Évaluation du programme de transformation

Janvier 2012

« Le rapport d’évaluation du Programme de transformation affiché ci-dessous était une initiative dirigée par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). L’évaluation a examiné et fait rapport sur les 33 projets lancés dans le cadre du Programme de transformation entre novembre 2007 et mars 2011. Cette évaluation a été planifiée et lancée avant que le Ministère amorce son examen de réduction des coûts dans le cadre du Plan d’action économique 2012. Il est important de noter que l’évaluation du Programme de transformation et le Plan d’action économique 2012 sont deux exercices distincts qui n’ont aucun lien entre eux. »

Abréviations, acronymes et symboles

Remerciements

La Direction de l’évaluation (ZIE) du Bureau de l’inspecteur général (ZID) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAECI) aimerait remercier le Pr Charles Lusthaus, consultant principal, Universalia, pour sa contribution au présent rapport. ZIE aimerait également remercier toutes les personnes qui ont consacré du temps et fait part de leurs réflexions dans le cadre de cette évaluation. Pour finir, ZIE tient à souligner les contributions des membres du Comité consultatif de l’évaluation qui ont fourni des orientations tout au long de l’évaluation.

Résumé

Introduction et contexte

L’évaluation du Programme de transformation (PT) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a été effectuée conformément à une exigence énoncée dans une présentation au Conseil du Trésor intitulée Renforcement du réseau des missions du Canada, qui consistait à rendre compte au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) des progrès réalisés dans la transformation du MAECI. Cette évaluation a été menée par la Direction de l’évaluation (ZIE) du Bureau de l’inspecteur général (ZID) du MAECI, avec le soutien technique et consultatif d’un spécialiste externe de l’évaluation organisationnelle; le présent rapport d’évaluation vise à rendre compte de l’état des initiatives lancées dans le cadre du PT, puis à permettre d’en tirer des leçons pouvant être appliquées aux futurs exercices de gestion du changement.

Annoncé à la Conférence sur le leadership de novembre 2007, dont le thème était « Construire l’avenir », le PT se fonde sur l’Examen stratégique 1 (ES1) de 2007, soit un exercice pangouvernemental visant à assurer l’harmonisation des politiques, des programmes et des activités du Ministère avec les priorités du gouvernement du Canada (GC). La vision du PT qu’ont exposé les sous-ministres (SM) consistait à créer un ministère des Affaires étrangères et du Commerce international moderne qui reflète le XXI siècle, et qui est assez souple pour répondre aux défis de demain, tout enrestant centré sur son mandat essentiel; dispose des bonnes personnes aux bons endroits pour servir les Canadiens et changer le monde; innove sans cesse et crée de nouvelles idées; est un milieu de travail formidable.

À cette fin, les SM ont annoncé la création du Bureau de la transformation (FXI) et lui ont confié le mandat de concevoir et de mettre en oeuvre le PT. Les éléments de conception essentiels du PT ont donné forme au document Renforcement du réseau des missions du Canada (2008), approuvé par le GC, où six thèmes stratégiques ont été énoncés :

1. Harmonisation avec les priorités gouvernementales;
2. Renforcement de notre plateforme internationale;
3. Amélioration des services aux Canadiens;
4. Concentration sur notre fonction principale;
5. Reddition de compte plus rigoureuse;
6. Renewing our human resources (HR)

Conformément à ces six thèmes, des projets particuliers ont été intégrés au PT, pour finalement atteindre le nombre de 33. L’évaluation a été axée sur ces 33 projets.

En 2008, le Ministère a annoncé la création du Comité de gestion de la transformation (CGT). Ce comité, composé de hauts fonctionnaires, a reçu le mandat d’assurer l’orientation stratégique et la supervision du PT, avec le soutien de FXI, qui fait office de secrétariat.

Objectifs de l’évaluation

Les objectifs de l’évaluation étaient les suivants :

• vérifier la pertinence du PT en déterminant dans quelle mesure il répond aux besoins de modernisation du Ministère, concorde avec les priorités du GC et contribue à l’atteinte des résultats stratégiques du MAECI;
• vérifier le rendement du PT pour ce qui est d’atteindre de façon efficiente et économique les objectifs fixés, selon les ressources attribuées;
• vérifier si les systèmes, les ressources attribuées ainsi que les structures de gestion du risque et de gouvernance étaient adéquats pour permettre au PT de bien progresser;
• tirer des leçons du PT sur le plan de la gestion du changement.

Principes liés à la réussite du changement organisationnel

Le changement organisationnel est un processus difficile exigeant que les principaux intervenants fassent preuve de persévérance et de leadership pendant plusieurs années. Dans la littérature qui s’est développée à partir des études et des expériences menées en ce sens au cours des dernières décennies, on retrouve des pratiques exemplaires et des principes liés à la réussite du changement organisationnel. Sept de ces principes, glanés dans la littérature, ont été utilisés pour l’évaluation du PT du MAECI :

1. Formulate a clear, coherent, realistic and measurable vision
2. Veiller à ce que la haute direction soutienne activement le changement;
3. Veiller à ce que les employés sentent qu’ils ont le pouvoir de prendre en main le processus de changement;
4. Faire état du processus de changement de façon constante, par différents moyens;
5. Exposer les réussites obtenues à court terme dans le processus de changement;
6. Ancrer les changements dans la culture de l’organisation;
7. Établir un système pertinent de rétroaction et de surveillance.

Méthodologie

Conformément à ce qui était énoncé dans le plan de travail et selon les exigences du SCT, qui demande des preuves que le projet évolue dans le sens des objectifs et des jalons établis, l’évaluation sert à vérifier la pertinence et le rendement des systèmes utilisés et des pratiques employées par les responsables pour obtenir les résultats escomptés du PT. La question de la « pertinence » se rapporte à la capacité d’adapter promptement les initiatives aux besoins établis pour le changement organisationnel, à l’harmonisation de ces initiatives avec les priorités gouvernementales et à leur concordance avec les rôles et les responsabilités du MAECI. Le « rendement » se rapporte à l’obtention des résultats escomptés au regard des six thèmes du PT, ainsi qu’au rôle du PT pour ce qui est de changer la culture organisationnelle au sein du Ministère et de favoriser un environnement d’innovation continue. Le « rendement » concerne aussi l’aspect efficient et économique qui est lié à la conception du PT, à la façon dont les responsables communiquent avec les intervenants et les mobilisent, à la façon de mesurer et de gérer le rendement, aux processus opérationnels et aux moyens de les mettre en oeuvre, à la gouvernance et à la supervision, ainsi qu’au coût des activités et aux économies réalisées.

Approche

La majorité des projets liés au PT étaient considérés comme achevés ou près de l’être au moment de l’évaluation, mais la collecte de données a été effectuée alors que la mise en oeuvre du PT était à peu près à mi-chemin. Fait encore plus important, les évaluateurs avaient conscience que l’incidence de plusieurs initiatives liées au PT ne se ferait clairement sentir qu’après un certain temps. Cela dit, tout en tenant compte des facteurs susmentionnés, les évaluateurs se sont concentrés sur les processus lancés dans le cadre du PT pour soutenir le changement organisationnel. Puisqu’en théorie les 33 projets concernés étaient censés contribuer collectivement à la réalisation de la vision ultime du PT, les évaluateurs ont cherché à savoir en quoi ces projets étaient stratégiquement liés à la mise en oeuvre du PT, en quoi ils pouvaient faciliter cette mise en oeuvre, et de quelle façon au juste chacun d’eux s’insérait dans les thèmes du PT. De plus, étant donné les plans initiaux prévoyant que le PT rentre dans ses frais, les évaluateurs se sont penchés sur la contribution du PT à changer la façon dont le Ministère fonctionne pour obtenir des résultats. Enfin, les évaluateurs ont examiné les liens et les interactions entre le PT et le nouveau modèle opérationnel (NMO), qui a été inauguré pendant le processus de transformation.

Collecte et analyse des données

Le processus de collecte des données d’évaluation comprenait ceci : analyse du contenu de plus de 400 documents ministériels, dont des rapports et des notes de réunion de comités de gouvernance; entrevues avec plus de 50 interlocuteurs; tenue de deux groupes de consultation; méta-analyse d’autres programmes de transformation;comparaison internationale des projets de changement organisationnel dans les ministères s’occupant des affaires étrangères et de commerce international dans des pays aux vues similaires; et examen de la littérature relative au changement organisationnel. Les notes d’entrevues ont été transcrites dans des documents Microsoft Word, puis regroupées par thème et par projet; les documents de référence ont été convertis dans un format de fichier utilisable, soumis à une analyse de contenu, puis confrontés avec les notes d’entrevue; en outre, toutes les données ont été vérifiées d’après les faits connus dans le but d’assurer la crédibilité des constatations. La conception du PT a été confrontée avec les pratiques exemplaires d’autres ministères, notamment ceux qui s’occupent des affaires étrangères et de commerce international, et avec ce qui est décrit dans la littérature relative au changement organisationnel. Les protocoles utilisés pour les entrevues et les groupes de consultation ont été élaborés de manière à assurer l’objectivité des répondants. Un consultant externe, spécialiste de la gestion du changement organisationnel, a formulé des conseils à chaque étape de l’évaluation.

Limites

Au départ, les évaluateurs avaient songé à une approche mixte servant à recueillir les données à partir de différentes sources, par des méthodes quantitatives et qualitatives, mais plusieurs facteurs ont imposé des limites considérables sur le plan de la méthodologie. Premièrement, en raison d’un manque de ressources, il a fallu laisser tomber un sondage visant à évaluer le PT dans les missions. Pour compenser, les évaluateurs ont communiqué directement avec des chefs de mission (CDM) par téléphone; cela n’a pas la même portée qu’un sondage, mais les évaluateurs ont ainsi pu obtenir des données subjectives quant à l’incidence du PT dans les missions à l’étranger. De plus, les évaluateurs ont eu l’occasion de visiter la mission du Canada à Oslo (Norvège) dans le cadre d’une autre affectation d’évaluation, ce qui leur a permis de demander l’avis d’un plus large éventail d’employés de la mission quant à l’incidence du PT. Deuxièmement, le modèle décentralisé de mise en oeuvre du PT faisait en sorte que les données financières des projets connexes étaient en grande partie inaccessibles, ce qui a rendu presque impossible la réalisation d’une quelconque évaluation quantitative des coûts-avantages des initiatives liées au PT. Les évaluateurs ont donc dû se fier aux données subjectives fournies par leurs interlocuteurs afin d’évaluer les économies que des initiatives en particulier ont permis de réaliser. Enfin, bien que des efforts aient été consacrés à l’élaboration d’un modèle logique et d’un cadre de mesure du rendement pour le PT, on n’en a jamais adopté un, ce qui a empêché les évaluateurs de s’en servir pour rendre compte de leurs résultats. Pour y remédier, ils ont fait état du rendement constaté en se fiant aux objectifs énoncés pour les six thèmes du PT.

Principales constatations

Pertinence : Capacité d’adapter promptement l’initiative à un besoin démontrable

La conception du PT a été effectuée avec la diligence requise, d’après une analyse minutieuse des besoins du Ministère, un examen de toutes les fonctions ministérielles, des consultations généralisées auprès des intervenants, et une étude des initiatives de changement organisationnel qui sont menées à l’étranger, dans des ministères des Affaires étrangères et du Commerce international, ou dans d’autres ministères canadiens.

Pertinence : Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Un grand nombre de projets liés au PT ont permis, individuellement et collectivement, d’harmoniser les activités ministérielles avec les priorités du GC.

Pertinence : Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Le PT a aidé le Ministère à effectuer des progrès en se concentrant sur notre fonction principale tout en restreignant ses rôles et ses responsabilités dans les secteurs où il était préférable de laisser la place à d’autres ministères. Cela dit, les organisations partenaires ont souligné la nécessité de clarifier les priorités pangouvernementales pour pouvoir prendre des décisions éclairées en ce qui concerne la représentation à l’étranger.

Rendement : Obtention des résultats escomptés

Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Les projets liés au PT aident le Ministère à mieux se concentrer sur les priorités du gouvernement en matière de politique internationale, et ils lui donnent la capacité de s’adapter avec plus de rapidité et de souplesse à l’environnement international, qui est de plus en plus complexe. Cependant, les projets relatifs au PT qui se rapportent au thème « Harmonisation avec les priorités gouvernementales » ne contribuent qu’indirectement à cet objectif; au nombre de ces projets figurent notamment le renouvellement des communications, la stratégie de mobilisation associée à la transformation et le Plan d’activités ministériel intégré (PAMI).

Renforcement de notre plateforme internationale

Le PT contribue à renforcer le réseau des missions du MAECI et la présence du Canada à l’étranger, ce qui est notamment passé par la création du Secteur de la plateforme internationale (ACM) et la réaffectation de postes entre l’Administration centrale (AC) et les missions. Cependant, il faudra peut-être un certain temps encore pour que le rendement du capital investi dans les centres régionaux de services communs (CRSC) puisse être observé.

Amélioration des services aux Canadiens

Dans le cadre du PT, le Ministère apporte des améliorations à l’exécution efficace et opportune des services à l’échelle canadienne et internationale; cela est principalement attribuable à la création de bureaux régionaux, à la création du Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences (CFM) ainsi qu’à la rationalisation et à la révision du mode de gouvernance de Passeport Canada (PPTC).

Concentration sur notre fonction principale

Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la réduction du niveau d’engagement dans les secteurs où il était préférable de laisser la place à d’autres ministères (patrimoine et culture, environnement, etc.). La création du Groupe géographique (Groupe Géo), avec ses normes de service et sa nouvelle structure de gouvernance, a renforcé la capacité du MAECI de jouer un rôle de coordination pangouvernementale. Cette capacité a également été renforcée par la structure de gouvernance rattachée aux services communs.

La concentration du Ministère sur sa fonction principale a été facilitée et améliorée par la création du Groupe multilatéral, la simplification des processus opérationnels et l’utilisation accrue des technologies de collaboration en ligne. La poursuite des progrès est toutefois entravée par certains facteurs, notamment l’obsolescence des systèmes de technologie de l’information (TI) et le manque d’interopérabilité entre les systèmes. En outre, les mesures visant à simplifier les processus opérationnels ne semblent pas avoir réduit la charge de travail des missions.

Reddition de compte plus rigoureuse

Le PT a contribué à accroître l’efficacité, la transparence et la responsabilisation, notamment par la nouvelle structure de gouvernance ainsi que la création du Bureau du dirigeant principal de la vérification et du Secteur du dirigeant principal des finances, ce qui s’est accompagné de la refonte du système de données financières (FINSTAT) et de la création de postes de conseillers en gestion financière (CGF) affectés à chacun des secteurs du MAECI. Le Ministère bénéficie ainsi d’une meilleure discipline de gestion financière, d’une coordination horizontale accrue et d’une culture mieux établie pour ce qui est de mesurer et de gérer le rendement. Cependant, les objectifs fixés pour le Groupe de l’excellence du Programme (GEP) n’ont toujours pas été atteints.

Renouvellement de nos ressources humaines

Le fondement des RH du Ministère a été consolidé par des initiatives, entreprises dans le cadre du PT, qui visaient à résoudre les difficultés relatives aux RH et à renouveler les effectifs du Ministère; ces initiatives concernaient notamment la mise en oeuvre des nouvelles Directives sur le service extérieur, le Programme de gestion du rendement (PGR), la modification de la gestion des employés recrutés sur place (ERP) et du processus de renouvellement des agents de gestion et des affaires consulaires (AGC). Cependant, certains projets comportent des difficultés particulières, notamment : le projet de renouvellement des adjoints administratifs du Service extérieur; le PGR; et le projet visant à améliorer la résolution des problèmes d’emploi des conjoints.

Changement de culture

À la suite du PT, le Ministère a jeté les bases d’un changement de culture visant à rendre l’organisation plus moderne, plus souple et plus innovatrice afin de lui permettre de s’adapter à l’évolution rapide du contexte mondial. Par contre, le Ministère comporte encore des éléments réfractaires au changement, notamment en ce qui concerne l’établissement d’une culture robuste de mesure du rendement et la décentralisation des fonctions associées aux politiques.

Accroissement de l’innovation

La culture de l’innovation au sein du Ministère a été encouragée par divers instruments visant à mobiliser les employés et à les faire interagir entre eux afin de susciter des idées innovatrices; il s’agissait principalement d’outils de collaboration en ligne tels que le wiki, Connections et InnovAction. InnovAction, un réseau d’employés volontaires consacré au soutien du « MAECI de demain », a donné lieu à de nombreuses nouvelles idées qui se sont concrétisées dans le cadre de différents projets, mais ce réseau semble avoir perdu de son élan.

Rendement : Démonstration du caractère efficient et économique du PT

Conception

Au moment de concevoir le PT, les efforts déployés se sont avérés insuffisants en ce qui concerne : la planification; l’examen des méthodes de mise en oeuvre; l’élaboration de critères de sélection et d’intégration de projets; les risques et les éventuelles incidences globales; l’ordre de mise en oeuvre des projets; et la définition d’une stratégie de retrait. La planification des résultats était incomplète, et la logique interne du PT n’était pas claire.

Communication et mobilisation

Malgré des efforts importants et des tentatives de communication des éléments du PT à tous les échelons du Ministère, les employés ne comprennent pas tous aussi bien la vision et les objectifs rattachés au PT, les projets qui s’y rapportent et le lien avec le nouveau modèle opérationnel (NMO), particulièrement dans les missions et les bureaux régionaux (BR).

Mesure et gestion du rendement

Les progrès ont été minimes pour ce qui est de gérer et de mesurer le rendement du PT. En raison d’un manque de ressources, FXI a dû abandonner sa tentative d’élaboration de plans d’action et d’une stratégie de mesure du rendement concernant la mise en oeuvre du PT. Les progrès du MAECI sont lents dans ce domaine.

Processus opérationnels et moyens de les mettre en oeuvre

FXI a employé un certain nombre de moyens et d’instruments pour soutenir et mettre en oeuvre le PT – notamment l’utilisation de la technologie, par exemple le wiki et les outils de collaboration en ligne –, mais les messages utilisés n’ont entraîné qu’un succès partiel, et les systèmes utilisés pour assurer le suivi de la mise en oeuvre et du rendement se sont avérés pour le moins imparfaits aux fins de décision et de production de rapports.

Gouvernance et supervision

Le CGT a contribué à faire connaître le PT et à en assurer la direction. Cependant, beaucoup le considéraient comme un simple comité de diffusion de l’information.

FXI a joué un rôle important pour ce qui est de mettre en marche le PT et de veiller à en faire un processus durable au Ministère. Par contre, FXI ne disposait pas de ressources suffisantes pour mettre en oeuvre une stratégie de gestion du rendement liée au PT.

Coûts et économies

Les ressources servant aux initiatives liées au PT ont été attribuées aux directions générales responsables de leur mise en oeuvre, ce qui a empêché le MAECI de disposer de données regroupées sur les ressources humaines et financières consacrées au PT. Cela a limité la capacité du Ministère d’assurer le suivi des gains d’efficacité pouvant être attribuables au PT, et d’en faire rapport.

Leçons apprises et recommandations

D’après les résultats de l’analyse du PT et des initiatives connexes, présentés cidessus, voici quelques leçons que la haute direction est invitée à retenir et à prendre en considération pour assurer la poursuite des efforts de gestion du changement déployés par le Ministère.

• Assurer la clarté et la cohérence de la conception du programme afin d’assurer le lien entre les initiatives et les objectifs fixés.
• Adopter une méthode de mise en oeuvre graduelle s’effectuant par étapes, et confier à une unité la mission exclusive de faciliter les progrès, d’en assurer le suivi et d’en faire rapport.
• Communiquer un message cohérent énonçant clairement la vision et les objectifs en matière de changement, et ce en quoi le PT diffère des autres processus de changement.
• Suivre de près les projets à haut risque pour en assurer le succès et éviter les effets négatifs.
• Veiller au soutien actif de la haute direction et établir clairement la hiérarchie des responsabilités.
• Assurer la mise en oeuvre d’une stratégie robuste de mesure du rendement.

1.0 Introduction

Par le biais de sa Politique d’évaluation, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) donne le mandat à ZIE, qui relève de ZID (au MAECI), d’évaluer toutes les dépenses de programmes directes, y compris les subventions et les contributions. ZIE présente des rapports trimestriels au Comité d’évaluation du Ministère (CEM), qui est présidé par les sous-ministres (SM).

L’évaluation du PT du Ministère a été mentionnée dans la présentation au CT intitulée Renforcement du réseau des missions du Canada et faisait partie du Plan d’évaluation quinquennal du MAECI. Ce plan d’évaluation a par la suite été approuvé par le CEM. Cette évaluation a été menée par ZIE avec le soutien technique et consultatif d’un spécialiste externe de l’évaluation organisationnelle, sous la supervision du Comité consultatif de l’évaluation (CCE); le présent rapport d’évaluation vise à rendre compte de l’état des initiatives lancées dans le cadre du PT, puis à permettre d’en tirer des leçons pouvant être appliquées aux futurs exercices de gestion du changement.

2.0 Contexte

2.1 Contexte

Au printemps 2007, le Ministère a entrepris un exercice visant à harmoniser ses politiques, ses programmes et ses activités avec la politique étrangère et les priorités du gouvernement du Canada sur le plan du commerce international, et à s’assurer que ces politiques, ces programmes et ces activités sont conformes à l’engagement du gouvernement du Canada de restaurer le leadership canadien dans les affaires mondiales. Cet exercice, qui a permis de tirer de nombreux enseignements, visait aussi à améliorer la souplesse organisationnelle et les pratiques commerciales et à revoir la représentation du Ministère à l’étranger.

En octobre 2007, pendant que l’exercice était en cours, le gouvernement a annoncé le lancement de l’Examen stratégique 1 (ES1) pour tous les ministères et organismes. Le MAECI a été parmi les premiers à lancer un examen de ses dépenses de programmes directes et de ses coûts de fonctionnement, de manière à déterminer les réinvestissements pouvant être effectués pour répondre aux priorités gouvernementales, à trouver des moyens d’optimiser le rapport coût-efficacité de ses programmes, et à s’assurer d’investir les ressources aux bons endroits et de confier chaque tâche à la bonne personne. Le but de cet exercice était d’effectuer un processus de transformation entraînant un grand remodelage du Ministère et de ses activités. La mise en oeuvre de l’ES1 a commencé en avril 2008. En septembre 2008, d’après les engagements qui avaient été pris au cours de l’exercice d’harmonisation et du processus d’ES1, le MAECI a officiellement lancé le PT et en a fait une de ses cinq priorités pour 2009-2010 et 2010-2011.

À la suite de l’annonce du NMO en avril 2010, le Ministère a concentré ses efforts sur ses priorités et a rationalisé sa structure de gestion par la consolidation de plusieurs directions générales et de plusieurs directions. Le NMO est venu confirmer qu’il fallait rééquilibrer les ressources entre l’AC et les bureaux sur le terrain. En outre, le NMO a été conçu de manière à équilibrer la fonction de soutien administratif du Ministère avec ses activités de programme, et à réduire les coûts indirects au moyen d’économies administratives. Globalement, le nouveau modèle devait servir à favoriser et à accélérer l’atteinte les objectifs du PT, et à contribuer à la viabilité financière du Ministère à long terme.

2.2 Objectifs de transformation, activités clés et résultats visés

Le Programme de transformation est une initiative pangouvernementale fondée sur une vision consistant à créer un ministère des Affaires étrangères et du Commerce international à caractère moderne qui reflète le XXI siècle et est assez souple pourrépondre aux défis de demain, tout en restant centré sur son mandat essentiel; qui dispose des bonnes personnes aux bons endroits pour bien servir les Canadiens et changer le monde; et qui innove sans cesse et crée de nouvelles idées. Cette vision est énoncée dans le document de conception MAECI 20/20^{Note de bas de page 1} et le Cadre stratégique pour la transformation^{Note de bas de page 2}.

Les projets du PT portent sur des facteurs clés ayant une incidence sur la capacité opérationnelle du Ministère, aussi bien sur la scène nationale qu’internationale. Les facteurs nationaux comprennent l’engagement du gouvernement du Canada à exercer un leadership international, la nécessité de renouveler les pratiques administratives et les effectifs du Ministère, ainsi que la mobilisation accrue des Canadiens à l’échelle mondiale. Les facteurs internationaux qui ont un effet sur les activités du Ministère comprennent le transfert graduel du pouvoir mondial vers l’Asie, et les menaces constantes attribuables à l’augmentation du terrorisme, au changement climatique ainsiqu’aux États fragiles et aux États touchés par des conflits.

À la suite du lancement du PT, le Ministère s’est fixé plusieurs buts et a désigné un certain nombre de facteurs susceptibles de nuire à leur atteinte. Les buts en question comprenaient ceci :

• veiller à l’excellence des politiques et des programmes;
• améliorer les relations entre l’AC et les intervenants sur le terrain;
• limiter les formalités administratives;
• mettre un accent accru sur les services aux clients;
• changer la culture organisationnelle conformément aux besoins d’un ministère moderne des Affaires étrangères et du Commerce international.

On a en outre désigné les difficultés associées à l’atteinte de ces buts, et cela concernait notamment les problèmes d’aversion du risque, le manque de souplesse, les capacités lacunaires en matière de gestion du rendement et les différences entre divers groupes d’employés (employés permutants et non permutants, employés canadiens et ERP). Il est important de tenir compte de ces difficultés lorsque vient le temps d’analyser l’approche du PT et les résultats escomptés, puisque les difficultés en question se rapportent à la culture fondamentale, aux pratiques administratives et aux comportements organisationnels au sein du Ministère, de même qu’aux aspects que le PT doit viser à changer.

2.2.1 Objectifs, thèmes et projets de transformation

Le cadre du PT comprend une vision, six thèmes et 33 projets. Les thèmes ont été conçus de manière à répondre aux priorités internationales du Canada, à améliorer les services aux Canadiens, à favoriser le renouvellement de la fonction publique et à améliorer la responsabilisation. Voici les six grands thèmes en question et les projets connexes :^{Note de bas de page 3}

1. Harmonisation avec les priorités gouvernementales : Il faut assurer l’harmonisation entre les organisations du Ministère et s’employer à répondre aux priorités du gouvernement du Canada en ce qui concerne la politique étrangère et la politique commerciale; à multiplier les débouchés économiques pour le Canada, notamment en mettant l’accent sur les marchés en croissance etles marchés émergents; à cultiver les relations avec les États-Unis (É.-U.) et les hémisphères; et à s’occuper de la situation en Afghanistan, qui est notamment liée à la situation des pays voisins. Le PT vise aussi à changer le fonctionnement du MAECI pour permettre à celui-ci de s’adapter avec rapidité et souplesse aux priorités nouvelles et émergentes à mesure qu’elles se présentent.

   Initiatives entreprises :

   • Renouvellement des communications;
   • Mobilisation des intervenants sur le terrain en faveur de la transformation;
   • Plan d’activités ministériel intégré (PAMI).

2. Renforcement de notre plateforme internationale : Il faut renforcer la plateforme internationale, consolider la présence du Canada à l’étranger et veiller à ce que les missions du gouvernement fédéral à l’étranger se trouvent aux endroits qui comptent le plus au regard des intérêts du Canada.

   Initiatives entreprises :

   • Rééquilibrage des ressources entre l’AC et les bureaux sur le terrain;
   • Réinvestissement dans le programme des langues étrangères;
   • Création des centres régionaux de services communs (CRSC);
   • Création du SPI;
   • Présentation au CT sur la représentation à l’étranger : mutations à l’étranger.

3. Amélioration des services aux Canadiens : Les Canadiens sont plus nombreux que jamais à vivre à l’étranger, à y travailler, à y voyager et à y faire des affaires. Or, leur contact avec le monde dépend dans une large mesure des services consulaires, des services de passeport et des services commerciaux que fournit le Ministère. Dans le cadre du PT, on continuera ainsi d’entreprendre des réformes pour améliorer chaque secteur de service aux Canadiens en rendant leur prestation plus opportune et économique.

