à peu près aux contributions des missions et des partenaires à l'ensemble des projets - voir Tableau 5 : Aperçu de l'échantillon de projets de développement du commerce.

L'établissement du nombre total de projets administrés dans le cadre du volet du développement du commerce du Partenariat du PPNA s'est avéré laborieux étant donné que les évaluateurs n'ont pas pu obtenir une liste complète des projets de développement du commerce. Par exemple, certains projets de développement du commerce du Partenariat du PPNA sont administrés exclusivement par les partenaires eux-mêmes et ne sont donc pas reflétés dans les rapports des missions. Ainsi, les évaluateurs ont dû examiner les rapports annuels des missions et des partenaires pour obtenir une estimation approximative du nombre total de projets. Cet exercice a été compliqué par le fait que ce ne sont pas tous les partenaires qui produisent des rapports annuels, ce qui signifie que les évaluateurs ont dû se fier aux plans d'activités les plus récents pour quantifier les projets de développement du commerce.

En plus des considérations précédentes, il fallait tenir compte du fait qu'un seul projet peut souvent reposer sur les contributions de plusieurs partenaires et missions qui rendent respectivement compte de leurs contributions à titre de projets distincts, ce qui fait ainsi augmenter le nombre total de projets et ce qui amplifie le risque de compter deux, trois ou quatre fois les mêmes projets. Pour remédier à ce problème, les évaluateurs ont dû examiner les contributions des partenaires pour confirmer qu'elles portaient sur un seul projet. Lorsque c'était le cas, les contributions collectives des partenaires et des missions ont été regroupées et comptabilisées sous un projet. À l'inverse, les évaluateurs ont trouvé des initiatives qui étaient présentées comme des projets, mais qui étaient en fait une série de projets. Dans ce dernier cas, les évaluateurs ont dû subdiviser les projets faisant partie de l'initiative déclarée. Cet exercice s'est avéré d'autant plus difficile que les noms et descriptions des projets variaient. Bref, le nombre total de projets indiqué dans le présent document ne correspondra pas au nombre total de projets déclaré par les partenaires.

Aux fins de la production des rapports sur les résultats, les évaluateurs ont d'abord envisagé de regrouper les projets en secteurs prioritaires, étant donné que les partenaires présentent généralement leurs rapports par secteurs. Cependant, il a été jugé que les secteurs étaient beaucoup trop nombreux et définis de façon différente selon les partenaires pour pouvoir servir de cadre pratique pour le regroupement des projets. De plus, dans les rapports, les secteurs étaient souvent associés à des « initiatives » qui pouvaient englober des projets de partenaires ne faisant pas partie du PPNA, ce qui faisait en sorte qu'il était plus difficile d'établir que les résultats étaient attribuables au Partenariat du PPNA. Cette difficulté était particulièrement évidente au cours de l'EF 2010-2011.

À la lumière des considérations précédentes, les évaluateurs ont finalement regroupé les projets de l'échantillon sous quatre priorités stratégiques établies pour le développement du commerce, étant donné que ces priorités demeurent le seul cadre stratégique commun pour tous les partenaires qui est plus ou moins cohérent tout au long de la période de l'étude. Cependant, dans les faits, même si pour toutes les propositions de projets, il faut, pour obtenir du financement de la part du Partenariat du PPNA, faire la démonstration que les projets correspondent à l'une ou l'autre des priorités stratégiques déclarées, la catégorisation des projets et la production des rapports sur ces projets ne se font pas en fonction de ces priorités stratégiques, mais plutôt en fonction des secteurs.

Dans les circonstances, les évaluateurs ont donc dû examiner les documents (propositions et/ou rapports) de chaque projet de l'échantillon pour confirmer à quelle priorité stratégique le projet se rattache le plus. L'exercice était d'autant plus difficile que la plupart des projets de développement du commerce étaient rattachés à plus d'une priorité stratégique, ce qui exigeait de faire preuve de discernement pour établir quelle priorité stratégique correspondait le mieux à chacun des projets.^{Note de bas de page 13}

Bien que les projets faisant partie de l'échantillon lié au développement du commerce aient été regroupés en fonction des priorités stratégiques correspondantes aux fins d'analyse, les résultats exposés dans le présent rapport sont déterminés en fonction de trois objectifs : 1) augmenter le nombre et la diversité des entreprises canadiennes exportant vers les É.-U. et le Mexique; 2) mieux faire connaître la capacité canadienne; 3) contribuer à la réalisation des résultats.

6.3.2 Promotion des intérêts

Au cours de la période de l'étude, le Partenariat du PPNA a appuyé, dans le cadre du volet de la promotion des intérêts, environ 664 projets évalués à approximativement 6,7 millions de dollars. Compte tenu du grand nombre de projets et de la disponibilité limitée de ressources pour mener la présente évaluation, les évaluateurs ont eu une certaine difficulté à constituer un échantillon d'une taille gérable qui soit représentatif des activités appuyées dans le cadre de ce volet du Partenariat du PPNA, qui englobe les missions participant à la prestation des programmes et qui soit statistiquement significatif aux fins d'inférence.

En considération de ces facteurs, il a été déterminé qu'un échantillon de 132 projets pour les trois exercices représentant à peu près 22,2 p. 100 du total des décaissements constituait le nombre minimum de projets requis aux fins de l'inférence statistique, ce qui procurait un niveau de confiance de 90 p. 100 assorti d'une marge d'erreur de 6,5 p. 100. Ces projets ont été regroupés selon chacune des priorités stratégiques par exercice d'une manière correspondant à peu près à la valeur monétaire consentie à ces priorités stratégiques - voir Tableau 6 : Aperçu de l'échantillon de projets de promotion des intérêts.

Aux fins de la production des rapports sur les résultats, les évaluateurs s'attendaient à se fier aux réalisations attendues et aux résultats documentés dans le Bulletin de promotion des intérêts (BPI) et le Modèle de suivi de la gestion du rendement (MSGR) du MAECI, qui étaient les principaux instruments utilisés pendant la période de l'étude pour consigner le rendement.^{Note de bas de page 14} Cependant, le BPI a été configuré de manière à faire état des activités et des réalisations par mission, et non par projet ou priorités en matière de promotion des intérêts, ce qui voulait dire qu'il était pratiquement impossible de rattacher au Partenariat du PPNA l'information que comportait ce bulletin quant aux résultats. Le MSGR a été conçu de manière à permettre de rattacher l'information sur les résultats aux projets, mais il n'a été utilisé que pendant six mois, ce qui lui conférait une utilité restreinte aux fins de l'évaluation. En fait, les évaluateurs ont dû examiner les rapports narratifs sur les projets pour obtenir des données sur le rendement.

Comme ce fut le cas pour le volet du développement du commerce, bien que les données sur le rendement aient été regroupées en fonction des priorités stratégiques en matière de promotion des intérêts aux fins d'analyse, les résultats exposés dans le présent rapport sont déterminés en fonction de trois objectifs : 1) mieux faire connaître la capacité canadienne; 2) élargir le réseau d'influence du Canada; 3) contribuer à la réalisation des résultats.

6.3.3 Ressources humaines

Au cours de la période de l'étude, le volet des RH a décaissé environ 1,1 million de dollars pour appuyer les AT et les affectations à long terme ainsi que les formations connexes. - Voir Tableau 7 : Dépenses en RH.

Formation

Chaque année, les partenaires du PPNA sont invités à participer à des activités de perfectionnement professionnel et de formation ciblée - voir Tableau 8 : Sommaire de la participation des partenaires aux courses financés par le PPNA

Au cours de la période de l'étude, la participation au sous-programme de formation a augmenté de façon notable, passant d'un total de 17 participants de ministères partenaires au cours de l'EF 2008-2009 à 26 participants en 2009-2010 pour atteindre un sommet de 34 participants en 2010-2011 - voir Tableau 9 - Participation des partenaires à la formation financée par le PPNA.

Il convient de noter qu'au cours de l'EF 2008-2009, le Programme des RH du PPNA a aussi contribué financièrement à l'élaboration des cours sur le capital de risque et la promotion des intérêts commerciaux qui sont offerts à l'extérieur de CFSI. Il est à noter également que l'accroissement de la participation est aussi attribuable à une plus grande diversité de cours. Les chiffres ne comprennent pas la participation des employés du MAECI.

Le Programme a élaboré un cadre de mesure du rendement pour la formation, les affectations, les affectations temporaires et les autres activités, mais il s'est avéré que ce cadre était axé sur les processus et sur les activités à entreprendre plutôt que sur les résultats attendus. En conséquence, pour évaluer les avantages et les résultats obtenus relativement à la formation et aux affectations temporaires, les évaluateurs se sont fondés sur les entrevues menées auprès des participants qui ont pris part aux affectations temporaires ainsi que sur les rapports des missions sur les affectations temporaires qui faisaient état des objectifs d'apprentissage pour les AT, des fonctions accomplies lors du séjour à la mission et des enseignements tirés de ces expériences.

Affectations temporaires

Au cours de la période de l'étude, le Programme des RH a appuyé 41 AT - voir Tableau 10 : Nombre d'affectations temporaires facilitées par les missions pour les EF 2008-2009 à 2010-2011. Parmi les partenaires, le MAECI compte pour environ 36 p. 100 du nombre total d'AT dans les missions, suivi de DEO (21 p. 100), de l'APECA (17 p. 100), d'AAC (14 p. 100) et du CNRC (12 p. 100). Les destinations les plus fréquentes étaient San Francisco (8) suivie de Washington (5) et de Chicago (5).

Les personnes qui font des AT sont appelées à préparer et à présenter un rapport d'AT qui documente leurs activités et leurs réalisations dans les deux semaines après la fin de leur placement. Ces rapports constituent les principales sources documentaires de données pour rendre compte des résultats. Aux fins d'échantillonnage, les évaluateurs ont examiné 16 de ces rapports d'AT. Ces AT se sont déroulées à divers endroits, notamment Washington, San Francisco, Chicago, San Diego, Seattle, Los Angeles et Dallas. Ces données ont été étayées à l'aide de 12 entrevues en personne et téléphoniques menées auprès de candidats qui ont pris part à ces AT.

Affectations à long terme

De plus, le programme des RH a appuyé au cours des trois dernières années 39 affectations à long terme vers des missions aux É.-U. Parmi les partenaires, le MAECI compte pour à peu près 76 p. 100 du nombre total des affectations dans les missions suivi d'AAC (16 p. 100) et de l'APECA (8 p. 100). Le CNRC, DEO et DECQ n'ont pas eu d'affectations au cours de la période de l'étude. La grande majorité (31 ou 80 p. 100) des affectations effectuées au cours de la période de l'étude étaient dirigées vers des postes liés au commerce. Parmi les quelques affectations dirigées vers des postes de nature politique, toutes sauf une (AAC) provenaient du MAECI. Parmi les 19 missions qui ont reçu des affectations à long terme, 7 missions (Chicago [4], Boston [4], Dallas [4], Minneapolis [4], San Francisco [3], Denver [3], et Atlanta [3]) comptent pour plus de 64 p. 100 des affectations - voir Tableau 11 : Affectations par partenaire et par mission.

Compte tenu de la durée des affectations (4 ans), les personnes affectées n'ont pas à produire de rapport post-affectation comme c'est le cas pour les personnes qui ont fait des AT. Les rapports se font par les voies habituelles. Les données sur le rendement ont été obtenues sur la base d'entrevues et du sondage auprès des missions - voir section 6.4.1 b) au sujet du Sondage auprès des missions.

6.4 Méthodes de collecte de données

6.4.1 Collecte de données primaires

a) Entrevues auprès des principaux informateurs

Au cours de l'élaboration du plan de travail, les évaluateurs ont consulté les partenaires du PPNA pour leur demander de les aider à identifier les organisations, les entités administratives et les interlocuteurs dont les connaissances et l'expérience relativement au Partenariat du PPNA pourraient contribuer à étayer la présente évaluation. Après cette consultation, les évaluateurs ont entrepris un processus approfondi d'entrevues qui comprenait des entrevues en personne et téléphoniques auprès de 93 ^{Note de bas de page 15} intervenants internes et externes. Les entrevues ont été menées à l'aide d'un guide pour les entrevues dirigées qui couvrait les questions de la pertinence, du rendement, de la gouvernance, de l'efficience et de l'économie.

Les entrevues ont été menées auprès des groupes suivants :

Interlocuteurs du MAECI à l'Administration centrale

• Sous-ministre adjoint, Amériques (GNM)
• Programmes et opérations de l'Amérique du Nord (GND et GWX)
• Relations commerciales avec l'Amérique du Nord (GNC)
• Partenariats et opérations en Amérique du Nord (GNB)
• Direction des politiques et des relations avec l'Amérique du Nord (GGA)
• Membres du Comité des SMA, du CDG, du CPRH et du CPPIDC

Interlocuteurs du MAECI dans les bureaux régionaux

• Vancouver
• Calgary
• Toronto
• Halifax
• Montréal

Représentants de ministères partenaires qui ont des responsabilités concernant la promotion des intérêts, le développement du commerce, les RH, les relations intergouvernementales ou la gestion de programmes liés aux É.-U. et au Mexique

• Diversification de l'économie de l'Ouest (DEO)
• Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC)
• Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA)
• Développement économique Canada pour les régions du Québec (DECQ)
• Conseil national de recherches du Canada (CNRC)

Représentants d'autres ministères (non partenaires)

• Patrimoine canadien (PC)
• Industrie Canada (IC)
• Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario (FedDev Ontario)
• Environnement Canada (EC)
• Ressources naturelles Canada (RNCan)
• Ministère de la Défense nationale (MDN)

Représentants d'associations industrielles et commerciales

• Canada atlantique
• Québec
• Alberta
• Manitoba
• Colombie-Britannqiue
• Saskatchewan

Candidats à des affectations temporaires

• MAECI
• APECA
• DEO
• CED-Q
• CNRC
• AAC (n'a pas fourni de noms pour les entrevues)

b) Sondage en ligne auprès des missions

Un sondage en ligne auprès des missions a été mené par un entrepreneur indépendant en utilisant un échantillon de 40 répondants. Le sondage a été commencé le 22 mai 2012 et en date du 14 juin, 35 questionnaires avaient été remplis.

Le sondage avait pour but d'obtenir de la part des répondants des informations sur :

• les activités de développement du commerce et de promotion des intérêts menées dans les missions;
• la valeur ajoutée à ces activités par les partenaires;
• la qualité des orientations et du soutien fournis par l'AC;
• le niveau de coordination entre les effectifs du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) et ceux du Service des délégués commerciaux (SDC) dans les missions
• le niveau de coordination entre les missions.

L'échantillon était constitué de personnes dont les principales responsabilités de programme dans les missions étaient liées :

• au développement du commerce international (DCI) - 19 gestionnaires de programme
• aux services de politique étrangère et de diplomatie (promotion des intérêts) - 16 gestionnaires de programme

L'information obtenue de ce sondage est intégrée au présent rapport.

6.4.2 Collecte de données secondaires

Examen de documents

Des ressources documentaires ont constitué la base de la collecte de données secondaires et ont permis d'étayer les informations historiques de l'évaluation et de fournir des sources concrètes au processus de vérification pour assurer la triangulation des conclusions. Les documents examinés comprenaient les suivants :

• rapports ministériels sur le rendement (RMR) et rapports sur les plans et priorités (RPP);
• présentations aux organismes centraux (mémoires au Cabinet et présentations au SCT pour la SCM);
• Entente-cadre sur la gouvernance;
• CGRR;
• plans d'activités (missions, partenaires);
• comptes rendus de décisions du CSMA, du CDG, du CPPIDC et du CPRH;
• comptes rendus de réunions, notes de service et notes d'information;
• rapports descriptifs, analytiques et statistiques (p. ex., rapports « Le commerce international du Canada : Le point sur le commerce et l'investissement);
• rapports annuels des partenaires;
• propositions de projets
• documents pour la sélection et l'approbation des projets de RH;
• bases de données (Liste des intérêts commerciaux du Canada [LICC], rapports du Programme commercial et économique (PCE), tableau de bord, Système de gestion des relations avec la clientèle [TRIO], BPI, MSGR, Modèle de suivi ces activités des missions [MSAM]);
• rapports sur le rendement pour les projets et à l'échelle des missions;
• rapports d'études antérieures;
• rapport sur le Partenariat du PPNA pour les exercices (2008-2009 à 2010-2011)
• contenu du site extranet du PPNA;
• rapports d'inspection des missions;
• wiki du PPNA.

De plus, les évaluateurs ont examiné certaines données administratives, notamment la documentation financière sur les détails des budgets et des dépenses par EF et des affectations de fonds pour déterminer l'efficience et la rentabilité en ce qui concerne l'utilisation des ressources. Les évaluateurs ont aussi examiné l'information tirée des bases de données au sujet des activités des programmes et/ou de leurs résultats.

Études de cas

En plus des données cumulatives sur le rendement obtenues dans le cadre de l'examen des rapports sur les projets dans les échantillons pour le développement du commerce et la promotion des intérêts, les évaluateurs ont choisi six projets (trois pour la promotion des intérêts et trois pour le développement du commerce) à considérer aux fins des études de cas. Les études de cas ont permis aux évaluateurs de collecter des données plus détaillées en matière de pertinence et de rendement au sujet d'initiatives particulières et d'en tirer des enseignements. Lorsqu'ils ont choisi les initiatives pour les études de cas, les évaluateurs ont pris en considération les facteurs suivants :

• la valeur monétaire de l'initiative;
• le taux de participation des différentes missions;
• le degré de concordance avec les priorités des partenaires;
• la durée de l'initiative p. ex., pluriannuelle.

En considération de ces facteurs et des conseils obtenus des partenaires, la liste suivante d'initiatives pour les études de cas a été constituée en ce qui concerne la promotion des intérêts et le développement du commerce :

Promotion des intérêts

• Toutes les politiques sont locales (TPSL)
• Outil d'analyse et de recherche continentale du gouvernement du Canada (GoCCART)
• Rising State Leaders (RSL)

Développement du commerce

• GreenBuild
• Salon international des produits de la mer de Boston
• Accélérateur technologique canadien (ATC)

7.0 Limites de la méthodologie

Bien que les approches et les méthodologies utilisées pour faire état de la pertinence et du rendement du Partenariat du PPNA soient à la fois rigoureuses sur le plan scientifique et ambitieuses compte tenu des contraintes de temps et de ressources, elles sont soumises à certaines limites. Ces limites sont documentées ci-dessous tout comme les mesures qui ont été prises pour atténuer les risques quant aux résultats de l'évaluation.

7.1 Échantillon pour le développement du commerce

Comme le décrit la section 6.3.1, l'absence d'un répertoire central regroupant l'information sur les projets pour le volet du développement du commerce du Partenariat du PPNA faisait en sorte que les évaluateurs devaient reconstituer un répertoire des projets de développement du commerce. Ce faisant, les évaluateurs ont dû faire preuve de discernement dans la prise de décisions, souvent fondées sur des informations incomplètes ou incohérentes, afin d'en arriver à recenser l'ensemble des projets à partir duquel un échantillon pouvait être constitué. Ainsi, les évaluateurs reconnaissent que le répertoire de projets créé dans le présent rapport et l'échantillon de projets qui en a été tiré peuvent également donner lieu à des inexactitudes et à des incohérences.

Encore une fois, comme il a été observé dans la section 6.3.2, les évaluateurs se sont fiés en grande partie sur l'information figurant dans les rapports du PCE (MAECI) et des partenaires en ce qui concerne les données sur le rendement. En ce qui concerne les rapports sur le PCE, les rapports sur les résultats sont présentés en fonction des secteurs/initiatives et non des projets comme tels, ce qui accroît le risque de confondre les résultats des projets non liés au Partenariat du PPNA et ceux liés concrètement au Partenariat du PPNA. Ce risque était d'autant plus grand du fait qu'au cours des EF 2008-2009 et 2009-2010, les rapports du PCE ne présentaient que les initiatives qui avaient été entreprises sans indiquer si les fonds du PPNA avaient en fait été utilisés.

Pour résoudre ce problème, les évaluateurs ont tenté d'utiliser les données sur le rendement (contacts locaux, visites, occasions d'affaires, demandes de services) du Système de gestion des relations avec la clientèle (TRIO) du Ministère. Il fallait pour cela établir la date et la mission où le projet du Partenariat du PPNA était réalisé et faire correspondre ces détails à la date où les données sur le rendement étaient saisies dans TRIO qui constituait la base, quoique fragile, à partir de laquelle il était possible de déduire que les données de TRIO concordaient vraisemblablement avec celles établies pour l'exécution des projets.

7.2 Échantillon pour la promotion des intérêts

Au cours de la période de l'étude, les priorités stratégiques pour le volet de la promotion des intérêts du Partenariat du PPNA ont fait l'objet de certaines modifications. Cela dit, GNB du MAECI a regroupé les projets de promotion des intérêts mis en oeuvre dans le cadre du Partenariat du PPNA au cours des trois dernières années sous les cinq priorités stratégiques actuelles, et les évaluateurs se sont fiés à ce regroupement pour organiser leur échantillon. Bien que les évaluateurs aient fait tous les efforts nécessaires pour s'assurer que la valeur monétaire des projets choisis pour l'échantillon corresponde à peu près à la proportion des dépenses de projets par priorité stratégique pour l'ensemble des projets, il y a quelques exceptions, notamment au cours de l'EF 2009-2010 en ce qui concerne les priorités stratégiques « Accroître l'accès aux marchés » et « Renseigner les gens sur l'empreinte économique du Canada ». Dans le cas de la première priorité stratégique, il y a sous-représentation dans l'échantillon quant aux fonds consacrés à cette priorité au cours de l'exercice, tandis que pour la deuxième priorité, il y a surreprésentation. Ce déséquilibre dans la sélection de l'échantillon a été atténué en partie par le choix d'une étude de cas sous « Accroître l'accès aux marchés ».

Comme il a été noté précédemment, les évaluateurs avaient initialement prévu de se fier aux données sur le rendement du BPI et du MSGR, mais ne les ont pas jugés utiles : le premier parce que les données ne pouvaient pas être associées au Partenariat du PPNA et le dernier parce qu'il n'a été utilisé que pendant six mois. Pour résoudre ce problème, les évaluateurs ont demandé l'accès aux rapports narratifs sur tous les projets de promotion des intérêts appuyés par le Partenariat du PPNA pendant la période de l'étude et ils ont ensuite recensé les projets pertinents pour l'échantillon au moyen d'une recherche par termes. Bien que cette approche ait permis aux évaluateurs d'accéder à des données sur les projets, les rapports narratifs étaient d'une précision variable et ne comportaient pas, pour la plupart, de données quantitatives. Ces données ont été étayées à l'aide des données recueillies dans les études de cas.

7.3 Programme des ressources humaines

Comme il a été indiqué précédemment, en l'absence d'un CGR pour la production des rapports sur les résultats, les évaluateurs ont élaboré leur propre cadre en se concentrant sur la valeur de la formation pour les participants, la valeur des programmes d'AT et d'affectations à long terme pour ces mêmes participants et leurs contributions respectives aux objectifs des missions et aux objectifs généraux du programme. Les réponses au sujet de ces questions ont été obtenues au moyen d'entrevues et ont été étayées à l'aide des données obtenues dans le cadre du sondage auprès des missions.

8.0 Constatations de l'évaluation

8.1 Pertinence

Question 1 : Nécessité continue du programme

Constatation 1 :
Malgré l'importance croissante des nouveaux marchés et des marchés émergents, le marché nord-américain continue et continuera d'être essentiel à la santé économique du Canada.

Les É.-U. sont le plus important partenaire commercial du Canada, comptant pour environ 75 p. 100 de l'ensemble des exportations du Canada à l'étranger. Même si les exportations canadiennes, y compris celles des petites et moyennes entreprises (PME), se tournent de plus en plus vers les marchés nouveaux et émergents de l'Asie, de l'Europe et de l'Amérique latine, le marché américain est toujours le principal marché d'exportation du Canada et il devrait le demeurer pour un bon bout de temps, tandis que le Mexique devrait continuer à se situer parmi les cinq principaux partenaires commerciaux du Canada.^{Note de bas de page 16}

Les relations commerciales canadiennes avec les É.-U. sont solides et bien établies. Les changements rapides évoqués sur le marché américain, alimentés par le rythme accéléré de la mondialisation des chaînes d'approvisionnement signalent que le marché des É.-U. ne doit pas être tenu pour acquis. Comme il a été indiqué précédemment, certaines politiques nationales américaines, telles que les dispositions Buy America, associées à une présence plus active d'autres pays aux États-Unis, remettent en question le positionnement du Canada aux É.-U. et font ressortir sa vulnérabilité. Pour relever ces défis, il faut adopter une démarche proactive en matière d'engagement commercial pour maintenir et accroître les parts de marché ^{Note de bas de page 17}

Constatation 2 :
La capacité de pénétrer le marché nord-américain des petites et des moyennes entreprises est la clé de la réussite du Canada.

Les PME forment le secteur le plus dynamique de l'économie canadienne, puisqu'elles comptent pour 45 p. 100 du PIB et pour 75 p. 100 de la croissance nette de l'emploi. Bien que le nombre de PME exportatrices soit petit (environ 9 p. 100), leur contribution aux exportations est importante, car elle représente plus de 40 p. 100 de la valeur totale des exportations mondiales - 25 p. 100 pour les petites entreprises et 18 p. 100 pour les moyennes entreprises.^{Note de bas de page 18} Bien que les exportations des PME vers les É.-U. et le Mexique représentent respectivement environ 37 p. 100 et 38 p. 100 de l'ensemble des exportations canadiennes des PME dans le monde,^{Note de bas de page 19} le succès sur le marché américain est vu par plusieurs dans le secteur des PME comme étant un signe précurseur d'une expansion internationale.

Constatation 3 :
Le soutien du PPNA aux activités de développement des entreprises et à la promotion des intérêts est harmonisé avec les besoins des PME exportatrices canadiennes.

Les difficultés pour ce qui est de trouver les informations sur les marchés, les bons contacts et les ressources financières (p. ex., capital de risque) sont généralement considérés comme des obstacles à la croissance des PME aux É.-U. Le programme de développement du commerce est tout indiqué pour relever ces défis.^{Note de bas de page 20} Les autres obstacles à la croissance comprennent les obstacles législatifs et réglementaires tels que la Food and Safety Modernization Act, les dispositions Buy America, l'étiquetage indiquant le pays d'origine (EPO), les mesures de sécurité transfrontalières, et les perceptions négatives et erronées au sujet du Canada. Ces défis sont tout à fait du ressort de la promotion des intérêts.

Les consultations menées auprès des associations industrielles et commerciales canadiennes à l'appui de la présente évaluation ont confirmé que les défis susmentionnés sont importants à leurs yeux et que le gouvernement peut jouer un rôle pour en atténuer les répercussions. Ainsi, l'appui du gouvernement au secteur des PME s'avère toujours nécessaire dans l'avenir immédiat pour préserver et renforcer les parts de marché et l'accès aux marchés. Certaines études indiquent que ce sont les entreprises de taille moyenne, plutôt que les petites entreprises, qui sont les plus susceptibles d'être « prêtes à exporter » et donc les mieux positionnées pour prendre de l'expansion à l'échelle internationale.^{Note de bas de page 21}

Pertinence du concept du programme

Constatation 4 :
L'approche pangouvernementale appuyée par le PPNA est pertinente et essentielle à la réussite du Canada pour préserver et augmenter sa part du marché.

Le Partenariat du PPNA est conçu pour faciliter l'adoption d'une approche « pangouvernementale » à l'égard de l'engagement commercial du Canada avec les É.-U. et le Mexique. L'approche pangouvernementale est fondée sur l'hypothèse selon laquelle aucun ministère du gouvernement du Canada (GC) ne possède à lui seul les connaissances, l'expertise et les ressources nécessaires pour représenter totalement et promouvoir adéquatement les intérêts commerciaux du Canada aux É.-U. et au Mexique. Cette approche est conforme et favorable aux politiques du GC et son bien-fondé à cet égard est maintenant considéré comme allant de soi.

Néanmoins, le niveau de participation des autres ministères (AM) dans le cadre du Partenariat du PPNA n'est pas considéré optimal. Tous les partenaires consultés dans le cadre de la présente évaluation ont indiqué que le Partenariat pourrait profiter d'un élargissement de sa composition. Les candidats typiques évoqués par les partenaires comprenaient, sans ordre précis, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada (RNCan), le ministère de la Défense nationale (MDN), Exportation et développement Canada (EDC), et l'Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l'Ontario (FedDev).

Les DCP et les gestionnaires du SPED dans les missions ont été, dans le cadre du sondage auprès des missions, appelés à répondre à la même question. La réponse a encore été la même - le Partenariat du PPNA pourrait tirer profit d'une plus grande participation des AM. Dans le cas des DCP, les AM identifiés comprenaient : Industrie Canada, EDC, RNCan, Environnement Canada, et FedDev. En ce qui touche la promotion des intérêts, les AM incluaient : RNCan, Environnement Canada, l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le MDN et Sécurité publique Canada.

Même si l'ECG n'impose aucune exigence particulière au Partenariat pour ce qui est de l'élargissement de ses rangs, la SCM dont le Partenariat tire son mandat, précise cependant que le Partenariat se doit d'être inclusif à l'égard de tous les intervenants compétents en vue de mener à bien son mandat pangouvernemental, et le MAECI a certainement adopté cette perspective comme objectif. Bien que des efforts considérables aient été déployés pour contacter et convaincre certains AM non partenaires - voir constatation 5 - de se joindre au Partenariat, peu de progrès ont été réalisés en ce qui a trait à l'élargissement du Partenariat.

L'obstacle le plus fréquemment évoqué concernant la participation est l'engagement financier requis. Le deuxième obstacle mentionné était le fait que les priorités du Partenariat du PPNA ne concordaient pas suffisamment avec celles des AM non partenaires, bien qu'on puisse faire valoir que si les AM se joignaient au Partenariat, leurs priorités deviendraient également, sur la base de leur adhésion, celles du Partenariat. Les partenaires ont aussi fait état d'un autre facteur dissuasif en matière de participation soit la perception selon laquelle les AM qui ne font partie du PPNA peuvent prendre part aux événements commandités par le Partenariat du PPNA et en profiter sans assumer les obligations découlant du Partenariat - pratique vue comme étant du « resquillage ».

L'engagement financier à l'égard du Partenariat étant considéré comme l'obstacle le plus important à la participation, on a envisagé la possibilité d'une autre formule de contribution selon laquelle les droits et les privilèges des membres seraient établis en fonction de l'importance de leur contribution, mais cette perspective n'a reçu que peu d'appuis de la part des partenaires. Selon une autre approche proposée, les partenaires et les partenaires éventuels auraient une plus grande voix au chapitre de l'utilisation de leurs contributions, que ce soit pour le développement du commerce, la promotion des intérêts ou le programme des RH. Une telle approche pourrait rendre la participation au Partenariat plus attrayante auprès des partenaires éventuels.

Constatation 5 :
Dans le cadre des travaux avec les organismes de développement régional, le PPNA appuie une approche pangouvernementale sur le plan de l'engagement commercial, ce qui est à l'avantage de tous les Canadiens; cependant, l'omission de l'Ontario est une lacune qui doit être comblée.

Le Partenariat du PPNA, par l'entremise des organismes de développement régional, favorise une approche « pancanadienne » en ce qui concerne l'engagement commercial avec les É.-U. et le Mexique, ce qui est un aspect unique du Partenariat. Cela dit, le Partenariat présente une lacune importante en raison de l'absence de l'Ontario, province dont les exportations comptent pour plus de 44 p. 100 du total des exportations et où se trouvent 39 p. 100 des PME exportatrices.^{Footnote 22} Tous les partenaires reconnaissent l'importance d'obtenir la participation de l'Ontario, opinion partagée tant par les DCP que par les gestionnaires du SPED dans les missions des É.-U. et du Mexique.

Comme il a été souligné dans la constatation précédente, l'absence de représentation officielle de l'Ontario au sein du Partenariat, ainsi que dans les AM, n'est pas certes attribuable à un manque d'efforts - FedDev a fait l'objet de nombreuses prises de contact qui visaient à persuader l'organisme de se joindre au Partenariat.^{Footnote 23} Il convient de signaler cependant que FedDev n'a été lancé qu'à la fin de 2009 et que lorsque ces démarches ont eu lieu, l'organisme en était aux premières étapes de sa mise en place et de la constitution de son réseau. Une consultation auprès des représentants de FedDev a permis de confirmer que la décision de ne pas se joindre au Partenariat à cette époque s'expliquait en grande partie par des défis en matière de capacité institutionnelle.^{Footnote 24}

Constatation 6 :
Les trois volets de programmation du PPNA sont complémentaires et appropriés.

Les trois volets de programmation du Partenariat du PPNA (développement du commerce, promotion des intérêts et RH) sont considérés appropriés et complémentaires. Tous les partenaires représentent des clients du monde des affaires qui s'intéressent au marché nord-américain, et les activités appuyées par le Partenariat du PPNA sont alignées sur leurs besoins respectifs. Même si toutes les priorités en matière de promotion des intérêts ne sont pas alignées sur les priorités des partenaires (p. ex., en ce qui touche l'Arctique), les partenaires reconnaissent que la promotion des intérêts est un complément important du développement du commerce et un volet crucial pour faire progresser la réalisation des objectifs commerciaux du Canada sur le marché nord-américain.

Le volet RH du Partenariat du PPNA appuie le développement du commerce et la promotion des intérêts en offrant des activités de formation particulières liées à ces deux secteurs et en fournissant aux participants une expérience concrète des programmes de développement du commerce et de promotion des intérêts, ce qui contribue à renforcer la capacité institutionnelle des partenaires participants. Dans le cadre d'un sous-programme qui est fortement apprécié par les partenaires, parmi les trois offres de services disponibles (formation, affectations temporaires et affectations à long terme), on note certaines réserves quant au taux de satisfaction à l'égard des affectations à long terme, en grande partie parce que les membres du personnel des partenaires qui réussissent à obtenir une affectation deviennent dans les faits des employés du MAECI - voir constatation 25.

Constatation 7 :
Malgré certains inconvénients, les partenaires sont en faveur du modèle de financement commun et par conséquent, celui-ci continue d'être pertinent pour le programme.

Comme il est noté à la constatation 4, même si l'obligation de consacrer des fonds au bassin commun à titre de condition d'adhésion au Partenariat est jugée comme étant un obstacle à une plus grande participation des AM, le modèle de financement commun est vu par les partenaires comme étant valable. Les avantages que procure le modèle comprennent les suivants :

• permettre aux partenaires de convertir des fonds de S et C en fonds de F et E, ce qui est généralement appuyé par les partenaires pour des raisons de souplesse et de rapidité d'exécution, observation reprise dans une certaine mesure par les DCP et le personnel du SPED dans les missions;
• une fois qu'elles sont mises en commun, les contributions deviennent « réservées », ce qui procure aux partenaires, ainsi qu'aux missions, une source de financement stable et prévisible qui facilite la planification;
• Unspent funds are returned to the pool (retained within the Partnership) and where feasible reallocated to where the funds can best be used.