   Initiatives entreprises :

   • Bureaux régionaux (BR) : augmentation du niveau de services fournis directement aux clients à l’échelle canadienne;
   • Gouvernance et simplification des processus de PPTC;
   • Création du CFM.

4. Concentration sur notre fonction principale : Le PT vise à renforcer les activités du Ministère, sur le plan des politiques et des programmes, dans les domaines qui sont au coeur de son mandat : la paix et la sécurité, le commerce et l’investissement, le droit international et les droits de la personne. Parallèlement, le niveau d’activité du Ministère sera réduit dans les secteurs où il est préférable de laisser la place à d’autres ministères.

   Initiatives entreprises :

   • Création du Groupe géographique (Groupe Géo);
   • Création du Groupe multilatéral;
   • Collaboration en ligne;
   • Simplification des processus opérationnels.

5. Reddition de compte plus rigoureuse : La transformation permettra au MAECI de répondre aux normes les plus rigoureuses en matière de responsabilisation etde gestion financière. À cet égard, le PT s’appuie sur la création de nouvelles structures et de bureaux, notamment le Secteur du dirigeant principal des finances et le Centre d’excellence en gestion de programmes (CEPM), de sorte que le MAECI puisse assurer le plus efficacement possible l’intendance des fonds publics.

   Initiatives entreprises :

   • Compensation des émissions de carbone (initiative suspendue);^{Note de bas de page 4}
   • Création du Secteur du dirigeant principal des finances;
   • Création du Bureau du vérificateur principal;
   • Établissement d’une structure de gouvernance;
   • Établissement du Groupe de l’excellence du Programme (GEP);
   • Reconsidération de la présence du Canada parmi les membres de certaines organisations internationales.

6. Renouvellement de nos ressources humaines (RH) : Le renouvellement de la fonction publique est une priorité du gouvernement du Canada et du MAECI. La transformation permettra au Ministère de renouveler ses effectifs en augmentant l’embauche de jeunes employés talentueux; d’accroître l’importance de la formation, de l’apprentissage et du perfectionnement professionnel; et de veiller à ce que les membres des effectifs conservent les compétences nécessaires pour être parmi les meilleurs, en ce monde où les activités s’effectuent à un rythme effréné. Le Ministère mettra aussi l’accent sur la connaissance de différentes langues qui auront une très grande importance au XXI siècle : le chinois, l’arabe, le russe, le japonais, l’espagnol et le portugais.

   Initiatives entreprises :

   • Simplification des processus relatifs aux RH;
   • Renforcement de la gestion des ERP;
   • Adjoints administratifs du Service extérieur (AASE);
   • Renouvellement des AGC;
   • Mise en oeuvre des nouvelles Directives sur le service extérieur (DSE);
   • Création du Bureau de soutien à l’emploi des conjoints et conjointes (BSEC) et adoption de la politique de télétravail;
   • Renouvellement des RH : recrutement, maintien en poste, formation;
   • PGR.

Bien que le PT se limite aux éléments susmentionnés, la transformation est un thèmetrès présent partout au Ministère. À l’échelle du MAECI, aussi bien à l’AC que dans les missions, différents groupes sont encouragés à exécuter des projets d’innovation et de transformation adaptés aux six thèmes. Les objectifs de transformation sont communiqués par divers moyens. Par le biais du groupe de travail InnovAction, les employés jouent un rôle actif en proposant des idées innovatrices afin de contribuer au PT.

Au terme de la transformation, on prévoit que :

• L’AC sera réduite; elle comptera moins de niveaux hiérarchiques et sa structure sera rationalisée;
• De nouveaux mécanismes de gouvernance auront été établis pour favoriser la collaboration horizontale;
• La mise en oeuvre de la Stratégie commerciale mondiale (SCM) augmentera l’empreinte du MAECI dans les régions du Canada et les marchés émergents;
• Le pourcentage des ressources du MAECI sur le terrain sera plus élevé, et de nouvelles ressources seront concentrées dans les marchés émergents et les pays prioritaires;
• On fera appel à des façons nouvelles et innovatrices de fournir les services administratifs généraux servant à soutenir l’augmentation de la représentation des autres ministères à l’étranger;
• La proportion d’ERP augmentera par rapport aux EC, et les ERP auront plus de responsabilités et de possibilités d’avancement qu’avant;
• Les Canadiens profiteront d’une prestation améliorée des services;
• Les employés profiteront de nouveaux débouchés et de l’importance accrue attachée à la formation et au perfectionnement.

2.3 Gouvernance

Le Comité de gestion de la transformation (CGT) a dirigé l’exécution du PT^{Note de bas de page 5}. Ce comité,formé de hauts fonctionnaires, avait reçu le mandat d’assurer l’orientation stratégique et la supervision du Programme de transformation du MAECI. Puisque les membres du CGT avaient la responsabilité ministérielle de diriger et d’orienter par leurs conseils les décisions nécessaires à la défense des intérêts du MAECI, les activités du Comité comprenaient ceci :^{Note de bas de page 6}

• examiner les questions pertinentes;
• rendre compte des grandes initiatives et vérifier que toutes les grandes initiatives de gestion connexes sont adéquates;
• assurer l’harmonisation entre les priorités du MAECI, les stratégies et les objectifs se rapportant au PT et les priorités opérationnelles;
• approuver les exigences annuelles du MAECI liées au PT en ce qui a trait à la planification ministérielle et à la production de rapports;
• surveiller les processus dans une perspective de transparence;
• gérer les risques ministériels connexes;
• préparer des initiatives liées au PT et en surveiller la mise en oeuvre.

En outre, le CGT était responsable des activités de planification et de communication préalables. Plus particulièrement, le Comité devait :

• soumettre des engagements stratégiques au Conseil exécutif aux fins d’approbation et rendre compte des progrès réalisés;
• s’occuper des éventuels éléments provenant d’autres comités ayant un lien avec la transformation en effectuant un suivi et en prenant les décisions qui s’imposent pour assurer la coordination des projets liés au PT;
• tenir le Conseil exécutif au courant de l’état d’avancement des projets liés au PT;
• approuver les questions soulevées par le Comité ministériel de vérification et le Comité ministériel d’évaluation en ce qui concerne leurs activités respectives;
• soumettre au Comité de gestion des ressources (CGR) les décisions ayant trait au financement, aux fins d’examen;
• élaborer et maintenir un mécanisme efficace de suivi des décisions, notamment en ce qui concerne l’obtention des livrables et les activités de surveillance qui s’y rapportent;
• veiller à ce que les communications et les consultations horizontales et verticales demeurent efficaces afin d’informer et de mobiliser pleinement les parties intéressées au sein du MAECI et des autres ministères ainsi que les autres intervenants pertinents.

2.3.1 Bureau de la transformation (FXI)

FXI a été créé afin de guider le Ministère tout au long du PT. Il incombait à FXI de s’assurer que les responsables disposent de systèmes pour surveiller la réalisation des changements voulus et l’atteinte des buts qui avaient été fixés pour la transformation ministérielle. Plus précisément, FXI avait la responsabilité :^{Note de bas de page 7}

• de superviser et de diriger le PT;
• de surveiller l’évolution des éléments sur lesquels repose la transformation, soit les compressions budgétaires liées à l’examen de la convergence et à l’ES1, ainsi que l’obtention des livrables pour la représentation à l’étranger;
• de veiller à ce que le rythme du changement soit maintenu;
• d’assurer le suivi des progrès réalisés et d’en rendre compte à l’interne et aux organismes centraux;
• informer les gens du MAECI sur les progrès réalisés et sur la façon dont le Ministère réalise les changements voulus.

FXI a fait office de secrétariat pour le CGT; à ce titre, il était chargé d’examiner et de rassembler des documents pour les réunions, de donner des conseils aux présentateurs quant aux attentes des membres, d’administrer les processus liés au Conseil exécutif, de préparer les comptes rendus de réunion, de mettre à jour les comptes rendus de décisions, de communiquer les décisions et de s’occuper des ordres du jour des prochaines réunions.

Au départ, un haut fonctionnaire occupant le niveau de sous-ministre adjoint (SMA) remplissait la fonction exclusive de directeur de FXI. Depuis juillet 2009, FXI relève plutôt du SMA responsable du Secteur de la politique stratégique et de la diplomatie ouverte (PFM). FXI était alors formé de cinq fonctionnaires (deux administrateurs généraux, un cadre de direction et deux agents chargés des politiques). Au T4 de 20102011, l’équipe de FXI comptait huit équivalents temps plein (ETP) : un directeur général (DG), un directeur, cinq agents chargés des politiques et un adjoint administratif.

2.4 Portée et principaux intervenants

Le PT est une initiative à grande portée qui touche de nombreux aspects du travail du Ministère. Par conséquent, différents secteurs du MAECI participent activement à la mise en oeuvre du PT.

3.0 Objectifs de l'Évaluation

Objectifs de l’évaluation :

• vérifier la pertinence du PT en déterminant dans quelle mesure il répond aux besoins de modernisation du Ministère, s’harmonise avec les priorités du GC et contribue à l’atteinte des résultats stratégiques du MAECI;
• vérifier le rendement du PT pour ce qui est d’atteindre de façon efficiente et économique les objectifs fixés, selon les ressources attribuées;
• vérifier si les systèmes, les ressources attribuées ainsi que les structures de gestion du risque et de gouvernance étaient adéquats pour permettre au PT de bien progresser;
• tirer des leçons du PT sur le plan de la gestion du changement.

4.0 Complexité de l'Évaluation et liens Stratégiques

Le PT est une initiative vaste et complexe qui vise à transformer le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAECI) en un ministère moderne digne du XXI siècle. Différents intervenants du Ministère s’occupent de mettreen oeuvre divers éléments du PT. Ce dernier repose principalement sur 33 projets, auxquels s’ajoutent 22 initiatives liées au NMO qui ont été lancées en 2010.

Par ailleurs, plusieurs autres projets font partie intégrante du processus de transformation du MAECI, sans toutefois figurer sur la liste de projets liés au PT. Certains de ces projets sont antérieurs au PT, alors que d’autres sont plus récents. Voici quelques exemples : le renouvellement du Programme des relations politiques et économiques et des affaires publiques (REPAP), le Groupe des sciences de la vie (GSV), la Stratégie commerciale mondiale (SCM) et le Modèle axé sur le commerce d’intégration (MCI), qui contribuent considérablement au PT et visent à faire en sorte que les politiques, les programmes et les opérations du Ministère soient stratégiquement harmonisés avec les priorités clés du GC.

Le Plan intégré des ressources humaines pour 2009-2012 (Plan IRH) fait aussi partie des initiatives ayant des liens avec le PT; il fait suite aux recommandations énoncées dans le rapport de 2007 du vérificateur général sur la gestion des RH au MAECI. L’objet du Plan IRH consistait à intégrer la planification des RH et la planification des activités en ce qui concerne les questions opérationnelles et stratégiques, et à renforcer la capacité globale du Ministère de prévoir ce qui doit être fait – quant au recrutement, aux promotions, à l’apprentissage, à la gestion du rendement et aux services de RH – pour répondre aux besoins généraux du MAECI et veiller à ce que les membres de ses effectifs aient les compétences et la mobilité nécessaires pour répondre efficacement aux priorités canadiennes.

Selon ce qui est énoncé dans le Plan IRH, le PT constitue le principal moyen, pour le MAECI, de répondre aux priorités du Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique en ce qui concerne la planification, le recrutement, le développement et l’infrastructure fondamentale. Cela dit, malgré les liens stratégiques étroits entre le PT et le Plan IRH, l’évaluation avait pour objet de déterminer si, dans l’esprit des gestionnaires des RH, il y avait une séparation nette entre les changements qu’ils mettent en oeuvre et l’essence du PT. Comme l’indique le cadre de référence (CDR) de l’évaluation, on ne peut pas considérer que le Plan IRH découle seulement du PT, car il répond d’abord et avant tout à un important engagement qui avait été pris envers le greffier du Conseil privé : il s’agissait d’une part d’élaborer le plan en question aux fins de renouvellement de la fonction publique, et d’autre part de renforcer la capacité du MAECI en matière de gestion des personnes pour faire comme le reste de la fonction publique et rendre le SM pleinement responsable de la gestion des RH.

Certains de ces programmes ont récemment fait l’objet d’une évaluation de la part de ZIE (notamment le renouvellement du REPAP et le GSV). On a réalisé une métaanalyse des résultats et des constats de ces évaluations afin d’établir les liens clés avec le PT (voir la description de la méta-analyse au point 6.4).

5.0 Principes liés à la Réussite du Changement Organisationnel

Au cours des dernières décennies, les grandes organisations des secteurs public et privé ont eu tendance à essayer de changer fondamentalement leur façon de fonctionner afin de pouvoir mieux s’adapter aux nouvelles conditions du marché, qui s’est mis à changer rapidement et où les difficultés se sont multipliées. Dans le secteur public, le besoin de changement organisationnel a découlé de l’évolution du rôle des gouvernements dans le monde moderne, compte tenu de l’apathie grandissante de la population et de l’échec fréquent des efforts visant à résoudre les problèmes importants.

Les gouvernements devaient adapter leurs structures pour attirer les meilleures ressources humaines, stimuler le développement économique, humain et social, répondre plus rapidement aux besoins constatés, accroître leur degré de responsabilisation, devenir plus efficaces et efficients, et mettre un accent accru sur les résultats. Le changement voulu exigeait un nouveau modèle de gouvernance ayant pour objet de décentraliser les pouvoirs, de donner plus de latitude aux membres du personnel à tous les niveaux, et de mettre l’accent sur la prestation de services aux citoyens. Il fallait aussi assurer la cohérence entre les différents éléments de l’organisation en ce qui concerne la vision et la mission; améliorer la gestion des finances publiques et la production de rapports connexes; accroître la responsabilisation et veiller à l’établissement d’effectifs fiables qui soient propices à l’innovation. Au sein des organisations gouvernementales, le changement stratégique exigeait la mise en oeuvre de certains éléments du monde des affaires dans le secteur public.

Or, la réussite des efforts de changement organisationnel est pour le moins variable, puisqu’une véritable transformation constitue un processus difficile, sujet à l’échec et aux retours en arrière, qui exige que les principaux intervenants fassent preuve de persévérance et de leadership pendant des années, et non pas quelques mois seulement. Une littérature s’est développée à partir des études et des expériences relatives au changement organisationnel qui ont été menées au cours des dernières décennies. Pour concevoir le PT et la stratégie de mise en oeuvre, FXI s’est fondé en grande partie sur les travaux de John Kotter concernant le modèle des huit étapes d’une démarche de changement réussie.^{Note de bas de page 8} Les principes suivants, liés à la réussite du changement organisationnel, constituent une synthèse des principes de gestion du changement tirés de la littérature, où l’on retrouve plusieurs des principes cautionnés par John Kotter.

Principe 1: Énoncer une vision claire, cohérente et réaliste permettant de mesurer les résultats obtenus

La vision du changement organisationnel doit déterminer clairement dans quel sens l’organisation doit aller. Elle doit être assez cohérente et compréhensible pour pouvoir être expliquée à un employé en cinq minutes ou moins, tout en lui rappelant la raison de ce qu’on lui demande de faire. Sans ce genre de vision, les efforts de changement organisationnel risquent de se perdre dans un lot incohérent de projets, d’initiatives et de directives sans lien apparent avec le résultat désiré. En outre, la vision doit être appuyée par une justification objective du changement, et elle doit tenir compte des risques et des coûts associés à sa réalisation. Il importe d’expliquer clairement la différence entre l’état actuel de l’organisation et l’état désiré.

Principe 2: Veiller à ce que la haute direction soutienne activement le changement

Une solide coalition de gestionnaires, c’est-à-dire des gestionnaires aux postes variés ayant une expertise, une réputation et un réseau de relations des plus vastes, doit prendre en charge le processus de changement, en veillant à bien comprendre l’ensemble des intérêts supérieurs de l’organisation. Puisque le changement suscite toujours une certaine opposition, il doit passer par un cadre et des protocoles aussi bien officiels qu’informels. Pour donner de l’impulsion au processus de changement, la coalition doit faire naître un sentiment d’urgence en démontrant pourquoi les façons de faire habituelles ne sont plus acceptables. La démonstration d’urgence ne doit pas être alarmiste, ce qui mettrait les employés sur la défensive : elle doit montrer honnêtement et simplement l’intérêt du changement, tout en faisant ressortir clairement sa nécessité.

Principe 3: Veiller à ce que les employés sentent qu’ils ont le pouvoir de prendre en main le processus de changement

Le leadership de la haute direction ne doit pas être interprété comme le fait d’imposer le changement aux employés. Il faut prévoir et encourager l’organisation d’activités de consultation, de mobilisation, de dialogue et d’élaboration d’initiatives ascendantes. Il faut exposer clairement aux membres du personnel, à tous les niveaux, les avantages que leur apportera le fait de participer au changement. Le processus de transformation exige un changement de culture pour favoriser et entretenir l’esprit d’innovation, la volonté de prendre les choses en mains et de s’améliorer continuellement. Il faut encourager les activités sortant du cadre et des protocoles officiels.

Principe 4: Faire état du processus de changement de façon constante, par différents moyens

Pour que la transformation soit possible, il faut absolument pouvoir compter sur la contribution de centaines de personnes, voire des milliers. Il importe donc d’informer fréquemment le personnel à propos du processus de changement, en utilisant le plus grand nombre de moyens possibles. Qui plus est, la vision du changement doit être intégrée à tout ce que les gestionnaires font, et ceux-ci doivent expliquer en quoi leurs activités quotidiennes contribuent à l’atteinte des buts associés à cette vision. Ainsi, la connaissance et la compréhension du processus de transformation sont améliorées et augmentées, et les membres du personnel perçoivent que la direction donne corps à la vision du renouvellement par le changement, ce qui favorise l’adhésion à cette vision et fait augmenter la confiance en celle-ci.

Principe 5: Exposer les réussites obtenues à court terme dans le processus de changement

Le succès engendre le succès. Il faut donc s’employer à fixer des cibles à court terme, à les atteindre et à communiquer les succès obtenus afin de montrer que les efforts consacrés au changement donnent des résultats. Le changement organisationnel est un processus qui prend des années, et non des mois, et qui exige un encadrement durable et des efforts soutenus. L’obtention de « gains à court terme » sert plusieurs objectifs : stimuler la crédibilité du processus de changement, motiver les employés à poursuivre leurs efforts et favoriser une culture d’innovation et d’amélioration permanentes au sein de l’organisation. Les gains à court terme offrent aussi un moyen de réfléchir à la façon dont le changement s’effectue, en déterminant les pratiques exemplaires et les aspects à améliorer. Cela dit, la direction doit prendre garde d’éviter la confusion entre les gains à court terme et l’accomplissement global de la vision relative au changement. Le sentiment d’urgence doit être maintenu.

Principe 6: Ancrer les changements dans la culture de l’organisation

Comme le mentionne John Kotter, [traduction] « le changement devient durable une fois qu’il est établi comme la façon dont nous faisons les choses chez nous ».^{Note de bas de page 9} C’est unaccomplissement en soi d’éviter toutes les erreurs et tous les obstacles pour opérer avec succès un changement organisationnel, mais il est tout aussi difficile de maintenir le changement de culture et d’empêcher un retour en arrière. La direction doit s’employer à exposer clairement en quoi les nouvelles approches, les nouveaux comportements et les nouvelles attitudes contribuent à améliorer le rendement. En outre, il faut investir du temps et des efforts pour veiller à ce que les gestionnaires et les employés qui se joignent à l’organisation mettent la nouvelle culture en pratique et assurent son maintien. Si possible, il faut institutionnaliser les nouvelles approches et les nouveaux processus.

Principe 7: Établir un système pertinent de rétroaction et de surveillance

La planification minutieuse du processus de changement organisationnel doit servir à faire en sorte que la vision soit claire et que les résultats soient mesurables. Elle doit en outre tenir compte du fait que les résultats peuvent prendre de deux à cinq ans pour se manifester, et que le changement de culture peut ne devenir apparent qu’après une dizaine d’années. Le processus de changement doit donc comporter des mécanismes servant à obtenir la rétroaction des employés et des gestionnaires, à perfectionner les initiatives et les projets de transformation, et à mesurer les résultats pour ensuite en rendre compte. La mise en oeuvre des activités liées au programme de changement ne signifie pas forcément que le changement désiré sera obtenu. C’est pourquoi les progrès doivent être mesurables et doivent être surveillés tout au long du processus.

6.0 Approche d'Évaluation et Méthodologie

6.1 Approche

Selon les exigences du SCT, qui demande des preuves que le projet évolue dans le sens des objectifs et des jalons établis, l’évaluation sert à vérifier la pertinence et le rendement des systèmes et des pratiques que les responsables emploient pour obtenir les résultats escomptés. La « pertinence » se rapporte à la capacité d’adaptation d’une nouvelle initiative à un besoin démontrable, à l’harmonisation de cette initiative avec les priorités gouvernementales et à sa concordance avec les rôles et les responsabilités du MAECI. La question du « rendement » concerne l’aspect efficient et économique des résultats obtenus par la mise en oeuvre du PT.

L’évaluation était axée sur les structures et les processus servant à opérer la transformation, même si la majorité des 33 projets lancés dans le cadre du PT étaient achevés ou près de l’être lorsque cette évaluation a été effectuée. En fait, bien que le PT soit géré comme un programme ponctuel, le changement demeure un processus permanent au MAECI. Par conséquent, l’évaluation vise non seulement à satisfaire aux exigences du SCT en matière de production de rapports, mais aussi à fournir aux responsables du Ministère certains renseignements détaillés sur le processus de changement en soi.

Les 33 projets en question ont été conçus de manière à contribuer collectivement à la réalisation de la vision ultime du PT, à savoir la transformation du MAECI en un ministère des Affaires étrangères digne du XXI siècle. Pour évaluer l’effet des projets àcette étape de leur mise en oeuvre, les évaluateurs ont cherché à savoir en quoi ces projets étaient stratégiquement liés les uns aux autres, et de quelle façon ils contribuaient collectivement à l’atteinte des objectifs du PT.

Compte tenu des résultats escomptés sur le plan global et des difficultés relatives au processus du PT, l’évaluation a été axée sur les six thèmes clés auxquels le Ministère a consacré ses efforts dans le cadre du Programme.^{Note de bas de page 10} Cette approche thématique a permis un examen complet des résultats obtenus sur tous les aspects du PT. Elle est alignée sur la méthode qu’utilise FXI, qui consiste à demander aux responsables des projets de rendre compte des progrès réalisés. Par ailleurs, les évaluateurs ont cherché à savoir de quelle façon au juste les projets liés au PT s’inséraient dans les six thèmes.

Le PT comporte un modèle hautement décentralisé ayant les caractéristiques suivantes : a) les capacités liées aux différents projets et les ressources qui y sont consacrées varient; b) aucune ressource n’a été explicitement attribuée à la mise en oeuvre du PT en soi. En réalité, la mise en oeuvre des projets connexes a été confiée à des gestionnaires hiérarchiques qui étaient chargés de déterminer où ils devaient effectuer des ajustements dans leurs opérations. Pour cette raison, il s’est avéré difficile d’évaluer la façon dont les ressources étaient attribuées et d’effectuer un suivi pour déterminer où l’argent était dépensé.

Cela dit, le PT n’a jamais eu pour objet de susciter des économies. Il ne s’agissait pas d’augmenter ou de diminuer les ressources consacrées aux projets, ni de redistribuer les sommes investies afin d’optimiser les résultats; en réalité, la mise en oeuvre du PT visait à changer la culture organisationnelle et la façon dont le Ministère s’y prend pour obtenir les résultats voulus. Ainsi, l’évaluation a été axée sur l’effet qu’a le PT sur la culture du Ministère, et plus particulièrement sur l’encouragement de l’innovation.

Pour comprendre la nature de l’évaluation, il est important de connaître le changement qui s’est produit en avril 2010 lorsque le programme d’établissement du NMO a été lancé. Le NMO a été conçu de manière à s’appuyer sur une bonne partie des initiatives lancées dans le cadre du PT, mais, contrairement à ce dernier, il impliquait effectivement des compressions et une réaffectation des ressources dans le but de soutenir la capacité du Ministère de s’en tenir aux crédits alloués tout en continuant de répondre aux priorités du GC et de fournir les services essentiels. Le NMO était considéré comme un élément constituant du PT, mais on a déterminé, sur l’avis du Comité consultatif de l’évaluation (CCE), que l’examen de la pertinence et du rendement des 22 projets liés au NMO dépassait le cadre de l’évaluation.^{Note de bas de page 11} Par contre, les liens et les interactions entre le NMO et le PT ont été examinés.

6.2 Examen de la documentation, de la littérature et des bases de données

Plus de 400 documents et rapports ont été examinés et analysés en vue de soutenir cette évaluation, notamment : des rapports descriptifs et analytiques; des documents relatifs à la gouvernance, des plans et des outils de communication; des procédures; des documents législatifs; des plans d’activités; des notes de service; des notes d’information; des comptes rendus de réunions; des bases de données; des wikis pertinents et des études comparatives. Plus particulièrement, les évaluateurs ont examiné ce qui suit :

• Les documents concernant la vérification relative à la transformation, et ceux concernant la mise en oeuvre de l’ES1;
• La documentation relative à la campagne de recrutement de 2008;
• Le document MAECI 20/20;
• Le wiki Transformation@Missions et le Guide d’activités pour les missions;
• Le rapport de la Conférence sur l’avenir des ministères des Affaires étrangères, qui a eu lieu les 3 et 4 juin 2009;
• Le rapport de la réunion des chefs de mission (CDM) qui a eu lieu en Europe;
• Les documents portant sur la stratégie de communication et la stratégie de mobilisation;
• Les propositions de réinvestissement liées à l’ES1;
• Les documents d’harmonisation stratégique liés au PT;
• Les présentations au CT;
• Les documents concernant la planification et les rapports de mission (PRM);
• Les comptes rendus de réunions du CGT, du Conseil exécutif, du Conseil des missions et d’autres comités ministériels pertinents;
• Les rapports de planification des résultats du PT;
• Les rapports relatifs au Cadre de responsabilisation de gestion (CRG).

Les évaluateurs ont aussi demandé des documents financiers afin de déterminer la mesure dans laquelle les ressources ont été utilisées de façon efficiente et économique.Étant donné la nature décentralisée du PT, et compte tenu du fait que les fonds servant à la mise en oeuvre des initiatives liées au PT provenaient du financement de base des unités responsables, les évaluateurs ont demandé aux responsables de chaque initiative de fournir des renseignements sur les fonds affectés au PT et sur la façon dont les ressources ont été utilisées à cet égard.

6.3 Sélection des projets de transformation

Un échantillonnage ciblé a été utilisé pour la sélection des projets à examiner. ZIE, après consultation avec FXI, a décidé d’exclure les projets qui ne demandaient plus aucune intervention ou qui n’avaient produit aucun effet de transformation durable après leur mise en oeuvre ponctuelle. Cela comprend les présentations au CT et les projets pilotes qui ont été suspendus, notamment le projet de compensation des émissions de carbone. Par exemple, un des projets faisant partie du thème « Renforcement de notre plateforme internationale » exigeait que le MAECI soumette une présentation au CT pour obtenir du financement afin d’accroître la représentation du Canada à l’étranger. La présentation au CT a été approuvée en janvier 2010, et un financement a été prévu dans le Budget supplémentaire des dépenses et inclus dans les niveaux de référence du MAECI pour les années suivantes. De même, à l’été 2010, le SCT a approuvé les modèles de gouvernance et de prévision des coûts pour la normalisation des services d’administration et des services communs dans les BR.