Même si la capacité liée au modèle de financement commun de convertir des ressources de S et C en ressources de F et E était généralement perçue favorablement par les partenaires et n'avait donc jamais soulevé de préoccupations avant la présente évaluation, l'option de faciliter l'accès aux ressources de S et C et leur utilisation aux fins de la programmation a donné lieu plus récemment à certaines questions. L'APECA, par exemple, mène presque exclusivement ses activités de développement du commerce au moyen de S et C, ce qui correspond à son mandat de financement. Malgré certaines limites quant à la capacité de transférer des S et C à d'autres partenaires fédéraux, dont les missions canadiennes à l'étranger, il s'avère que ce mode de financement fonctionne bien pour l'APECA.

La question de la facilitation de l'accès aux ressources de S et C et de leur utilisation pour appuyer la programmation a aussi été soulevée dans les résultats du sondage auprès des missions. Par exemple, bien qu'environ 90 p. 100 des DCP qui ont répondu au sondage auprès des missions étaient d'avis que le recours aux fonds de F et E était approprié pour le développement du commerce, environ 50 p. 100 des répondants membres du personnel du SPED ont souligné que l'accès aux S et C serait bénéfique aux programmes de promotion des intérêts, particulièrement en ce qui touche la prestation de fonds aux établissements d'enseignement et aux « réservoirs d'idées » pour réaliser des activités alignées sur les priorités énoncées en matière de promotion des intérêts.

Malgré quelques opinions divergentes quant à la valeur du financement sur la base des fonds de F et E par opposition aux fonds des S et C, les partenaires conviennent que le modèle de financement fonctionne et que sans cet engagement financier, le Partenariat s'effriterait vraisemblablement et ses avantages disparaîtraient - voir constatation 8.

Constatation 8 :
En dépit des obligations et des défis liés au Partenariat, les partenaires estiment qu'il comporte des avantages importants.

Les avantages déclarés liés au Partenariat sont les suivants :

• accès au réseau des missions, notamment les BR et leurs ressources;
• accès à l'information sur les priorités et les activités d'autres partenaires, ce qui facilite la collaboration parmi les partenaires ainsi qu'entre les partenaires et les BR et les missions;
• optimisation des ressources avec les partenaires et les non-partenaires;
• appui à la consolidation, dans le cadre du Programme des RH, de la capacité institutionnelle;
• complément d'autres sources de financement;
• soutien à l'innovation (p. ex., projets pilotes).

De plus, les ressources mises à la disposition des missions dans le cadre du Partenariat du PPNA constituent une importante source de financement, pouvant représenter de un à deux tiers des fonds disponibles pour le développement du commerce et la promotion des intérêts.^{Note de bas de page 25} La perte des ressources du Partenariat du PPNA aurait une incidence négative importante tant sur le type que sur la quantité d'activités menées dans les missions. Les résultats du sondage auprès des missions confirment l'importance des ressources du Partenariat du PPNA à la fois pour les activités de développement du commerce que pour celles liées à la promotion des intérêts, puisque les deux tiers des répondants (tant chez les DCP qu'au sein du SPED) ont indiqué que la disponibilité des ressources du Partenariat du PPNA était « cruciale », entendant par là qu'ils ne pourraient pas s'acquitter efficacement de leurs mandats respectifs sans elles.

Constatation 9 :
Bien qu'aucun des partenaires n'ait manifesté l'intention de se retirer du marché américain si le PPNA prenait fin, tous ont cependant mentionné que l'accès au réseau des missions serait réduit considérablement, au détriment de leurs clients.

Même si tous les partenaires ont indiqué qu'ils continueraient à mener des activités de développement du commerce et, dans une moindre mesure, de promotion des intérêts aux É.-U. et au Mexique en l'absence du Partenariat du PPNA, ils convenaient généralement qu'ils accompliraient moins de travail et qu'ils seraient loin d'être aussi efficaces pour les motifs énoncés dans la constatation précédente. Plus particulièrement, la plupart des partenaires indiquaient que la perte potentielle de l'accès au réseau des missions pouvait compromettre fortement l'efficacité des programmes.

Les résultats du sondage auprès des missions ont aussi confirmé qu'elles continueraient également les activités de développement du commerce ainsi que les activités de promotion des intérêts, mais qu'elles seraient loin d'être en mesure de les poursuivre aussi efficacement sans le Partenariat du PPNA. Les raisons invoquées comprennent, en ordre décroissant d'importance, la perte de l'accès à des ressources financières à l'appui des programmes, une réduction de la capacité à optimiser les ressources des autres sources de financement, une diminution de la capacité à planifier efficacement et la perte de l'accès au capital humain/au savoir des partenaires et de leurs bureaux régionaux.

Question 2 : Alignement sur les priorités du gouvernement du Canada

Constatation 10 :
Les priorités et les objectifs du PPNA sont harmonisés avec ceux du GC et les appuient.

Bien qu'on ait accordé davantage d'importance à l'élargissement et à la diversification des relations commerciales avec les marchés nouveaux et émergents (p. ex., pays du BRIC ^{Note de bas de page 26}), le renforcement des liens commerciaux du Canada avec les É.-U. et le Mexique demeure une priorité du GC. Ainsi, les priorités du MAECI et les activités qu'il appuie dans le cadre du Partenariat du PPNA sont alignées sur les priorités du GC. Un examen des RMR et des RPP des partenaires confirme également l'importance du marché nord-américain à leurs yeux, ce qui démontre aussi l'alignement de leurs priorités respectives sur celles du GC.

Constatation 11 :
Une tension inhérente semble émerger entre les exigences de la mondialisation et le cadre géographique limité du PPNA.

Malgré la grande importance du marché nord-américain pour les partenaires, ceux-ci sont aussi conscients des possibilités qui s'offrent au-delà de l'Amérique du Nord et de la nécessité de nouer des liens avec des partenaires commerciaux lorsque le partenariat s'avère avantageux. En effet, la dynamique des chaînes de valeur mondiales (CVM) qui favorise l'intégration économique à l'échelle internationale ne connaît pas de frontières, ce qui permet de réaliser certaines étapes du processus de production là où les compétences et les matières sont disponibles à un coût concurrentiel. Dans un contexte de rareté de ressources et de multiplicité des priorités, le cadre géographique des programmes du Partenariat du PPNA et la nécessité d'adopter une « perspective mondiale » sur le plan économique suscitent une certaine tension pour ce qui est de déterminer les efforts et les ressources financières à consacrer à l'Amérique du Nord.

Comme les partenaires exprimaient de l'intérêt à l'égard de programmes à l'extérieur du marché nord-américain, cela a suscité des questions quant à savoir si le modèle du Partenariat du PPNA pourrait être appliqué à d'autres marchés. En cherchant à répondre à cette question, il importe de garder à l'esprit que le Partenariat du PPNA fonctionne bien grâce à la convergence de différents facteurs (présence d'une multiplicité de secteurs qui intéressent les entreprises canadiennes, l'importance manifeste que revêt le marché pour l'ensemble du Canada, l'importance manifeste que revêt le marché pour l'ensemble du gouvernement et l'existence d'un vaste réseau de missions pour appuyer les programmes) ce qui donne la « masse critique » nécessaire pour justifier un accord de partenariat formel. Même si ces facteurs sont présents en Amérique du Nord, démontrant ainsi la pertinence du Partenariat du PPNA à titre d'instrument servant à promouvoir les intérêts commerciaux canadiens à l'égard de ce marché, ils pourraient ne pas être présents dans la même mesure sur d'autres marchés. Cela n'empêche pas d'envisager une coopération interministérielle pour le développement du commerce et la promotion des intérêts sur les autres marchés, mais elle se ferait probablement par secteur ou par projet.

Constatation 12 :
Bien que les partenaires reconnaissent l'importance de la promotion des intérêts, les activités entreprises à cet égard ne sont pas entièrement alignées sur leurs priorités.

Malgré le fait qu'à peu près un tiers des ressources du Partenariat du PPNA soient affectées au soutien d'activités de promotion des intérêts et que les partenaires aient leur mot à dire dans la formulation des priorités en matière de promotion des intérêts - voir constatation 27 - les partenaires, à l'exception d'AAC et de DEO, n'ont mené que peu d'activités de promotion des intérêts. Même si les partenaires ont pour la plupart indiqué qu'ils étaient relativement satisfaits de ces dispositions, il y a manifestement un décalage entre les priorités des partenaires concernant la programmation, qui sont jusqu'ici surtout axées sur le développement du commerce, et les ressources consacrées à la promotion des intérêts, secteur qui est devenu par défaut presque exclusivement occupé par le MAECI - voir constatation 30.

Constatation 13 :
Même si les secteurs prioritaires de développement du commerce du PPNA sont plus nombreux que ceux du MAECI, les activités de développement du commerce du PPNA sont alignées sur les secteurs prioritaires du MAECI ainsi que sur les secteurs prioritaires des partenaires autres que le MAECI et ceux des missions. Les affectations en matière de promotion des intérêts consacrées aux priorités déclarées sont entièrement alignées sur les priorités du MAECI.

Les secteurs prioritaires du MAECI se reflètent dans les groupes de pratique sectoriels. Le premier bloc de secteurs prioritaires comprend : 1) aérospatiale; 2) technologies propres; 3) TIC; 4) infrastructure; et 5) sciences de la vie. Le second bloc de secteurs prioritaires comprend : 1) construction automobile; 2) défense et sécurité; 3) innovation en foresterie; 4) technologies océaniques; et 5) vins. Les résultats du sondage auprès des missions dans lequel les DCP ont été invités à identifier leurs principaux secteurs prioritaires donnent la liste suivante de secteurs présentés par ordre d'importance : 1) TIC; 2) agriculture et agroalimentaire; 3) aérospatiale et défense; 4) énergies propres et 5) bio-industries et sciences de la vie.

Les ressources prévues pour les programmes du Partenariat du PPNA englobent tous les secteurs susmentionnés. Le fait que certains secteurs couverts par le Partenariat peuvent revêtir une plus grande importance ou occuper une plus grande place comparativement au MAECI n'a rien d'étonnant, compte tenu du fait que les priorités sectorielles du Partenariat du PPNA sont celles de l'ensemble des partenaires et non seulement celles du MAECI. Il n'y a rien d'étonnant non plus à ce que les priorités sectorielles des missions diffèrent légèrement de celles des partenaires, compte tenu de leur proximité à des marchés différents. En effet, les représentants des missions ont souligné que l'un des avantages du Partenariat du PPNA consistait à procurer un accès à des ressources permettant de promouvoir les intérêts commerciaux canadiens dans une plus grande variété de secteurs qui, bien qu'ils débordent du cadre strict des pratiques sectorielles, présentent néanmoins de véritables occasions d'affaires pour les entreprises canadiennes.

Comme il est mentionné à la constatation 12, malgré les possibilités qui s'offraient aux partenaires de formuler les priorités en matière de promotion des intérêts, peu d'entre eux ont participé à la programmation des activités dans ce secteur, laissant les décisions en matière de programmation en grande partie au MAECI. Cela étant, il n'y a pas lieu de s'étonner de voir que les résultats du sondage auprès des missions révèlent un alignement marqué des priorités stratégiques du Partenariat du PPNA en matière de promotion des intérêts sur celles des missions - les dépenses du Partenariat du PPNA pour chacune des priorités stratégiques correspondent parfaitement aux priorités stratégiques déclarées des missions - étant donné que les priorités des missions sont dans les faits des priorités du MAECI.

Constatation 14 :
Les fonds fournis aux missions dans le cadre du PPNA ne sont pas entièrement alignés sur les régions porteuses d'occasions.

Une comparaison a été effectuée entre les dépenses consacrées au développement commercial du Partenariat du PPNA dans les missions aux É.-U et la liste des intérêts commerciaux du Canada (LICC). La LICC mesure l'importance d'un pays ou d'une mission sur le plan commercial pour le Canada en fonction d'une série de six facteurs généraux : 1) commerce; 2) taille du marché; 3) IED; 4) demande de services; 5) dépenses en R-D; et 6) potentiel de croissance.

Cette comparaison a révélé qu'il n'y avait pas de lien, ni de près ni de loin, entre les cotes accordées aux missions américaines selon le modèle de la LICC et le financement consenti aux missions dans le cadre du Partenariat. Par exemple, les missions conjointes de Los Angeles et de San Diego se situaient au premier rang dans le cadre du PPNA en ce qui concerne les dépenses consacrées au développement du commerce, tandis que selon le modèle de la LICC, ces deux missions se situaient au 4e rang parmi les missions américaines. Par ailleurs, tandis que le modèle de la LICC situe le Texas (Dallas et Houston) au premier rang pour le potentiel de croissance, le Texas se retrouve au 5e rang dans la programmation du Partenariat du PPNA. ^{Note de bas de page 27}

Les écarts entre les régions porteuses d'occasions et le financement accordé aux missions dans le cadre du Partenariat du PPNA peuvent s'expliquer en partie par le mode de fonctionnement du Partenariat selon lequel ce sont les partenaires qui déterminent où vont les investissements. Cela dit, cette observation est utile pour deux raisons : elle permet de déduire premièrement qu'il pourrait y avoir un potentiel inexploité dans ces régions et deuxièmement que la formule actuelle de financement pour les missions ne permet pas de tirer facilement parti de ces potentiels - voir constatation 30.

Question 3 : Harmonisation avec les responsabilités et les rôles fédéraux

Constatation 15 :
Les activités menées par les partenaires dans le cadre du PPNA sont harmonisées avec leurs mandats respectifs et il est jugé approprié qu'elles constituent une responsabilité du gouvernement fédéral.

Même si différents ordres de gouvernement et le secteur privé peuvent jouer et jouent déjà un rôle dans la planification et la prestation d'activités de développement du commerce et de promotion des intérêts - voir constatation 16 - il se dégage parmi les intervenants un consensus selon lequel, tant dans le secteur public que privé, le gouvernement fédéral doit prendre l'initiative pour ce qui est de définir les politiques et de mettre en place l'infrastructure/les programmes nécessaires pour mettre les politiques en application.

Comme il a été mentionné précédemment, tous les partenaires actuels ont le mandat implicite ou explicite de soutenir le développement du commerce international. Chaque partenaire a ses priorités sectorielles ainsi qu'une expertise particulière en la matière, réalité qui est à la base de l'approche pangouvernementale en matière d'engagement commercial à l'échelle internationale. Bref, le Partenariat du PPNA, en ce qui a trait à son mandat et à son concept, est tout à fait harmonisé avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

Constatation 16 :
Les sources de financement mises à la disposition des partenaires dans le cadre du PPNA sont suffisamment souples pour faire participer l'organisation qui semble être la mieux positionnée pour réaliser une initiative ou un projet donné.

Tous les partenaires travaillent en étroite collaboration avec les organisations gouvernementales (p. ex., gouvernements provinciaux) et non gouvernementales (p. ex., associations industrielles et commerciales) pour la planification et la prestation des programmes. Ces organisations peuvent être appuyées ou invitées à participer au moyen de contributions de F et E ou de S et C. Tous les partenaires ont accès aux ressources des S et C, bien qu'à des niveaux différents, pour soutenir les activités de programme. Les ressources de S et C peuvent constituer l'instrument approprié pour faire participer certains partenaires, tels que des « réservoirs d'idées » pour entreprendre des recherches, à la prestation des programmes, mais ce sont les ressources de F et E qui sont généralement considérées appropriées pour appuyer l'organisation d'événements tels que des foires commerciales et des ateliers.

Aux yeux des partenaires, une source de financement pourra être perçue plus favorablement qu'une autre en fonction du type de programme envisagé et bien sûr, en fonction de la disponibilité relative de ces sources de financement pour appuyer la programmation. Certains partenaires sont bien dotés en fonds de F et E, tandis que d'autres le sont beaucoup moins. Pour ces derniers, comme il a été noté à la constatation 7, le modèle de financement commun est considéré valable étant donné que les ressources des S et C peuvent être converties en ressources de F et E, permettant ainsi de combler un déficit. Le juste équilibre entre les ressources de F et E et les ressources des S et C est une question qui peut seulement être décidée par les partenaires eux-mêmes, mais dans la mesure où tous les partenaires ont effectivement, du moins théoriquement, accès aux deux sources de financement, ils disposent d'une certaine marge de manoeuvre leur permettant d'utiliser l'une ou l'autre selon ce qui est plus avantageux.

8.2 Atteinte des résultats escomptés

Un CGR a été préparé par le MAECI pour le Programme de la Plateforme nord-américaine et il comprenait des éléments pertinents pour le Partenariat, mais le CGR n'a jamais été officiellement approuvé ou mis en oeuvre par les partenaires et n'a donc jamais été alimenté en données. Ainsi, les évaluateurs ont dû se fier aux données sur les résultats disponibles dans les systèmes mis en place au cours de la période de l'étude, qui n'avaient pas été configurés pour produire des données sur le rendement pouvant facilement être associées au Partenariat du PPNA. Les évaluateurs ne sont pas non plus en mesure de confirmer l'exactitude ou la fiabilité des données. En conséquence, les données numériques sur les résultats figurant dans le présent rapport devraient être considérées avec discernement.

8.2.1 Développement du commerce

Introduction

Parmi les 969 projets de développement du commerce appuyés par le Partenariat du PPNA au cours de la période de l'étude, 170, répartis de façon proportionnelle selon les priorités stratégiques, ont été choisis pour l'examen. Les paragraphes suivants résument les réalisations et les résultats observés à partir des dossiers. Malgré que la priorité « Chercher les occasions créées par le plan de relance des É.-U. » ait été incluse dans la liste des priorités de 2010-2011, aucune donnée sur le rendement n'a été trouvée pour les trois projets figurant dans l'échantillon. Par conséquent, on n'a pas cherché à rendre compte des résultats à l'égard de cette priorité stratégique.

Résultats

Constatation 17 :
Le PPNA a facilité la participation de milliers d'entreprises canadiennes, de représentants de l'industrie et de gouvernements de tout le pays à des activités et à des événements qui mettent en valeur la capacité canadienne.

Un examen des dossiers se rapportant aux projets inclus dans l'échantillon montre que le Partenariat du PPNA a facilité la participation de plus de 2 000 représentants canadiens d'entreprises, d'industries et de gouvernements (nommés ci-après clients) à des événements, notamment à des visites d'installations, qui mettent en valeur la capacité canadienne du point de vue de l'industrie et de l'infrastructure (portes d'entrée et corridors). Ces clients représentent une grande diversité de secteurs (agroentreprise et agroalimentaire, transports, aérospatiale et défense, technologies propres, énergie, sciences de la vie et biotechnologie, automobile, technologie océanographique et maritime et TIC) de partout au pays.

Les clients, dans le cadre de leur participation aux événements financés par le Partenariat du PPNA, ont eu l'occasion d'entrer en contact avec des dizaines de milliers de leurs homologues des É.-U., du Mexique et de nombreux autres pays. Des événements, comme Greenbuild qui se tient chaque année dans différentes villes des É.-U. et qui attire des milliers de participants (producteurs, distributeurs, architectes et constructeurs) de douzaines de pays, Photonics West qui réunit lui aussi des milliers de représentants de l'industrie, et le Salon d'alimentation spécialisée ainsi que le Salon international des produits de la mer de Boston qui rassemblent aussi des milliers de fournisseurs, de distributeurs et de grossistes du secteur des aliments, donnent tous une bonne idée du rayonnement que permet d'obtenir le Partenariat du PPNA.

De plus, des projets innovateurs, comme le programme de l'accélérateur technologique canadien (ATC) qui vise à préparer les entreprises des TIC canadiennes à pénétrer le marché de la haute technologie de la Californie, ont aussi fourni aux entreprises canadiennes une occasion de mettre en valeur leurs capacités. Ce programme a, au cours de la période de l'étude, suscité la participation de 264 entreprises canadiennes au sous-programme du « camp d'entraînement », de plus de 100 entreprises au sous-programme « 48 heures dans la Vallée » et de plus de 80 sociétés au programme d'incubateur/d'accélérateur d'entreprises.

Constatation 18 :
La participation des entreprises canadiennes aux activités financées par le PPNA a aidé celles-ci à établir des liens avec leurs homologues aux É.-U. et au Mexique et a accru leur intérêt à faire des affaires avec elles.

En plus de faciliter la participation d'entreprises canadiennes aux événements, le Partenariat du PPNA, avec l'aide des DCP dans les missions, a par ailleurs facilité des centaines de rencontres de jumelage (en personne) entre des participants canadiens et leurs homologues des É.-U. et du Mexique. L'examen des dossiers liés aux projets figurant dans l'échantillon a révélé que ces rencontres de jumelage avaient donné lieu à plus de 4 700 prises de contact et de 2 300 occasions d'affaires ainsi qu'à près de 400 services fournis (visites et demandes de services).

L'examen des dossiers liés à l'échantillon a aussi révélé que la participation aux activités financées par le Partenariat du PPNA avait donné lieu à cinq PE/accords pour appuyer la coopération dans des secteurs tels que la bioénergie (Doing business with DOE), les transports/portes et corridors (missions CentrePort), l'aéronautique (Aeromart - Montréal), et les sciences de la vie (FADE Research and Business Partnership Forum). Des centaines d'entreprises mexicaines et américaines ont, après avoir participé à des rencontres facilitées par le Partenariat du PPNA dans le cadre d'événements (p. ex., Pacific Market Centre, Échange de technologie alimentaire, Salon commercial des technologies environnementales du Mexique, Photonics West, etc.) fait part de leur intérêt pour ce qui est d'envisager des possibilités d'affaires avec leurs homologues canadiens.

De plus, les résultats du récent sondage en ligne auprès de la clientèle du Service des délégués commerciaux (SDC), qui a été lancé en avril 2010 et repris annuellement depuis ce temps, a révélé que plus de 57 p. 100 des exportateurs canadiens qui ont reçu de l'aide du SDC ont indiqué qu'ils négociaient des accords commerciaux avec leurs homologues américains et mexicains.^{Note de bas de page 28} Compte tenu de ce qui précède, on pourrait en déduire que les participants aux activités parrainées par le Partenariat du PPNA sont susceptibles, dans une proportion équivalente, de négocier des accords commerciaux avec leurs homologues américains.

Constatation 19 :
Les investissements du PPNA dans le développement du commerce semblent avoir produit de bons rendements.

La valeur des décaissements au cours de la période de l'étude en ce qui concerne les projets constituant l'échantillon pour le développement du commerce se situe à environ 2 millions de dollars. Selon les dossiers examinés, ces investissements ont donné lieu à des ventes confirmées d'environ 3 millions de dollars (mission d'acheteurs de produits de la mer américains en visite, Salon international des constructeurs, Irish Fest, Photonics West, PA LCB Wine Festival, mission commerciale internationale sur l'environnement à Atlanta), et des ventes potentielles et attendues d'environ 42,8 millions de dollars (salons d'alimentation spécialisée, GreenBuild et Photonics West). En outre, les résultats d'un sondage mené auprès de participants au programme de l'ATC ont révélé que 50 p. 100 d'entre eux ont signalé que leurs ventes avaient été multipliées par 10 à la suite de leur participation au programme.

De plus, une étude menée par le MAECI sur l'incidence du SDC sur le rendement des exportateurs canadiens a révélé que les exportateurs qui ont reçu une aide du SDC ont un volume d'exportations de 18 p. 100 supérieur comparativement à la moyenne des exportateurs comparables qui n'ont pas reçu une telle aide. D'après les observations, chaque dollar dépensé au SDC se traduirait par 27 dollars de ventes à l'exportation. Bien que ces résultats ne soient pas exclusivement associés à l'Amérique du Nord ou à l'échantillon pour l'évaluation, on peut en déduire que l'aide fournie aux exportateurs canadiens dans le cadre du Partenariat du PPNA a probablement produit des résultats similaires. ^{Note de bas de page 29}

Pour ce qui est de générer de l'IED, l'examen des dossiers associés à l'échantillon de projets a permis de dégager des exemples d'IED américain au Canada qui comprennent un investissement de 23 millions de dollars dans un laboratoire pharmaceutique à Laval au Québec (activités de sensibilisation dans la région de LA) et un montant de 55 millions de dollars en nouveaux investissements potentiels dans le secteur manufacturier (CVM de la fabrication). L'examen de l'échantillon de projets a aussi fait ressortir des résultats inattendus en ce qui concerne l'investissement direct canadien à l'étranger (IDCE) du fait que plusieurs entreprises canadiennes ont indiqué qu'elles établissaient des bureaux aux É.-U. pour tirer profit de possibilités de contrats avec le département américain de la Défense (mission auprès du Centre de soutien logistique aérien des États-Unis).

8.2.2 Promotion des intérêts

Introduction

Parmi les 664 projets de promotion des intérêts appuyés par le Partenariat du PPNA au cours de la période de l'étude, 132, répartis de façon proportionnelle selon les priorités stratégiques, ont été choisis pour l'examen. Encore une fois, les paragraphes suivants résument les réalisations et les résultats observés à partir des dossiers, qui pourraient en fait être multipliés par 5 pour en arriver au total des réalisations et des résultats obtenus pour l'ensemble des projets.

Comme il a été mentionné à la section 2.6 du présent rapport, les évaluateurs ont trouvé peu de données quantitatives dans les dossiers. Par conséquent, les résultats présentés ci-dessous sont principalement de nature qualitative.

Résultats

Constatation 20 :
Le programme de promotion des intérêts du PPNA a contribué à mieux faire connaître les intérêts et les capacités du Canada.

En ciblant des groupes clés (politiciens, organisations de commerce et d'affaires, administrations fédérales, étatiques et municipales, milieu universitaire, industrie de l'énergie et médias) le programme de promotion des intérêts a contribué à mieux faire comprendre les intérêts et les capacités du Canada. Au cours de la période de l'étude, les événements parrainés par le Partenariat du PPNA faisant partie de l'échantillon ont attiré plus de 120 000 participants. Les exemples observés comprennent la Conférence sur les technologies d'exploitation en mer tenue à Dallas, le spectacle aérien des Snowbirds des Forces canadiennes tenu à Denver, et le 31e Festival annuel du film Starz de Denver qui ont attiré des dizaines de milliers de participants et commanditaires de haut niveau. Il y a eu en outre un événement sur l'aérospatiale Aerospace Trade Study and Event au cours duquel le président-directeur général de la société Les soupes Campbell a prononcé une allocution devant 180 invités à l'occasion d'un dîner officiel à l'ambassade auquel participaient des journalistes, des universitaires et des représentants d'associations et d'entreprises.

En plus des événements susmentionnés, le programme de promotion des intérêts du PPNA a parrainé plus de 65 activités de promotion ou de relations avec les médias qui visaient à mieux faire connaître et/ou à mettre en valeur les capacités du Canada. Il s'agissait notamment de conférences de presse, d'entrevues ou d'événements médiatiques similaires. Les médias imprimés (lettres, brochures, cartes) ont constitué un outil important pour joindre les principaux acteurs et mieux leur faire connaître le Canada. Par exemple, une lettre signée par le CDM à Atlanta soulignant l'importance des relations entre le Canada et l'État en question et comprenant des fiches d'information au sujet de cet État a été envoyée aux représentants et aux sénateurs de l'État dans la région. De nombreux événements auxquels participe le PPNA sont couverts par la presse écrite et ils fournissent des occasions d'accroître la sensibilisation. L'Aerospace Trade Study and Event auquel le PPNA a participé et qui a été couvert par Business Week, Bloomberg, the Hill et MSNBC.com n'est qu'un exemple parmi bien d'autres.

Par ailleurs, au moyen d'allocutions et de rencontres avec des décideurs clés et en favorisant l'élargissement des réseaux de contacts, le programme de promotion des intérêts du PPNA a contribué à mousser les intérêts du Canada aux É.-U. Dans l'échantillon, on a recensé 76 allocutions qui ont servi à faire valoir les capacités du Canada. Par exemple, une allocution prononcée dans le cadre d'un événement du Prix mondial de l'alimentation à Des Moines en Iowa a permis au ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire du Canada de communiquer des messages sur la sécurité alimentaire et le commerce à un public de haut niveau composé de spécialistes du gouvernement, du milieu des affaires, des ONG et du milieu universitaire. L'examen de l'échantillon de projets montre que plus de 1 000 nouveaux contacts ont été établis dans le cadre des diverses activités de promotion des intérêts du PPNA qui ont été menées.

Parmi les initiatives qui se démarquent pour ce qui est d'accroître la sensibilisation et de faire ressortir le rôle important du Canada en Amérique du Nord, il y a tout lieu de mentionner l'initiative « Toutes les politiques sont locales » (TPSL).^{Note de bas de page 30} Il s'agit d'une campagne éclair de promotion des intérêts économiques menée au Capitole à laquelle participent l'ambassade canadienne à Washington, des consuls généraux de tout le réseau américain, des partenaires du PPNA et des chefs d'entreprises. L'initiative TPSL rassemble des gens d'influence de la sphère politique et du monde des affaires des deux pays et vise à mieux faire connaître et à mettre en valeur les liens économiques étroits qui unissent le Canada et les É.-U. Elle permet de démontrer les avantages de cette relation pour les différentes circonscriptions du Congrès des membres du Sénat et de la Chambre des représentants qui sont visitées à l'occasion de l'initiative. Il s'agit de conscientiser les membres du Congrès au sujet de l'importance de la relation économique canado-américaine.

L'initiative TPSL adopte un thème particulier chaque année. En 2009, le thème choisi était « Partenaires de la reprise : rebâtir l'économie américaine ensemble ». Le CDM adjoint à Washington et les 13 consuls généraux du Canada avec des chefs d'entreprises américains ont tenu plus de 80 rencontres avec des membres élus du Congrès au cours desquelles ils ont souligné l'ampleur et la diversité du commerce canado-américain ainsi que les millions d'emplois américains qui en dépendent (environ 7 millions au moment de l'initiative).^{Note de bas de page 31} En 2010, sous le thème Les É.-U. et le Canada créent des emplois ensemble, il y a eu des rencontres avec 87 membres du Congrès afin de mettre en relief l'importance du commerce canado-américain. Plus de 30 représentants de sociétés canadiennes et américaines y ont pris part. L'activité s'est terminée par une réception et un dîner réunissant 170 invités et organisés par l'ambassadeur.^{Note de bas de page 32} En 2011, TPSL avait comme objectif de rallier les appuis à la prochaine série de négociations canado-américaines sur les marchés publics. L'activité a été utile en vue de recenser et de consolider les appuis de la part des intervenants locaux aux É.-U. à l'égard d'un accord canado-américain de réciprocité plus approfondi sur les marchés publics.^{Note de bas de page 33}

L'initiative TPSL est importante pour ce qui est de projeter une image favorable auprès des membres du Congrès. Pour de nombreux législateurs américains, le fait de pouvoir compter sur la présence d'un consul général accompagné d'un représentant d'entreprise lors d'une réunion et de pouvoir obtenir des faits et des données sur les emplois dans leurs circonscriptions électorales respectives permet de mieux faire ressortir le rôle important que le commerce bilatéral avec le Canada joue sur la création d'emplois dans leurs circonscriptions ou États respectifs. Dans l'ensemble, TPSL demeure un mécanisme bien en vue et efficace qui permet de joindre un grand nombre de législateurs élus des É.-U. et de nouer des relations avec des partenaires clés en matière de promotion des intérêts.^{Note de bas de page 34}

Un autre outil qui est crucial pour le programme de promotion des intérêts du PPNA est l'Outil d'analyse et de recherche continentale du gouvernement du Canada (GoCCART). Il s'agit d'un système d'information géographique interactif protégé par un mot de passe qui centralise l'information requise pour accroître les capacités du Canada en matière de promotion des intérêts politiques et commerciaux, et qui permet de trier et de chercher cette information par catégorie et par région géographique, y compris par circonscription politique.^{Note de bas de page 35} Les missions se servent de cet outil pour promouvoir les intérêts canadiens dans l'ensemble des États-Unis et diriger l'attention des décideurs sur les priorités canadiennes, et elles contribuent également à alimenter les bases de données.

Les données sont utilisées pour la préparation de divers événements et produits clés dont Toutes les politiques sont locales, ainsi que de discours et de fiches d'information qui servent à mobiliser des acteurs clés du Congrès, des membres du milieu des affaires et divers autres intervenants sur le plan des politiques et de la promotion des intérêts. GoCCART compte environ 200 utilisateurs au sein du MAECI et parmi les partenaires et les intervenants du PPNA.^{Note de bas de page 36} Voici quelques-uns des principaux résultats liés à l'outil GoCCART obtenus au cours des années couvertes par la présente évaluation :

• GoCCART a fait l'objet de milliers de demandes d'accès de la part de centaines de membres distincts de l'ensemble du MAECI et des partenaires du PPNA. Les rapports produits à partir de GoCCART ont été utilisés pour mener des activités internes et distribuer des documents à des membres du Congrès et à des chefs d'entreprises.
• Les conclusions et les rapports de recherché tirés de GoCCART ont été régulièrement utilisés dans le cadre de réunions avec des membres et des employés du Congrès afin de leur démontrer les avantages économiques que procure le Canada à leur circonscription ou État.
• Les recherches et les rapports générés à l'aide de GoCCART et communiqués aux membres du Congrès ont contribué à développer et à renforcer des attitudes positives au sein du Congrès à l'égard du Canada et du commerce canado-américain.^{Note de bas de page 37}
• Des produits tels que des fiches éclair et des rapports sur la présence canadienne ont été utilisés par l'ambassadeur et les consuls généraux pour des notes d'information et des discours et ils ont été bien accueillis par les représentants élus et leur personnel.
• En utilisant GoCCART, WSHDC a été en mesure d'enrichir la liste de l'ACPP des fournisseurs américains de l'industrie des sables bitumineux du Canada en fournissant des précisions sur les sites, les secteurs d'activités et les employés de cette industrie de manière à appuyer les efforts de promotion des intérêts liés aux sables bitumineux.
• Au cours de l'EF 2010-2011, les utilisateurs du MAECI et des ministères partenaires du PPNA ont accédé à GoCCART plus de 1 300 fois (ce qui représente une augmentation de 13 p. 100 comparativement à l'EF 2009-2010).^{Note de bas de page 38}

Constatation 21 :
Le programme de promotion a contribué à élargir le réseau d'influence du Canada aux É.-U.

L'examen des projets entrepris par le programme au cours de la période de l'étude montre que plus de 14 000 gens d'influence et/ou décideurs ont pu être joints dans le cadre du programme de promotion des intérêts. Ces contacts ont été principalement effectués au moyen de séances d'information, de dîners d'affaires, de tables rondes ou d'activités similaires où des personnes d'influence ou décideurs constituaient le principal public cible. Les activités organisées comprenaient par exemple la fête du Canada à Trenton, l'initiative de la table ronde sur la santé tenue à Denver et le projet de renforcement des partenariats binationaux sur la base d'un programme énergétique à Buffalo. Le fait de pouvoir avoir accès à des personnes d'influence et à des décideurs clés dans ces contextes est crucial pour favoriser la progression des principaux intérêts canadiens aux É.-U. en matière de sécurité, d'économie, de politique

D'autres événements notables où des personnes d'influence clés ont été ciblées comprenaient le projet de la série de conférences Parlons économie mis en oeuvre par le consulat général à New York qui s'est associé à la Foreign Policy Association pour attirer 100 invités du monde des affaires, du milieu universitaire, des groupes de réflexion, des médias et de la sphère gouvernementale, ainsi que le Séminaire sur les résultats de la Conférence d'examen du TNP à Washington où plus de 100 décideurs étaient présents. Aussi, comme la constatation ci-dessus en fait état, TPSL est une initiative clé menée par le PPNA qui contribue à mieux faire connaître le Canada, mais qui est aussi cruciale pour permettre d'élargir le réseau d'influence du Canada aux É.-U.