6.4 Méta-analyse

ZIE a évalué plusieurs programmes et initiatives qui sont considérés comme des facteurs de transformation et qui ont déjà fait partie du PT. Par exemple, ZIE a achevé l’évaluation des projets relatifs au renouvellement du REPAP, à la gouvernance des SCE et à la stratégie concernant le Groupe des sciences de la vie. En outre, des inspections ont été réalisées récemment dans plusieurs missions pour évaluer la mise en oeuvre du PT dans les missions à l’étranger. Pour remplir leur mandat, les évaluateurs ont effectué une méta-analyse de ces évaluations préalables et des inspections sélectionnées qui avaient été menées dans les missions, et les résultats de cette méta-analyse ont été intégrés au rapport d’évaluation lorsque c’était pertinent. Cela comprenait l’examen des rapports d’évaluation et des rapports d’inspection des missions, ainsi que la réalisation d’entrevue avec des chefs d’évaluation, des inspecteurs de mission et des vérificateurs pour connaître leur avis sur les liens entre les programmes concernés et le PT.

6.5 Entrevues en personne et par téléphone

Des entrevues ont été réalisées auprès d’intervenants clés et de responsables du PT pour savoir comment les différents membres de la communauté du MAECI concevaient le PT et assuraient sa mise en oeuvre. Les responsables de ZIE ont réalisé ces entrevues en personne et par téléphone, de décembre 2010 à mai 2011. Plus de 50 personnes ont ainsi été interrogées, soit :

• des chefs de projets liés au PT;
• des membres du CGT;
• des cadres supérieurs du Ministère;
• des membres de la direction et du personnel de FXI;
• des champions régionaux de la transformation et des champions du PT dans les missions sélectionnées;
• des sherpas de différents groupes d'InnovAction

Les personnes en question ont été interrogées dans la langue officielle de leur choix, et les entrevues ont duré de 45 à 60 minutes chacune. Préalablement à l’entrevue, on a fourni le guide d’entrevue définitif et le plan de travail à toutes les personnes interrogées, de façon à ce qu’elles soient bien informées de l’objet et de la portée de l’évaluation.

De plus, l’équipe d’évaluation a effectué une visite sur place de l’ambassade du Canada à Oslo (Norvège). Cette ambassade a été sélectionnée en tant qu’exemple de mission active en cours de transformation. La visite et les entrevues avec les CDM, les EC et les ERP a permis aux évaluateurs de mieux comprendre le PT, du point de vue des missions, et ses effets sur elles. Cette visite leur a aussi permis de mieux comprendre le rôle du Centre international canadien pour la région de l’Arctique (CICRA), qui vient illustrer en quoi les nouveaux centres de politiques régionaux (CPR) ont permis de créer de nouveaux réseaux stratégiques à l’étranger et d’améliorer le rôle des missions dans l’élaboration des politiques.

6.6 Groupes de consultation

Les discussions en groupes de consultation ont servi à susciter un dialogue approfondi et interactif sur le PT et à prendre connaissance des opinions et des préoccupations des employés du MAECI et des intervenants. On a en outre réuni un groupe de sherpas et de membres sélectionnés des groupes d’InnovAction (5 participants) pour susciter un dialogue approfondi et interactif quant au rôle du réseau InnovAction dans le processus de transformation, à la mobilisation des employés et à la contribution que les idées provenant du réseau apportent au PT en ce qui concerne les thèmes et les objectifs. InnovAction est un réseau rattaché au PT et fait partie des instruments de la stratégie de mobilisation qui sont utilisés pour donner aux employés le pouvoir de se faire les agents du changement et de l’innovation, notamment en proposant de nouvelles idées à la haute direction. Un groupe de consultation était formé de membres du personnel de l’ambassade du Canada à Oslo (cinq participants), dont les discussions étaient axées sur leur rôle dans le processus de transformation, sur la mobilisation des employés et sur la contribution que les idées proposées apportent au PT sur le plan des thèmes.

6.7 Comparaison internationale

Comme cela été mentionné précédemment, ZIE a effectué une analyse comparative entre le PT du MAECI et les programmes de changement organisationnel entrepris dans les ministères des Affaires étrangères d’autres pays. Les ministères analysés étaient ceux de la France, de l’Allemagne, de l’Italie, des Pays-Bas, de la Nouvelle-Zélande, de la Suède, du Royaume-Uni et des États-Unis. À l’instar du Canada, ce sont tous des pays à démocratie libérale qui cherchent à accroître leur influence sur les plans de la diplomatie et des relations internationales; ils doivent opérer un processus continu d’adaptation à l’environnement international, qui est imprévisible et instable, change rapidement et s’avère de plus en plus complexe; ils doivent faire face à des contraintes importantes et grandissantes sur les plans des ressources financières et humaines, en cette période de compressions budgétaires; ils reconnaissent que les intervenants dont dépendent les relations extérieures sont de plus en plus diversifiés (secteur privé, organisations non gouvernementales (ONG, autres ministères, individus); et FXI les a sélectionnés parce que leurs ministères respectifs des Affaires étrangères sont soumis à des programmes de changements similaires à celui du MAECI, et parce qu’il a déterminé qu’ils constituent des exemples à suivre en matière de souplesse et de capacité d’adaptation. L’analyse comparative s’est appuyée sur un rapport comparatif préliminaire qu’avait préparé FXI.^{Note de bas de page 12}

6.8 Examen de la littérature relative au changement organisationnel

Dans le but d’établir un ensemble convaincant de principes à suivre pour opérer avec succès un changement organisationnel, ZIE a procédé à un examen de la littérature concernant la gestion du changement, le mouvement de renouveau gouvernemental (« Réinventer le gouvernement ») et la théorie du changement organisationnel. L’examen de la littérature a permis de synthétiser différentes perspectives et théories par rapport au changement organisationnel, et d’analyser les pratiques exemplaires et les leçons tirées des programmes de transformation qui ont réussi ou échoué dans le secteur privé et dans les organisations gouvernementales. Cet examen de la littérature a servi de guide et d’élément de référence pour ce qui est de mesurer jusqu’à quel point le PT respecte les principes liés au changement organisationnel.

6.9 Analyse des données

Toutes les données recueillies ont été analysées au moyen de techniques d’analyse du contenu. Les thèmes ont été déterminés empiriquement, puis vérifiés au regard des faits connus et soumis à un processus d’inspection de la qualité. Aux fins de l’évaluation, tous les documents disponibles ont été examinés – notamment des documents de communication, des documents pour diffusion générale, des présentations au CT et des documents de PRM – dans le but de déterminer le fondement des initiatives, des activités entreprises et des résultats obtenus.

Les notes d’entrevues ont été retranscrites, puis classées par thèmes. Ce classement impliquait la recherche de différents types de données, de séquences, de processus et d’éléments récurrents en vue de rassembler et de réorganiser les données de manière significative ou à tout le moins compréhensible. Les données ont ensuite été vérifiées au regard des faits qui avaient été recueillis dans le cadre de l’examen de la documentation, de manière à assurer la validité des constatations. Les faits recueillis ont ensuite servi à répondre aux questions d’évaluation.

7.0 Limites de la Méthodologie

Pour veiller à ce que la collecte et l’analyse des données se fassent selon un processus systématique et soient fondées sur des preuves, les évaluateurs avaient songé au départ à une approche mixte pour recueillir les données à partir de différentes sources, par des méthodes quantitatives et qualitatives. Cependant, plusieurs facteurs ont imposé des limites considérables sur le plan de la méthodologie.

• Le plan de travail de départ prévoyait la distribution d’un document de sondage, dans des missions déterminées au hasard selon un échantillon stratifié, dans le but d’évaluer jusqu’à quel point la transformation était profonde dans les missions, de connaître les initiatives qui avaient été élaborées, mises en oeuvre ou achevées dans les missions, et de déterminer comment les missions et les BR avaient harmonisé leurs opérations avec les six thèmes du PT. Le sondage était censé porter sur 30 % des missions, réparties dans toutes les régions géographiques, et celles-ci devaient représenter environ 50 % des employés à l’étranger et superviser 50 % de tous les projets liés au PT qui étaient en cours dans l’ensemble des missions. Cependant, en raison d’un manque de ressources de ZIE, et aussi pour éviter aux missions d’être submergées de demandes d’information, l’équipe d’évaluation a décidé d’évacuer l’élément de sondage de la méthodologie. L’évaluation du PT dans les missions s’est donc fondée sur les entrevues, l’examen de la documentation et l’analyse des projets de transformation d’après ce qui figurait dans les documents de PRM et dans le wiki. Des entrevues approfondies ont été réalisées en personne à l’ambassade d’Oslo (Norvège).
• Il s’est avéré difficile d’effectuer un suivi de l’attribution des ressources financières et de bien représenter les données financières se rapportant aux projets liés au PT. Puisque les données financières étaient en grande partie inaccessibles aux évaluateurs, ceux-ci ont demandé aux responsables de chaque initiative connexe de fournir des renseignements sur les fonds affectés au PT et sur la façon dont les ressources étaient utilisées à cet égard. Les données en général n’étaient pas faciles à obtenir, et les données financières auxquelles ZIE avait accès se limitaient au contenu de quelques présentations au CT portant sur des initiatives précises, et au contenu des rapports de mise à jour sur les fonds attribués et dépensés pour la mise en oeuvre de l’ES1 et le transfert de 400 postes de l’AC vers les missions (ES-400). Le manque de données financières sur les projets liés au PT a empêché les évaluateurs de bien représenter la situation financière pour l’ensemble des initiatives liées au PT. L’évaluation a donc fini par reposer presque exclusivement sur les témoignages qualitatifs des informateurs clés.
• Le PT ne comportait pas de modèle logique, de stratégie de gestion du rendement ou d’indicateurs de mesure permettant de surveiller les progrès et les résultats obtenus. Ainsi, la structure thématique s’est établie, de facto, comme le cadre au regard duquel le PT devait être évalué.
• Puisque les cadres supérieurs se sont vu demander d’intégrer l’atteinte des objectifs du PT dans leurs ententes de gestion du rendement (EGR), celles-ci ont représenté des documents importants pour ce qui est de souligner les engagements qui avaient été pris et les réalisations obtenues par les différentes directions générales et les différents secteurs du Ministère. Cependant, il a été décidé de ne pas utiliser les EGR comme sources de données, compte tenu du caractère confidentiel de l’information y figurant et du fait que les personnes concernées étaient mal à l’aise de les fournir aux évaluateurs.
• Puisque l’évaluation a été réalisée au moment même où le Ministère procédait à une évaluation de sa relation avec les autres ministères, il a été décidé de ne pas réaliser d’entrevues dans les autres ministères. Les constatations découlant de cette évaluation serviront de complément à celles énoncées dans le présent rapport d’évaluation.

Enfin, les évaluateurs ont dû se limiter aux témoignages d’informateurs clés, qui se fondaient en grande partie sur des opinions. Ainsi, certaines réponses étaient plutôt générales ou se rapportaient à des cas particuliers. Les évaluateurs ont déployé tous les efforts possibles pour clarifier et valider les renseignements recueillis.

8.0 Constatations Découlant de l'Évaluation

La section suivante a pour objet de présenter les constatations découlant de l’évaluation en ce qui concerne les facteurs de pertinence et de rendement à l’étude.

8.1 Facteur de pertinence 1 : Capacité d’adaptation prompte à un besoin démontrable

Constatation 1 :
Les responsables ont réussi à adapter promptement le PT à des besoins ministériels bien définis et bien exprimés. L’élaboration des thèmes et la sélection des projets ont résulté d’un examen des fonctions du Ministère et de consultations globales auprès des intervenants.

Plusieurs facteurs ont joué un rôle important dans la mise en oeuvre du PT. À l’été 2007, le SM a commandé l’examen de toutes les ressources ministérielles afin de déterminer si leur attribution permettait au Ministère de s’occuper convenablement des questions et des enjeux complexes du XXI siècle.^{Note de bas de page 13} L’ES1 et l’exercice d’harmonisation, qui ont eu lieu à l’hiver et au printemps 2007, reflétaient une préoccupation globale voulant que les activités ministérielles soient mieux adaptées aux priorités gouvernementales.

Cela a eu lieu dans le contexte de la réintégration des portefeuilles des Affaires étrangères et du Commerce international en un seul ministère, laquelle a entraîné certaines difficultés, notamment en ce qui concerne la pertinence du MAECI, la qualité de ses conseils quant au programme pangouvernemental, et le fait de veiller à ce que les priorités du ministère à nouveau fusionné soient harmonisées avec les priorités gouvernementales.^{Note de bas de page 14} Les partenaires avaient en outre l’impression que le Ministère avait été « vidé de son contenu », et que les autres ministères s’occupaient d’un nombre grandissant de responsabilités qui relevaient auparavant du MAECI.

Le MAECI était et continue d’être aux prises avec des difficultés similaires à celles des autres ministères des Affaires étrangères à l’échelle internationale, notamment l’accélération de la mondialisation, la participation accrue de différentes entités nationales et infranationales aux affaires internationales, et la demande croissante en services de qualité répondant aux attentes du public. Ces difficultés se font particulièrement sentir au Canada, où la population est extrêmement diversifiée et où les citoyens sont relativement nombreux à voyager et à travailler à l’étranger. Cette dernière caractéristique a été particulièrement soulignée dans la perspective du nombre grandissant de crises et de situations d’urgence à l’étranger qui exigent une réponse du gouvernement. La population canadienne a exigé de meilleurs services consulaires, et la haute direction a aussi étudié la question de la gestion des situations d’urgence et du manque de coordination pangouvernementale lorsque vient le temps de répondre à une crise, ce qui l’a amenée à conclure qu’il était temps d’entreprendre des changements fondamentaux.

L’ES1 a été vu comme une occasion de transformer le Ministère et de bien le préparer pour l’avenir; de créer un ministère agile, efficient, souple et peu hiérarchisé. Dans le cadre de l’ES1, le MAECI s’est vu demander d’examiner ses programmes (dépenses de programme et dépenses législatives) en vue de réaffecter 578 millions de dollars sur cinq ans. L’étendue de l’examen était généralisée et comprenait même les éléments non discrétionnaires tels que les recettes de PPTC, les systèmes de permis d’importation ainsi que les subventions et contributions fixées.

Le processus d’ES1 a été mené par un comité directeur composé de cadres supérieurs. La méthodologie de l’ES1 était axée sur l’identification des aspects efficients et économiques, et sur la réalisation d’une analyse de rentabilisation visant à obtenir du CT le réinvestissement des fonds au Ministère (par une démonstration prouvant queces fonds sont réaffectés dans des domaines prioritaires). À cette fin, on a demandé à tous les secteurs du Ministère d’entreprendre un examen détaillé de leurs opérations et de déterminer les priorités les plus pertinentes (proportion de 5 % et 10 %) et les moins pertinentes (mêmes proportions) en vue d’une réaffectation des ressources concernées. D’autre part, plusieurs groupes de travail interfonctionnels ont été créés pour jouer un rôle d’examen critique sur le plan horizontal et pour valider les réaffectations proposées. Les membres des groupes de travail suivants ont ainsi examiné différentes questions interfonctionnelles :

• Le Groupe de travail sur la prochaine génération d'enjeux a cherché à déterminer les types de changement, structurels ou autres, qui pourraient être apportés dans la nature du travail et l’environnement de travail afin de faire du MAECI un employeur attirant pour la prochaine génération (p. ex. en se classant parmi les 50 ou 100 meilleurs). Des idées créatives sont ressorties de ce groupe, notamment l’utilisation plus dynamique des ordinateurs et des communications électroniques.
• Le Groupe de travail sur l'infrastructure à l'étranger a examiné des idées de changement visant à transformer le modèle de fonctionnement et à réformer les processus opérationnels. Au moyen d’analyses comparatives se rapportant à d’autres services extérieurs, les membres du groupe ont apporté une contribution importante en ce qui concerne la recherche de moyens de rationaliser l’empreinte du Ministère à l’étranger.
• Le Groupe de travail sur les programmes s’est penché sur la rationalisation de l’administration des programmes en vue d’améliorer l’efficience et l’efficacité.
• Le Groupe de travail sur les partenariats s’est concentré sur les partenariats les plus vastes et les plus importants afin de déterminer les facteurs de succès qui peuvent être appliqués aux autres partenariats.
• Le Groupe de travail sur les services essentiels de l’AC s’est servi d’analyses comparatives avec d’autres ministères des Affaires étrangères pour examiner la répartition entre l’AC et les missions, et pour ventiler les données sur les plans fonctionnel et géographique, de manière à modéliser et à expliquer l’empreinte actuelle de l’AC et à déterminer les possibilités de rationalisation.
• Le Groupe de travail sur les services à la clientèle s’est employé à trouver de meilleurs moyens, plus simples, de fournir aux clients les services essentiels du Ministère.

Le MAECI avait de nombreuses questions à régler, notamment : la taille appropriée de l’AC, la présence du Ministère à l’étranger et l’équilibre géographique de cette présence; la nécessité d’accroître sa présence dans l’ensemble des marchés internationaux et à l’échelle pancanadienne; et la nécessité d’accroître la responsabilisation ainsi que les capacités de gestion financière et de gestion du risque. Les analyses du Ministère l’ont amené à explorer des façons de réduire les coûts indirects à l’AC, d’accroître sa présence sur le terrain, de transférer des pouvoirs aux missions, de déterminer les lieux prioritaires où il doit être présent à l’étranger (notamment dans les marchés émergents) et de renforcer les BR.

Les membres de la haute direction ont fait savoir qu’ils voulaient réaffecter les ressources d’une façon non conventionnelle, la façon conventionnelle consistant à effectuer des compressions généralisées, puis à partager et à réaffecter uniformément les fonds récupérés. Cette volonté a mené à la création de deux comités : le Conseil des missions, chargé de se pencher sur les changements à effectuer à l’étranger; et le CGT, qui avait pour mandat de se pencher sur le processus de transformation à l’AC. Ces comités ont reçu la directive d’effectuer l’exercice de réaffectation selon une perspective générale, et ils avaient le pouvoir de déterminer à quels endroits le réseau des missions à l’étranger pourrait être soit soumis à des compressions, modernisé ou réformé, afin de mieux servir les priorités internationales du Canada.

Le processus impliquait la participation des CDM ainsi que des consultations auprès des ministères partenaires concernés par la plateforme. Aux fins d’analyse, le Ministère a commandé une évaluation de la capacité relative à l’ES1, ce qui a entraîné un examen de chacune de ses activités clés et une analyse comparative se rapportant à d’autres ministères des Affaires étrangères à l’échelle internationale et à d’autres ministères canadiens. Selon l’évaluation, le niveau d’effectifs du MAECI est faible en ce qui concerne les politiques, la diplomatie, le commerce international et les services consulaires, mais il est élevé sur le plan des services internes. Ce niveau élevé a été désigné comme un reflet de l’approche pangouvernementale du Ministère en matière de prestation de services.^{Note de bas de page 15} L’évaluation a aussi permis de déterminer que la proportiond’employés nationaux à l’AC est supérieure aux proportions constatées dans les autres pays. Dans le rapport d’évaluation, on propose une approche ciblée qui servirait à réaliser des économies et à réaffecter les ressources concernées. Dans le rapport, on mentionne que [traduction] « la proportion d’employés nationaux à l’AC est plus élevée au Canada (40 %) qu’au Royaume-Uni, en France et en Allemagne (de 27 % à 28 %) ».

L’ES1 était guidé par plusieurs principes clés qui ont été énoncés dans le document MAECI 2020 et d’autres documents de planification^{Note de bas de page 16} : le besoin impératif de mieux harmoniser les priorités ministérielles avec celles du GC; la nécessité de renforcer notre plateforme internationale, notamment en accroissant notre présence à l’étranger; la nécessité de faire en sorte que le MAECI se concentre sur sa fonction principale et rationalise ses opérations; la nécessité de rendre la reddition de compte ministérielle plus rigoureuse; et la nécessité d’améliorer la capacité du Ministère de répondre aux besoins futurs. Pour chacun des principes énoncés, un document conceptuel a été préparé en tenant compte à la fois du point de vue de l’AC et de celui des missions. Ces principes clés ont servi de cadre pour déterminer 5 % des priorités les moins pertinentes en vue d’une réaffectation des ressources concernées et pour le regroupement des propositions de réaffectation.

En fonction de ces principes, on a conceptualisé les six thèmes du PT, qui ont été mis en correspondance avec les résultats de l’ES1. Les six thèmes ont été élaborés par un petit groupe de cadres supérieurs sous la direction de l’ancien SM. En ce sens, il s’agissait surtout d’un processus descendant. Cependant, les faits et les témoignages recueillis montrent que bien des gens au Ministère ont participé à la préparation de l’ES1 et aux mesures de suivi qui ont précédé l’annonce du PT.

Voici les principaux problèmes qui se sont répercutés sur la conception du PT :

• La capacité du Ministère en matière d’élaboration des politiques et sa pertinence à cet égard.
• Les lacunes dans la capacité de gestion et d’exécution des programmes.
• La capacité des sections consulaires de répondre aux urgences et de fournir les services requis aux Canadiens.
• Les RH (dans une perspective d’adaptation aux changements démographiques), et plus particulièrement ce qu’il reste à faire pour mieux gérer la composition des effectifs (employés permutants par rapport aux employés non permutants) et pour assurer un suivi en ce qui concerne les postes à l’étranger.
• La participation accrue des autres ministères aux affaires internationales (ce qu’on pourrait appeler le « phénomène intérieur lié à la politique internationale »).
• Le mandat unique du MAECI consistant à gérer le réseau des missions du GC et sa représentation à l’étranger.

La conception du PT s’appuyait donc sur le contenu des initiatives de l’ES1 qui étaient jugées sans effet sur les ressources (par exemple le renouvellement des RH), et sur les nouvelles ressources affectées au renforcement de la représentation à l’étranger. Des consultations ont été menées à l’intérieur et à l’extérieur du Ministère, notamment dans des missions.

En fin de compte, le PT était axé sur un ensemble de thèmes et de projets qui portaient sur les cinq résultats escomptés par rapport aux difficultés constatées au lancement du PT, à savoir :

• veiller à l’excellence des politiques et des programmes;
• améliorer les relations entre l’AC et les intervenants sur le terrain;
• limiter les formalités administratives;
• mettre un accent accru sur les services aux clients;
• changer la culture organisationnelle conformément aux besoins d’un ministère moderne des Affaires étrangères et du Commerce international.

Constatation 2 :
Les concepteurs du PT ont déployé des efforts pour étudier les initiatives liées au changement qui étaient mises en oeuvre dans d’autres ministères des Affaires étrangères et du Commerce international, et dans d’autres ministères au Canada.

Dans le cadre de la conception du PT, le Ministère a effectué une comparaison internationale avec les ministères des Affaires étrangères et du Commerce international de pays aux vues similaires, dont l’Allemagne, la France, le Royaume-Uni, l’Australie,les États-Unis et des pays scandinaves. La Direction de la planification des politiques (POL) a ainsi comparé les niveaux de RH du MAECI avec ceux des autres ministères examinés, et une société d’experts-conseils^{Note de bas de page 17} a été chargée d’effectuer une évaluation de la capacité du Ministère en vue de conseiller la haute direction par rapport à l’ES1. Un grand nombre de constatations et de recommandations découlant de cet exercice se sont ensuite reflétées dans des projets liés au PT, mais les personnes interrogées ont fait savoir que certaines des initiatives concernées avaient déjà été prévues ou étaient déjà en cours au moment de l’exercice. On a donc rassemblé au sein du PT toutes les initiatives qui se prêtaient à la classification et aux communications connexes.

POL a élaboré un rapport interne intitulé « Apples to Apples… Apples to Oranges: Comparing DFAIT Human Resource Levels with other Foreign and Trade Ministries ». Dans ce rapport, on faisait des comparaisons entre le Canada, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Australie en déterminant le nombre d’employés à l’AC, les ressources se trouvant ailleurs au pays qu’à l’AC, les employés à l’étranger recrutés depuis l’AC, les ERP, et les employés recrutés par d’autres ministères et mis au service du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. D’une part, on y décrivait les caractéristiques canadiennes qui conféraient un caractère unique aux processus de RH et aux priorités internationales du MAECI; d’autre part, on y décrivait les différences entre les pays en ce qui concerne la proportion d’employés se trouvant sur le terrain et à l’AC selon la fonction concernée, qu’il s’agisse de politiques commerciales, de politique étrangère, de services internes, de questions consulaires, de questions politiques ou de promotion de la culture.

D’après la conclusion globale de l’analyse comparative effectuée au regard des autres ministères des Affaires étrangères, les niveaux de personnel du MAECI étaient plutôt faibles en ce qui concerne les politiques et la diplomatie, très faibles dans le cas du commerce international et des affaires consulaires, et assez élevés sur le plan des services internes. L’évaluation de la capacité du Ministère a aussi permis de déterminer que la proportion d’employés nationaux travaillant à l’AC était sensiblement plus élevée au MAECI que ce n’était le cas au Royaume-Uni, en France et en Allemagne, mais légèrement inférieure à ce qui était constaté en Australie. Au Canada, 13 autres ministères de taille équivalente ont servi d’éléments de comparaison pour cette évaluation de la capacité du MAECI. Or, il s’avère que la proportion de RH affectée aux services internes est généralement élevée au MAECI, en comparaison avec les autres ministères canadiens et les ministères des Affaires étrangères des autres pays considérés. On a toutefois constaté que cette proportion relativement élevée de RH résultait de l’approche pangouvernementale du Canada en matière de prestation de services.

Au terme de l’évaluation de la capacité du Ministère, il n’a pas été question de suggérer des compressions de personnel généralisées, mais les évaluateurs ont effectivement proposé des compressions dans des domaines précis. L’analyse comparative menée au regard des autres ministères et des ministères équivalents des autres pays aux vues similaires a ainsi débouché sur des recommandations ayant un lien étroit avec les thèmes et les projets rattachés au PT, notamment :

• l’harmonisation des activités relatives aux politiques avec les priorités gouvernementales;
• le transfert d’activités et de responsabilités à d’autres ministères sur le plan des politiques afin de se concentrer sur sa fonction principale;
• l’établissement d’un équilibre approprié entre les questions liées aux politiques et les relations multilatérales ou bilatérales;
• le réexamen de la Direction générale géographique et l’étude des avantages et des inconvénients liés à l’établissement de la responsabilité selon les politiques ou l’aspect géographique;
• la redistribution des ressources entre l’AC et les bureaux sur le terrain;
• l’établissement de services communs pour les missions à l’étranger;
• la création d’une organisation distincte pour fournir les services communs à l’étranger;
• le regroupement des services communs dans des centres régionaux;
• la réduction du niveau relativement élevé de services internes, par exemple en ce qui concerne la gestion des RH, la gestion de l’information (GI) et les technologies connexes, ainsi que la gestion des installations et des biens;
• l’exploration de nouvelles possibilités et de nouveaux modèles d’exécution des activités relatives aux affaires étrangères et au commerce international;
• l’exploration de nouveaux modèles de prestation de services;
• le réexamen de la présence du Canada parmi les membres de certaines organisations internationales;
• l’amélioration des services consulaires;
• la gestion améliorée des RH, plus particulièrement la modernisation des DSE, la gestion plus rigoureuse des RH en ce qui concerne les ERP et l’analyse approfondie des activités liées aux RH;
• la gestion améliorée des finances;
• l’amélioration des activités de communication électronique.

D’après ce résumé des principaux thèmes sur lesquels a porté l’évaluation de la capacité du Ministère, on peut voir que les pratiques exemplaires des autres ministères canadiens et des ministères équivalents des pays aux vues similaires ont servi d’éléments de référence et ont influencé la conception du PT. Cependant, les personnes interrogées ont fait savoir que le Ministère avait déjà déterminé ou prévu certains des changements proposés au terme de la comparaison internationale et de l’évaluation de sa capacité, notamment la création du Secteur de la plateforme internationale (SPI) et la création du Secteur du DPF.

La comparaison internationale a influencé la façon d’organiser le Groupe Géo, ce qui représentait l’une des décisions les plus difficiles à prendre dans le cadre de la réorganisation du Ministère. Selon une recommandation découlant de cette comparaison internationale, on a analysé les avantages et les inconvénients d’affecter des ressources soit aux activités liées aux politiques (accent sur le produit), soit aux relations bilatérales ou multilatérales (accent sur les intervenants ou l’aspect géographique). Le modèle le plus pertinent était le modèle scandinave, où le secteur géographique constitue un seul grand groupe et où il n’y a aucune distinction géographique entre les groupes consacrés aux politiques. L’examen de ce modèle a permis de prendre connaissance d’un moyen innovateur de s’occuper des questions horizontales, et il s’est avéré très utile à la conception et à la création du Groupe géographique et du Groupe multilatéral au MAECI.