L'un des projets de promotion des intérêts particuliers qui contribuent à élargir le réseau d'influence du Canada auprès des décideurs américains est le programme Rising State Leaders (RSL).^{Note de bas de page 39} L'ambassade du Canada à Washington collabore chaque année avec le Council of State Governments (CSG) pour offrir le programme RSL, qui procède à une sélection de législateurs prometteurs et influents de différents États des É.-U. pour qu'ils participent à une tournée de travail du Canada. Les tournées comprennent des séances d'information avec des représentants du GC et des rencontres avec des députés fédéraux et des membres du Cabinet à Ottawa. Les tournées comprennent aussi parfois des rencontres avec des représentants élus des gouvernements provinciaux et territoriaux, des cadres supérieurs d'entreprises et d'autres personnes clés où l'on traite de toutes les questions clés de promotion des intérêts pour l'ensemble du pays. L'objectif consiste à faciliter l'établissement de relations directes entre les législateurs des États et les chefs de file canadiens dans les sphères de la politique, des affaires et de la culture et, dans une perspective plus vaste, à développer les connaissances concrètes sur le terrain des participants quant à la valeur et à la complexité des relations canado-américaines.^{Note de bas de page 40}

Constatation 22 :
Bien que peu de résultats puissent être directement attribuables au programme de promotion des intérêts du PPNA, on peut cependant en arriver à la conclusion qu'il a contribué à l'atteinte des résultats.

Bien qu'on déborde quelque peu du cadre de la période de l'étude, on constate que des progrès ont été réalisés dans les médias concernant plusieurs dossiers de promotion des intérêts importants pour le Canada p. ex., le pipeline KeyStone, le Plan d'action Par-delà la frontière, le renouvellement de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, pour en nommer quelques-uns. Même s'il est difficile de déterminer comment et dans quelle mesure la programmation du Partenariat du PPNA a contribué à l'atteinte de ces résultats, les connaissances que les personnes d'influence et les décideurs acquièrent grâce au programme de promotion des intérêts contribuent grandement à mieux leur faire comprendre la position du Canada. Les enseignements tirés de la participation au programme sont souvent retransmis par les différents participants au programme. Les paragraphes suivants font état de divers cas concrets de couvertures médiatiques et de quelques exemples de commentaires obtenus de décideurs après leur participation à des activités du Partenariat du PPNA :

• Après avoir participé au programme de 2009, un membre de l'Assemblée du District du Nevada (D-NV), a déclaré ceci : « Le plus grand enseignement que je tire de cette expérience, c'est de constater que les provinces canadiennes sont des partenaires et des alliés. » ^{Note de bas de page 41}
• Après sa participation au programme de 2009, la présidente du Council of State Governments (CSG) s'est engagée à présenter l'idée de constituer un comité permanent Canada-É.-U. lors des rencontres nationales et régionales du CSG pour discuter d'enjeux tels que les dispositions « Buy American » et d'autres dossiers pertinents.^{Note de bas de page 42}
• Les délégués qui ont participé au programme en 2010 ont indiqué qu'ils avaient acquis une compréhension appréciable de la complexité des relations bilatérales entre le Canada et les É.-U. et des possibilités et des défis qui y sont associés. Cette participation a directement donné lieu à la publication d'un article d'opinion dans le Manchester Journal.
• Au fil des ans, les participants ont commencé à jouer un rôle déterminant pour ce qui est d'amener le Council of State Governments dans le cadre de rencontres régionales à adopter des résolutions d'un intérêt commun allant aussi dans le sens des intérêts canadiens (p. ex., concernant les dispositions Buy American). Les anciens du programme continuent à faire oeuvre de précieux partenaires en vue de faire avancer les objectifs canadiens pour la promotion de ses intérêts aux É.-U.^{Note de bas de page 43}

8.2.3 Programme des ressources humaines

Introduction

Le programme des RH sert à répondre aux besoins en matière de développement du commerce et de promotion des intérêts en fournissant du personnel aux missions, en formant ce personnel et en finançant la gestion des AT et/ou des affectations à long terme. Même si un CGR a été élaboré sur papier dans le cadre du programme en ce qui touche la formation, les AT et les affectations à long terme, le cadre documente essentiellement les activités qu'il faut mener plutôt que les résultats attendus de ces activités, et pour cette raison, les évaluateurs ont déterminé que le cadre n'était guère utile pour rendre compte des résultats.

Pour rendre compte du rendement, les évaluateurs se sont concentrés sur l'utilité de la formation, des AT et des affectations à long terme pour les participants, et sur leurs contributions respectives à la réalisation des objectifs des missions et des objectifs généraux du programme. Chacun des volets ou des sous-programmes du programme des RH est examiné séparément ci-dessous.

Formation

Constatation 23 :
Malgré certains problèmes mineurs liés à l'accès des partenaires à la formation, celle-ci est grandement appréciée par ceux-ci et elle semble avoir contribué à améliorer la capacité et le rendement.

Chaque année, les partenaires du PPNA sont invités à prendre part à des activités de perfectionnement professionnel et de formation ciblée. Pendant la période de l'étude, la demande de formation a augmenté notablement, pour passer d'un total de 17 participants des ministères partenaires pour l'EF 2008-2009, à 26 participants en 2009-2010 pour atteindre un sommet de 34 participants en 2010-2011. Les dépenses en formation ont aussi augmenté de 6,6 p. 100 comparativement au budget attribué en 2009-2010 et de 51,2 p. 100 comparativement au budget attribué en 2010-2011. En conséquence, le Programme a dû réaffecter des fonds pour répondre à la demande de formation.

Les participants au programme de formation interviewés pour cette évaluation avaient des commentaires élogieux sur la pertinence et la qualité de la formation qu'ils avaient reçue. Plus particulièrement, les participants ont fait mention des connaissances théoriques et pratiques qu'ils ont pu acquérir ainsi que des contacts dont ils avaient besoin pour mener leurs activités au Canada et à l'étranger.

Les DCP et les gestionnaires du SPED dans les missions ont aussi été invités, dans le cadre du sondage auprès des missions, à commenter le programme de formation en ce qui concerne les AT et les affectations à long terme. Les résultats ont révélé que la plupart des répondants (de 75 à 80 p. 100) convenaient que les participants aux AT et aux affectations à long terme étaient bien préparés à assumer leurs fonctions dans les missions à leur arrivée, bien qu'ils aient indiqué que bon nombre d'entre eux trouvaient difficile à leur arrivée de s'intégrer à la culture du MAECI.

Malgré cela, bon nombre des employés en AT qui ont participé aux entrevues ont indiqué qu'en raison de confirmations tardives de leurs affectations, ils n'avaient pas été en mesure de profiter d'une formation préaffectation. De plus, certains anciens employés aux AT ont souligné qu'en raison d'avis de convocation tardifs à la formation, en plus du fait que la formation était offerte à Ottawa, il leur était difficile de planifier leur participation aux séances de formation. La langue dans laquelle la formation était offerte pouvait aussi constituer un obstacle à l'accès à la formation - voir constatation 37.

Affectations temporaires

Constatation 24 :
Le programme d'AT est fort apprécié des partenaires qui soulignent qu'il a beaucoup contribué à leur capacité institutionnelle et à l'amélioration du rendement. Toutefois, le programme d'AT n'a pas été utilisé à son plein potentiel.

Les affectations temporaires (AT) sont des affectations à court terme dans le cadre desquelles les employés d'un partenaire sont affectés à une mission pour des périodes ne dépassant pas quatre (4) mois. Au cours de la période de l'étude, 41 candidats de tous les partenaires à l'exception de DECQ ^{Note de bas de page 44} ont participé à des affectations temporaires. La plupart des candidats provenaient du MAECI qui représente 34 p. 100 de l'ensemble des participants (14 candidats) suivi de DEO (21 p. 100 et 9 candidats), de l'APECA (17 p. 100 et 7 candidats), d'AAC (16 p. 100 et 6 candidats) et du CNRC (12 p. 100 et 5 candidats). Les dépenses réelles pour les AT au cours de la période de l'étude étaient légèrement inférieures au budget réel à l'exception de l'EF 2010-2011 au cours duquel les dépenses réelles ont dépassé le budget de 17 899 $.

Après leurs AT, les candidats ont fait état de certains avantages dont les suivants :

• Meilleure compréhension des activités des missions ainsi que des marchés et du potentiel de nouvelles activités là où ils ont été affectés;
• Meilleure idée des défis qui se posent aux entreprises canadiennes lorsqu'elles envisagent une expansion sur le marché international;
• Appréciation plus approfondie du rôle important d'une démarche soutenue et continue de promotion des intérêts canadiens;
• Élargissement du réseau et des contacts et établissement de relations avec les contacts clés;
• Expérience considérable de la planification et de l'organisation d'activités de petite et de grande envergure;
• Renforcement des relations de travail avec les missions et le MAECI.

En ce qui concerne les avantages pour leurs ministères, les participants ont signalé que les AT leur procuraient l'occasion de mettre en valeur leur région, de tisser des liens dans des secteurs importants pour leurs ministères/organismes et de communiquer les connaissances qu'ils avaient acquises à leurs collègues. Les missions, dans le cadre du sondage auprès des missions, ont signalé qu'ils avaient eux aussi dégagé une meilleure compréhension des activités des partenaires et des occasions qui s'offrent dans la région d'où venaient les employés des partenaires. Les missions ont aussi profité de la présence d'un employé supplémentaire pour la prestation de tâches qu'il n'aurait peut-être pas été possible de mener à bien autrement.

Malgré la popularité du programme d'AT, les partenaires ont fait état des défis associés aux remplacements pour la dotation temporaire de postes lorsque les titulaires sont dans les missions. Les évaluateurs ont observé qu'il n'y avait pas d'échange de personnel entre les ministères partenaires ou entre les missions, BR et partenaires. Une approche orientée sur le partage de ressources pourrait contribuer à régler le problème des remplacements temporaires.

Un tel échange de personnel entre les ministères ne ferait pas simplement que remédier au problème des remplacements temporaires, il serait aussi mutuellement profitable aux partenaires. Si par exemple, le personnel du MAECI participait à des AT auprès de l'un ou l'autre des organismes de développement régional et si le personnel des organismes de développement régional participait à des AT au MAECI, cela contribuerait vraisemblablement à renforcer les transferts de connaissances, la compréhension mutuelle et la coopération entre ces organisations. Il en irait probablement de même également si le personnel des missions participait à des AT auprès de l'un ou l'autre des organismes de développement régional ou des BR. L'absence d'un tel processus d'échange de personnel entre les partenaires, les missions et les BR représente une occasion manquée.

Affectations à long terme

Constatation 25 :
Même si on s'attendait à ce que le programme d'affectation à long terme soit mutuellement avantageux pour les partenaires et les missions, leur soutien au programme est modéré.

Les affectations à long terme durent généralement quatre (4) ans. Le Secrétariat virtuel du PPNA donne aux partenaires un préavis sur la date limite pour poser sa candidature à un poste d'employé canadien aux É.-U. Les ministères partenaires sont chargés d'examiner les demandes potentielles pour confirmer qu'ils répondent aux critères généraux et spécifiques du poste. Au cours de la période de l'étude, 223 candidats ont répondu aux critères d'admissibilité.

Parmi les 223 candidats, 199 candidats ont été interviewés au cours du processus de sélection du PPNA. Sur les 199 candidats, seuls 52 ont réussi à obtenir un poste aux É.-U. et sur les 52 candidats retenus, 36 provenaient du MAECI et huit de ministères partenaires (AAC, APECA et DEO) pour un total de 44 candidats. Parmi les huit candidats restants, six avaient obtenu des prolongements et deux avaient été choisis dans le cadre d'un autre processus.

Même si on s'attendait à ce que les partenaires tirent profit du programme d'affectations à long terme en disposant d'un contact durable à la mission et à ce que les missions profitent des connaissances de la région et de l'expertise en la matière que les membres du personnel des partenaires apporteraient dans le cadre de leurs affectations, ni les partenaires ni les missions n'ont affirmé que ces attentes avaient été comblées.

Dans le premier cas, le taux de participation des partenaires autres que le MAECI au programme d'affectations à long terme a été faible. Le taux modeste de participation du personnel autre que celui du MAECI au programme d'affectations à long terme est attribuable à divers facteurs dont : les difficultés à obtenir l'autorisation des partenaires donateurs pour libérer les candidats pour une période prolongée, et les difficultés pour le personnel des partenaires autres que le MAECI à répondre aux critères d'admissibilité du MAECI, plus particulièrement en ce qui concerne les compétences en langues officielles. De plus, bien que les partenaires autres que le MAECI reconnaissent l'utilité du perfectionnement professionnel pour les participants, ils considèrent que les candidats retenus leur occasionnent plutôt des pertes, car ils deviennent dans les faits des employés du MAECI.

Les missions, dans le cadre du sondage auprès des missions, ont de la même manière exprimé un appui modéré à l'égard du programme d'affectations à long terme - compte tenu du fait qu'environ la moitié des répondants ont déclaré que les contributions du personnel des AM participant aux affectations à long terme avaient été « relativement importantes ». L'une des plaintes fréquemment soulevées par les répondants qui ont exprimé une satisfaction modérée à l'égard du programme d'affectations à long terme avait trait au fait que les candidats n'avaient pas la formation ou l'expérience requise pour assumer les responsabilités prévues à la mission. Une autre plainte avait trait à l'incapacité des candidats de s'adapter à la culture du MAECI.

8.3 Efficience et économie

Introduction

Les constatations de la section suivante sont regroupées sous deux grands thèmes : 1) Gouvernance et 2) Administration des programmes

8.3.1 Gouvernance

Engagement des intervenants

Finding 26:
Même si des structures et des procédures ont été établies pour faciliter l'engagement des partenaires, la gouvernance du partenariat aurait sans doute pu bénéficier d'un plus grand engagement de la part des centres d'expertise des ministères partenaires.

Même si tous les ministères partenaires sont représentés dans tous les organismes de gouvernance du Partenariat du PPNA, ils ont à l'interne une variété de centres d'expertise pouvant s'avérer utiles dans la réalisation du mandat et des objectifs du Partenariat. Au sein d'AAC par exemple, on trouve différentes unités qui se consacrent au marketing (programme Agri-marketing) et à l'accès aux marchés (Secrétariat de l'accès aux marchés). Au sein du CNRC, il y a différentes unités qui se consacrent aux établissements de recherche (p. ex., Institut national de nanotechnologie, Institut des sciences biologiques, etc.) ainsi qu'au Programme d'aide à la recherche industrielle (PARI), qui accorde des subventions et un soutien financier aux entreprises qui cherchent à lancer de nouvelles technologies innovatrices sur le marché. Une collaboration plus approfondie de ces divers centres d'expertise profiterait sans doute au Partenariat.

Le MAECI compte de la même manière divers centres d'expertise qui pourraient apporter une valeur ajoutée au Partenariat. Par exemple, le Secteur de la politique et des négociations commerciales (TMG), qui inclut la Direction générale de la politique commerciale en Amérique du Nord, possède des connaissances et une expertise grandement utiles pour le Partenariat du PPNA. De la même manière, le Secteur du développement du commerce international, de l'investissement et de l'innovation (BFM), qui est composé de 7 directions générales,^{Note de bas de page 45} possède aussi des connaissances et une expertise très utiles pour le Partenariat du PPNA. Il y aurait tout lieu de croire que le Partenariat pourrait tirer profit des contributions et des conseils de ces secteurs.

Parmi les directions générales au sein de BFM, il y a la Direction générale Canada (BSD), qui est chargée entre autres de la gestion du réseau de BR dans l'ensemble du Canada. Les BR jouent un rôle de soutien très important tant auprès des partenaires que des missions en leur procurant des informations sur les marchés, les industries et la clientèle. Les BR fournissent aussi de l'aide et des conseils directement aux clients de la collectivité des affaires canadienne en ce qui concerne le commerce et les investissements internationaux. Malgré ce qui précède et le fait que les BR soient admissibles au financement du PPNA, les BR n'ont pas obtenu de financement du PPNA et ne sont pas non plus représentés au sein de la structure de gouvernance du PPNA. Cette négligence à l'égard des BR aurait donné lieu à des occasions manquées et à des cas de double emploi.

Constatation 27 :
Des structures et des procédures ont été mises en place pour faciliter, dans l'esprit de l'ECG, la participation des partenaires à la prise de décisions, même si des lacunes ont été signalées à cet égard.

Conformément aux principes de l'ECG, des structures et des procédures de gouvernance ont été mises en place pour faciliter la participation des partenaires à la prise des décisions. Même si les partenaires sont représentés au sein de tous les organismes de gouvernance constitués dans le cadre du Partenariat du PPNA, les partenaires autres que le MAECI ont l'impression que la prise de décisions ne s'est pas faite entièrement jusqu'ici sur la base du consensus. À titre d'exemples, il y a eu la décision prise unilatéralement par le MAECI de démanteler le Secrétariat du PPNA, anciennement un organe autonome, pour le remplacer par le Secrétariat virtuel, ainsi que la décision encore une fois prise unilatéralement par le MAECI, d'abord en 2008 et reprise dans les années suivantes, d'abandonner le report automatique des fonds non dépensés et de les rediriger vers les missions pour compenser les pénuries de fonds.

Les partenaires autres que le MAECI ont aussi exprimé l'avis selon lequel l'établissement des priorités en était venu au fil des ans à être dirigé par le MAECI, tendance qui serait particulièrement marquée en ce qui touche la promotion des intérêts. Comme il est indiqué à la constatation 12, les partenaires autres que le MAECI n'ont mené que très peu d'activités liées à la promotion des intérêts, reléguant ainsi l'établissement des priorités et la programmation au MAECI. Cette tendance s'explique probablement davantage par les intérêts des partenaires qui sont en grande partie axés sur le développement du commerce, que par des défauts dans la structure de gouvernance. Cela dit, la pratique consistant à faire appel au CPPIDC uniquement lorsque les propositions de projet de promotion des intérêts dépassent 50 000 $, ce qui est rare, est susceptible d'avoir contribué à la perception selon laquelle la programmation est établie par le MAECI sans consultation approfondie auprès des partenaires. De plus, le renversement d'une décision du CDG concernant les priorités stratégiques au cours de l'EF 2011-2012 à la demande du MAECI a aussi probablement contribué à alimenter au sein des partenaires autres que le MAECI la perception selon laquelle l'établissement des priorités est dirigé par le MAECI.

Les partenaires autres que le MAECI ont aussi soulevé la préoccupation selon laquelle le programme des RH favorisait le MAECI. Même si les résultats du sondage auprès des missions pouvaient donner à penser qu'on aurait exercé une certaine préférence à l'égard du personnel du MAECI au cours des processus d'AT, ce qui confirmerait ainsi l'impression de certains partenaires autres que le MAECI selon laquelle le processus de sélection était favorable au MAECI, le nombre réel d'AT du MAECI correspond à peu près au cadre financier établi dans le cadre du Partenariat. En conséquence, la perception de favoritisme ne serait donc qu'une simple perception sans preuves à l'appui. Cependant, cela étant dit, 81 p. 100 des affectations à long terme comprenaient des membres du personnel du MAECI - voir constatation 25.

Orientation stratégique

Constatation 28 :
Bien que les intervenants soient en général satisfaits de la qualité de l'orientation stratégique fournie par les organismes de gouvernance du PPNA, il est possible de faire mieux.

Le CSMA était au départ chargé de l'établissement des priorités, mais cette responsabilité a été déléguée par défaut au CDG après 2008 lorsque le CDMA a cessé de se réunir régulièrement. Il a été envisagé à un moment donné d'établir les priorités stratégiques à la fois pour le budget du développement du commerce et le budget de la promotion des intérêts, ce qui aurait alors donné une indication de la part ou de l'importance de chaque volet respectivement, mais cette option a été écartée au profit d'un processus consistant à maintenir les priorités stratégiques comme cadre de programmation et à déterminer ensuite le financement connexe en fonction des projets retenus par les missions et les partenaires.

L'établissement des priorités dans le contexte du Partenariat constituait dès le départ un défi, en raison de la nécessité de concilier les intérêts de tous les partenaires, ce qui a abouti à ce que les partenaires eux-mêmes ont appelé une liste d'objectifs généraux plutôt qu'une liste de véritables priorités stratégiques. Un examen des comptes rendus du CDG a permis de confirmer qu'il y avait des préoccupations au sujet des priorités stratégiques, qui étaient considérées comme étant vagues et enchevêtrées. L'accroissement de la participation du Canada aux CVM illustre bien le problème. Même si l'accroissement de la participation du Canada aux CVM est généralement interprété comme le fait d'accroître les exportations canadiennes de biens et de services intermédiaires, la participation aux CVM englobe aussi l'importation de biens et de services ainsi que la sous-traitance de certaines parties du processus de production dans d'autres pays. Par ailleurs, la promotion des portes d'entrée et des corridors du Canada, même si elle joue un rôle clé dans les CVM, pourrait à juste titre figurer parmi les priorités de promotion des intérêts plutôt que parmi les priorités de développement du commerce, à moins qu'il ne s'agisse de favoriser l'IED dans l'infrastructure des portes d'entrée et des corridors.

De la même manière, les priorités stratégiques peuvent être interprétées de façon très large et peuvent aussi être vues comme des variations sur un thème similaire. Par exemple, les priorités « réduire le nombre de formalités à la frontière » et « accroître l'accès aux marchés » recoupent plus ou moins le même enjeu, et sont toutes les deux réalisées au moyen des mêmes activités et auprès des mêmes publics, à moins que la question de l'accès aux marchés soit spécifiquement axée sur la réglementation nationale américaine. De nouvelles lignes directrices ont cependant été élaborées récemment, ce qui permet d'éclaircir certains de ces enjeux.

Bien que les partenaires et les missions soient à l'aise avec les priorités, probablement parce qu'elles peuvent donner lieu à diverses interprétations et facilement s'insérer dans tous les types d'activités, de groupes cibles ou de secteurs, la programmation s'en trouverait renforcée si on établissait des orientations plus précises quant au véritable sens de ces priorités.

Rôles, responsabilités et obligations de rendre compte

Constatation 29 :
Les rôles, responsabilités et obligations de rendre compte au sein des structures de gouvernance du PPNA n'ont pas été officiellement documentés, ce qui a contribué à des ambiguïtés à cet égard.

Les rôles, responsabilités et obligations de rendre compte des divers organismes de gouvernance ont fluctué au cours de la période de l'étude. La délégation de la responsabilité de l'établissement des priorités du CSMA vers le CDG en est un exemple représentatif. De la même manière, en ce qui concerne les autres organismes de gouvernance (CPPIDC et CPRH), il y a eu des fluctuations dans leurs rôles, responsabilités et obligations de rendre compte, d'autant plus que les mandats de ces deux derniers comités n'ont pas été entièrement définis ni officiellement adoptés. Il semble que les ambiguïtés relativement aux responsabilités et aux rôles précis de ces organismes de gouvernance aient engendré une certaine incertitude pour ce qui est de savoir exactement de quoi ces organismes de gouvernance sont responsables et de qui ils relèvent - voir constatation 27.

Bien que les offres de services du Secrétariat virtuel soient documentées, il a été signalé que durant la transition pour passer du modèle de l'IRA au modèle du Secrétariat virtuel, certaines offres de services, à l'exception de la gestion financière, ont été négligées, ce qui aurait ainsi contribué à alimenter l'incertitude quant aux véritables responsabilités et obligations de rendre compte du Secrétariat virtuel - voir constatation 37. De plus, le Secrétariat virtuel a effectivement créé une certaine confusion relativement aux responsabilités au sein du MAECI en incluant des responsabilités à l'égard du Partenariat du PPNA dans les descriptions de travail d'employés qui relèvent de gestionnaires qui ne sont pas eux-mêmes directement responsables du Partenariat du PPNA. De la même manière, certains gestionnaires se sont trouvés à être responsables et à devoir rendre compte du travail accompli par des employés qui ne relèvent aucunement de leur autorité. Le fractionnement des obligations de rendre compte dans le modèle du Secrétariat virtuel a probablement contribué à alimenter au sein des partenaires autres que le MAECI la perception selon laquelle le personnel du Secrétariat virtuel travaille en grande partie pour le MAECI et que les intérêts du Partenariat sont fonction des intérêts et des priorités du MAECI.

On a aussi relevé dans le cas du programme des RH, plus particulièrement du sous-programme des AT, un manque de clarté concernant les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte. Les employés en AT doivent obtenir des orientations et relever de leurs superviseurs immédiats, qu'ils soient un DCP ou un agent principal du SPED. Cela dit, il y a eu des cas où des employés en AT ont commencé du travail et ont assisté à des réunions sans notification préalable, et qui n'ont jamais rendu compte de ces activités à leurs superviseurs respectifs leur donnant alors l'impression qu'ils n'étaient pas là pour faire progresser les objectifs de la mission, mais plutôt pour servir leur ministère d'attache. Bien que ces cas soient probablement rares, ils confirment la nécessité de définir des lignes directrices très claires quant aux rôles et aux responsabilités des employés en AT pendant leurs affectations - voir constatation 33.

Bien que certaines des ambiguïtés perçues concernant les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte soient structurelles - p. ex., modèle du Secrétariat virtuel - la plupart peuvent être attribuées à l'absence de mandats et de processus bien documentés que l'on peut normalement retrouver dans un manuel de procédures normalisées de fonctionnement (PNF). Il ne s'agit pas ici de laisser entendre qu'il n'y a pas de lignes directrices ni de procédures en place (il y en a effectivement), mais plutôt de signaler qu'elles ne sont pas regroupées dans un seul document. Bien sûr, les PNF sont d'une utilité limitée si elles ne sont pas communiquées à ceux qui sont concernés, ce qui montre l'importance d'avoir un service/programme de communication solide - voir constatation 34.

8.3.2 Administration du programme

Affectation des ressources

Constatation 30 :
En dépit du niveau de satisfaction plutôt faible exprimé par les partenaires à l'égard de la formule actuelle d'affectation des ressources, des opinions différentes ont été exprimées.

Même si les partenaires se disent satisfaits de la formule actuelle d'affectation, qui est fondée sur les contributions des partenaires, les affectations consenties aux différents volets de la programmation du Partenariat du PPNA ont posé quelques problèmes. Comme il est mentionné à la constatation 12, bien que les affectations au compte de la promotion des intérêts représentent environ un tiers de l'ensemble des fonds disponibles pour la programmation, la participation des partenaires autres que le MAECI aux activités de promotion des intérêts, à l'exception d'AAC et dans une moindre mesure de DEO, a été minime. Bien que les partenaires reconnaissent l'importance de la promotion des intérêts, dans le climat d'austérité actuel, bon nombre remettent en question la quantité de ressources qu'on y consacre. Les partenaires ont aussi fait état de préoccupations concernant les affectations à l'appui du Secrétariat virtuel lui-même, qui représentent environ 10 p. 100 du budget du Partenariat du PPNA au cours de la période de l'étude et qui dépassent le seuil généralement reconnu de 6 à 7 p. 100 pour les frais généraux - voir constatation 37.

Même si les partenaires autres que le MAECI ne participent pas directement aux décisions liées à l'affectation de fonds aux missions, ces fonds ont une incidence directe sur la programmation. Comme il a été signalé à la constatation 7 et évoqué plus en détail à la constatation 32, le financement accordé aux missions leur permet d'identifier des projets auxquels pourraient participer des partenaires. Les missions jouent donc un rôle crucial dans la planification de la programmation et ont ainsi une incidence notable sur les activités auxquelles les ressources des partenaires seront consacrées. Même si le sondage auprès des missions a révélé des taux de satisfaction plutôt faibles quant à la formule actuelle utilisée pour l'affectation des ressources aux missions - à peu près la moitié des DCP et membres du personnel du SPED ont indiqué qu'ils étaient très satisfaits de la formule de financement actuelle - et certaines opinions différentes ont aussi été relevées.

Par exemple, le financement accordé aux missions est actuellement fondé sur la capacité des missions - c.-à-d. le nombre d'équivalents temps plein (ETP) à la mission. Bien qu'il ne soit pas déraisonnable d'utiliser les effectifs de la mission comme mesure de son importance commerciale pour le Canada, il s'agit au mieux d'une mesure approximative et elle pourrait bien ne pas refléter exactement les possibilités commerciales réelles dans la région ni le véritable potentiel de croissance. Comme il est mentionné à la constatation 14, le financement du Partenariat du PPNA consenti aux missions n'est aucunement fondé sur la liste des régions et des missions des É.-U. qui, selon le modèle de la LICC, offrent le plus fort potentiel de croissance. Sans égard à la fiabilité du modèle de la LICC, la question du décalage apparent entre la répartition géographique des ressources du Partenariat du PPNA et les régions géographiques où il y a un potentiel de croissance a été soulevée par bon nombre de répondants au sondage auprès des missions qui estimaient qu'il s'agissait d'une faiblesse de la formule de financement actuelle.

Les répondants au sondage auprès des missions qui ont exprimé une certaine insatisfaction à l'égard de la formule de financement actuelle ont aussi fait remarquer que le financement accordé aux missions n'était pas associé au rendement - les missions obtiennent le même financement peu importe ce qu'elles font, ce qui selon eux pourrait donner lieu à un laisser-aller et freiner la prise de risques et l'innovation. Il est difficile de commenter le bien-fondé de cette affirmation, mais elle donne effectivement lieu à une proposition intéressante - soit celle de faire en sorte que les affectations de base/fixes soient complétées d'un processus concurrentiel de demande, à l'image du Fonds pour services aux clients (FSC), dans le cadre duquel les missions devraient concurrencer d'autres missions pour obtenir des fonds supplémentaires à l'appui de leurs projets.

Gestion financière

Constatation 31 :
Les partenaires conviennent généralement que la gestion financière et la présentation de rapports sont bonnes.

Bien que le Secrétariat virtuel se soit vu initialement confier la responsabilité de gérer l'ensemble des ressources de programme du Partenariat, au fil du temps, la gestion des ressources de programme a été déléguée, au moyen d'un protocole d'entente (PE), à chacun des partenaires, manifestement dans le but de faciliter la réaffectation rapide des fonds entre les projets approuvés, tandis que le Secrétariat assumait plutôt dorénavant un rôle de supervision et de coordination.

Malgré le PE susmentionné, qui définissait les exigences en matière de rapports financiers, et l'existence de lignes directrices sur les finances (2009), un partenaire a signalé que les exigences en matière de rapports financiers n'étaient pas claires, ce qui contribuait à susciter des incertitudes quant au contenu et au format à prévoir pour les rapports financiers. Cela dit, aucun autre partenaire n'a exprimé d'insatisfaction à l'égard des lignes directrices. En ce qui concerne les rapports financiers présentés par le Secrétariat virtuel, les partenaires se sont dits très satisfaits de l'exactitude et de la rapidité d'exécution des rapports.

Les partenaires ont aussi observé que les missions avaient parfois tardé à les aviser des fonds non dépensés pour les projets, ce qui a posé des difficultés sur le plan de la gestion financière, particulièrement pour la réaffectation de ces fonds. Bien que le renvoi tardif de fonds non dépensés au Secrétariat virtuel vers la fin de l'EF ait donné lieu à des reports de fonds, le Secrétariat a fort bien réussi à trouver des utilisations productives pour ces fonds, ce qui a permis de limiter la quantité de fonds à reporter en fin d'exercice. Au cours de la période de l'étude, les reports de fonds représentaient de 1 à 4 p. 100 de l'ensemble des engagements, ce qui est un taux fort acceptable - voir Tableau 3 : Sommaire financier du PPNA de 2008-2009 à 2010-2011.

Planification, sélection et approbation des projets

Constatation 32 :
En dépit du niveau de satisfaction général à l'égard du système actuel de planification, de sélection et d'approbation de projet, des opinions différentes ont été exprimées.

Comme il a été observé précédemment, les missions jouent un rôle clé pour ce qui est de planifier les projets et de déterminer ceux auxquels pourraient participer les partenaires éventuels. Certaines difficultés ont été évoquées tant par les partenaires que par les missions en ce qui concerne leurs différents cycles de planification, bien qu'ils aient, de part et d'autre, exprimé l'avis que ces difficultés étaient gérables. Cela dit, certains partenaires ont indiqué que le manque d'accessibilité aux plans d'activités (PCE) des missions ou leur méconnaissance constituaient des obstacles à une planification efficace.

On a fait état, tant chez les partenaires que dans les missions, d'une certaine ambiguïté quant aux critères d'admissibilité au financement du Partenariat du PPNA à tel point qu'on a cherché à obtenir des éclaircissements auprès du Secrétariat virtuel pour ce qui est de savoir ce qui constitue un « projet du Partenariat du PPNA » - ambiguïtés qui auraient donné lieu à l'approbation de propositions de projets qui n'étaient aucunement des projets, mais plutôt des dépenses de fonctionnement. Ce problème a fait ressortir la nécessité de mettre à jour et d'éclaircir les Lignes directrices sur les dépenses admissibles qui, en 2010, n'avaient pas été revues depuis l'époque de l'IRA.

Même si les Lignes directrices sur les dépenses admissibles ont été ultérieurement mises à jour, certains partenaires ont exprimé l'avis que les critères d'admissibilité actuels et le système d'examen des propositions de projets actuel sont trop fastidieux et exigent trop de temps. Les missions, dans le sondage auprès des missions, ont semblablement fait état d'une certaine frustration quant au temps requis pour obtenir l'approbation de projets, ce qui peut occasionner des problèmes de mise en oeuvre dans la deuxième moitié de l'EF. Plus particulièrement, la question de l'obtention de l'approbation d'un partenaire pour les propositions de projets de développement du commerce a été soulevée à titre de contrariété et fait l'objet de la plainte suivante : pourquoi un partenaire devrait-il approuver un projet proposé par un autre partenaire auquel il ne participe pas ou pour lequel il n'a aucun intérêt?

Même si le processus consistant à soumettre les projets de développement du commerce à l'examen des pairs peut sembler contraignant, cette pratique a cependant l'avantage de tenir les partenaires informés de ce que font les autres partenaires, ce qui a été mentionné par les partenaires eux-mêmes comme constituant l'une des vertus du Partenariat. De plus et malgré les plaintes concernant le temps requis pour obtenir l'approbation des projets, les activités de décaissement du Partenariat du PPNA, qui ont donné lieu à très peu de reports de fonds, donnent à penser que la mise en oeuvre des projets n'a pas été indûment retardée par le processus d'approbation et de sélection des projets en cours.