À la suite de la comparaison internationale, malgré les grandes différences de caractéristiques et d’environnement opérationnel d’un pays à l’autre, il semblait à propos que le MAECI adopte une approche similaire aux ministères équivalentsd’autres pays, notamment le Foreign Office du Royaume-Uni et le département d’Étatdes É.-U., qui avaient conçu de vastes initiatives de changement pour consolider leurs différentes fonctions, à renforcer leur capacité régionale en matière de politiques et à réorganiser leurs structures de gouvernance.

Même si le MAECI a bien fait son travail d’exploration des expériences vécues dans les autres ministères canadiens et les ministères équivalents des pays aux vues similaires, il n’a pas pour autant codifié les résultats de cette exploration en éléments de mesure qu’il aurait pu utiliser pour surveiller la mise en oeuvre du PT. Or, la définition d’éléments de mesure raisonnables permettant de surveiller le changement est toujours difficile, et le fait que le Ministère ne s’en soit pas occupé au début du PT s’est avéré une occasion manquée.

Constatation 3 :
Le regroupement d’un grand nombre d’initiatives de changement au sein du PT ainsi que les changements apportés au contenu du PT ont entraîné un certain niveau de confusion au Ministère quant à la définition, à l’étendue et aux objectifs du PT.

Le PT a été conçu pour jouer un rôle de catalyseur et servir de fondement au renouvellement institutionnel. Au lancement du PT, 25 projets avaient été déterminés. La sélection des projets à inclure au PT dépendait en grande partie de ce qui était jugé idéal en ce qui concerne leur contribution à l’atteinte des objectifs de l’ES1.

À mesure que la mise en oeuvre du PT progressait, d’autres projets s’y sont greffés. En 2009, le PT comprenait 33 projets et initiatives. Quelques informateurs clés ont fait savoir que certains des projets concernés auraient été lancés de toute façon, puisqu’ils avaient déjà été désignés comme des priorités (notamment le renouvellement des RH, qui a été prévu en réponse au rapport de 2007 du VG, et la création du Secteur du DPF, qui était exigé par la Loi fédérale sur la responsabilité (LFR). La plupart des personnes interrogées ont soutenu que l’intégration de ces projets avait été une décision prudente et qu’elle avait apporté le soutien ministériel nécessaire à la réalisation des changements voulus.

Parmi les 33 projets, 28 ont été classés parmi les six thèmes découlant de l’Examen stratégique 1 (ES1), de MAECI 2020 et d’autres documents de planification. Les projets devaient d’abord être acceptés par le CGT avant d’être intégrés au PT. On peut considérer à juste titre que certains projets liés au PT correspondaient ou contribuaient à l’objet de plus d’un thème. Par exemple, le projet de création des centres régionaux de services communs (CRSC) a été classé dans le thème 2, « Renforcement de notre plateforme internationale », mais on pourrait aussi considérer qu’il aide le Ministère à harmoniser ses priorités avec celles du GC et à se concentrer sur sa fonction principale (thèmes 1 et 4).

Le regroupement des projets par thèmes a ainsi représenté un moyen pratique d’organiser le processus de transformation, de le faire concorder avec différents documents de planification, dont ceux de l’ES1, d’établir des objectifs comportant des résultats mesurables et de faire progresser la mise en oeuvre du PT. Quelques-unes des personnes interrogées ont fait savoir que certains hauts fonctionnaires, notamment des SMA, étaient particulièrement proactifs dans leurs démarches visant l’ajout d’activités et d’initiatives au PT. C’est ainsi, par exemple, qu’on y a inclus la création du Groupe multilatéral (sous le thème 4 : Concentration sur notre fonction principale) et l’initiative des AASE (sous le thème 6 : Renouvellement de nos ressources humaines).

Les responsables du Ministère ont aussi eu à décider de ce qu’ils devaient faire pour réunir en une initiative cohérente et explicable les projets du PT qui avaient été déterminés. Plusieurs modèles ont été étudiés et allaient de la création d’un grand bureau centralisé à une petite équipe de communication et de mobilisation qui jouerait un rôle de catalyseur. C’est cette dernière option qui a été retenue. FXI a ainsi été créé pour appuyer le PT, et les projets ont été mis en oeuvre selon un modèle décentralisé. Les chefs de projet se sont vu déléguer les fonctions relatives à la responsabilisation, à la mesure du rendement et à la production de rapports à cet égard.

Quand la stratégie de communication pour le PT a été élaborée, elle visait à montrer et à renforcer l’idée que le Ministère faisait l’objet d’un processus de changement accéléré et que l’architecture visant à faciliter ce changement était en train d’être mise en oeuvre. Par conséquent, d’autres projets de transformation ont été intégrés au départ au PT, et ces projets allaient du renouvellement du REPAP au Modèle axé sur le commerce d’intégration (MCI), en passant par le GSV et la SCM. Par exemple, un document de communication daté de décembre 2009 mentionnait tous ces projets liés au PT : le MCI, l’engagement du Canada en Afghanistan, le cadre de gestion du rendement dans le Nord de l’Asie et la salle d’entraînement du 111 Sussex.

Le PT regroupait donc des initiatives de changement nombreuses et diversifiées, et les communications relatives au contenu du PT n’étaient pas toujours cohérentes, ce qui a entraîné une certaine confusion sur ce qu’était exactement le PT, ce qu’il englobait comme projets et sur la pertinence des diverses initiatives aux fins de mise à jour et d’harmonisation des priorités ministérielles. FXI et le CGT ont reconnu ce fait. Pour cette raison, dans les communications et les documents ultérieurs concernant le PT, l’idée de tout regrouper dans ce programme a été quelque peu mise de côté. Ainsi, le renouvellement du REPAP, le GSV, la SCM et le MCI, entre autres, ont fini par être explicitement définis comme des éléments distincts du PT.

Les personnes interrogées ont généralement donné deux raisons à la décision de caractériser les 33 projets en particulier, plutôt que de continuer de les rattacher de façon générique au PT. La première était attribuable à la question de la responsabilisation : étant donné la nature décentralisée des projets du PT, les exigences concernant la production de rapports, la mesure du rendement, la reddition de compte et les aspects financiers étaient très différentes de celles des autres initiatives exécutées par un groupe précis du Ministère, notamment le renouvellement du REPAP. Les autorités du PT ont délégué aux gestionnaires hiérarchiques les responsabilités relatives à la production de rapports et aux questions financières. La seconde raison de la caractérisation explicite des 33 projets tenait à la taille limitée del’équipe de FXI. Étant donné l’étape à laquelle en était la mise en oeuvre et le grand nombre d’intervenants concernés par les autres initiatives de changement, il était trop difficile pour FXI d’assurer la mise en oeuvre, la direction et le suivi de chacune d’elles. Cette difficulté a fait ressortir la nécessité de disposer d’un solide système de contrôle de gestion pour une initiative de l’ampleur du PT.

Bien qu’une certaine orientation ait été donnée au processus de définition du PT et de sélection des projets de changement devant y être intégrés, les évaluateurs n’ont trouvé aucune trace de l’élaboration et de l’application de critères particuliers qui ont servi à les sélectionner. Comme cela a été mentionné précédemment, l’ES1, la nature décentralisée du PT et de son mode de gestion ainsi que le pouvoir discrétionnaire de chacun des SMA ont tous eu un effet sur la définition de l’étendue du PT. Cependant, l’absence de procédure systématique et universelle de sélection des projets devant faire partie du PT a entraîné une certaine confusion au Ministère quant à déterminer précisément les projets qui devaient entraîner une transformation et ceux dont ce n’était pas le cas. Cette confusion a été exacerbée par le lancement concomitant d’autres initiatives de changement au MAECI.

Constatation 4 :
Le NMO s’appuie sur le PT tout en le complétant. Cependant, il a parfois été difficile de concilier le NMO avec le PT, puisque le premier est axé sur l’urgence des impératifs financiers à court terme, alors que le second est associé à une vision à long terme du changement.

Le NMO a été présenté comme un élément clé du PT et visait à trouver de nouvelles façons d’exécuter plus efficacement les activités, à mettre l’accent sur les responsabilités fondamentales et à moderniser encore plus les opérations du Ministère au Canada et à l’étranger..

Le transfert de ressources de l’AC vers les bureaux sur le terrain (ES-400) faisait partie des éléments fondamentaux du PT. Au cours des discussions pour déterminer les 400 postes à créer dans les missions (et plus tard dans les BR^{Note de bas de page 18}), il est devenu évidentque les responsables des différents secteurs avaient de la difficulté à s’entendre sur la façon de redistribuer les ressources et à prendre des décisions à long terme sur la composition du réseau des missions à l’étranger. Pour sortir de l’impasse, les personnes concernées ont accepté de ne s’occuper au départ que des deux premières années du processus de transfert et de fixer des cibles précises pour chaque direction générale (en fonction de sa taille). Cela a mené à un accord sur la désignation de 205 postes à transférer à l’étranger au cours des deux premières années (2008-2010).^{Note de bas de page 19}

Or, au printemps 2009, le Ministère a connu d’importantes difficultés financières. Les sous-ministres ont alors chargé Politique et planification stratégique (PFM) de trouver une solution. Non seulement la haute direction devait déterminer les compressions qui restaient à faire à l’AC dans le cadre de l’ES-400, mais elle devait en même temps surmonter les pressions financières touchant le Ministère. C’est donc au beau milieu de la mise en oeuvre de l’ES1 que des questions ont été soulevées à propos des projets du PT, notamment par rapport aux économies et aux gains d’efficacité qui devaient s’ensuivre. Le NMO a par la suite été conçu dans le but de trouver des économies d’environ 30 millions de dollars, dont 20 millions étaient nécessaires à l’achèvement des initiatives de l’ES1 et de l’ES-400. La désignation des économies pouvant être réalisées a ainsi facilité la progression de l’ES-400, tout en permettant aux projets liés au PT de continuer d’être mis en oeuvre de façon concomitante.

Étant donné les pressions financières auxquelles le Ministère devait faire face à ce moment-là, les 22 initiatives rattachées au NMO ont été soumises à une refonte dans une perspective d’urgence, de sorte qu’elles ont été conçues à la hâte, sans bénéficier d’une analyse des incidences à long terme. Selon les interlocuteurs, certaines mesures de réduction des coûts liées au NMO ne constituaient que « la solution facile ». Par exemple, une somme arbitraire de un million de dollars a été retranchée du budget réservé aux indemnités de déplacement, et des oeuvres d’art à l’AC et dans les missions ont été vendues dans le but de générer des recettes de façon simple et rapide.

L’obligation d’agir en toute urgence, qui a mené à la mise en oeuvre d’initiatives liées au NMO qui visaient à répondre à des impératifs à court terme, n’était pas une situation idéale pour transformer le Ministère et établir l’organisation moderne correspondant à la vision déterminée pour le PT. Il existe en outre un risque que les compressions réalisées dans le cadre du NMO n’aient pas contribué à améliorer l’efficience et l’efficacité des opérations. Par exemple, l’une des initiatives liées au NMO consistait notamment à vendre des résidences dans certains pays afin de réduire les coûts et d’obtenir rapidement de l’argent. Toutefois, dans une perspective à long terme, les biens immobiliers en question auraient pu être considérés comme un investissement permettant de dégager des profits à long terme. Or, la viabilité financière à long terme et la promotion d’une saine gestion des ressources financières et humaines représentent des éléments clés du PT. Bref, les objectifs du NMO, qui consistent à reprendre la maîtrise des finances ministérielles et à assurer la viabilité financière à court terme, doivent être conciliés avec la vision à long terme liée au PT sur les plans de la modernisation, de la viabilité financière et de la saine gestion des ressources financières et humaines.

8.2 Facteur de pertinence 2 : Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 5 :
Beaucoup de projets liés au PT, et le PT en général, ont permis d’harmoniser les activités ministérielles avec les priorités du GC. Par conséquent, les priorités ministérielles sont maintenant mieux adaptées à celles du GC.

Le premier thème du PT consiste à harmoniser les différentes organisations du Ministère et à mettre en oeuvre les priorités de la politique étrangère et de la politique commerciale du Ministère et à les harmoniser aux priorités du GC. Il faut donc réaffecter les effectifs et les ressources en fonction des dossiers prioritaires et réorganiser la façon dont le Ministère travaille et collabore avec ses partenaires. Il faut en outre harmoniser les politiques et les priorités des programmes du Ministère avec celles du GC.

Pour ce faire, le Ministère doit être suffisamment souple et être en mesure de répondre rapidement aux priorités internationales du GC. Il est donc essentiel pour le MAECI de se donner les moyens non seulement de répondre aux priorités globales du gouvernement en y adaptant ses propres activités (harmonisation verticale), mais aussi d’être un chef de file pour l’ensemble des ministères en ce qui concerne l’harmonisation du programme général du gouvernement à l’échelle internationale (harmonisation horizontale).

Aux premières étapes du PT, le MAECI s’est concentré sur le MCI, l’engagement du Canada en Afghanistan et la gestion d’événements internationaux tels que les sommets du G8 et du G20 et les Jeux olympiques de Vancouver. Aujourd’hui, les priorités du Ministère sont la multiplication des débouchés économiques pour le Canada et lesCanadiens, particulièrement dans les marchés émergents; les États-Unis et l’hémisphère; et l’engagement en Afghanistan. Le PT constitue la quatrième des grandes priorités du Ministère. Fondamentalement, le PT a permis au MAECI d’améliorer l’aspect stratégique de son approche concernant la réaffectation des ressources en fonction des priorités.

Jusqu’à présent, le PT a donné l’occasion de transférer des postes dans les missions à l’étranger et les BR, de manière à permettre au Canada de nommer les bonnes personnes aux bons endroits afin de bien servir les Canadiens et de changer le monde. La mobilisation des missions en faveur du PT a contribué à améliorer les communications entre les missions et l’AC, assurant ainsi un lien plus étroit entre les centres de pouvoir à Ottawa et les Canadiens qui défendent les intérêts nationaux à l’étranger. La création des CPR à Oslo, Panama, Lima et Jakarta a entraîné le transfert d’une importante expertise et d’une grande capacité en matière de politiques, dans des régions prioritaires, ce qui a permis de promouvoir et de communiquer les intérêts fondamentaux du Canada auprès des partenaires internationaux.

Pour bien démontrer le rôle des réseaux stratégiques, le Canada, par l’intermédiaire du CICRA, a dirigé récemment l’élaboration d’une politique de communication pour le Conseil de l’Arctique (CA) et la définition de critères pour les pays non arctiques souhaitant obtenir le statut d’observateur au CA. Qui plus est, en collaboration avec d’autres partenaires, le CICRA a réussi à assurer une meilleure compréhension mutuelle entre le Canada et le Parlement de l’Union européenne (UE) sur certainséléments de l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique, particulièrement en ce qui concerne le rôle des Autochtones.^{Note de bas de page 20}

La création des bureaux commerciaux (p. ex., en Inde et en Chine) a renforcé la capacité du Ministère de se concentrer sur les marchés émergents et de fournir des services aux Canadiens dans les régions prioritaires partout dans le monde. De par leur nature, les bureaux commerciaux permettront d’accroître l’harmonisation entre les priorités des autres ministères et celles du MAECI et de réaliser une approche pangouvernementale plus cohérente. Par ailleurs, la prestation régionale des services communs signifie que les autres ministères peuvent exécuter leurs activités à l’étranger même si le MAECI n’a pas de missions sur place. Ainsi, l’approche pangouvernementale gagne en souplesse en ce qui concerne l’engagement international. Puisque les CRSC ne sont pas encore pleinement opérationnels, il a été impossible d’évaluer leur contribution. Disons qu’en théorie, il s’agit d’un des résultats qui sont attendus de la part des centres.

Depuis la création du SPI, du Groupe Géo et du Groupe multilatéral, le MAECI est en mesure de mieux comprendre les priorités du GC et d’y donner suite. Dans les messages qu’ils ont diffusés, les gestionnaires principaux du Ministère ont mis l’accent sur la croissance dans les marchés émergents, dans les Amériques et en Afghanistan. Dans le cadre de l’ES1, on a effectué un examen des pays sur lesquels le MAECI doit se concentrer, et le PT contribue à harmoniser les ressources du Ministère avec celles des pays prioritaires, et ce, par l’entremise du projet de rééquilibrage de l’effectif entre l’AC et le terrain et de l’ouverture de nouvelles missions (p. ex. en Chine et en Inde). Le SPI a supervisé l’établissement d’un comité interministériel horizontal. Composé de gestionnaires principaux des autres ministères, ce comité est chargé de cerner les principaux enjeux mondiaux, régionaux et nationaux et de formuler les mesures pangouvernementales à prendre en matière de politique commerciale et de politique étrangère pour y faire face. Le Groupe des enjeux émergents constitue un autre réseau de recherche et de développement stratégiques qui fait participer les autres ministères au processus lié à la politique étrangère et à la politique commerciale.

Les nouveaux outils de PRM mis en oeuvre dans le cadre du PT font en sorte que les missions doivent appliquer les stratégies par pays qui démontrent clairement en quoi la présence du Canada à l’étranger s’inscrit dans les priorités du Ministère et du gouvernement, et assurent une cohérence sur le plan de l’engagement pangouvernemental. Elles doivent également démontrer leur valeur et leur utilité aux Canadiens par l’entremise de nouveaux systèmes de rapports publics. Les missions à l’étranger continuent d’améliorer les liens et de réduire les charges de travail afin de fournir des services aux Canadiens et de maximiser les avantages découlant de la présence du Canada à l’étranger.

Les mesures prises dans le cadre du PT en vue de renforcer l’obligation de rendre compte, notamment la création du Secteur du DPF et du BVC, ainsi que l’établissement de la nouvelle structure de gouvernance et du GEP, constituent de nouvelles façons d’assurer une gestion efficace des fonds publics et de répondre aux normes de responsabilisation et de gestion financières fixées par le SCT. Selon plusieurs personnes interrogées, il est plus facile de prendre des décisions éclairées depuis que des améliorations ont été apportées au niveau de la planification financière et de la vérification et de l’évaluation.

Finalement, le sixième thème du PT, le renouvellement des RH, se voulait une réponse ministérielle aux efforts pangouvernementaux déployés pour renouveler la fonction publique. Il contribue à l’atteinte de l’objectif visant à attirer les personnes les plus talentueuses et les plus brillantes dans la fonction publique, en simplifiant les processus rattachés aux RH, en favorisant la formation en langue étrangère et en mettant en place des stratégies de recrutement, de maintien en poste et de formation d’employés dynamiques, novateurs et dévoués. Ainsi, le Ministère doit concilier des RH ayant les compétences et l’expertise nécessaires pour être en mesure de réaliser les priorités étrangères du GC.

Les projets en lien avec le PT ont donc contribué de différentes façons à mieux harmoniser les activités du Ministère avec les priorités du gouvernement. Cependant, les projets s’inscrivant dans le premier thème du PT « Harmonisation avec les priorités gouvernementales », notamment le renouvellement des communications, la participation des régions à la transformation et la planification pluriannuelle des activités, ne sont pas directement liés à l’objectif visé par l’harmonisation décrite dans le PT, comparativement à d’autres projets. Le fait qu’il n’y ait pas de liens directs entre les projets et les thèmes soulève des doutes au sujet des critères utilisés pour classer les projets sous les différents thèmes du PT. Cet aspect est approfondi plus loin dans le présent rapport.

8.3 Facteur de pertinence 3 : Cohérence avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 6 :
Le PT a permis au Ministère de se concentrer sur ses activités principales tout en réduisant les rôles et les responsabilités dans les domaines qu’il vaut mieux laisser à d’autres ministères.

Par l’entremise du PT, le Ministère s’est efforcé de se concentrer sur sa fonction principale et d’utiliser ses ressources pour les activités de politiques et de programmes qui sont indispensables à la réalisation de son mandat, notamment la paix et la sécurité, le commerce et l’investissement, le droit international et les droits de la personne. Parallèlement, il a tenté de réduire sa participation dans les domaines qui relèvent des autres ministères.

Quant aux programmes, le MAECI concrétise son engagement de limiter sa participation dans les domaines qu’il vaut mieux laisser à d’autres ministères en transférant par exemple ses rôles et ses responsabilités à Patrimoine canadien dans le domaine du programme du patrimoine et de la culture. Il a également limité sa participation dans certains dossiers ou transféré ses responsabilités à d’autres ministères, notamment dans le domaine de l’environnement, du développement durable, de la biodiversité, des conventions multilatérales sur les produits chimiques et de la foresterie.^{Note de bas de page 21}

La réduction des responsabilités ou leur transfert à d’autres ministères présuppose que ces derniers disposent de la capacité nécessaire pour assumer les responsabilités qui étaient depuis toujours l’apanage des Affaires étrangères. Tous les ministères étrangers sont appelés à relever un défi semblable dans un monde qui est de plus en plus intégré, interrelié et complexe soit se concentrer sur leurs activités principales. Même pour les autres ministères ayant des mandats internationaux explicites, le chevauchement entre la défense, la diplomatie, le développement, la sécurité, les changements climatiques, la santé, l’énergie et bon nombre d’autres aspects des relations internationales fera en sorte que des efforts de consultation interministériels plus soutenus et la clarification des rôles et des responsabilités continueront d’être nécessaires.

La création du SPI a permis d’appuyer le rôle du Ministère à titre de réseau des missions à l’échelle du gouvernement. Créé le 1er avril 2008, le SPI sert de plateforme unique de prestation de services communs pour l’ensemble des ministères et des organismes gouvernementaux qui oeuvrent dans le cadre des relations diplomatiques, internationales et consulaires. Il est devenu une source importante de soutien pour les autres ministères en ce qui a trait à l’exécution des programmes internationaux : en effet, il utilise l’expertise et les ressources du MAECI pour mieux aligner les autres ministères sur les priorités principales, tout en permettant au MAECI de se concentrer sur ses propres activités.

Quant à la prestation de services communs à l’étranger, trois comités interministériels composés de représentants des organismes, des ministères et des provinces partenaires font partie de la structure de gouvernance des services communs du SPI : le Sous-comité des SM sur la représentation à l’étranger, le Conseil des SMA de la représentation à l’étranger (DMC) et le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger (GTISCE). Entre-temps, le Conseil des missions, créé par le biais de la structure de gouvernance et du SPI, fournit une tribune qui permet à la haute direction d’effectuer une planification stratégique pangouvernementale, d’éviter les chevauchements entre les ministères dans les programmes internationaux et d’intégrer les commentaires des partenaires au pays dans le processus de gouvernance des missions.

Ces comités ont accru la collaboration des autres ministères, ont diminué le nombre de malentendus entre les ministères au sujet des questions délicates et ont raffermi la confiance entre les gestionnaires principaux dont les portefeuilles se chevauchent. Les politiques continuent toutefois d’être floues et de manquer d’orientation. Le MAECI et les autres ministères ne s’entendent toujours pas pour déterminer qui doit administrer les fonds, gérer les programmes et les exécuter. Les organisations partenaires ont souligné la nécessité d’avoir des priorités pangouvernementales plus claires afin de pouvoir prendre des décisions éclairées en matière de représentation à l’étranger.

8.4 Facteur de rendement 4 : Réalisation des résultats escomptés

Comme il est mentionné dans la méthodologie, étant donné l’absence d’un modèle logique et d’une stratégie de gestion du rendement, l’évaluation du PT est réalisée en fonction des objectifs définis pour les six thèmes du PT. Les progrès réalisés dans les initiatives liées aux thèmes ont été utilisés collectivement à titre d’éléments probants. Les projets sont surveillés et évalués régulièrement, et sont jugés « opérationnels » ou « achevés » dans la liste. Au moment de la rédaction du présent rapport, il y avait 23 projets achevés et 10 projets en cours.

I. Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 7 :
Les projets en lien avec le PT ont permis au Ministère de mieux se concentrer sur les priorités stratégiques internationales du GC et de mettre en place des mécanismes et des institutions qui l’aideront à répondre rapidement aux nouvelles priorités et de s’y adapter au fur et à mesure qu’elles émergent. Les projets placés sous le thème « Harmonisation avec les priorités gouvernementales » ne font que contribuer indirectement à cet objectif.

L’un des principaux facteurs sous-tendant le PT était la nécessité pour le Ministère de s’assurer de sa pertinence et de sa valeur ajoutée. Par conséquent, l’un des thèmes clés du PT était l’harmonisation des priorités et des travaux du Ministère avec ceux du GC.^{Note de bas de page 22} Comme il a été mentionné, le PT a été conçu dans le but de respecter les engagements pris dans le cadre de l’ES1 et de favoriser l’atteinte des résultats de l’examen de convergence de 2007. L’examen de convergence s’est inspiré de six principes clés : mieux harmoniser le Ministère avec les priorités gouvernementales; renforcer la plateforme à l’étranger; offrir des services de qualité aux Canadiens; rationaliser et orienter l’AC, respecter les normes élevées en matière de gestion financière et de responsabilisation; et renouveler les RH. Les thèmes du PT reprennent ces principes et sont qualifiés de changements en profondeur qui permettront au Ministère de répondre aux priorités du GC et aux besoins des Canadiens au pays et à l’étranger.

Pour atteindre les objectifs de l’harmonisation, le Ministère a retenu six initiatives principales, notamment la participation des régions à la transformation, le renouvellement des communications et le PAMI. D’autres projets ont été mis en oeuvre pour favoriser l’harmonisation, par exemple la présentation au CT sur la représentation à l’étranger, les réaffectations à l’EAI, la mise en oeuvre des réductions budgétaires liées à l’examen de la convergence et à l’examen stratégique à l’AC pour 2008-2009.^{Note de bas de page 23}

La participation des régions à la transformation est l’un des projets lancés sous le thème de l’harmonisation du PT. Cependant, ses objectifs et ses activités cadrent davantage avec les communications et seront abordés plus loin dans le présent rapport. Disons seulement ici que d’importants progrès ont été réalisés. Toutes les missions ont désigné un champion de la transformation. Elles ont également retenu et mis en oeuvre des projets liés au PT. Le wiki Transformation@Missions est une tribune qui permet d’échanger des idées et d’aider à communiquer des activités du PT aux missions.

Le renouvellement des communications vise à regrouper ou à centraliser toutes les ressources de communication du Ministère, de façon à réaliser des économies et à mettre en place un modèle panministériel qui favorisera une meilleure coordination entre les activités de communication, y compris les produits et les stratégies.^{Note de bas de page 24} Selon les recherches, il serait possible de réaliser des économies en simplifiant le processus d’approvisionnement des services et des produits de communications par l’entremise du Groupe des communications. Néanmoins, sur la centaine de postes pouvant être regroupés, seuls quelques ETP ont connu une migration de leur poste actuel. La mise en oeuvre de cette mesure a été retardée, car l’on s’inquiétait de ce qui résulterait si l’on retirait des secteurs d’experts en la matière et de spécialistes des communications, notamment dans les domaines tels que les affaires consulaires où la prestation de services aux Canadiens est la priorité. En effet, les pertes d’efficacité potentielles causées par le départ des experts pouvaient faire contrepoids aux économies de coûts réalisées et avoir des répercussions sur les normes de prestation de services aux clients.^{Note de bas de page 25}

Bien que les progrès aient été lents, il ressort dans les rapports découlant du CRG que la participation de haut niveau dans la région de la capitale nationale (RCN), les bureaux régionaux et les missions à l’étranger est le fruit d’une communication directe de la part des sous-ministres et du stratège en chef, qui ont utilisé des technologies de base pour élargir l’accès en temps réel aux réunions du Comité de gouvernance et aux discussions informelles. Le recours à des outils de collaboration en ligne, l’établissement d’un réseau de champions de la transformation, l’accès aux discussions informelles trimestrielles des sous-ministres et aux discussions sur la transformation par téléconférences, l’organisation de petits déjeuners mensuels du personnel avec le sousministre, la création du wiki Transformation@Missions et la diffusion mensuelle des « aperçus » du stratège en chef qui décrivent les pratiques exemplaires du PT sont tous autant d’exemples du renouvellement des communications.

En outre, le Ministère a entrepris d’intégrer sa structure de gouvernance, son architecture d’activités de programmes (AAP) et les priorités ministérielles dans la planification des activités ministérielles. Il a également intégré des fonctions de base comme la gestion du risque, les ressources humaines et financières et les communications. La structure de gouvernance du MAECI a fait ressortir l’horizontalité au niveau de la gestion des ressources et de la prise de décisions. L’efficacité et le succès de la nouvelle structure se sont manifestés par la capacité des comités de gestion de prendre des décisions rapides et éclairées sur la mise en oeuvre de 30 initiatives rattachées au NMO. Par ailleurs, la mise en place du NMO a donné lieu à d’importantes améliorations au niveau des structures ministérielles et de la gestion de la viabilité financière du MAECI. Ces initiatives ont été approuvées par les sous-ministres et intégrées au PAMI de 2010-2011. Des plans et des responsabilités précis ont été approuvés au niveau des secteurs pour ce qui est de la mise en oeuvre des initiatives du NMO, mis en évidence dans les EGR du groupe de la direction et revus par les pairs dans le cadre d’un processus du Comité extraordinaire.^{Note de bas de page 26} Le Ministère travaille actuellement avec des ministères partenaires à l’adoption d’une stratégie qui permettra d’assurer une certaine cohérence en matière de planification et de rendement dans les rapports sur les plans et les priorités des ministères et les rapports ministériels sur le rendement (RMR). Cet exercice a été fait pour l’Afghanistan et d’autres pays prioritaires. Des exercices de planification pluriannuels en sont également des exemples.

D’autres initiatives ont aussi contribué aux objectifs d’harmonisation. Dans l’exercice d’équilibrage appelé ES-400, le Ministère a commencé à porter une attention particulière aux priorités clés et à réaffecter les 400 postes concernés de façon stratégique entre les pays prioritaires et les régions, les organisations internationales et les endroits où il y aura le maximum de répercussions sur le programme économique du Canada et les objectifs visés en Afghanistan (voir le tableau 1 : ES-400 – Réaffectations du personnel). Avec l’ES-400, on a également cherché à investir dans des postes à l’étranger, de manière à permettre aux programmes d’assurer leur pérennité tout en réalisant leur mandat. Par ailleurs, le Ministère a alloué des fonds à l’interne afin de mettre davantage l’accent sur l’Afghanistan (grâce à la création du Groupe de travail sur l’Afghanistan), de surveiller l’historique de votes aux Nations Unies (NU), de changer la position du gouvernement sur le Moyen-Orient et d’aligner les ressources sur la SCM.

Le MAECI est le ministère mandaté par le gouvernement du Canada pour assurer la direction des interventions canadiennes dans les crises internationales. Le Centre de surveillance et d’intervention d’urgence (CSIU) a été créé de manière à harmoniser les priorités du Ministère avec celles du GC et à renforcer sa capacité d’intervenir dans les crises qui touchent les Canadiens et les intérêts canadiens à l’étranger.

Le MAECI étant la seule entité à disposer des mécanismes nécessaires pour réaliser les priorités internationales du GC à court et moyen terme, il fournit la plateforme qui soutient l’engagement et le programme d’action du Canada sur la scène internationale. En créant le SPI et en le renforçant, le Ministère a centralisé dans un même secteur les services communs et intégrés ceux qui étaient dispersés, lui permettant ainsi d’accroître sa capacité de mobiliser des ressources avec davantage de souplesse et d’efficacité. Ce faisant, il a également contribué à harmoniser ses priorités en matière de politiques et de programmes avec celles des autres ministères, en affectant des personnes et des ressources à des dossiers prioritaires et en restructurant la manière dont le Ministère travaille et collabore avec les partenaires nationaux.

Au niveau des missions, le PT a appuyé la création des CPR afin d’accroître la coordination et la cohérence des politiques parmi les autres ministères oeuvrant sur le terrain. L’objectif consiste à mieux utiliser le réseau des missions en mettant sur pied des réseaux d’expertise stratégique qui pourront renforcer la capacité de diriger des travaux stratégiques sur le terrain, fournir de l’information et des renseignements en temps opportun et favoriser la collaboration régionale sur des questions stratégiques. Le MAECI dispose maintenant d’un modèle qui l’aide à harmoniser les priorités, à mesurer le rendement, à mobiliser le savoir-faire en matière de politiques et à avoir la souplesse nécessaire pour l’affectation des ressources. En outre, le PT a permis d’accroître la capacité des missions en transférant des postes de l’AC aux régions et en simplifiant les rapports des missions et des rapports régionaux mixtes dans le cadre du renouvellement du Groupe Géo.

II. Renforcement de la plateforme internationale

Constatation 8 :
L’établissement du SPI a contribué à renforcer la gestion et la gouvernance de notre réseau de missions et a accru la présence du Canada à l’étranger dans les domaines qui servent les intérêts des Canadiens.

Le MAECI maintient un réseau de missions d’une valeur approximative de 800 millions de dollars. Ce réseau est considéré comme un bien appartenant au gouvernement du Canada et fournit les services communs nécessaires pour représenter le Canada à l’étranger. Au 31 mars 2010, plus de 7 730 employés canadiens (EC) et employés recrutés sur place (ERP) travaillaient dans les missions du Canada. Environ 66 % d’entre eux étaient des employés du MAECI, et 34 % travaillaient pour des ministères partenaires^{Note de bas de page 27}, des sociétés d’État, des gouvernements provinciaux et d’autres organisations.^{Note de bas de page 28} Environ 25 % du nombre total d’employés du MAECI dans les missions sont des EC.

Le SPI du MAECI a été créé le 1er avril 2008 à pour servir de guichet unique pour la prestation de services communs à l’ensemble des ministères gouvernementaux oeuvrant dans le corps diplomatique et consulaire. L’objectif consistait à créer une plateforme répondant aux besoins de tous les ministères ou organismes fédéraux et partenaires intégrés, et à assurer le maintien de l’infrastructure et des services du réseau des missions pour permettre au gouvernement du Canada de donner suite aux priorités qu’il s’était fixées sur la scène internationale.

Le SPI est dirigé par un SMA, qui relève du SM des Affaires étrangères (DMA). Ce SMA est membre du Conseil exécutif du MAECI. Le SPI compte sept directions générales, chacune d’elle étant dirigée par un DG qui relève du SMA du SPI.^{Note de bas de page 29} Le DG de chaque direction générale du SPI a mis en place les structures de gestion interne et les groupes consultatifs nécessaires pour lui permettre de respecter les engagements convenus avec le SMA du SPI en matière de rendement et de finances. Chaque direction générale du SPI reçoit du soutien financier et des conseils de la part de la Direction générale des services ministériels du secteur qui travaille en étroite collaboration avec le DPF du MAECI. Le Comité de direction du SPI, qui comprend les sept DG du SPI, constitue la principale structure de la haute direction. Il est présidé par le SMA du SPI et se réunit chaque semaine.

La structure de gouvernance des services communs, comprenant des représentants des partenaires, est composée d’un certain nombre de comités qui forment deux groupes : le groupe interministériel et le groupe du MAECI.^{Note de bas de page 30} Le groupe interministériel est chargé de superviser la prestation des services communs et de fournir des conseils sur le processus de recouvrement des coûts et d’en assurer la surveillance ainsi que de conseiller le MAECI sur les décisions qui s’imposent. Le groupe du MAECI est chargé de gérer et de superviser les opérations et d’appuyer le réseau des missions à l’étranger.

Le MAECI soutient le réseau des missions à l’étranger en fournissant l’infrastructure, le personnel et les services dont elles ont besoin pour assurer la représentation du Canada à l’étranger. Il s’occupe notamment :

• de fournir et d’entretenir les espaces de bureau, les résidences officielles (RO) et les logements du personnel (LP);
• d’embaucher et de soutenir les ERP;
• de l’administration des services financiers et du personnel, des services de passation de marchés, de la technologie et la GI, de la sécurité, des services de transport et d’autres services de soutien.

Le Secteur de la plateforme a mis en oeuvre plusieurs initiatives : l’ouverture de nouvelles missions; la fermeture de missions de moindre priorité; le transfert de postes de l’AC à des missions; l’adoption d’une nouvelle structure de gouvernance qui reflète la présence importante des autres ministères et des partenaires dans les activités à l’étranger; la mise en place de nouveaux mécanismes d’exécution pour la gestion des missions du Canada; le transfert des budgets pour les services communs des budgets de programme au SPI et la mise à jour des politiques clés sur les services communs. En outre, le Secteur de la plateforme a mis sur pied le Plan d’investissement dans les services communs (PISC) en vue d’investir environ neuf millions de dollars, ce qui lui permettra de renforcer davantage sa capacité d’aider les clients sur le terrain. Ces initiatives respectent la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor et contribuent à améliorer la clarté et la transparence en matière d’établissement des coûts, à renforcer la capacité de répondre aux besoins des partenaires et à accroître la coordination pangouvernementale.

En 2009, une évaluation de la gouvernance des SCE a permis de confirmer que les comités de gouvernance des SCE « fonctionnaient relativement bien » et que les « résultats clés visant à améliorer la structure de gouvernance avaient été atteints ». Selon cette évaluation, les organisations partenaires sont en général satisfaites des services fournis et obtiennent un meilleur rapport qualité-prix, comparativement aux années précédant la création du SPI. Elles font ressortir la nécessité d’obtenir de meilleurs renseignements sur les priorités pangouvernementales, pour faciliter la prise de décisions concernant les SCE; clarifier la structure décisionnelle; examiner le cadre d’établissement des coûts; élaborer un répertoire des services; clarifier les critères concernant l’affectation du financement pour les SCE; améliorer les communications et élaborer un cadre de gestion du rendement plus exhaustif.

L’une des questions soulevées concernait le fait que, d’une part, le MAECI est autorisé par la loi à fournir des SCE et que, d’autre part, ses programmes sont traités comme l’un des clients du Secteur de la plateforme. Le MAECI se trouve donc à jouer deux rôles, celui de fournisseur de services communs et celui de client. Ce double rôle pourrait constituer une source de conflit et soulever des problèmes sur le plan de la gouvernance. Le SPI assume un nombre croissant de rôles qui s’apparentent de plus en plus aux rôles habituellement associés à un organisme de service spécial comme PPTC. Bien que le Ministère ait abordé cette question en adoptant un modèle de gouvernance à deux volets complémentaires, le Groupe géographique du MAECI demeure préoccupé par le fait que l’on ne tienne pas suffisamment compte des priorités du MAECI dans la prise de décisions liées à l’apport des ressources nécessaires pour soutenir les services communs dans les missions à l’étranger.

Par ailleurs, le Ministère doit revoir le rôle des CDM. Le problème fondamental est que les CDM se sont fait enlever des ressources opérationnelles, mais doivent tout de même assumer un rôle de leadership sur le terrain (politiques, activités, etc.) même s’ils ne sont pas en position de décider comment les ressources seront réparties. Il y a aussi la question de leur rôle en tant que chefs de missions pangouvernementales et si les autres ministères devraient contribuer aux coûts associés à ce rôle.

Constatation 9 :
L’établissement des CRSC devait permettre de réaliser des économies; toutefois, cette initiative en est aux premières étapes de mise en oeuvre, et les divers défis qui se posent sur le plan organisationnel et de la gestion font en sorte que le rendement du capital investi demeure nébuleux.

L’établissement des CRSC est l’une des stratégies que le Ministère a employées pour améliorer la prestation des services communs au réseau des missions du Canada.^{Note de bas de page 31} Le modèle était l’un des produits livrables précisés dans l’ES1. L’analyse de rentabilisation portant sur la mise sur pied des CRSC a permis de faire ressortir trois principaux facteurs : la croissance du SPI et la représentation à l’étranger, la réduction du budget du SPI attribuable aux compressions cumulatives précédentes et le manque de fonds dans un contexte où les coûts sont à la hausse.^{Note de bas de page 32}

Les CRSC ont pour objet de renforcer et de maintenir la capacité régionale, de manière à contribuer à l’administration des missions tout en réduisant les chevauchements. La régionalisation de certains postes de services communs devrait permettre aux centres d’offrir des services de soutien comme des services se rapportant aux finances, à l’approvisionnement, aux technologies de l’information et aux ressources humaines. En effet, l’établissement des CRSC constitue un premier pas vers la reconfiguration du cadre hiérarchique, des pouvoirs et des responsabilités entre l’AC et les missions. Pour ce faire, il faut affecter un plus grand nombre de ressources sur le terrain. La proximité entre les CRSC et les missions et la délégation appropriée des pouvoirs permettront à l’AC de mieux répondre aux besoins des missions. Compte tenu des lacunes qui existent dans des domaines tels que la planification et le contrôle et la planification des finances, les CRSC sont appelés à rationaliser l’affectation des ressources.

Deux des quatre CRSC ont été établis à Thames Valley et à Washington. Les nouveaux CRSC devraient être entièrement opérationnels au début de l’exercice financier 2011-2012. L’embauche des EC est terminée, mais le recrutement des ERP est en cours.

La normalisation des processus et des pratiques, les nouveaux processus et outils qu’il faut mettre en place pour la planification des budgets et le suivi des ressources, la délégation des pouvoirs, la détermination de la proportion d’agents des CRSC affectés à chacune des missions et les normes de service sont tous des défis qui découlent de l’établissement des CRSC.^{Note de bas de page 33} En outre, certains aspects restent encore à clarifier, par exemple le mandat et le rôle de la Direction générale des finances, de la planification et des systèmes ministériels (SMD) au sein du Secteur du DPF ainsi que sa relation avec les CRSC.^{Note de bas de page 34}

La mise sur pied des CRSC devait permettre de réaliser des économies (approvisionnement en vrac, traitement centralisé des factures, normalisation des processus, expertise accrue au niveau de la prestation des services et libération d’autres ressources permettant de se concentrer sur les compétences essentielles). On prévoyait économiser un million de dollars en 2009-2010 et trois millions de dollars par année par la suite. En outre, les Centres aideront le SPI à économiser sept millions de dollars en 2009-2010, neuf millions de dollars en 2010-2011 et 11 millions de dollars par année par la suite.

Certains informateurs clés ont contesté la valeur ajoutée des CRSC, en faisant valoir que le rôle de ces centres n’est pas clair. Dans le cadre de la présente évaluation, la différence entre les besoins des missions et les besoins organisationnels des CRSC n’a pas été établie. Par ailleurs, les centres sont situés dans des régions disposant d’un système judiciaire harmonisé, d’une seule devise et de systèmes bancaires similaires, ainsi que de règlements en matière de RH. On peut donc se demander ce qui arrivera s’il faut ouvrir et faire fonctionner des centres dans des régions dont les divers systèmes judiciaires, systèmes bancaires, devises ou règlements en matière de RH sont incompatibles.

Comme les CRSC établis dans deux régions (É.-U. et Europe) ne sont pas encore entièrement fonctionnels, il n’a pas été possible de déterminer si les économies escomptées ont bel et bien été réalisées à cette étape. Il convient de mentionner que, même si la réaffectation rapide du personnel sur le terrain est probablement un signe de progrès, des questions ont été soulevées en ce qui concerne l’efficacité, l’utilité et la crédibilité du processus. On semble avoir sous-estimé le temps requis pour mettre les centres sur pied, ce qui démontre la nécessité d’effectuer une analyse complète afin de guider la conception et la mise en oeuvre de ces derniers.

Constatation 10 :
Les objectifs visés pour 2010 ont été respectés en ce qui concerne la redistribution des postes entre l’AC et les missions; par conséquent, le Canada est plus présent à l’étranger. D’autres progrès seront réalisés selon les défis qui auront été relevés.

L’affectation des ressources est un défi constant au MAECI. Entre 2005 et 2007, le Ministère a transféré plus de 130 postes des missions peu prioritaires aux missions plus prioritaires. Cet exercice de réaffectation s’est poursuivi dans le cadre de l’ES1 de 2007. On avait alors prévu un plan ambitieux visant à réaffecter 400 postes de l’AC sur le terrain au cours des exercices financiers 2008-2009 à 2012-2013. On visait à accroître la capacité du MAECI à l’extérieur d’Ottawa, à améliorer la prestation de services aux Canadiens, à mieux harmoniser le réseau à l’étranger avec les priorités du GC et à augmenter les ressources sur le terrain de 8 % (rééquilibrer le rapport entre le nombre d’employés à l’Administration centrale et dans les missions). Des rapports annuels sur les postes créés et les progrès réalisés ont été préparés, et une vérification des engagements du MAECI dans le cadre de l’ES1 a permis d’évaluer les progrès au regard des postes créés.

Cependant, l’exercice de réaffectation découlant de l’ES-400 a connu des difficultés :

• La directive du gouvernement voulait qu’on envoie des gens pour répondre aux priorités canadiennes en matière d’affaires étrangères et de commerce international; malgré tout, la détermination des postes des services communs à transférer (en utilisant le rapport 4 pour 1) s’est avérée un problème. Par exemple, le Ministère a commencé à examiner le nombre de postes d’agents financiers et d’agents des RH qui pourraient être transférés à l’étranger et faire partie des 400 postes visés.
• Au moment de l’évaluation, la base de données n’était pas très organisée. Par conséquent, le Ministère a dû compter le nombre de personnes à l’AC à l’aide du système de rémunération. Au départ, on avait estimé que le rapport entre les employés de l’AC et des missions serait de 2 pour 1. Ce rapport a ensuite été réduit et fixé à quatre employés à l’AC contre un employé à l’étranger.^{Note de bas de page 35} Or, ledécompte des personnes ne tient pas compte des postes vacants.
• On a établi assez rapidement quels postes seraient réaffectés et à quel endroit, sans toutefois s’attarder à la façon de le faire. Ainsi, les 200 premiers postes à transférer ont été plus faciles à déterminer étant donné que du côté du Commerce international, on savait exactement dans quelles régions on voulait envoyer des gens pour répondre aux priorités de la SCM. En outre, les facteurs dont on a tenu compte pour le transfert de postes à l’étranger étaient entre autres la création de réseaux sur les politiques dans un certain nombre de régions et l’ajout de valeur aux missions.
• Étant donné la façon de calculer les économies et les réductions, on a présumé qu’il n’y aurait pas de coûts supplémentaires rattachés aux nouveaux postes sur le terrain, quelle que soit la région géographique où ils seraient créés. On n’a pas pleinement évalué et validé les conséquences financières de l’exercice de rééquilibrage avant de le mettre en oeuvre.
• Au départ, l’ES-400 visait à avoir 60 % d’ERP et 40 % d’EC sur cinq ans. Toutefois, la conclusion de l’entente autorisant le transfert des postes a été retardée pour les raisons suivantes : l’incapacité du Ministère de réaliser les économies prévues; l’exacerbation des pressions financières croissantes exercées sur le Ministère et attribuables aux lacunes rencontrées sur le plan de la planification entre les compressions découlant de l’ES et les réductions des niveaux de référence; la nécessité de clarifier si les BR faisaient bel et bien partie du réseau des missions; l’autorité ministérielle pour investir dans des postes au Canada. Cette situation a par le fait même entraîné un changement au niveau du rapport entre les EC et les ERP^{Note de bas de page 36}, lequel correspond à l’heure actuelle à 51 %d’EC et 49 % d’ERP. Le fait aussi qu’on ait attendu longtemps avant d’obtenir la présentation devant être approuvée par le CT a eu une incidence sur ce rapport.
• Les économies prévues dans le cadre de l’ES ne se sont pas concrétisées, car certaines des mesures proposées, notamment la fermeture de missions, n’ont pas été appliquées. Compte tenu de la situation financière du Ministère, on a reporté au-delà de l’exercice 2010-2011 le moment de se concentrer davantage sur les postes des ERP.
• Obtenir les approbations nécessaires pour transférer les postes à l’étranger s’est avéré un problème. Il a fallu passer par plusieurs niveaux d’approbation. Entre autres, les divers comités de gouvernance du SPI ont eu leur mot à dire à ce chapitre.

Le transfert des postes devait se faire en quatre étapes. Au cours de la première année, 100 nouveaux postes ont être créés sur le terrain dans les pays et les régions prioritaires, et trois CPR ont été inaugurés (à Oslo, à Lima et à Jakarta). On compte également le CICRA à Oslo, l’Unité andine pour la gouvernance démocratique (UAGD) à Lima et un réseau amélioré de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) dirigé depuis Jakarta. En outre, 75 postes ont été créés en 2010-2011 afin de rendre les centres de politiques régionaux entièrement fonctionnels, d’offrir de meilleurs services consulaires aux Canadiens et d’être en mesure de mieux répondre aux priorités gouvernementales dans les pays prioritaires.

En 2008-2009 et en 2009-2010, l’exercice de rééquilibrage a visé 160 postes. Le plan de mutations totales de 2008 à 2011 (tranches un et deux) a entraîné la création de 243 postes sur le terrain, dont 106 sont des postes EC et 37 sont rattachés aux SCE. Le Ministère a mis les deux autres phases sur la glace en raison des pressions financières et de l’examen stratégique et fonctionnel (ESF) prévu.

Dans le cadre du NMO, la décision de couper 130 postes dans le Groupe Géo visait à libérer des ressources et à les transférer aux missions. Par contre, ce ne sont pas toutes les missions qui ont obtenu des ressources supplémentaires, tandis que les demandes de report sont restées les mêmes ou ont augmenté. Il en résulte que les missions n’ont pas les ressources supplémentaires nécessaires pour effectuer des fonctions et des services qui relevaient auparavant de l’AC, et qu’elles doivent en même temps exécuter plus de travaux bilatéraux. Les répercussions du PT sont les suivantes : on a l’impression que les missions doivent maintenant s’acquitter d’un plus grand nombre de tâches avec le même nombre de ressources, voire moins.

Constatation 11 :
Le Réinvestissement dans le programme des langues étrangères dans le cadre du PT a permis d’accroître l’accès à la formation pour l’ensemble des employés et de contribuer à renforcer la capacité en langues étrangères des représentants canadiens. Le projet est sur la bonne voie et atteint ses objectifs.

On reconnaît l’importance d’accroître la capacité en langues étrangères des représentants canadiens. Pour cette raison, on a ajouté le réinvestissement dans le programme des langues étrangères dans la présentation au CT de 2009 intitulée « Renforcer la représentation du Canada à l’étranger » et on en a fait une initiative du PT.^{Note de bas de page 37} On a pris la décision d’investir dans la formation en langues étrangères afin de répondre à la demande accrue de formation, d’augmenter les programmes offerts dans les langues parlées dans les régions ayant une priorité stratégique pour le Canada, d’offrir des cours intensifs de courte durée et des cours visant à conserver les compétences linguistiques acquises, et de remplir les fonctions liées à la planification de la relève et à la gestion des talents dans le but de fournir une formation en langues étrangères de courte durée aux employés ayant plus d’ancienneté.

Même si l’on peut sans doute dire que cette initiative cadre mieux avec la thématique du renouvellement des RH, le Réinvestissement dans le programme des langues étrangères a réalisé des progrès importants, comme on le souligne très bien sur le wiki. Les stratégies en matière de langues étrangères des AGC et des AA ont été expliquées et mises à l’essai en janvier 2010. Le financement du Centre de formation en langues étrangères a été stabilisé en 2010. Les programmes mentionnés dans la présentation au CT concernant la gestion des qualifications, les immersions dans le pays d’affectation, la formation à la mission ainsi que les programmes flexibles spécialisés sont tous fonctionnels. L’évaluation des capacités de toutes les recrues en matière de langues étrangères a été effectuée pendant l’exercice 2009-2010, et un plan destiné à évaluer les capacités des recrues dans une langue étrangère donnée avant le début de leur emploi à Ottawa est maintenant en place. Tous les projets comportent des volets sur l’examen et l’évaluation dans leurs cycles annuels. Une analyse du maintien des connaissances en langues étrangères du personnel régional du MAECI a été menée en avril 2010.

La Stratégie d’évaluation des langues étrangères (visant à évaluer les capacités actuelles au MAECI) est entièrement fonctionnelle. Elle a permis d’évaluer 406 employés au cours de l’exercice 2009-2010, et prévoit 500 évaluations de plus au cours de chacun des exercices 2010-2011 et 2011-2012. La Stratégie d’évaluation devrait prendre fin d’ici mars 2012. Le taux de conformité général à l’égard des postes occupés par des employés ayant subi des tests linguistiques était de 44 % et celui de tous les postes assortis d’exigences linguistiques était de 20,6 %.

Le projet fait l’objet d’un suivi et d’une surveillance de la part du Comité des langues étrangères. Ce comité est dirigé par le SMA des RH et compte parmi ses membres les DG du Groupe Géo et les membres se réunissent trimestriellement. L’Institut canadien du service extérieur (CFSI) informe régulièrement le comité des progrès réalisés en ce qui concerne les taux de conformité.

III. Amélioration des services aux Canadiens

Le PT vise à améliorer les services offerts aux Canadiens, par la réforme des services consulaires, des services commerciaux et de Passeport Canada (PPTC).

Constatation 12 :
Dans le cadre du PT, des mécanismes et des institutions ont été mis en place afin d’améliorer l’exécution efficace et opportune des services à l’échelle canadienne et internationale.

Les Canadiens sont de plus en plus actifs sur la scène mondiale et ont des attentes plus élevées par rapport aux services offerts par le MAECI. C’est pourquoi on s’est attardé davantage à la quantité de services offerts et à leur qualité. Au cours des dix dernières années, la demande de passeports, les cas consulaires et le soutien accordé aux entreprises canadiennes ont connu une hausse spectaculaire^{Note de bas de page 38}, ce qui a fait en sorte qu’il a fallu adopter une approche plus stratégique et ciblée afin d’améliorer les services aux Canadiens. Pour améliorer la prestation de services aux Canadiens, le MAECI a créé le nouveau Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences (CFM), a entrepris un examen et une simplification des processus et de la gouvernance de PPTC et a élargi le rôle des BR afin d’améliorer le service direct à la clientèle partout au Canada.

Dans le cadre du PT, on a décidé de moderniser la Direction générale des affaires consulaires pour en faire un Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences sous la direction d’un sous-ministre adjoint. En 2009, le SCT a accordé l’autorisation de dépenser environ 17 millions de dollars dans l’exercice 2010-2011. Grâce aux ressources accrues, le Ministère pourra accroître sa capacité de respecter les normes liées à la prestation des services consulaires et de passeport à l’étranger, et il sera plus facile de réaliser une évaluation plus systématique de la satisfaction des clients par différents moyens, notamment des questionnaires après la prestation du service. En outre, le Ministère est résolu à améliorer la prestation des services consulaires par un meilleur dialogue avec ses principaux partenaires et avec les pays (p. ex., les États-Unis, le Mexique et la Chine) où les Canadiens sont de plus en plus présents. En créant le CFM, on s’est trouvé à redéfinir les travaux des autres ministères qui participent au réseau du Canada à l’étranger et à donner naissance à une toute nouvelle gamme de travaux.

Grâce à l’établissement de CFM, le Ministère a reçu l’autorisation du SCT, en 2010, de créer un nouveau Centre de surveillance et d’intervention d’urgence (CSIU). Le MAECI est le ministère mandaté par le gouvernement du Canada pour assurer la direction des interventions canadiennes dans les crises internationales. Le CSIU adopte une approche pangouvernementale « tous risques » afin de réagir de manière centralisée etcohérente à tout l’éventail de crises internationales. Éventuellement, le CSIU devrait disposer de quatre BR, ce qui permettra d’accroître la capacité de déploiement rapide du Ministère nécessaire pour fournir des services aux Canadiens concernés. Deux bureaux régionaux de gestion des urgences (BRGU) sont déjà en place : le premier BRGU a été inauguré à l’été 2009, à Ankara, et ses responsabilités s’étendent à l’Europe, au Moyen-Orient et à l’Afrique; le deuxième bureau a ouvert ses portes à Panama au cours de l’été 2010, et ses responsabilités couvrent l’Amérique du Sud, l’Amérique centrale et les Caraïbes.