Constatation 33 :
Même si les partenaires et les missions ont signalé des problèmes en ce qui concerne les processus de planification, de sélection et d'approbation des AT et des affectations à long terme, ces problèmes ont été réglés récemment.

Même si les lignes directrices pour la sélection et l'approbation des AT et des affectations à long terme existent depuis la mise en place du Partenariat du PPNA, ces premières lignes directrices étaient considérées vagues et incomplètes. Par exemple, bien que les lignes directrices de 2009 sur le programme des AT fassent état des rôles et des responsabilités des partenaires parrainant des employés en AT dans les missions, les rôles et les responsabilités de la mission d'accueil, sauf en ce qui concerne la prestation d'un soutien administratif et logistique, étaient presque entièrement omis. Cette omission a probablement contribué à alimenter, comme le confirment les résultats du sondage auprès des missions, la perception selon laquelle les AT étaient « imposées » aux missions. Par ailleurs, les lignes directrices sur le programme des AT n'établissaient pas non plus de calendriers clairs pour la présentation des propositions, les consultations, la sélection et l'approbation. Tandis que les missions devaient approuver les objectifs des propositions d'AT, le coordonnateur des RH au MAECI avait les pleins pouvoirs pour l'approbation des AT et du financement connexe. Les lignes directrices portant sur les affectations à long terme ont, elles aussi, été jugées vagues et incomplètes.

Les lignes directrices sur le programme des AT ont depuis ce temps été mises à jour et elles décrivent maintenant clairement le rôle des missions pour ce qui est de formuler, et non seulement de recevoir, des propositions d'AT. Chaque étape du processus d'affectation, d'approbation, de sélection et de planification est maintenant bien documentée et assortie de calendriers clairement établis (6 semaines). Le processus d'approbation et d'examen des candidats a maintenant été entièrement remanié de façon à confier le pouvoir d'examiner et d'approuver les propositions, anciennement délégué à une seule personne, à un comité des RH composé de représentants des partenaires. Dans la même optique, l'examen et l'approbation des affectations à long terme sont maintenant menés par un comité de sélection interpartenaires. Bien que certains aient souligné que cette nouvelle structure était lourde et prenait beaucoup de temps, en raison des multiples approbations requises, la plupart reconnaissaient qu'elle permettait d'assurer une plus grande transparence et une meilleure équité.

Communications et coordination

Constatation 34 :
L'infrastructure pour appuyer les communications est encore sous-développée, et même si on a indiqué que la coordination était bonne, il est encore possible de faire mieux.

Même si un site extranet a été créé pour y verser et diffuser de l'information d'un intérêt commun pour les partenaires et les autres intervenants, le site est demeuré pendant un certain temps sous-développé et, selon les partenaires, en grande partie sous-alimenté en données utiles et d'actualité. Certains partenaires ont dit avoir rarement visité le site pour les motifs susmentionnés. Le Secrétariat virtuel a aussi créé un site wiki devant servir de plateforme électronique pour échanger des informations et des idées, mais encore une fois, il a été considéré comme étant sous-développé et sous-utilisé et il est, de toute façon, inaccessible pour les partenaires.

Le fait de disposer d'un programme et d'une infrastructure de communications solides représente un atout important, particulièrement dans le cas d'un programme horizontal tel que le Partenariat du PPNA, et on peut supposer qu'au moins une bonne partie des perceptions négatives des partenaires quant au travail et à l'utilité du Secrétariat virtuel peut être attribuée à l'absence d'un programme et d'une infrastructure de communications solides. Les difficultés à développer cette capacité peuvent s'expliquer par le fait qu'on n'a pas consacré suffisamment de ressources à la tâche et qu'on ait eu de la difficulté à fournir un accès, à tous les partenaires et dans un format intelligible, aux données sur les programmes - voir constatation 35.

De plus, bien que des structures (les comités de gouvernance) et des procédures (examen et sélection des projets) soient en place pour appuyer la coordination, les partenaires et les missions ont généralement l'impression que la coordination n'est pas aussi efficace qu'elle le devrait. Par exemple, les membres du personnel de l'AC et des missions ont observé qu'il y avait très peu de liens entre les programmes de développement du commerce et de promotion des intérêts. Bien que l'on puisse soutenir que la promotion des intérêts commerciaux, qui relève du mandat du programme de développement du commerce, et la promotion des intérêts politiques, qui relève du mandat du programme de promotion des intérêts soient deux volets différents, il faudrait voir à les aligner entre eux de manière à ce qu'ils soient véritablement complémentaires et se renforcent mutuellement, ce qui en retour suppose qu'il faudrait voir à assurer davantage de communication et une meilleure coordination des activités entre ces deux programmes.

Comme il a été mentionné précédemment, bien que tous les projets des partenaires soient examinés par le Secrétariat virtuel (ce qui lui procure l'occasion de recenser les possibilités de collaboration et d'atténuer les risques de double emploi) tant les partenaires que les missions ont signalé qu'il y a avait eu des manquements à cet égard, sans faire mention de cas particuliers. Cette perception s'explique peut-être par le manque d'accès des partenaires aux plans du PCE - voir constatation 32 - et par le fait que les projets de promotion des intérêts de moins de 50 000 $ ne sont pas assujettis à l'examen par les pairs - voir constatation 27 - ce qui veut dire qu'il incombe alors aux responsables du programme de développement du commerce (GNC) et du programme de promotion des intérêts (GNB) d'aviser les partenaires à la fois au sujet des possibilités de collaboration et des risques de double emploi. On a aussi fait état de la négligence apparente à l'égard des BR - voir constatation 26 - qui aurait entraîné certaines occasions manquées et fait en sorte que les BR ont parrainé des projets qui étaient, sans qu'ils aient été mis au courant, des projets de partenariat du PPNA - voir section 9.0 Plan d'action économique 2012.

Les DCP et les gestionnaires du SPED ont été invités dans le sondage auprès des missions à indiquer leur taux de satisfaction à l'égard des communications et de la coordination. En ce qui concerne la facilitation des communications entre les missions, les partenaires, les BR et les autres missions, la plupart des DCP (56 p. 100) et des gestionnaires du SPED (64 p. 100) répondants ont mentionné qu'ils étaient seulement « plutôt satisfaits » à l'égard des communications. Les taux de satisfaction à l'égard du niveau de coordination entre les missions, les partenaires, les BR et les autres missions étaient comme suit : 56 p. 100 des DCP et 74 p. 100 des membres du personnel du SPED se sont dits « plutôt satisfaits » de la coordination.

Gestion de l'information

Constatation 35 :
Les systèmes de gestion de l'information sont encore sous-développés et balkanisés, ce qui a compliqué le regroupement et l'échange de l'information d'intérêt pour les partenaires.

Dans le cadre du Partenariat du PPNA, l'information sur les programmes est diffusée non seulement entre les partenaires et les missions, mais aussi entre différentes directions au sein du MAECI - en partie comme le prévoit le modèle du Secrétariat virtuel - et c'est ce qui a en fait compliqué à la fois l'accès à cette information et son regroupement. De plus, il semble que l'information disponible n'est pas configurée de manière à faciliter la production de rapports. Comme il est mentionné à la section 6.0 du présent rapport, les évaluateurs ont dû constituer des bases de données non seulement pour pouvoir rendre compte des résultats, mais aussi pour comprendre la façon dont les fonds du Partenariat du PPNA ont été dépensés. Parallèlement à la conduite de la présente évaluation, le Secrétariat virtuel était en train de terminer son rapport triennal, le Rapport sur le Partenariat du PPNA. Ainsi, lors des consultations menées auprès du personnel du Secrétariat chargé de préparer ce rapport, il s'est avéré relativement difficile de collecter et de colliger les données (financières et descriptives) sur les projets en vue d'inclure dans le rapport des informations sur les programmes. Cela s'est avéré plus particulièrement difficile dans le cas des projets de développement du commerce.

Pour assurer une bonne gestion de l'information, il faut d'abord disposer d'orientations claires quant à l'information requise et à la façon dont elle devrait être organisée. Une fois que cela est établi, il incombe alors aux producteurs de données de fournir leur information à ceux qui en ont besoin dans le format prescrit. Durant la période de l'étude, les évaluateurs n'ont trouvé que peu d'éléments tendant à établir que des orientations claires avaient été définies en ce sens ou qu'on avait adopté un système de gestion de l'information normalisé. Les évaluateurs n'ont pas non plus trouvé d'éléments tendant à démontrer que les données étaient communiquées de façon régulière et en temps utile, ce qui est la marque d'un principe important du partenariat - le fait que la gestion de l'information est une responsabilité partagée. À moins que les partenaires et leurs gestionnaires respectifs acceptent certains protocoles normalisés de communication de rapports et de gestion de l'information et les respectent, le Secrétariat virtuel continuera à éprouver de la difficulté à produire le type de données souhaité par les partenaires.

Mesure du rendement

Constatation 36 :
Au cours de la période de l'étude, le PPNA n'avait pas de cadre de mesure du rendement commun en place. Il n'y avait pas non plus de systèmes de mesure du rendement au MAECI qui avaient été configurés pour alimenter un tel cadre en données sur le rendement.

Comme il a été mentionné précédemment dans le présent rapport, même si un SMR qui comprenait des éléments pertinents pour le Partenariat a été élaboré pour le PPNA (20 millions de dollars), il n'a jamais été adopté par les partenaires et n'a donc jamais été alimenté en données. À défaut d'un SMR commun, chaque partenaire devait collecter les données sur le rendement à partir de leurs systèmes respectifs et produire des rapports en fonction de leurs CMR respectifs, qui étaient tous différents. Malgré l'absence d'un cadre commun de rapports sur le rendement, des efforts ont été consentis au cours de la période de l'étude pour renforcer la production des rapports sur le rendement. Par exemple, le Secrétariat virtuel a proposé l'adoption d'une directive qui exigerait la production d'un rapport officiel pour tous les projets de plus de 5 000 $. Les partenaires ont aussi été encouragés à adopter le format de rapport annuel sur le rendement élaboré par DEO, qui était considéré comme pouvant servir de modèle pour la production des rapports sur les résultats. Malheureusement, ni l'une ni l'autre des initiatives n'ont obtenu beaucoup d'appuis de la part des partenaires. La présentation de rapports sur les projets de plus de 5 000 $ a été sporadique, et personne n'a donné suite à la proposition d'adopter le modèle de rapport sur le rendement annuel de DEO.

Compte tenu de ce qui précède, les évaluateurs ont dû se fier aux systèmes de mesure du rendement en place au cours de la période de l'étude qui, comme il a été mentionné dans la section 6.0 du présent rapport, n'étaient pas conçus pour faciliter la production de rapports sur le rendement concernant le Partenariat du PPNA. Au sein du MAECI, les systèmes pour la production des rapports sur le rendement en ce qui touche le développement du commerce (rapports du PCE) ne présentent pas les résultats en fonction des projets ni même des programmes, mais en fonction des secteurs où les résultats sont compilés, ce qui fait qu'il est extrêmement difficile d'associer les résultats à un investissement particulier du Partenariat du PPNA. TRIO n'est pas non plus conçu pour permettre d'associer des résultats à un projet ou à un programme particulier. Les évaluateurs ont dû établir quelles étaient les missions et les dates des événements parrainés par le Partenariat du PPNA et les apparier ensuite aux dates de saisie des données dans TRIO en se fondant sur l'inférence plus ou moins fiable selon laquelle les données de TRIO sur les activités du Partenariat du PPNA correspondent probablement à la réalité.

La collecte de données sur le rendement en matière de promotion des intérêts s'est avérée tout aussi difficile et problématique. Les données saisies dans le BPI n'étaient pas spécifiquement liées au PPNA, ce qui rendait leur association presque impossible. Même si le MSGR a été conçu pour suivre les activités liées au programme de promotion des intérêts du Partenariat du PPNA, il n'a pas duré longtemps et n'a donné que très peu d'information utile pour la présente évaluation. Pour remédier à ce problème, les évaluateurs ont dû effectuer des recherches par mots clés dans les rapports narratifs sur les initiatives en vue de collecter l'information sur le rendement des investissements consacrés à la promotion des intérêts, pour lesquels il n'y avait généralement pas de données quantitatives. Cet exercice a produit des résultats plus ou moins concluants. Bref, le Partenariat du PPNA n'avait pas de cadre de mesure ni d'outil de production de rapports pour rendre compte du rendement au cours de la période de l'étude.

Malgré ce qui précède, les évaluateurs ont noté que plusieurs améliorations avaient été apportées aux systèmes de mesure du rendement au sein du MAECI qui, bien qu'elles aient été mises en oeuvre trop tard pour produire des données utiles à la présente évaluation, devraient permettre de renforcer la production des rapports sur les résultats. Par exemple, au printemps de 2011, le MAECI a lancé de nouveaux indicateurs obligatoires de mesure du rendement, Retombées économiques facilitées (REF) et Occasions poursuivies (OP), pour les services commerciaux. Les données sur les REF tout comme celles sur les OP doivent être consignées dans TRIO. Même s'il risque d'y avoir encore quelques difficultés à associer ces données au Partenariat du PPNA, il serait possible de faciliter le travail en appliquant un code de programme à la saisie des données, ce qui faciliterait le recouvrement des données. La faisabilité technique de ce processus devrait être analysée avec la Direction de la planification stratégique commerciale et de la mesure du rendement (PDC), qui est chargée de TRIO.

De plus, le programme de promotion des intérêts a adopté en juin 2011 l'Outil de suivi des activités de promotion des intérêts (OSAPI) des missions afin de remplacer le BPI et le MSGR. L'OSAPI constitue une amélioration importante comparativement aux outils précédents puisqu'il permet de saisir l'information tant qualitative que quantitative sur le rendement. De plus, de nouvelles lignes directrices et de nouveaux modèles ont été élaborés afin de renforcer la production des rapports sur le rendement et les résultats. Le programme de promotion des intérêts s'est aussi engagé à produire un rapport annuel de fin d'exercice sur la promotion des intérêts pour les É.-U. et le Mexique en utilisant des données obtenues à partir de l'OSAPI, rapport qui devrait être communiqué aux partenaires. Le fait de pouvoir présenter concrètement les résultats des activités de promotion des intérêts pourrait dorénavant faire en sorte qu'il soit plus facile de convaincre les partenaires et potentiels de l'utilité d'investir des ressources dans la promotion des intérêts.

Efficience et optimisation des ressources

Constatation 37 :
Même si les partenaires estiment que la structure de gouvernance du partenariat est lourde et par conséquent, coûteuse, les coûts ne sont pas disproportionnés par rapport à la valeur du programme. En outre, en se fondant sur la contribution du PPNA à l'augmentation des exportations canadiennes, le PPNA procure une bonne optimisation des ressources.

Tous les partenaires ont fait remarquer que la structure de gouvernance existante avec ses divers comités et ses procédures d'approbation complexes était lourde sur le plan administratif, en laissant entendre qu'elle était inefficace. Cependant, ces structures et procédures ont été établies dans le but de favoriser la participation des partenaires au processus de prise des décisions conformément à l'esprit de l'ECG. Toutes les initiatives horizontales qui reposent sur la participation d'une multiplicité de ministères et d'organismes gouvernementaux posent des difficultés administratives particulières et le Partenariat du PPNA ne fait pas exception à cette règle.

Comme il a été observé à la constatation 30, les affectations consenties au Secrétariat virtuel au cours de la période de l'étude représentaient environ 10 p. 100 du budget total, ce qui est élevé. Cette situation peut s'expliquer en partie par le fait que les ressources consacrées au Secrétariat virtuel ont été utilisées pour couvrir les salaires complets de certains membres du personnel du MAECI, même si en fait une partie du personnel du MAECI ne consacrait qu'une part de leur temps au soutien du Partenariat du PPNA, ce qui contribuerait donc à faire gonfler les coûts associés à l'administration des programmes. Cela dit, la ventilation des affectations en fonction du personnel a été ajustée et ainsi, le taux serait maintenant d'environ 6 p. 100 du budget total du programme ce qui est tout à fait raisonnable pour un programme de l'ampleur du Partenariat du PPNA.

Les partenaires ont aussi signalé que la structure de gouvernance du programme des RH était « lourde » et donc coûteuse à administrer. Comme c'est le cas pour les autres processus de sélection et d'approbation associés au Partenariat du PPNA, ceux liés à la sélection et à l'approbation des candidats pour la formation, les AT et les affectations à long terme doivent être inclusifs, transparents et équitables. Le fait de suivre ces principes, plus particulièrement le principe de l'inclusivité dans la prise des décisions, peut contribuer à alourdir le fardeau administratif. Par contre, toute transgression de ces principes au profit de la rapidité d'exécution ou de l'efficience risquerait d'exposer le Partenariat au risque d'être accusé de ne pas être assez inclusif et de manquer de transparence et d'équité.

Même si les partenaires se chargent eux-mêmes de la présélection des candidats aux AT et aux affectations à long terme, le nombre de candidats dépasse largement le nombre de postes disponibles, ce qui crée de grands bassins de candidats qualifiés dont les compétences doivent être examinées et pour lesquels il faut mener des entrevues. Il y aurait lieu de penser que le processus pourrait être accéléré sans compromettre les principes susmentionnés si les partenaires appliquaient des critères plus stricts lors de la présélection, ce qui réduirait le nombre de candidats qualifiés pour l'examen du second niveau.

Les partenaires ont par ailleurs signalé que le coût lié au fait de devoir se rendre à Ottawa pour obtenir de la formation constituait un problème. Les coûts pourraient être réduits si les cours étaient offerts en ligne, mais la formation en ligne est un piètre substitut à l'enseignement en salle de classe. De plus, l'offre de modes de substitution pour la prestation de la formation ne relève pas du mandat du Partenariat. Il serait possible de réaliser des économies de coûts si la formation était offerte dans les régions.