Le CSIU et ses bureaux satellites doivent accroître la capacité d’appoint du Ministère et offrir la latitude nécessaire pour déployer des ressources en temps de crises. Au moment de la rédaction du présent rapport, le CSIU attendait toujours de s’installer dans ses nouveaux locaux, lesquels devraient en principe être prêts en septembre 2011, et fonctionnait sans disposer de Procédures normalisées de fonctionnement formellement approuvées. Malgré tout, le CSIU a réussi à prouver sa valeur, car il a répondu de façon efficace à une série de crises internationales. Par ailleurs, on a signalé que le BRGU à Ankara avait joué un rôle clé et aidé les missions aux prises avec les récents bouleversements politiques en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Malgré ces réalisations, il reste difficile d’obtenir la capacité d’appoint voulue.

Dans le cadre du NMO, la Direction générale Canada (BSD) a pour mandat de resserrer les liens qui existent entre le Ministère et les Canadiens et de recourir à la force du réseau de BR du Ministère pour fournir des services de qualité aux clients d’affaires et aux partenaires locaux.^{Note de bas de page 39} Cette nouvelle Direction générale continuera à confier un mandat solide au Service des délégués commerciaux (SDC), tout en travaillant au niveau national à renforcer l’engagement de soutenir la politique étrangère et commerciale. La vision de la Direction générale est de renforcer et de mieux exploiter les capacités et les réseaux du MAECI au pays afin de permettre un engagement des intervenants et une offre de services ciblés, cohérents et harmonisés. La Direction générale compte maintenant trois principaux secteurs d’activités :

• Promouvoir la Stratégie commerciale mondiale (SCM) du Canada.
• Aider le Ministère à respecter ses priorités au moyen d’activités de promotion et de sollicitation.
• Renforcer les politiques et les programmes internationaux et commerciaux du gouvernement.

Le renforcement du réseau national comprend l’élargissement des ressources des BR au-delà de leur effectif actuel de 132 délégués commerciaux. Conformément au réseau national approuvé par le SCT dans le cadre de l’ES-400, les BR devraient bénéficier de 32 nouveaux postes. En outre, 11 nouveaux chefs de pratiques virtuelles devaient partager les locaux d’associations industrielles et de partenaires économiques de tout le Canada. Leurs activités complètent celles des pratiques structurées.^{Note de bas de page 40} Les 32 nouveaux postes visés par l’ES-400 n’ont pas tous été financés et dotés. En effet, jusqu’à maintenant, 22 postes ont été créés. Les autres postes devraient être créés au cours de l’exercice 2011-2012. Par ailleurs, il reste encore du travail à accomplir en ce qui concerne les modèles d’établissement des coûts et de gouvernance ainsi que l’administration et les services communs qui se rattachent aux BR.

Les BR demeurent d’abord et avant tout des bureaux commerciaux. Ils s’apprêtent à accroître la participation au niveau national en renforçant la capacité d’élaboration de politiques, en redoublant d’efforts pour mieux cibler le Programme des conférenciers et améliorer son efficacité, en faisant participer les régions aux activités de sensibilisation du Ministère, en établissant des lignes directrices nationales sur les normes de service concernant les déplacements officiels vers les régions, en travaillant de concert avec les acteurs clés à l’intérieur et à l’extérieur du Ministère à la définition d’une stratégie d’acquisition de nouveaux clients ciblée et cohérente, et en perfectionnant les politiques et les pratiques exemplaires pour appuyer les activités de collaboration du MAECI avec les autres niveaux de gouvernement du Canada. On a toutefois constaté que la stratégie était liée aux travaux du Groupe Géo et que les relations interprovinciales ne faisaient pas partie du mandat des BR, ce qui pourrait contribuer à améliorer les services offerts aux entreprises canadiennes.^{Note de bas de page 41}

Il est sous-entendu que pour améliorer les services aux Canadiens, il faut davantage de ressources. Mais il faut plutôt se demander où le Ministère devrait concentrer ses ressources et ses priorités pour arriver à faire mieux, car, en raison des contraintes financières auxquelles font face le gouvernement et le Ministère, les ressources n’abonderont tout simplement pas dans les années à venir. Dans le cadre de la restructuration du NMO, les coupures ont été faites principalement dans les secteurs fonctionnels et géographiques, et non dans le volet organisationnel. Ainsi, des économies ont pu être réalisées dans ces domaines ainsi qu’au niveau de la gouvernance, et le nombre de comités ayant des mandats similaires a été réduit, ce qui permet aux principaux planificateurs de se concentrer sur les priorités ministérielles.

Constatation 13 :
PPTC a terminé son examen de la gouvernance et a simplifié ses procédures. Il a entre autres harmonisé ses investissements et son portefeuille, créé une nouvelle feuille de route stratégique de l’organisation et adopté une nouvelle structure de gouvernance exécutive. Cet exercice a été particulièrement important pour le lancement actuel du passeport électronique.

Le MAECI appuie les projets de PPTC qui visent à accroître la capacité des Canadiens de voyager à l’étranger pour les affaires, pour le plaisir ou pour des raisons diplomatiques, à faire en sorte que les Canadiens soient satisfaits des services consulaires, commerciaux et de passeport qu’ils reçoivent, et à accroître la sécurité des voyages internationaux tout en minimisant les risques et les activités transnationales illégales.^{Note de bas de page 42} L’ajout de l’examen de la gouvernance de PPTC et la rationalisation de ses processus dans le PT a permis d’offrir aux Canadiens des services de passeport novateurs, fiables, efficaces, conformes et accessibles, et ce, en temps opportun.

Deux facteurs sous-tendent la nouvelle structure de gouvernance de PPTC et ses processus internes. Le premier facteur a été l’adoption de nouveaux droits en 2008, dans une période d’austérité économique et financière. La dernière hausse des droits remontait à 2001. En consultant les gens sur la hausse des droits, on a constaté qu’il était nécessaire de mettre en place de nouvelles capacités afin de maintenir la satisfaction de la clientèle en dépit de la nouvelle exigence voulant que les Canadiensaient un passeport pour voyager aux États-Unis. Le deuxième facteur concernait le passeport électronique. En 2008, on a annoncé l’adoption du passeport électronique et, en 2010, on s’est engagé à délivrer un passeport électronique qui respecte les pratiques exemplaires et les normes internationales. Pour ces raisons, l’organisation a dû procéder à la maturation de la structure de gouvernance et à la simplification des processus pour être en mesure de répondre de manière efficace et efficiente aux priorités en matière de prestation de services.

Grâce à la nouvelle structure de gouvernance de PPTC, les conditions essentielles, soit la cohérence interne, la discipline organisationnelle et l’harmonisation en fonction des résultats, sont réunies pour assurer une orientation stratégique, fournir du soutien au ministre des Affaires étrangères et au Parlement, et obtenir des résultats. Dans cette structure, il y a des comités ministériels de DG et de SMA chargés de gérer un projet ou un investissement stratégique en particulier, des comités interministériels chargés des initiatives stratégiques d’envergure ayant un intérêt pour l’ensemble du gouvernement (comme le passeport électronique) et les comités du SCT chargés de surveiller les projets de TI.^{Note de bas de page 43} PPTC a également mis au point une feuille de route et une orientation stratégique pour l’organisation, qui reproduisent la structure d’une APP ministérielle, afin d’en arriver à une meilleure harmonisation sur le plan stratégique et de communiquer son orientation stratégique.^{Note de bas de page 44}

Il faut bien comprendre qu’il y a un lien direct entre une meilleure gouvernance, découlant de l’examen, et l’atteinte des résultats stratégiques. Par exemple, on est en train de concevoir le projet de passeport électronique et de faire des essais pour être en mesure de le délivrer dans 18 mois. Il s’agit d’un projet de grande envergure axé sur les TI qui permettra de renforcer la sécurité des documents de voyage et d’améliorer les services de passeport offerts aux Canadiens. La structure de gouvernance du passeport électronique comprend le Comité consultatif supérieur de projet interministériel présidé par le président-directeur général (PDG) de PPTC, le Conseil supérieur d’examen présidé par le Bureau de première responsabilité pour ce qui est de la gestion des services, le Comité exécutif composé de cadres supérieurs représentant chacune des directions générales responsables de l’exécution d’activités de programme précises, et le Comité directeur du passeport électronique qui assure la surveillance directe du projet de passeport électronique.^{Note de bas de page 45} Le Comité sur la surveillance exécutive des projets (CSEP), qui relève de la Direction du dirigeant principal de l’information du SCT, a aussi formulé des conseils et des recommandations à l’intention des responsables du projet en ce qui concerne les initiatives de TI liées au passeport électronique.^{Note de bas de page 46}

Cette nouvelle gouvernance fait en sorte que le projet de passeport électronique est sur la bonne voie et devrait être déployé selon l’échéancier convenu, même s’il y a de l’incertitude rattachée à la phase de la passation de marchés en raison des élections prévues en mai 2011.^{Note de bas de page 47} Ce projet illustre bien la façon dont le PT de PPTC contribue à améliorer les services de passeport offerts aux Canadiens. L’efficacité de sa nouvelle structure de gouvernance et la simplification de ses processus ont contribué d’autant plus à augmenter le taux de satisfaction à la clientèle parmi les Canadiens qui ont reçu des services de passeports.

IV. Concentration sur notre fonction principale

Constatation 14 :
Le Ministère a réalisé des progrès en ce qui concerne la réduction de son niveau de participation dans les secteurs où il était préférable de laisser la place à d’autres ministères et a renforcé sa capacité de jouer un rôle de coordination pangouvernementale.

Comme on le mentionnait plus tôt dans le présent rapport, le MAECI a pris des mesures en vue de réduire son niveau de participation dans les secteurs où il était préférable de laisser la place à d’autres ministères. Le transfert du leadership aux autres ministères, notamment en ce qui a trait au patrimoine et à la culture, à l’environnement, au développement durable, à la biodiversité, aux forêts et aux conventions multilatérales sur les produits chimiques, en est la preuve. La capacité du MAECI de se défaire de certains dossiers est limitée par la capacité d’absorption restreinte des autres ministères. Or, les exercices d’examen stratégique entrepris à l’échelle du gouvernement fédéral risquent de nuire encore davantage à ce transfert de responsabilités.

Par ailleurs, la structure de gouvernance des services communs du SPI, qui regroupent des organisations partenaires, des ministères et des provinces, a permis de renforcer la collaboration des autres ministères, d’accroître la confiance entre eux et de contribuer à augmenter l’efficacité de la participation pangouvernementale. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une initiative distincte dans le cadre du PT, ces efforts contribuent néanmoins à la réalisation de l’objectif visé, à savoir favoriser la priorité renouvelée du Ministère de se concentrer sur sa fonction principale, en libérant des ressources qui pourront être affectées aux secteurs qui cadrent davantage avec son mandat principal et son champ de compétences. Cela dit, il y a toujours des tensions entre le MAECI et les autres ministères, surtout lorsque les priorités internationales de certains ministères ne cadrent pas tout à fait avec celles du MAECI ou lorsque les priorités nationales vont à l’encontre des priorités rattachées à la politique étrangère.

Constatation 15 :
La création du Groupe Géo, et son renouvellement ultérieur, a joué un rôle clé dans l’harmonisation des activités et des ressources avec les priorités du GC et, par conséquent, la prestation de services, même si les progrès sont entravés par les contraintes administratives et financières.

La création du Groupe Géo est un projet de transformation clé qui découle de l’ES1, exercice à la suite duquel on a affirmé que le réseau à l’étranger était le principal bien du Ministère. Le transfert des ressources entre l’AC et les missions nécessitait non seulement de revoir quel serait désormais le lien avec les missions, mais aussi une refonte de la configuration même de l’AC en ce qui a trait à la gestion et au soutien des relations régionales et bilatérales. Annoncée en septembre 2008, la création du Groupe Géo est le résultat de la fusion de trois secteurs (bilatéral, politique et commercial) en un seul groupe, placé sous la gouverne de quatre SMA. Chacun d’eux est responsable d’un portefeuille géographique (Europe et Moyen-Orient; Amérique latine et Caraïbes; Amérique du Nord; Asie et Afrique) et du leadership collectif et de la vision du Groupe. Un important volet de ce modèle intégré a été la création d’équipes horizontales, dirigées par des DG, qui devaient coopérer et collaborer à la fois dans les dossiers portant sur la politique étrangère et ceux en lien avec la politique commerciale. Ce modèle devait permettre d’offrir :

• des renseignements davantage intégrés;
• des services et des conseils mieux intégrés sur des questions régionales et sur des pays;
• des capacités stratégiques et des responsabilités accrues pour les missions;
• un meilleur équilibre des ressources et des responsabilités entre l’AC et les missions;
• une affectation des ressources plus équitable et mieux harmonisée en ce qui a trait aux intérêts en matière de politique étrangère et de commerce international;
• une meilleure coordination horizontale, notamment avec les secteurs fonctionnels;
• des conseils plus cohérents fournis aux clients au sein et à l’extérieur du gouvernement du Canada.

Le Groupe Géo nouvellement constitué a mis en place un plan d’action pour la transformation, lequel visait au départ à consolider la nouvelle structure de gouvernance, à clarifier les rôles et les responsabilités, à modifier les instruments de planification et de reddition de compte, à mettre sur pied une stratégie de communication et de sensibilisation, et à jeter les bases en vue de l’établissement d’unréseau régional de politiques et de programmes. À l’été 2009, il solidement établi la structure de gouvernance, clarifié et documenté officiellement les rôles et les responsabilités, consolidé les budgets des sections Commerce et REPAP, revu les instruments de planification des missions, désigné et inauguré les quatre CPR (Oslo, Lima, Panama, Jakarta) et établi un wiki (GeoConcerto). Le lancement du NMO en 2010 a, d’une certaine façon, permis d’insuffler un nouvel élan au processus de transfert entre l’AC et les missions, ainsi qu’à la réorganisation structurelle qui s’y rattache, mais tout en mettant l’accent sur la réalisation de plus grandes économies, ce qui a donné lieu au Renouvellement du Groupe Géo.

Dans le contexte du NMO, le Renouvellement du Groupe Géo a mené à bien d’autres mesures visant à rationaliser la prise de décisions. En effet, des fusions et la réorientation de certaines fonctions ont donné lieu à une diminution du nombre de directions générales et de directions. Par exemple, les deux directions générales responsables de l’Europe ont été placées sous la gouverne d’un seul DG. Conformément à ce modèle, les responsabilités des groupes de travail par pays (p. ex., le Groupe de travail sur Haïti) réintégreront leur portefeuille ou leur groupe géographique respectif. La vision ultime consiste à avoir moins de « bureaux » à l’AC et à voir l’AC se concentrer de plus en plus sur la planification régionale, la capacité d’appoint et la nécessité de s’assurer que les missions comprennent en profondeur les perspectives des intervenants et des clients canadiens.^{Note de bas de page 48} À cette fin, les équipes du Groupe Géo de l’AC devraient consulter les intervenants nationaux, les organisations ministérielles (les directions financières et les BR) et les organisations extraministérielles (les autres ministères, les organismes centraux et les établissements d’enseignement), afin de mieux communiquer les intérêts du Canada aux missions. Ces mesures seront appuyées par un Comité de coordination des opérations et un Comité de coordination des politiques.

Un autre volet du Renouvellement du Groupe Géo porte sur la simplification des processus opérationnels et l’élaboration de normes de service. Entre autres choses, on a envisagé, dans le cadre du projet de renouvellement du Groupe Géo, d’introduire un modèle de rapport bilatéral et thématique normalisé, d’afficher sur le wiki ministériel; de créer un système d’avis par courriel dans le Système de gestion de la correspondance ministérielle (SCGM); de réviser les lignes directrices régissant la préparation des produits de communication; de réviser les lignes directrices, tant le contenu que le format, en matière de reddition de compte de la mission; d’élaborer une vision/matrice de responsabilité partagée avec les directions fonctionnelles et commerciales afin d’appuyer l’évaluation de l’incidence politique des programmes et des politiques en matière de commerce; de revoir les lignes directrices et les formats des documents d’information pour les visites au Canada et à l’étranger; de revoir les rôles et les responsabilités, les lignes directrices et les procédures en matière de produits stratégiques; d’adopter un nouveau système de PRM; de déléguer les pouvoirs de recrutement aux missions; et de regrouper l’expertise sur le plan de la défense des intérêts par la fusion des unités de promotion des intérêts en une seule et de créer un connecteur unique pour les missions, lequel servira à l’information et aux demandes de renseignements sur la promotion des intérêts.

Comme on l’a mentionné précédemment dans le présent rapport, et conformément aux décisions du GC concernant la représentation à l’étranger, le Ministère a enregistré une baisse de 202 postes (84 % du nombre visé à la fin de 2010). En 2010, six missions ont éventuellement été fermées et dix nouveaux bureaux ont ouvert leurs portes.^{Note de bas de page 49} Par ailleurs, à la fin de 2010, les quatre CPR avaient été établis et dotés en personnel. Les équipes du CICRA à Oslo, de l’UAGD à Lima, du Bureau régional pour la paix et la sécurité (BRPS) à Panama et du Réseau de l’ANASE achèvent d’établir ou ont établi des stratégies et de nouveaux partenariats dans leurs régions respectives afin de renforcer l’élaboration et la mise en oeuvre de la politique commerciale et étrangère du Canada.

Malgré ce qui précède, le transfert des ressources sur le terrain a connu diversesdifficultés, ce qui a freiné les progrès. Étant donné que certaines missions ont été fermées plus tard que ce qui était prévu dans l’ES1 original, le Ministère n’a pas pu disposer de toutes les ressources voulues pour la réaffectation. De plus, le fait de changer la proportion originale d’ERP par rapport aux EC (60 % et 40 %, respectivement) a été une source de pression financière supplémentaire sur le Ministère. La période qui s’est écoulée entre les coupures prévues dans l’ES1 et les réductions du niveau de référence a aussi exacerbé les pressions financières sur le Ministère, ce qui a eu des incidences néfastes sur le rythme de la mise en oeuvre de l’ES-400, y compris de l’ES-32 (voir la constatation 10 pour de plus amples renseignements).

Comme on l’a mentionné précédemment, on n’a pas pleinement évalué et validé les conséquences financières de l’exercice de rééquilibrage avant sa mise en oeuvre. On avait présumé que les coûts rattachés aux nouveaux postes seraient les mêmes, quelle que soit la région géographique où ils seraient créés, ce qui n’a pas été le cas. Ces facteurs pris en compte, il n’est pas surprenant que le déploiement de l’ES-400 ait connu des revers sur le plan financier. De nombreuses missions à l’étranger auraient déjà atteint leur capacité d’absorption maximale, et sans de nouveaux investissements dans l’infrastructure, il sera difficile de réaliser des progrès et d’atteindre les objectifs visés dans l’ES-400. Par ailleurs, on signale que les progrès sont lents pour ce qui est de renforcer la capacité des BR de fournir des renseignements nationaux à l’appui des objectifs de la politique étrangère du Canada, surtout pour le volet politique qui faisait partie de la vision originale.

On a enregistré des progrès inégaux, selon les missions, pour ce qui est d’accroître la capacité stratégique et les responsabilités des missions. Les missions de grande taille, qui ont accès à un plus grand nombre de ressources, ont démontré qu’elles pouvaient assumer plus de responsabilités stratégiques, contrairement aux petites missions, qui disposent de moins de ressources. On comprend de plus en plus que ce qui fonctionne pour l’un ne fonctionne pas nécessairement pour l’autre et qu’il faudrait plutôt adopter une approche plus calibrée à l’égard de la délégation de pouvoirs aux missions, c’est-àdire une approche qui tient compte des priorités gouvernementales et ministérielles et des particularités propres à chaque mission.

Par ailleurs, on a réalisé des progrès à l’égard de l’adoption d’une approche régionale en matière de diplomatie et de promotion des intérêts, comme le prouve la mise sur pied des CPR. Ces derniers demeurent, en grande partie, d’orientation thématique et sont donc circonscrits par leur mandat respectif. Même si des missions à l’étranger font appel, dans le cadre de leurs propres initiatives, à d’autres missions dans leur région pour adopter une approche coordonnée en matière de diplomatie et de promotion des intérêts, ces initiatives sont selon certains inégales et ponctuelles. Certains estiment qu’il faudrait une orientation plus ferme de la part l’AC, une orientation qui dans un sens obligerait les missions à coopérer selon des thèmes. En outre, la réaffectation des ressources serait contrecarrée, selon certains, par les coûts élevés (fixés par le SPI) rattachés au transfert des ETP d’une mission à une autre, ce qui a un effet dissuasif sur la réaffectation des ressources entre les régions.

Au moment de rédiger le présent rapport, les initiatives lancées dans le cadre du Renouvellement du Groupe Géo, lesquelles visaient à simplifier les processus opérationnels et à définir des normes de service, se trouvaient à différentes étapes de mise en oeuvre. Des documents bilatéraux et thématiques normalisés ont été élaborés et affichés sur le wiki ministériel, et la conformité à cet égard serait d’environ 80 %. Les missions auraient offert une certaine résistance à la normalisation des formats et des protocoles des rapports des missions, en grande partie à cause des différences qui existent entre les missions et des particularités de chacune. Ces différences comprennent entre autres les niveaux divers d’accès aux ressources, qui sont ellesmêmes un produit de l’harmonisation avec les priorités du GC, même si les exigences sont les mêmes dans toutes les missions. Par ailleurs, les missions ont également opposé une certaine résistance à l’égard de la délégation des responsabilités en matière de gestion des RH, notamment du recrutement. Cette résistance est également attribuable au fait qu’on ne tient pas compte des différentes particularités des missions dans le plan actuel. Pour cette raison, certaines missions pourraient devoir assumer des tâches pour lesquelles elles sont mal outillées. Dans l’ensemble, outre les économies réalisées grâce à l’élimination de postes, personne ne sait encore pour le moment si les mesures prises pour simplifier les processus ou définir des normes de service ont contribué à accroître les économies ou à améliorer la prestation des services.

Constatation 16 :
La création du Groupe multilatéral aurait permis de réaliser certaines économies administratives. Cependant, les possibilités demeurent limitées en ce qui a trait à l’amélioration des synergies sur les questions stratégiques et à la réaffectation des ressources.

Le Groupe multilatéral a regroupé deux secteurs existants, soit le Secteur des enjeux mondiaux (MFM) et le Secteur de la sécurité internationale (IFM), et un nouveau secteur responsable de la programmation et de la sécurité ministérielle y a été ajouté. Le nouveau Groupe multilatéral devait être géré par les SMA de ces secteurs. Ces SMA étaient chargés d’établir et de surveiller l’orientation stratégique globale et de servir de lien principal auprès des intervenants et des comités de gouvernance ministériels du Ministère. La fusion devait permettre d’offrir des renseignements, des services, des conseils et des options mieux intégrés sur les questions multilatérales; de renforcer la capacité stratégique et d’accroître la responsabilité dans les missions multilatérales; de favoriser une affectation plus équitable des ressources en adéquation avec les questions multilatérales; de renforcer la responsabilisation en matière de programmation; et de faciliter une coordination horizontale et de fournir des conseils plus cohérents aux clients à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement.

En mai 2010, les SM ont annoncé, dans un message pour diffusion générale, l’abolition du poste de SMA, Programmation et sécurité ministérielle, au sein du Groupe multilatéral, et le transfert de la responsabilité liée à la programmation à IFM, à raison de deux directions générales. La fusion aurait, selon certains, permis de réaliser des économies sur le plan administratif : les deux secteurs fonctionnent maintenant selon un modèle financier unique, ce qui a permis de rationaliser la planification financière et la reddition de compte; la planification entre les deux secteurs est maintenant pleinement intégrée, et les deux secteurs ont un plan des ressources humaines et un cadre de gestion communs. Cela dit, les synergies escomptées entre les deux secteurs n’ont pas été entièrement réalisées. Cela s’explique en grande partie par le fait que MFM et IFM ont des portefeuilles stratégiques très différents. Par ailleurs, étant donné qu’un très grand nombre de ressources au sein du Groupe sont réservées (programmes de quotes-parts et de subventions et de contributions), il n’y a pas vraiment de marge de manoeuvre pour affecter des ressources ailleurs. De plus, le travail des missions dont le mandat comporte un volet multilatéral important serait entravé par l’absence d’un ensemble de normes de service généralement reconnues et appliquées de façon uniforme.

Constatation 17 :
Les technologies de collaboration en ligne ont joué et continueront de jouer un rôle important dans le soutien de l’objectif du Ministère visant à se transformer en un ministère moderne digne du XXI siècle.

Pour réaliser son mandat, le Ministère doit posséder un réseau d’employés solide, souple et connecté, tant au Canada qu’à l’étranger. Au cours des dernières années, il a amélioré son infrastructure de TI (p. ex. réseau C5, InfoBanque, SIGNET). Toutefois, le progrès le plus important réalisé sur le plan technologique a sans contredit été le lancement des technologies Web 2.0 dans le cadre de l’initiative de collaboration en ligne du PT.^{Note de bas de page 50} Le SPI a lancé cette initiative afin d’appuyer le réseau des missions du Ministère et d’améliorer les communications internes. Le wiki ministériel et Connections sont également des technologies qui ont été mises en place dans le cadre de cette initiative. Le wiki permet à de multiples utilisateurs d’ajouter, de retirer et de modifier des éléments du contenu, ce qui constitue un outil efficace de création de masse axée sur la collaboration. Comme il s’agit d’une plateforme ouverte, le wiki favorise la participation des employés, les discussions ouvertes et l’échange de connaissances. Selon les dernières données, plus de 10 000 personnes ont contribué au wiki du Ministère, lequel contient plus de 30 000 pages.

La plateforme de réseautage social, Connections, est un autre outil en ligne utilisé au Ministère.^{Note de bas de page 51} Connections soutient diverses fonctions en ligne, notamment la création de blogues, qui permettent aux gens d’échanger de l’information et d’afficher des opinions; la création de profils personnels, qui favorisent l’accès à l’expertise; la création de communautés, qui permettent aux utilisateurs d’échanger de l’information et des opinions sur un thème commun; la création de « Dog ears », qui permettent à des utilisateurs d’enregistrer, de classer et de partager des signets Internet et intranet; et la création de sites d’activités, qui permettent aux utilisateurs de rassembler des gens en vue de travailler à une activité en particulier. Cette plateforme a d’abord été mise à l’essai dans la communauté des AGC en 2009. Elle compte maintenant plus de 2 650 membres et plus de 218 communautés en ligne.

Il ne s’agit pas d’une coïncidence si le SPI a lancé une initiative de collaboration en ligne pour appuyer le réseau des missions du Ministère, puisqu’il est essentiel de recourir à une technologie interactive pour réaliser le mandat du Ministère de façon efficace et efficiente. En effet, les employés peuvent trouver, élaborer et partager de l’information et entretenir des relations, sans contraintes de temps ni de lieu géographique. Le wiki, par exemple, a servi à créer un secrétariat virtuel en vue de l’organisation du Sommet du G20, ce qui a permis aux principaux décideurs de diffuser du contenu et de communiquer entre eux. On a signalé que Connections avait été abondamment utilisé pour la séance d’élaboration commune de politiques de 2009, dans le cadre de la Conférence sur le leadership du MAECI.

Malgré ce qui précède, les investissements dans la technologie et la formation n’ont pas été effectués au rythme de la demande. Les systèmes de TI du Ministère sont toujours désuets, tant à l’AC que dans les missions, et il y a également des problèmes d’interopérabilité (p. ex. les missions n’ont pas directement accès au SGI ministériel). L’équipement de vidéoconférence n’est introduit que de façon progressive au Ministère et dans les missions. De nombreuses missions n’y ont pas accès. Par ailleurs, il semble nécessaire de mettre en place un wiki sécurisé pour faciliter la tenue de dialogues efficaces entre l’AC et les missions, à des fins d’élaboration de politiques.

Constatation 18 :
Bien que certains progrès aient été réalisés en ce qui concerne la simplification des processus opérationnels et des produits, peu d’éléments laissent croire que les mesures adoptées ont généré des économies importantes.

Le nouveau Secrétariat des services intégrés (DCD) a réuni les éléments des Services exécutifs du Commerce international et des Affaires étrangères, lesquels étaient deux unités distinctes jusqu’à maintenant. Outre la gestion de la structure de gouvernance du Ministère, la coordination des activités qui permettent au Ministère de remplir ses obligations conformément à la Loi sur l’accès à l’information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels, et la prestation de conseils de qualité et opportuns à l’intention des ministres et des sous-ministres, DCD a aussi reçu le mandat de définir des produits et des procédures de travail harmonisés entre les filières de la politique commerciale et de la politique étrangère. En conséquence, cinq directions ont été créées et sont responsables de cinq fonctions principales, c’est-à-dire les documents d’information, les pièces de correspondance, les affaires parlementaires, l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels et les relations avec le Cabinet.

Dans la première phase relative à la simplification des processus opérationnels, DCD a mis l’accent sur ce qui suit : le passage de WordPerfect à Microsoft Word; l’établissement d’un lien entre CCM Mercury et InfoBanque; la mise à l’essai du projet de correspondance sans papier; la modification du format des cahiers d’information, notamment l’introduction du cahier d’information électronique; la simplification des modèles de questions et réponses; et la simplification des processus opérationnels (p. ex. les modèles de PRM) en collaboration avec la Direction générale de la stratégie et des services géographiques (GLD). Au moment où le présent rapport a été rédigé, la plupart de ces initiatives étaient déjà achevées ou sur le point de l’être. Par exemple, les documents d’information normalisés (propres à un pays ou thématiques) sont maintenant utilisés et reçoivent l’appui du wiki. Par contre, de plus en plus de gens reconnaissent la nécessité de recourir à un wiki sécurisé à ce chapitre.^{Note de bas de page 52}

Malgré les progrès réalisés, il semble que l’AC et les missions ne s’entendent pas tout à fait sur les rôles et les responsabilités en matière de documents d’information, ou que les missions résistent quelque peu à l’idée d’assumer une plus grande part de responsabilité au regard du contenu des documents d’information. Comme on l’a mentionné plus tôt dans le présent rapport, cette résistance peut être en partie attribuable à l’incapacité des missions d’assumer ces responsabilités. L’établissement de rapports présente le même défi. En effet, les missions se plaignent de crouler sous les nombreuses exigences en vigueur à l’heure actuelle en ce qui a trait à la production de rapports : ils ne doivent pas seulement faire rapport à l’AC, mais aussi aux autres ministères. Selon certains, les efforts déployés pour accélérer le traitement des demandes d’AIPRP sont entravés par les problèmes qu’il reste à résoudre concernant l’approvisionnement des services d’AIPRP.

Dans l’ensemble, on s’attendait à ce que les mesures adoptées pour simplifier les processus réduisent le volume en quelque sorte. Or, il semblerait que ces attentes aient été optimistes. Les personnes interrogées ont fait remarquer que la demande de produits (documents d’information destinés aux ministres et aux sous-ministres, demandes du Parlement, demandes d’AIPRP, documents du Cabinet, etc.) est restée stable ou a augmenté, sans qu’il n’y ait eu pour autant une hausse comparable des ressources pour y répondre.

V. Reddition de compte plus rigoureuse

Constatation 19 :
Les réformes de la structure de gouvernance du Ministère contribuent à accroître l’efficacité, la transparence et la responsabilisation.

En avril 2008, la structure de gouvernance du MAECI a été réorganisée afin qu’elle soit étroitement liée à son architecture d’activités de programmes et qu’elle appuie la réalisation des priorités en cours et les priorités clés. Elle comprend un Conseil exécutif qui est chargé de fournir une orientation stratégique et d’assurer la surveillance pour permettre au MAECI d’atteindre ses trois résultats stratégiques; deux sous-comités (le CGR, chargé de fournir une orientation stratégique et d’assurer la surveillance en ce qui concerne l’harmonisation des ressources financières et autres avec les priorités du Ministère, et le CGT, chargé de fournir une orientation stratégique et d’assurer la surveillance relativement au Programme de transformation du MAECI), ainsi que quatre conseils (Conseil des politiques et des programmes, Conseil des services extérieurs, Conseil des services centraux et Conseil des missions).

Les résultats escomptés des changements à la structure de gouvernance sont les suivants :

• Des décisions prises plus rapidement;
• Des décisions alignées sur les résultats stratégiques;
• Un usage plus efficace du temps des cadres supérieurs;
• Une plus grande participation des employés aux activités de gouvernance
• Une transparence accrue et une meilleure communication des décisions.

En 2009, le dirigeant principal de la vérification (DPV) a réalisé une enquête préliminaire sur la nouvelle structure de gouvernance. Selon le rapport interne qui en a découlé, la nouvelle structure a contribué à l’accroissement de la transparence, de la participation et de l’efficacité au regard de la prise de décisions. On y fait mention de plusieurs secteurs à améliorer. Plus particulièrement, le DPV a mentionné dans son rapport que la structure de gouvernance gagnerait également à avoir des rôles et responsabilités clairs, un cadre de responsabilisation, un cadre de prise de décision officiel, une meilleure analyse critique et de meilleures communications. La haute direction a examiné les recommandations et y a donné suite de façon appropriée. En 2011, elle a annoncé la mise en place d’une nouvelle structure de gouvernance visant à accroître la collaboration, à améliorer l’harmonisation et à rationaliser la prise de décisions.^{Note de bas de page 53}

Dans le rapport de 2009-2010 portant sur le cadre de responsabilisation de gestion (CRG), on a mentionné que des améliorations pouvait être apportées à la structure de gouvernance : « La structure de gestion ministérielle du MAECI réunit tous les éléments d’un système ministériel intégré d’affectation des ressources selon les priorités, d’orientation des activités en vue de résultats ainsi que de gestion des responsabilités. » Cela dit, on poursuit ainsi : « Faute de système de gestion des finances rigoureux, la culture ministérielle ne favorise pas ce genre de gestion; en outre, le cloisonnement, où les unités fonctionnent indépendamment l’un de l’autre, nuit à l’efficacité de la structure ».

Constatation 20 :
Grâce à la mise sur pied des bureaux du DPV et du DPF, on a pu établir conjointement un cadre favorisant un meilleur contrôle des ressources ministérielles et une meilleure responsabilisation à cet égard.

Compte tenu de l’attention accrue accordée à la responsabilisation, le MAECI a adopté le modèle du DPF en établissant un organe indépendant au sein du Ministère chargé d’assurer une gestion financière efficace des ressources conjuguée à l’obtention de résultats et à une reddition de compte transparente. Plus particulièrement, le DPF doit s’occuper de l’éventail complet de services de planification et de comptabilité en matière de gestion financière; autoriser toutes les nouvelles initiatives; assurer l’analyse critique et la surveillance du Ministère; préparer les états financiers vérifiés; effectuer des évaluations objectives et offrir des conseils professionnels aux SM et à l’équipe de la direction; et diriger une organisation financière entièrement fonctionnelle. Pour ce faire, il est épaulé par des personnes qualifiées et dispose de la gouvernance, des processus et des systèmes de GI-TI nécessaires. Le DPF relève directement des sous-ministres.

Dans son modèle, le DPF se charge également de l’établissement d’un poste de DPV et d’un comité indépendant qui assurent l’application de contrôles internes et de contrôles de vérification. Le DPV doit fournir l’éventail complet des services de vérification interne; effectuer des évaluations objectives et offrir des conseils professionnels aux SM et diriger une organisation de vérification interne entièrement fonctionnelle. Pour ce faire, il est épaulé par des personnes qualifiées et dispose des processus de gouvernance et des systèmes de GI-TI appropriés. Le DPV relève directement du SM et lui fournit chaque année son avis sur l’adéquation des contrôles, des processus et des mesures d’atténuation des risques en place. Conformément à ce modèle, la majorité des membres du comité de vérification doivent provenir de l’extérieur de la fonction publique.

Conformément au modèle du DPF du Ministère, ainsi que pour renforcer davantage la gestion des ressources et des finances, le MAECI procède à la mise en place de la fonction de conseiller en gestion financière (CGF) dans tous les secteurs. Les CGF visent à accroître la capacité du Bureau de l’administration du secteur (BAS) en fournissant des services spécialisés et des services financiers accrédités aux secteurs du Ministère.^{Note de bas de page 54} Les CGR doivent assumer un rôle semblable à celui du DPF à l’échelle des secteurs. En principe, le fait d’intégrer des CGF devrait permettre : d’accroître l’exactitude et la fiabilité de l’information financière; d’appuyer l’élaboration de processus cohérents en matière de planification, d’établissement de prévisions et de production de rapports; de permettre l’harmonisation de la responsabilisation et du contrôle opérationnel; et d’acquérir une plus grande indépendance, ce qui est nécessaire pour jouer un plus grand rôle d’analyse critique et pour prodiguer des conseils stratégiques en matière de finances.

Le DPF a favorisé la sensibilisation à l’égard de la politique financière et des pratiques exemplaires en lançant le site Web révisé du DPF, lequel comprend des outils permettant d’aider les clients à respecter les politiques, les processus et les pratiques exemplaires en matière de finances. Des améliorations ont été apportées aux contrôles internes et à l’assurance de la qualité qui s’appliquent à la production de rapports financiers, grâce à la création et à la distribution de cartables portant sur la vérification des états financiers, à la tenue de discussions et d’analyses sur les états financiers, à la réalisation régulière d’analyses des écarts au niveau de la balance de vérification détaillée. D’autres mesures ont été adoptées à l’appui d’une meilleure reddition de compte, notamment la production et la distribution de directives pour les rapports mensuels dans FINSTAT. Dans le rapport du CGR le plus récent, on a constaté qu’il y avait eu d’importantes améliorations au niveau des contrôles financiers, mais on a aussi signalé qu’il y avait place à l’amélioration dans certains domaines. Par exemple, la qualité des contrôles internes sur l’information financière devrait être augmentée.

Peu de temps après avoir créé le Bureau du DPV, le DPV a mis en place une charte de vérification interne et un plan de vérification pluriannuel axé sur les risques. En décembre 2008, il a rendu public son premier rapport annuel. En 2009-2010, il avait prévu dix vérifications, lesquelles ont toutes été réalisées. Le Comité ministériel de vérification (CMV) examine tous les trois mois chaque rapport de vérification ainsi que les réponses de la direction aux recommandations et les plans d’action. En 2009-2010, le DPV a entrepris une Évaluation des risques liés à la gestion des ressources financières (ERGRF) à la demande des SM. Il en a découlé 49 recommandations, dont 37 avaient été mises en place en avril 2010.

Constatation 21 :
Les avantages rattachés à l’établissement d’un GEP n’ont pas encore été vérifiés d’après les variables des programmes.

L’idée d’établir un centre de soutien aux programmes découle d’un rapport de vérification réalisé en 2006 par la Direction générale du partenariat mondial, dans lequel il est mentionné que les systèmes de gestion et d’administration ministériels (en place à cette époque) n’avaient jamais été conçus pour soutenir un environnement de gestion de projets et de programmes internationaux. C’est cette observation qui a mené à la création de la Direction des services aux programmes (IXS). IXS, qui relève du Secteur de la sécurité internationale (IFM), et dont le mandat consiste à fournir du soutien aux fonctions liées aux finances, au volet juridique, à la gestion des données, à la planification, à l’établissement de politiques et à la passation de marchés, à la diffusion des pratiques exemplaires dans les programmes et à servir de point de contact unique auprès de la Direction de la planification des programmes et du budget ainsi que du SCT.^{Note de bas de page 55}

Étant donné que de nombreux services sont offerts sous une forme ou une autre par d’autres directions fonctionnelles au sein du Ministère, on a envisagé de mettre sur pied un groupe de travail qui réunirait des experts dans les domaines susmentionnés en vue d’offrir un soutien cohérent et uniforme aux programmes. On a donc recommandé d’examiner quels seraient les avantages de créer un GEP, lequel est devenu par la suite un projet du PT.

Même si le GEP existe de nom, le soutien que lui accordent ses membres demeure ambigu, et il n’est toujours pas un réseau de services de soutien pleinement fonctionnel. D’autres initiatives visant à renforcer l’excellence et la responsabilisation des programmes, dont certaines sont des projets mêmes du PT, se seraient, semble-til, approprié des éléments de la vision originale du GEP. L’adoption du modèle du CGF, selon lequel les conseillers financiers seraient intégrés dans les programmes, en est un exemple, ce qui rend superflue l’idée que le GEP gère ces services. De même, la création du Groupe de travail sur les subventions et les contributions a rendu redondante l’idée que le GEP joue un rôle important dans la coordination des services liés à l’administration des subventions et des contributions. Les directions des services ministériels pourraient tout de même tirer avantage à échanger les leçons apprises et les pratiques exemplaires, mais l’établissement d’un organe officiel à ce chapitre n’a pas été justifié.

VI. Renouvellement de nos ressources humaines

Constatation 22 :
Le MAECI a lancé, sous l’égide du PT, diverses initiatives visant à relever les défis soulevés dans le rapport de la vérificatrice générale sur la gestion des RH (2007).

Dans son rapport sur la gestion des RH au MAECI (2007), la vérificatrice générale faisait état de plusieurs lacunes demandant une attention immédiate pour que le Ministère soit en mesure de relever les défis à venir, notamment : 1) la nécessité de concevoir un plan des ressources humaines exhaustif, dans lequel ses besoins actuels et à venir seraient clairement définis; 2) la nécessité d’élaborer des stratégies pour combler les pénuries d’effectif actuelles et prévues; 3) la nécessité de renforcer la gestion des ERP et les gestionnaires des EC; et 4) la nécessité d’améliorer les mesures incitatives pour les employés affectés à l’étranger.

En réponse à ce rapport, le MAECI a élaboré un Plan ministériel des RH (2007-2010), lequel comprend une analyse des écarts (pénuries d’employés, équité en emploi, langues officielles, habiletés et compétences, perfectionnement professionnel, soutien aux employés) ainsi que des plans d’action permettant de donner suite à chacun d’eux. Bon nombre d’entre eux sont d’ailleurs devenus des initiatives du PT. Par exemple, le MAECI reconnaît que le volet des AGC comporte différents défis (le nombre insuffisant d’employés à mi-carrière, les rôles changeants, la structure du groupe, les inégalités en matière de recrutement et de promotion inégaux et la formation). Il a mis sur pied un nouveau Comité de gouvernance des AGC dirigé par des SMA et nommé un champion des AGC afin de relever ces défis. En collaboration avec le Comité consultatif des AGC, ces derniers ont préparé un projet d’énoncé de vision et de mission pour la communauté des AGC. Le renouvellement des AGC comporte cinq éléments : la mobilisation des ressources, le renouvellement de la communauté, le développement professionnel, l’amélioration du milieu de travail et les communications.

Le renouvellement des ERP est une initiative en lien avec le renouvellement des AGC. Ici aussi, pour donner suite au rapport de la VG, le MAECI a transféré la responsabilité de la gestion des ERP du Secteur des RH au SPI, puis il a mis sur pied un comité de gouvernance de haut niveau, un Conseil consultatif entre la direction et les employés recrutés sur place (CCDERP) et un secrétariat pour superviser l’élaboration et la mise en oeuvre du renouvellement des ERP. Le Comité de gouvernance des ERP a adopté un plan d’action qui comprenait tout d’abord un examen de la rémunération, suivi de l’élaboration d’une formule de rajustement salarial et de la mise en place de nouveaux outils d’aide à la gestion.

Par ailleurs, le MAECI a lancé une initiative de renouvellement des AASE dans le but d’améliorer le recrutement, le maintien en poste et le perfectionnement professionnel des membres de ce groupe. Il a assigné un champion à cette tâche et mis sur pied un Comité consultatif des AASE chargé d’élaborer une stratégie et de coordonner le processus de renouvellement. De plus, il a créé un Comité des affectations des AASE.

En outre, le MAECI a lancé plusieurs autres initiatives en vue de régler les questions en suspens soulevées dans le rapport de la VG. Par exemple, le MAECI a créé le BSEC chargé d’élaborer des politiques sur l’emploi des conjoints afin de favoriser un climat positif qui encourage les familles à accepter des affectations à l’étranger, et une politique sur le télétravail dans le même but.

La Direction générale de la politique et des services relatifs aux DSE (AED) a reçu le mandat de revoir les DSE et de créer un portail visant à améliorer l’administration automatisée des DSE, le service à la clientèle ainsi que l’intégrité des données et les contrôles. La Direction des services opérationnels de RH (HMO) a entrepris un examen de la structure de gouvernance du Ministère, laquelle a justifié la centralisation de la gestion des RH, la création d’un Comité de gouvernance des RH et l’adoption d’une approche axée sur la communauté (bassin) afin de gérer les ressources du Ministère en ce qui a trait aux RH.^{Note de bas de page 56} HMO a également commencé à simplifier les procédures degestion des RH en élaborant divers outils en ligne, notamment un portail des RH.^{Note de bas de page 57}

Collectivement, ces différentes initiatives, entreprises sous l’égide du PT, ont permis d’établir l’infrastructure et le cadre stratégique nécessaires pour relever les défis soulevés dans le rapport de la VG (2006) en matière de RH et, par conséquent, de jeter les bases pour le renouvellement des RH du Ministère dans son ensemble.

Constatation 23 :
Le MAECI a fait des progrès considérables en ce qui concerne le renouvellement des RH, même s’il reste encore certains défis à relever concernant la mise en oeuvre.

Sous la supervision du Comité de gouvernance des AGC, plusieurs initiatives importantes ont été entreprises et ont permis d’accroître la capacité des AGC. Mentionnons par exemple le recrutement et la formation de plus de 70 nouveaux AGC depuis 2008, la conception et la mise en oeuvre d’un Programme de mentorat des AGC à l’étranger, auquel ont participé plus d’une quarantaine de paires d’AGC, et l’élaboration et le lancement d’un nouveau cours intitulé « Le leadership dans les missions », qui a attiré plus de 50 nouveaux AGC. Cela dit, les progrès concernant la réponse à l’une des demandes de longue date de la communauté des AGC (soit la reclassification des AGC du groupe AS au groupe FS) ont été plutôt lentes. Par ailleurs, le fait de transférer une partie du budget des AGC à celui du SPI a posé de nouveaux défis. Auparavant, les AGC jouissaient d’un certain niveau d’autonomie au regard de la gestion de leur budget. Toutefois, selon les dispositions actuelles, tous les budgets sont scrutés en détails par le SPI, ce qui nuit à la capacité des AGC de gérer leur trésorerie. Qui plus est, les exigences en matière de reddition de compte auraient augmenté : FINSTAT exige des rapports mensuels alors qu’avant ils étaient trimestriels.

Dans le cadre du renouvellement des ERP, le MAECI a entrepris un examen des régimes de rémunération des ERP ainsi que des conditions d’emploi pour l’ensemble des missions. Il s’agit d’une nouveauté en soi, car auparavant, seuls les salaires étaient assujettis à un examen. Au moment de la rédaction du présent rapport, environ 20 examens avaient été réalisés. Grâce à cette nouvelle stratégie, des rajustements des salaires des ERP ont été annoncés en avril 2010 pour la plupart des missions. En outre, un certain nombre d’outils ont été mis en place, notamment un modèle de plan des RH (exercice achevé à 94 % par les missions), un Guide étape par étape sur le processus de classification des postes d’employés, une trousse de dotation en ERP, un Guide des relations de travail pour la gestion des ERP. Par ailleurs, des cours de formation en ligne et d’autres initiatives d’apprentissage à distance ont été mis en place pour favoriser le perfectionnement professionnel des ERP.^{Note de bas de page 58}

À l’opposé, la communauté des AASE ne s’est pas aussi bien tirée d’affaire. Malgré la création d’un Comité consultatif des AASE et la désignation d’un champion, qui a quelque peu réussi à accroître l’accès des AASE à la formation, peu de progrès ont été réalisés en vue d’atteinte les objectifs visés dans le cadre du renouvellement des AASE. Le recrutement ne s’est pas effectué au rythme de la demande réelle et prévue. On n’a toujours pas procédé à l’exercice de reclassification, même s’il est urgent de le faire pour pouvoir modifier les descriptions de travail afin qu’elles tiennent compte des tâches réellement effectuées. Les AASE n’ont jamais disposé des ressources nécessaires pour réaliser leur mandat.

Après la création du BSEC en 2009, trois nouvelles politiques ont été proposées : une politique sur l’emploi des conjoints, une politique sur le télétravail et une autre sur le recrutement non annoncé. Par ailleurs, HMO a créé un site extranet qui permet aux conjoints d’avoir accès directement au soutien à l’emploi des conjoints et aux renseignements sur les autres services d’affectation. HMO a signalé que le nombre de conjoints ayant un emploi avait augmenté, de même que le nombre de conjoints en télétravail (de 30 à 40). Par contre, il reste encore des défis à relever en ce qui concerne les conjoints des ERP, puisqu’ils ne sont pas assujettis à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, et les conjoints des CDM, pour des motifs de conflits d’intérêts. Or, la couverture des coûts supplémentaires rattachés à l’emploi des conjoints en télétravail à l’étranger n’a toujours pas été réglée.

Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l’élargissement du système de gestion par bassin des RH à d’autres membres du personnel du Ministère, notamment les groupes EC et CO. Bien qu’il en soit à ses débuts, ce système offre une plus grande latitude, ce qui permet au Ministère d’être mieux placé pour combler les postes vacants efficacement et rapidement. Les services de soutien aux gestionnaires ont également été améliorés. Les ajustements au système de libre-service du Système de gestion des ressources humaines (SGRH) et la création d’un portail des RH, maintenant accessible en ligne par l’intranet du Ministère, en sont la preuve. Malgré ces innovations, la centralisation du processus décisionnel aurait créé des goulots d’étranglement et donné lieu à des retards concernant les approbations en matière de RH.

Constatation 24 :
Malgré certains succès, il reste encore du travail à faire pour renforcer le PGR du Ministère.

Le renouvellement du PGR du Ministère a été classé sous le thème « Renouvellement de nos RH », mais dans une certaine mesure, il se rattache davantage au thème de la reddition de compte, surtout au regard de l’harmonisation des activités avec les priorités gouvernementales et des résultats obtenus. Le renforcement du PGR est devenuprioritaire suite aux faibles résultats du CRG. À toute fin pratique, ce projet est devenu une initiative du PT. Une enquête en ligne réalisée au début de 2009 a permis de confirmer que les gens n’étaient pas satisfaits du PGR. En effet, les répondants disent comprendre et accepter la valeur des PGR, mais soulignent qu’il faut améliorer la façon de conseiller, de former et de soutenir les utilisateurs du PGR.

Par conséquent, un « groupe d’irréductibles » du PGR a été constitué. Composé d’employés et de gestionnaires, ce groupe avait pour mandat d’évaluer les exigences et d’élaborer un plan de renouvellement. Dans ce plan, les membres du groupe préconisaient l’adoption d’une Stratégie de communication du PGR afin de bien faire comprendre aux gestionnaires et aux employés l’importance des PGR; la préparation d’une trousse d’outils du PGR visant à aider les gestionnaires et les employés à rédiger rapidement des ententes de rendement au titre du PGR; et l’établissement d’un réseau de formateurs du PGR afin d’appuyer les gestionnaires et les employés à mesure que ceux-ci achèvent le cycle du PGR. En juin 2009, le site Web du PGR avait été révisé etpermettait d’accéder à ces outils. À l’automne 2009, toutes les directions générales avaient des formateurs en place pour le PGR, appuyés par un wiki du PGR conçu pour fournir des outils aux formateurs, et une plateforme électronique ouverte pour échanger des pratiques exemplaires. Le modèle d’encadrement a été étendu aux missions en juin 2010, et de nouveaux outils de formation et un wiki révisé ont été mis à leur disposition.

Bien qu’environ 80 % des employés du MAECI aient un PGR et que le taux d’exécution en milieu d’exercice soit de 80 %, les taux d’achèvement en fin d’exercice à cet égard sont toujours faibles, soit d’environ 57 %. La formation constitue un élément important de l’initiative de renouvellement du PGR, mais on n’a jamais affecté suffisamment de ressources pour bien répondre aux besoins des clients.^{Note de bas de page 59} On a également souligné que la participation aux formations offertes était en deçà des attentes. Par ailleurs, on n’a jamais donné suite au plan visant à établir un registre central pour les PGR, ce qui est probablement attribuable aux contraintes financières. Dans une étude que ZIE a effectuée récemment sur l’état de la mesure du rendement au MAECI, on a constaté que l’inculcation d’une culture de gestion axée sur les résultats aux membres du personnel constitue une source de défis constante.^{Note de bas de page 60}

VII. Changements culturels

Constatation 25 :
Dans le cadre du PT, le Ministère a jeté les bases d’un changement culturel. Toutefois, certains secteurs résistent encore au changement.

Le Ministère a adopté, dans son PT, une approche visant à créer une organisation moderne, novatrice et souple, capable de s’adapter à un monde en constante évolution. Cette vision de l’avenir a nécessité un réexamen fondamental des méthodes utilisées et de la forme que prend la représentation du Ministère à l’étranger, ainsi que des changements à ce chapitre. Dans le plan de communication et les documents connexes, le PT était perçu comme un changement culturel.

Avant la mise en oeuvre du PT, bon nombre de personnes décrivaient la culture du Ministère comme étant une culture d’excès, de rigidité et d’aversion pour le risque. On disait également que le Ministère était axé sur la hiérarchie et n’avait pas la capacité nécessaire pour gérer rigoureusement ses ressources financières. Par conséquent, un « changement culturel » (valeurs, normes et façons de fonctionner) était jugé nécessaire pour permettre au Ministère de relever les défis du XXI siècle.