En somme, les manques réels et perçus d'efficience en ce qui concerne l'administration du Partenariat du PPNA doivent être considérés en tenant compte des gains d'efficacité déclarés occasionnés par le Partenariat, soit : la capacité d'optimiser les ressources des autres programmes et des partenaires pour maximiser les retombées, le renforcement de la capacité institutionnelle favorisé par le programme des RH, l'évitement du double emploi grâce à l'échange d'information et à la collaboration, etc. Ces aspects du Partenariat, qui sont considérés par les partenaires comme des atouts du partenariat, témoignent concrètement des gains d'efficacité réels qui seraient perdus si le Partenariat devait se dissoudre. De plus, lorsque l'on tient compte du rendement global des investissements, comme en fait foi l'augmentation des exportations canadiennes aux É.-U. et au Mexique, le Partenariat du PPNA procure en effet une bonne optimisation des ressources.

Constatation 38 :
La multiplicité des instruments de financement et des processus de demande connexes impose un fardeau administratif aux missions.

Même si les fonds mis à la disposition des missions dans le cadre du Partenariat du PPNA sont presque toujours utilisés de concert avec d'autres sources de financement, ce qui est jugé comme étant un avantage, chacune de ces autres sources de financement a ses propres critères d'admissibilité et processus de demande, ce qui alourdit effectivement le fardeau administratif des missions chargées d'organiser un événement.

En ce qui touche le programme de développement du commerce du Partenariat du PPNA, il y a deux sources de financement (PCI et IPT) qui comptent deux procédures de demande distinctes. Le volet IPT est axé plus particulièrement sur la commercialisation des technologies et l'investissement dans ce secteur tandis que le volet PCI englobe un plus grand nombre de secteurs. L'examen de l'échantillon de projets a permis de dégager des exemples de projets financés à la fois par PCI et IPT. Certains des DCP dans les missions ont souligné qu'ils préféraient que ces sources de financement, et peut-être également d'autres sources, soient regroupées pour réduire le fardeau administratif occasionné par le fait de devoir demander du financement en ayant recours à des voies de financement multiples.

9.0 Plan d'action économique de 2012

Comme il a été signalé à la section 4 du présent rapport, à la fin de la période de l'étude, les ministères et organismes du gouvernement fédéral, y compris ceux du Partenariat du PPNA, ont entrepris un processus de diminution des coûts pour contribuer à la réduction du déficit. Dans le cas du MAECI, cet exercice s'est traduit par la fermeture de quelques missions aux É.-U. ainsi que la fermeture de plusieurs BR au Canada, qui ne participeront plus vraisemblablement à la programmation, ce qui réduira ainsi la capacité du réseau des missions en Amérique du Nord et ce qui aura sans doute une incidence sur l'étendue et le type des activités de programme du Partenariat du PPNA à l'avenir. Les partenaires eux-mêmes, compte tenu de la réduction des budgets, revoient actuellement leurs priorités en fonction de leurs mandats fondamentaux et rajustent en conséquence les affectations à l'appui du développement du commerce international et de la promotion des intérêts. Par exemple, le MAECI a annoncé au printemps de 2012 que sa contribution au Partenariat serait réduite. En bref, dans le climat d'austérité actuel, il ne serait pas déraisonnable de prévoir que le Partenariat du PPNA ne disposera pas du même niveau de ressources qu'il a obtenu par le passé et que cette situation aura une incidence sur l'avenir du Partenariat.

10.0 Conclusion et recommandations

10.1 Conclusion

Il ressort de l'évaluation que le concept de partenariat dans le contexte nord-américain est valable. Il en ressort également que le concept du PPNA, y compris le modèle de financement commun fonctionne bien et contribue à l'obtention de résultats, comme le démontre l'augmentation des exportations aux É.-U. et au Mexique, les progrès réalisés pour régler certains problèmes de promotion des intérêts liés à l'importation au Canada, et la capacité accrue des partenaires que leur confère leur participation au programme des RH.

Comme les partenaires exprimaient de l'intérêt à l'égard de programmes à l'extérieur du marché nord-américain, cela a suscité des questions quant à savoir si le modèle du Partenariat du PPNA pourrait être appliqué à d'autres marchés. En cherchant à répondre à cette question, il importe de garder à l'esprit que le Partenariat du PPNA fonctionne bien grâce à la convergence de différents facteurs (présence d'une multiplicité de secteurs qui intéressent les entreprises canadiennes, l'importance manifeste que revêt le marché pour l'ensemble du Canada, l'importance manifeste que revêt le marché pour l'ensemble du gouvernement et l'existence d'un vaste réseau de missions pour appuyer les programmes), ce qui donne la « masse critique » nécessaire pour justifier un accord de partenariat formel. Même si ces facteurs sont présents en Amérique du Nord, démontrant ainsi la pertinence du Partenariat du PPNA à titre d'instrument servant à promouvoir les intérêts commerciaux canadiens à l'égard de ce marché, ils pourraient ne pas être présents dans la même mesure sur d'autres marchés.

En dépit des mérites du modèle, le plein potentiel du PPNA n'a pas été réalisé. Le PPNA n'a pas réussi à faire participer d'autres ministères importants, ce qui a eu pour résultat de créer des lacunes sur le plan de la représentation régionale et de produire une structure de gouvernance où une faible proportion des membres actuels a un engagement important à l'égard de la promotion des intérêts. Malgré l'existence de structures pour appuyer la gouvernance et la gestion horizontales du partenariat, les partenaires autres que le MAECI ont l'impression que les décisions n'ont pas toujours été prises de façon consensuelle ou transparente, et que ces organismes de gouvernance n'ont pas fourni le type d'orientation stratégique nécessaire pour les programmes ciblés.

Même si l'évaluation conclut que le Secrétariat virtuel fournit de précieux services, et à un coût qui n'est pas disproportionné compte tenu de l'utilité du programme, ses opérations n'ont pas toujours été totalement transparentes, et le Secrétariat a contribué à la mise en place d'une structure administrative fracturée où les responsabilités étaient confuses et il a eu de la difficulté à réaliser bon nombre des produits livrables clés. Par exemple, les procédures normalisées de fonctionnement au niveau du programme n'ont pas été élaborées et les systèmes de gestion de l'information ne sont pas encore au point. Le Secrétariat virtuel a par ailleurs éprouvé de la difficulté à maintenir un service/programme de communications efficaces et il n'a pas produit de cadre de mesure du rendement fonctionnel ni développé de systèmes pour l'appuyer, ce qui a réduit sa capacité de rendre compte du rendement et des résultats. Dans l'ensemble cependant, le Partenariat et ses ressources ont été bien gérés.

10.2 Recommandations

À la lumière des observations précédentes et de son analyse, les auteurs de l'évaluation formulent les recommandations suivantes pour améliorer la pertinence et le rendement du Partenariat.

Recommandation 1 :
Que le processus de consultation des partenaires et des partenaires potentiels soit amorcé aussitôt que possible en vue du renouvellement du Programme de la plateforme nord-américaine.

La présente évaluation en arrive à la conclusion que le Partenariat du PPNA reste pertinent et mérite dès lors de continuer à recevoir un appui. Elle reconnaît toutefois que sa pertinence sera tributaire d'une autre forme de partenariat qui prendra davantage en compte les intérêts et les priorités des partenaires actuels et potentiels. Un tel partenariat impliquera obligatoirement des formules d'affectation et de contribution différentes.

Recommandation 2 :
Que les rôles et les responsabilités des partenaires et des organismes de gouvernance soient clairement établis dans le nouveau partenariat du PPNA afin d'accroître la transparence, la responsabilisation et le rendement.

Le renouvellement de l'ECG offre une occasion de revoir et de clarifier les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte des partenaires et des organismes de gouvernance qui ont été jusqu'à présent, comme le mentionne le présent rapport, fluctuants et ambigus. Cette révision comprendra notamment, l'élaboration et l'adoption officielle de nouveaux mandats pour les organismes de gouvernance, de même que de nouvelles procédures normalisées de fonctionnement (PNF).

Recommandation 3 :
Qu'un secrétariat soit établi pour le PPNA afin de répondre aux demandes de service à l'appui d'un partenariat totalement efficace en tenant compte des coûts et des besoins en ressources.

Le renouvellement de l'ECG offrira également une occasion de clarifier les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte du Secrétariat. Les besoins opérationnels seront déterminés par voie de consultations et de négociations avec les partenaires et les intervenants. On envisage toutefois que le Secrétariat dirige, notamment, l'élaboration des PNF, la gestion d'un service/programme de communication, et l'élaboration et la mise en place d'un cadre de mesure du rendement.

Recommandation 4 :
Que le PPNA et les partenaires s'engagent à améliorer les systèmes de mesure du rendement existants pour assurer que la collecte, le regroupement et l'analyse des données relatives au rendement du PPNA servent à éclairer la prise de décisions de la direction.

La présente évaluation conclut que le PPNA produit des résultats qui correspondent aux intérêts et aux priorités des partenaires et du GC. Cependant, le Partenariat n'a pas conçu de cadre ni de systèmes pour faire état de ces résultats, jetant ainsi le doute sur la valeur du programme. Les partenaires doivent convenir d'un cadre de mesure du rendement commun et se conformer aux exigences en matière de rapport. En outre, ils devraient, dans le cadre de ces démarches, tenir compte des systèmes de mesure du rendement du MAECI compte tenu du degré élevé d'intégration du programme de promotion du commerce du PPNA aux opérations commerciales du MAECI. Il faudrait mener une consultation auprès des fournisseurs de données lors de l'élaboration du cadre de mesure du rendement pour s'assurer que les données sont disponibles et dans un format qui permet de les associer aux résultats obtenus.

11.0 Réponse de la direction et plan d'action

Recommandation 1

Que le processus de consultation des partenaires et des partenaires potentiels soit amorcé aussitôt que possible en vue du renouvellement du Programme de la plateforme nord-américaine.

La présente évaluation en arrive à la conclusion que le Partenariat du PPNA reste pertinent et mérite dès lors de continuer à recevoir un appui. Elle reconnaît toutefois que sa pertinence sera tributaire d'une autre forme de partenariat qui prendra davantage en compte les intérêts et les priorités des partenaires actuels et potentiels. Un tel partenariat impliquera obligatoirement des formules d'affectation et de contribution différentes.
Constatations connexes : 4, 5. 57, 11, et 16

Réponse de la direction et plan d'action : Le Secteur de l'Amérique du Nord a élaboré un modèle proposé pour le renouvellement du Partenariat du PPNA qui règle certaines des préoccupations qui ont été soulevées dans le cadre de l'évaluation sommative.

Par ailleurs, le Secteur a commencé à faire participer et à consulter les partenaires du PPNA en ce qui concerne le modèle proposé, au niveau des DG et des SMA. Au cours des prochaines semaines, le modèle proposé continuera à évoluer de manière à refléter la teneur des discussions en cours avec les partenaires actuels et potentiels.

Une proposition écrite en bonne et due forme sera envoyée aux partenaires actuels et potentiels au cours des prochaines semaines en vue d'établir un partenariat renouvelé et si possible élargi d'ici avril 2013.
Centre de responsabilité : GNB, GNC, GND
Calendrier : Dans l'immédiat

Recommandation 2

Que les rôles et les responsabilités des partenaires et des organismes de gouvernance soient clairement établis dans le nouveau partenariat du PPNA afin d'accroître la transparence, la responsabilisation et le rendement.

Le renouvellement de l'ECG offre une occasion de revoir et de clarifier les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte des partenaires et des organismes de gouvernance qui ont été jusqu'à présent, comme le mentionne le présent rapport, fluctuants et ambigus. Cette révision comprendra notamment, l'élaboration et l'adoption officielle de nouveaux mandats pour les organismes de gouvernance, de même que de nouvelles procédures normalisées de fonctionnement (PNF).
Constatations connexes : 26, 29 et 35

Réponse de la direction et plan d'action : Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte redéfinis des partenaires et des organismes de gouvernance découleront des négociations avec les partenaires, dont les principes seront exprimés dans une ECG renouvelée. Une fois que ces principes seront établis, la Direction générale préparera des mandats détaillés pour chacun des organismes de gouvernance proposés ainsi que des procédures normalisées de fonctionnement pour tous les partenaires.

Pour assurer une concertation stratégique entre les partenaires, le Secteur de l'Amérique du Nord organisera une discussion stratégique en temps opportun sur des thèmes ou des secteurs précis en faisant appel à des CDM, à des cadres supérieurs, à d'autres ministères ainsi qu'à des experts externes au besoin.

Cela donnera aussi aux partenaires du PPNA davantage d'occasions d'orienter la programmation en Amérique du Nord de façon continue.

Le PPNA renouvelé procurera aussi un processus d'approbation rationalisé pour les projets des partenaires, assorti d'exigences claires en matière de reddition de comptes.
Centre de responsabilité : GND
Calendrier : Au moment du renouvellement du partenariat

Recommandation 3

Qu'un secrétariat soit établi pour le PPNA afin de répondre aux demandes de service à l'appui d'un partenariat totalement efficace en tenant compte des coûts et des besoins en ressources.

Le renouvellement de l'ECG offrira également une occasion de clarifier les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte du Secrétariat. Les besoins opérationnels seront déterminés par voie de consultations et de négociations avec les partenaires et les intervenants. On envisage toutefois que le Secrétariat dirige, notamment, l'élaboration des PNF, la gestion d'un service/programme de communication, et l'élaboration et la mise en place d'un cadre de mesure du rendement.
Constatations connexes : 29, 32, 35 et 36

Réponse de la direction et plan d'action : Le modèle proposé comprend la mise en place d'un secrétariat attitré à coût fixe et peu élevé, composé d'un coordonnateur principal, d'un analyste de programme, d'un analyste financier et d'un agent de liaison avec les partenaires.

Le secrétariat sera chargé de fournir du soutien à la structure de gouvernance, notamment au coordonnateur exécutif du PPNA, pour ce qui est de communiquer et d'assurer la liaison avec les partenaires du PPNA et de gérer le programme des ressources humaines, les affectations et les rapports financiers, la mesure du rendement ainsi que les rapports organisationnels, y compris les rapports annuels. De plus, le secrétariat aurait pour objectif de faciliter la collaboration et d'accroître les synergies entre les partenaires en favorisant la transparence et le réseautage et en faisant la promotion de modèles de collaboration.

Il importe de noter que les rôles et les responsabilités confiés au secrétariat proposé pourraient évoluer au fur et à mesure de la participation des partenaires actuels et potentiels du PPNA et des consultations menées auprès d'eux en vue d'assurer un niveau de service adéquat.
Centre de responsabilité : GND
Calendrier : Décembre 2012 - août 2013

Recommandation 4

Que le PPNA et les partenaires s'engagent à améliorer les systèmes de mesure du rendement existants pour assurer que la collecte, le regroupement et l'analyse des données relatives au rendement du PPNA servent à éclairer la prise de décisions de la direction.

La présente évaluation conclut que le PPNA produit des résultats qui correspondent aux intérêts et aux priorités des partenaires et du GC. Cependant, le Partenariat n'a pas conçu de cadre ni de systèmes pour faire état de ces résultats, jetant ainsi le doute sur la valeur du programme. Les partenaires doivent convenir d'un cadre de mesure du rendement commun et se conformer aux exigences en matière de rapport. En outre, ils devraient, dans le cadre de ces démarches, tenir compte des systèmes de mesure du rendement du MAECI compte tenu du degré élevé d'intégration du programme de promotion du commerce du PPNA aux opérations commerciales du MAECI. Il faudrait mener une consultation auprès des fournisseurs de données lors de l'élaboration du cadre de mesure du rendement pour s'assurer que les données sont disponibles et dans un format qui permet de les associer aux résultats obtenus.
Constatations connexes : 36

Réponse de la direction et plan d'action : L'évaluation couvrait les années 2008 à 2011 et depuis ce temps, des améliorations importantes ont été apportées à la mesure du rendement. Par exemple, en 2011, l'Outil de suivi des activités de promotion des intérêts (OSAPI) de la mission a été créé afin de nous aider à mieux suivre nos efforts et nos résultats en matière de promotion des intérêts en Amérique du Nord. De plus, nos efforts liés au développement du commerce international aux É.-U. sont suivis par TRIO et les sondages auprès des clients, comme c'est le cas pour le reste du monde. Ces outils recensent les résultats pour tous les fonds de programmes, dont le PPNA, qui compte pour 75 p. 100 des fonds de programmes en Amérique du Nord. Nous avons aussi élaboré un outil pour faire le suivi des projets des partenaires et de la façon dont les fonds sont décaissés et dépensés.

Il importe aussi de noter que le travail initial pour l'élaboration du cadre de mesure du rendement a déjà été réalisé et qu'il devra être approfondi en consultation avec les partenaires actuels et potentiels. Les efforts en vue d'élaborer et de mettre en oeuvre un système de gestion du rendement pour un partenariat renouvelé se poursuivront donc sur la lancée du travail déjà accompli.

GND a récemment identifié une personne qui assumera la responsabilité de voir à la mesure du rendement pour le partenariat renouvelé et elle entrera en fonction en décembre 2012. Cette personne sera chargée de consulter les partenaires dans la perspective de mettre en oeuvre un système de mesure du rendement rigoureux qui assurerait la collecte, le regroupement et l'analyse efficaces des données sur le rendement, données qui devraient s'avérer fort utiles à la préparation des rapports organisationnels et à la prise de décisions au niveau de la direction.
Centre de responsabilité : GND
Calendrier : Décembre 2012 - décembre 2013