Il ne fait aucun doute que le PT a fondamentalement remodelé la façon dont le Ministère fonctionne et interagit avec les autres. Les exemples suivants illustrent ce changement culturel :

• Le fossé qui sépare l’AC et les missions est beaucoup moins profond qu’auparavant. Les missions jouent un plus grand rôle dans l’élaboration des politiques. L’établissement des CPR et la réaffectation de ressources dans les missions ont permis d’accroître la capacité des missions de jouer un rôle de premier plan dans un certain nombre de priorités du Ministère en matière de politiques. La création d’une capacité d’appoint pouvant élaborer et analyser des politiques constitue une approche novatrice. Grâce aux CPR, on dispose de la souplesse nécessaire pour affecter les ressources aux priorités et les regrouper afin de répondre aux besoins nouveaux. Par ailleurs, le fait d’être présent sur le terrain et près des principaux interlocuteurs permet d’accroître la capacité des Canadiens de recueillir de l’information en temps opportun et d’asseoir l’influence du Canada. Par exemple, l’UAGD supervise des ressources qui peuvent être déplacées dans cinq pays. Elle sert aussi de centre de communication, ce qui permet aux CDM de communiquer avec le chef de l’Unité andine pour lui parler de la situation qui se déroule dans certains pays de la région. Les CPR possèdent des ressources qui peuvent être consacrées à un enjeu régional urgent, tandis que l’AC a l’expertise nécessaire pour mettre ces enjeux en perspective.
• Conformément aux tendances internationales, la taille de l’AC diminue, tandis que les missions se voient confier un plus grand nombre de responsabilités. L’ES-400 est l’une des activités de réaffectation des ressources les plus importantes jamais mises en place pour obtenir une meilleure collaboration dans le cadre du processus d’élaboration et d’analyse des politiques. Il est la manifestation d’un réexamen important de la façon dont le Ministère est configuré et dont il gère ses relations bilatérales et multilatérales.
• L’un des principaux objectifs de la transformation est de favoriser une culture plus axée sur les résultats en ce qui concerne la prestation de services aux clients et aux citoyens. Celle-ci s’est grandement améliorée et le Ministère est mieux placé pour intervenir en cas d’urgence. Grâce à l’établissement du Secteur des services consulaires et de la gestion des urgences (CFM) et aux changements apportés à la gouvernance de PPTC, le Ministère a réussi à développer une culture de prestation de services axée sur les clients. On l’a effectivement constaté dans les récentes crises au Moyen-Orient : le Ministère a démontré qu’il pouvait diriger et déployer une capacité d’appoint en mesure d’intervenir dans les situations d’urgence qui touchent les Canadiens et les intérêts du Canada. Les ressources accrues allouées à CFM, l’établissement de normes de service liées à la prestation de services consulaires et de services de passeport à l’étranger, ainsi que la réalisation d’une évaluation plus systématique de la satisfaction des clients ont constitué une nouvelle manière pour le Ministère d’offrir des services.
• Un changement s’opère dans le système financier en vue d’offrir des renseignements en temps réel sur les budgets et de faciliter l’application de meilleurs contrôles financiers. La création des secteurs du DPF et du DPV découle des exigences législatives et politiques pangouvernementales et de la nécessité d’appliquer de meilleurs contrôles sur les ressources financières. Ils ont reçu le mandat de porter attention aux secteurs financiers et administratifs à haut risque et d’accroître la capacité du Ministère de gérer ses finances dans les limites de ses moyens.
• Le MAECI est de plus en plus novateur et voit d’un bon oeil l’utilisation des outils médiatiques sociaux et des outils de communication. Une nouvelle culture a été mise en place : tous les employés du Ministère, quel que soit leur poste ou leur ancienneté, ont la possibilité d’exprimer ou de recommander de nouvelles idées sans qu’on leur mette une sourdine. Le wiki et les autres outils de collaboration en ligne représentent des façons novatrices d’échanger de l’information, d’accroître la collaboration, d’assouplir la structure rigide et d’éliminer les cloisonnements qui existaient par le passé. L’adoption de la technologie Web 2.0 a également eu des répercussions sur la culture organisationnelle. Cette technologie permet au Ministère de démocratiser le processus et d’enlever les obstacles bureaucratiques, hiérarchiques, générationnels et administratifs à la mise en oeuvre des bonnes idées. Les connaissances cumulées des parties constituantes du Ministère ne sont pas étouffées par celui-ci. En ce sens, le Ministère est devenu un espace public où les gens peuvent échanger de l’information. En effet, tous les employés peuvent contribuer au changement organisationnel et défendre des idées jusqu’à ce qu’elles se soient concrétisées.
• La création du SPI constitue une étape importante par rapport à la réalisation du mandat et des responsabilités du Ministère, soit la gestion du réseau des missions du Canada à l’étranger et l’amélioration des services offerts aux autres ministères. Le SPI est aussi essentiel à l’harmonisation des priorités du Ministère avec celles du gouvernement du Canada. Faisant office de guichet unique de prestation de services communs pour l’ensemble des ministères gouvernementaux oeuvrant dans le corps diplomatique et consulaire, le SPI représente un changement culturel important. En effet, on abandonne la prestation de services par guichet et on améliore les relations souvent difficiles avec les autres ministères. Chargé de fixer des normes de services, de conclure un protocole d’entente ministériel sur la prestation des services communs et d’établir une nouvelle structure de gouvernance axée sur la collaboration pour les SCE (entre autres), le SPI a amorcé des changements importants pour ce qui est de gérer et de regrouper les ressources liées aux services communs, de renforcer les relations avec les partenaires, d’accroître les communications et d’améliorer la prestation des services, ainsi que de suivre les changements qui ont des répercussions sur notre réseau à l’étranger.
• Le PT a transformé la relation entre les ERP et les EC, soit deux groupes qui apportent des points de vue très différents au regard du travail du Ministère sur une base permutante. Les réformes faites à la gestion des ERP ont fait en sorte d’institutionnaliser les contributions uniques des ERP. Parallèlement, en créant les CRSC, on s’est éloigné de la mentalité « boutique » traditionnelle du Ministère pour passer à une prestation de services communs qui fait un meilleur usage des nouvelles technologies de l’information, ce qui change la façon de faire du ministère des Affaires étrangères du Canada. Il faudra plus de temps pour voir un changement culturel à ce chapitre. Toutefois, étant donné que les DG hésitent toujours à déléguer des pouvoirs aux missions, les CDM doutent qu’il y ait une perte de contrôle dans leurs missions à cause des CRSC. Un changement aussi radical à la nature même de la gouvernance du Ministère à l’étranger ne peut faire autrement que de rencontrer une certaine résistance et de susciter des tensions.
• La création de DCD était essentielle pour appliquer une culture plus organisationnelle aux processus décisionnels du Ministère. Grâce à la structure de gouvernance, les SMA disposent d’un plus grand nombre de tribunes pour discuter de très vastes questions organisationnelles, prendre des décisions dans une perspective globale et ministérielle, soutenir la collaboration efficace entre les directions générales, les secteurs et les autres ministères, et améliorer l’harmonisation des travaux des comités avec les priorités du Ministère. La structure de gouvernance du Ministère et les méthodes de travail harmonisées (p. ex. entre les volets politiques et commerciaux) ont permis au Ministère de s’acquitter de ses obligations aux termes des différentes lois, notamment la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels, et de présenter des conseils de qualité, en temps opportun, aux ministres et aux sous-ministres. En outre, le fait de mettre les comptes rendus des comités de gouvernance à la disposition de tous les employés sur l’intranet a amélioré l’échange d’information et la collaboration au sein du Ministère et a accru la transparence et la responsabilisation en ce qui concerne la prise de décisions de l’organisation.
• Bien qu’il fasse partie du NMO, le Renouvellement du Groupe Géo a considérablement transformé la façon dont le Ministère gère ses relations politiques et commerciales sur la scène internationale. L’intégration des portefeuilles politiques et commerciaux, la normalisation des rapports bilatéraux et thématiques, la simplification des processus opérationnels et l’introduction de normes de service favoriseront la collecte de renseignements mieux intégrés et la formulation d’avis interdisciplinaires. Les efforts déployés pour normaliser les formats et les protocoles s’appliquant aux rapports des missions, pour aligner l’affectation des ressources aux priorités du commerce international et des affaires étrangères, ainsi que pour obtenir une vue d’ensemble plus générale de l’affectation des ressources, ont accru le rôle des missions et la coordination horizontale, d’une manière qui n’était pas possible auparavant.
• La série d’initiatives en RH lancées dans le cadre du PT jette les bases d’un changement culturel dans la façon de gérer les RH, ainsi que dans la façon dont le Ministère gère ses opérations. Quant aux initiatives lancées à l’appui des communautés d’AGC, d’ERP et d’AASE, elles sont susceptibles d’avoir un impact important sur la façon dont ces groupes sont perçus et mobilisés par lespairs. À l’échelle du Ministère, les initiatives en RH permettent de valider et d’affirmer officiellement que ces groupes contribuent grandement à la réalisation du mandat du Ministère. Elles font également en sorte que ces groupes participent davantage à la fonction principale du Ministère. Or, les efforts actuellement déployés pour diversifier les experts en la matière et en augmenter le nombre au Ministère illustrent bien la nature changeante des travaux effectués par l’organisation. Non seulement les nouveaux employés possédant de nouvelles compétences redéfinissent ce que fait le Ministère, mais aussi la façon de le faire. La hausse du nombre d’employés non permutants constitue un changement culturel important dans un ministère qui était officiellement presque exclusivement axé sur la diplomatie et l’élaboration de politiques. Ce changement est mis en évidence par l’ajout récent du groupe des EC/CO aux postes permutants. Grâce à la création du bassin d’EC, de CO et de FS, les titulaires de chaque groupe pourront pour la première fois passer d’un groupe à l’autre plus facilement. On confirme ainsi qu’il y a une équivalence entre les groupes sur le plan des compétences et on élimine du même coup les obstacles au perfectionnement professionnel. Là encore, il s’agit d’un changement culturel important au sein du Ministère. D’autres initiatives lancées dans le cadre du PT pour créer un milieu plus favorable pour les employés, notamment les politiques sur le télétravail et l’emploi des conjoints, prouvent que le Ministère a adopté une approche plus souple et inclusive en matière de gestion des RH.

Les exemples qui précèdent sont tous des manifestations du changement culturel qui a eu des répercussions sur le Ministère, ses fonctions, ses valeurs bilatérales et multilatérales ainsi que ses RH. Par l’entremise du PT, le Ministère a remis en question ses valeurs, ses normes de travail et les rôles traditionnels que jouent ses missions et ses employés. Toutefois, certains informateurs clés ont indiqué qu’il restait du travail à faire dans certains domaines, notamment le système financier et le système de gestion de l’information, l’élaboration des politiques et l’excellence du programme. La programmation en soi n’a pas progressé comme elle aurait dû à cause du PT, qui a servi de catalyseur au GEP et aux autres efforts ministériels déployés pour améliorer la gestion des subventions et des contributions.

Toutefois, on ne s’est pas autant attardé à favoriser un changement de culture qui redéfinit les travaux du Ministère et permet de propulser la transformation du côté des politiques. Le Ministère continue d’être aux prises avec un dilemme : centraliser ou décentraliser les fonctions rattachées aux politiques. La délégation de l’élaboration des politiques aux CPR va à l’encontre de la façon habituelle d’élaborer les politiques à l’AC, puis de les appliquer dans les missions. Si les CPR et le réseau à l’étranger sont appelés à participer davantage au processus d’élaboration des politiques, il faut qu’il y ait une meilleure coordination entre l’AC et les missions et avec les autres ministères. Même si l’usage accru des outils de collaboration en ligne a commencé à faciliter la mise en place d’une plus grande expertise sur le terrain en ce qui a trait aux politiques, dans l’ensemble, les progrès réalisés dans le domaine de l’élaboration des politiques sont plutôt lents. La décentralisation de l’élaboration des politiques vers le terrain est un processus difficile qui requiert une nouvelle façon de penser et une volonté de la part de l’AC de renoncer à une partie du contrôle qu’elle exerce sur les politiques. Pour progresser au niveau de l’élaboration des politiques, il faudrait établir des réseaux de politiques axés sur des enjeux, composés entre autres de groupes géographiques, de missions et d’autres ministères. En fait, il serait beaucoup plus efficace de regrouper toute l’expertise liée à une région géographique, et très avantageux sur le plan de la coordination pangouvernementale.

Les progrès ont également été limités dans le domaine de la mesure du rendement. Dans le Rapport sur l’état de la mesure du rendement de ZIE, de mars 2011, on conclut en disant que l’inculcation d’une nouvelle culture au MAECI constitue toujours un défi. Les défis signalés dans les études du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), dont la participation des cadres supérieurs, la capacité de l’organisation et la disponibilité du soutien pour les gestionnaires, sont aussi manifestesaujourd’hui qu’en 2002 et en 2008. À la question où ils devaient définir la culture actuelle de GAR au sein du Ministère, la plupart des informateurs clés ont indiqué que la mesure du rendement suscitait soit de la résistance, de l’indifférence ou de l’irritation. Les modèles de mesure du rendement sont perçus comme un fardeau administratif long et difficile, qui empêche « les membres du personnel importants » de consacrer leur temps et leurs efforts à des responsabilités essentielles plus essentielles et plus urgentes.

La culture actuelle repose sur les connaissances et l’expérience du personnel en matière de diplomatie et de défense des intérêts, et non sur les données relatives à la mesure du rendement. Par ailleurs, de nombreux informateurs sont préoccupés quant à la façon dont les données seront utilisées, et ne veulent pas être tenus responsables, surtout en ce qui concerne les résultats. La plupart des membres du personnel et de la direction à l’AC et dans les missions s’acquittent des activités de mesure du rendement parce qu’ils y sont obligés et non parce qu’ils le souhaitent, en ont besoin ou trouvent les données utiles. Les attitudes observées au Ministère par rapport à la mesure du rendement témoignent d’une culture qui souhaite se protéger contre les résultats fondés sur les éléments probants.

Par ailleurs, le changement culturel observé à l’AC ne s’est pas étendu aux missions, puisque celles-ci sont d’avis que ce changement culturel profond est un projet propre à l’AC, mis sur pied sous le couvert de la transformation dans le simple but de contrer les pressions financières exercées sur l’AC. Le Ministère aurait dû s’efforcer de montrer clairement en quoi les nouvelles approches, les nouveaux comportements et les nouvelles méthodes avaient contribué à accroître le rendement, puisqu’il s’agit d’un des principes pour un changement organisationnel réussi.

Malgré les lacunes que comporte le PT en ce qui concerne l’instauration d’un changement culturel concret au niveau de la décentralisation de l’élaboration des politiques, de la prestation de services et de la mesure du rendement, le PT a jeté des bases solides, ce qui permettra au MAECI de continuer d’innover et de s’améliorer. Le Ministère continuera de changer par le biais d’un processus de plus en plus dynamique et interconnecté. Grâce aux initiatives novatrices du PT, le Ministère, ses structures et ses employés sont maintenant plus souples, plus ouverts aux changements et axés davantage sur la collaboration lorsque vient le temps de régler des problèmes et de trouver des gains d’efficacité. L’internalisation d’une culture de changement dans certaines parties du Ministère signifie que l’organisation entière est obligée de suivre le rythme et de s’adapter.

VIII. Innovation accrue

Constatation 26 :
InnovAction a réussi à établir une tribune ministérielle ouverte qui permet aux employés motivés de communiquer entre eux, de collaborer et de trouver des idées novatrices. Cependant, InnovAction a perdu de son élan et la génération et la mise en oeuvre d’idées plafonnent.

Les recherches en matière de gestion du changement mettent l’accent sur la nécessité de créer un « sentiment d’appartenance » et de mettre les employés en mesure de devenir les agents du changement de l’organisation où ils travaillent tout en créant un milieu de travail propice à l’engagement et à la créativité des employés. C’est exactement le but visé par InnovAction.

Le groupe de travail InnovAction est un groupement organique de personnes intéressées qui se sont portées volontaires pour participer à l’évolution et à la croissance du MAECI. InnovAction vise à créer un réseau d’employés autonome, collaboratif, global et volontaire pour appuyer le MAECI de l’avenir et qui a pour mission de déterminer des vecteurs d’amélioration transformationnels, innovateurs et axés sur des mesures concrètes. Il donne suite à une recommandation présentée par le Groupe de travail sur les questions relatives à la prochaine génération au Comité directeur de l’examen stratégique (2007), à savoir de donner plus de pouvoirs aux employés afin de les motiver et d’accroître la productivité en général. Ce modèle a également été présenté aux autres ministères et communiqué à titre de pratique exemplaire.

Au départ, InnovAction était un groupe unique, mais le nombre élevé d’idées proposées a fait en sorte qu’il s’est avéré nécessaire de les organiser, de les diriger et de les coordonner. C’est pourquoi six regroupements ont été formés dans le réseau InnovAction, chacun d’eux étant dirigé par un sherpa et composé d’employés des missions. Dans le but de créer une synergie entre les regroupements et les groupes existants consacrés à l’innovation au sein du Ministère, InnovAction est devenu un réseau par lequel tout employé qui souhaite se consacrer à l’innovation et au changement organisationnel peut participer sur le wiki. Autrement dit, InnovAction est devenu un réseau de personnes ayant des vues similaires qui pouvaient communiquer ensemble et collaborer de manière à proposer des façons d’améliorer le Ministère. Il sert de mécanisme pour choisir des idées, les classer par ordre de priorité et y ajouter la masse critique nécessaire pour leur donner suite.

InnovAction a pris de l’expansion au cours des trois dernières années, pour atteindre une masse critique de plus de 250 idées et de plus de 100 employés. La croissance rapide d’InnovAction a obligé la haute direction à en tenir compte, surtout depuis qu’on en a fait un élément du PT et qu’on l’a intégré à la stratégie de communication du PT. Le wiki est utilisé pour suivre les progrès réalisés et échanger de l’information sur les idées présentées dans le cadre du programme InnovAction. Chacun des six regroupements a généré et mis en oeuvre un certain nombre d’idées novatrices.

• Écologisation du MAECI : En mai 2010, toutes les imprimantes du réseau à l’AC ont été programmées pour imprimer recto verso. On a suivi le pas dans les missions peu de temps après. La consommation de papier a diminué de 10 à 15 % entre les exercices financiers 2008-2009 et 2009-2010.^{Note de bas de page 61} Grâce à une autre initiative, les employés reçoivent maintenant leur relevé de paiement par dépôt direct par courriel sous format .pdf, plutôt qu’en format papier. De cette façon, le Ministère économise du papier et les employés chargés de la distribution ou les commis au courrier passent moins de temps à distribuer des relevés de paie. Les employés peuvent choisir de recevoir leurs relevés de paie par voie électronique.Ils n’ont alors qu’à suivre le lien vers le SCT affiché sur la page wiki Écologisation du MAECI. Les initiatives de ce genre ont également généré des gains d’efficacité et des économies opérationnelles. Dans le Jardin des idées Innovaction, 22 idées ont été semées, trois ont germé et sept sont en train de pousser, tandis que deux d’entre elles seraient en hibernation.
• Effectif de l’avenir : Les membres de ce groupe ont informé le SMA des progrès réalisés au regard de deux idées clés provenant du Jardin des idées. La première idée porte sur le lancement d’une page Web destinée à l’encadrement, qui dresse un inventaire de toutes les initiatives d’encadrement à un seul endroit, y compris les principes directeurs et les ressources. La deuxième idée vise à essayer d’accroître l’utilisation des outils de collaboration en ligne du Ministère, afin d’encourager les encadreurs et les personnes bénéficiant d’un encadrement à se connecter. Dans ce groupe, deux autres idées ont été cultivées, six ont germé et 46 ont été ensemencées.
• Mettre la technologie à notre service : Parmi les idées principales mises en oeuvre par ce groupe, mentionnons la certification de Signet qui permet de stocker des renseignements Protégé B et d’économiser temps et argent, l’expansion de la plateforme PeopleSoft aux ERP afin de gérer les ERP à l’aide des outils informatisés modernes, ainsi que la création d’un script de TI afin de centraliser les gabarits de Microsoft Word, d’Excel et de Powerpoint. Ce groupe travaille en étroite collaboration avec le DPI afin de mettre à contribution les idées d’InnovAction liées à la TI et à la GI au sein du Ministère. Il a cultivé quatre idées, en a fait germer sept et en a ensemencé 40.
• Travailler plus intelligemment : Ce groupe a mis en oeuvre de nombres idées qui simplifient les pratiques opérationnelles et réduisent les formalités administratives au sein du Ministère, notamment l’amélioration du processus rattaché aux cahiers d’information, la mise en oeuvre d’un système de classement électronique, le regroupement des formulaires ministériels à un seul endroit et la production d’un précis sur le Canada à l’intention de tous les employés. Au total, 25 idées ont été mises en oeuvre, 15 sont en cours et 16 ont été ensemencées. Le groupe se réunit chaque mois et met le wiki à jour régulièrement.
• Environnement de travail et équilibre travail-vie personnelle : Ce groupe est devenu le Réseau du mieux-être du MAECI. Il est dirigé par un comité directeur qui se réunit toutes les six semaines et est épaulé par un groupe dévoué de bénévoles et un champion au niveau de la haute direction. Le Réseau du mieux-être a ouvert une salle d’entraînement au 111, promenade Sussex, a obtenu un taux réduit pour les employés du MAECI qui sont membres du centre de conditionnement physique GoodLife, a organisé des activités sur le mieuxêtre auxquels participent des conférenciers invités spéciaux et a organisé des activités caritatives pour les personnes moins privilégiées. Au nombre de ses autres réalisations importantes, mentionnons le lancement de la Foire de la santé et du mieux-être, la création de la page « Initiative du mieux-être quotidien » sur le wiki, qui permet d’échanger de l’information et des liens sur les questions de santé mentale, telles que la gestion du stress, ainsi que l’organisation et l’administration de divers sports et activités de conditionnement physique au sein du Ministère. En partenariat avec la planification des activités et les RH, le Réseau du mieux-être continue de diriger des initiatives en lien avec les six thèmes du PT, étant donné que l’on considère que le mieux-être de l’organisation et la santé des employés sont essentiels au maintien de la satisfaction des employés au MAECI. La page wiki du groupe fait état de 16 « initiatives dirigées par les employés » en cours et de 19 « idées formidables qui ont besoin de votre leadership ». Toutefois, cette page n’a pas été mise à jour depuis avril 2010.
• Excellence en matière de politiques : Ce groupe vise à étendre le réseau des politiques du MAECI en vue de renforcer l’autonomie en général, d’échanger des connaissances, de résoudre des problèmes et de contester les idées traditionnelles. Parmi ses principales initiatives, mentionnons la présentation de propositions au SMA concernant un examen des pratiques exemplaires du Ministère, un projet de gestion transparente des ressources et des résultats et un concours de livre électronique intitulé « Le MAECI de demain ». Ce groupe, qui travaille en étroite collaboration avec POL, tient un dialogue continu sur Connections par l’entremise de la communauté chargée de l’élaboration des politiques à Innovation@MAECI et examine avec d’autres directions la possibilité de créer une base de données sur la gestion des talents. Cinq idées sont en cours d’élaboration et 13 autres ont été semées.

InnovAction et les idées qu’il génère se rattache à au moins un des thèmes du PT, l’amélioration des services aux Canadiens, la concentration sur notre fonction principale et le renforcement de notre réseau des missions à l’étranger et le renouvellement de nos ressources humaines.

Le MAECI a fait preuve d’innovation dans son utilisation de la technologie pendant le Sommet du G20, en créant le Secrétariat virtuel du G20. Tous les sherpas et leurs équipes d’élaboration des politiques l’ont utilisé, avant et pendant le G20 à Toronto, afin de créer une communauté de réseau social fermé permettant aux décideurs principaux d’échanger du contenu et de communiquer entre eux. Le MAECI a également faitpreuve d’innovation en menant une campagne sur les médias sociaux. À cette fin, il a utilisé Twitter, Facebook et YouTube pour mobiliser les publics cibles et tenir des discussions publiques en ligne sur des questions clés. En outre, le Ministère a effectué une analyse novatrice des activités sociales jusqu’à la tenue du G8 et du G20, de même que pendant ces deux sommets. Il a fait rapport directement au BCP et au Cabinet du Premier ministre.

Malgré la participation des employés par l’entremise du réseau du MAECI et la génération et la mise en oeuvre de nombreuses idées, InnovAction a perdu de son élan et ne possède plus la masse critique nécessaire pour concrétiser les différentes idées. En effet, on enregistre une diminution des mises à jour des pages wiki des groupes, une baisse de l’adhésion dans les groupes, des réunions de groupes moins fréquentes et une tendance à voir les projets ensemencés en rester aux premières étapes. Même si les sherpas sont dévoués, sans de meilleures communications, une participation et une mobilisation accrues et le soutien de la haute direction pour ce qui est des ressources humaines et financières, InnovAction risque de faire long feu.

8.5 Facteur de rendement 5 : Démonstration d’efficience et d’économie

La présente section aborde six aspects du rendement du PT, notamment la conception, les communications et la participation, la gestion et la mesure du rendement, les processus opérationnels et les instruments de mise en oeuvre, la gouvernance et la surveillance, ainsi que les coûts et les économies. Elle traite également de la qualité et de la cohérence des objectifs et de la logique rattachée à la transformation.

I. Conception du PT

L’objectif général, la logique, la recherche d’autres solutions, la cohérence interne, la compatibilité (et la synergie) avec les autres travaux, la faisabilité de la mise en oeuvre sont d’importants facteurs dont il faut tenir compte au moment de concevoir un programme de qualité axé sur le changement. La principale question à l’étude dans la présente section est la suivante : le Ministère a-t-il pris la bonne décision en ce qui concerne les initiatives et quelles synergies se sont opérées?

Constatation 27 :
Le PT a été conçu en réponse aux défis auxquels le Ministère fait face. Mais entre le moment de la conception et de la mise en oeuvre du PT, peu de temps a été consacré à la planification, notamment à un examen des méthodes de mise en oeuvre, aux risques et à l’ensemble des répercussions possibles. La séquence de la mise en oeuvre de l’initiative et de la stratégie de sortie est un aspect critique.

Le PT est un projet ambitieux et de grande envergure. Pour le concevoir, on s’est inspiré des analyses des différents problèmes ayant des répercussions sur le Ministère. En ce sens, le Ministère a pris les bonnes décisions au regard de la sélection de nombreuses initiatives. Dans le cadre de l’évaluation, aucune lacune importante n’a été relevée, pas plus que l’on a constaté que le Ministère avait omis d’entreprendre des projets qui s’imposaient. Certains informateurs sont toutefois d’avis que le Ministère n’est pas allé assez loin dans certains domaines, notamment la gestion des données et de l’information, la mesure du rendement, l’équilibre des postes entre l’AC et les CRSC. Comme cela a été mentionné ailleurs dans le présent rapport, différents problèmes ont retardé la mise en oeuvre des initiatives.

Certains de ces problèmes auraient pu être résolus ou signalés si l’on avait accordé une plus grande attention à la conception de ces initiatives. Entre le moment où on a commencé à mettre en oeuvre l’ES1 et où on a annoncé le PT, on s’est peu attardé à la conception ou à la planification des changements proposés. Selon les entrevues réalisées auprès des chefs d’équipe et l’examen des documents, le Ministère a pris de nombreuses décisions sans même avoir examiné les répercussions qu’auraient les changements proposés. Il est passé en mode « mise en oeuvre » dès que les décisions ont été prises.^{Note de bas de page 62} L’orchestration et la mise en oeuvre simultanées de nombreuses initiatives du PT ont donc été une source de défis considérables.

Comme cela est mentionné plus tôt dans le présent rapport, beaucoup de choses ont été faites et d’importants progrès ont été réalisés. Toutefois, pour être en mesure d’optimiser les ressources et de les utiliser efficacement, il faudrait consulter davantage les personnes qui participent de près à la planification et à la conception des initiatives de gestion du changement, que ce soit exigé par les organismes centraux ou jugé nécessaires par la haute direction, afin d’assurer la santé de l’organisation.

Étant donné que le Ministère n’a pas vraiment examiné l’impact que les changements pourraient avoir sur l’organisation, il a grandement réduit sa capacité de cerner et de gérer les risques et d’assurer la direction générale des changements. Par exemple, quand on a créé le Groupe Géo, on a tout simplement considéré qu’il s’agissait d’un transfert de crédits budgétaires hors programme au SPI nouvellement créé. Le Renouvellement du Groupe Géo mis sur pied dans le cadre du NMO visait à réorganiser et à simplifier les opérations sous la gouverne de quatre ADM, à encourager les missions bilatérales à assumer de plus en plus de responsabilités en matière d’élaboration de politiques et à accroître les ressources affectées aux activités des missions. C’est un domaine dans lequel on aurait probablement eu intérêt à effectuer des analyses et des examens approfondis des besoins du Ministère, des tendances observées dans les autres ministères étrangers et des avantages des autres modèles alternatifs.^{Note de bas de page 63}

En termes de risques, le Ministère a dû relever plusieurs défis dans la mise en oeuvre des initiatives du PT, telles que le renouvellement des AASE, le renouvellement des communications et l’établissement des CRSC. Ces défis varient en fonction des risques ministériels (priorités et fonctionnement de l’organisation), des risques financiers et des risques uniques associés aux travaux réalisés dans un contexte international.

Le rééquilibrage entre l’AC et le terrain et l’ES-400 avait pour objectif de prendre despostes de l’AC et de les transférer dans les missions. À l’époque où il a été décidé de transférer des employés, on a déterminé où ils seraient envoyés et la manière dont ils seraient répartis avant même de procéder à une analyse approfondie des endroits où il serait préférable de les transférer, des coûts et des répercussions rattachés à ces réaffectations et de la capacité d’accueil des missions. Au départ, on souhaitait en arriver à 60 % d’ERP par rapport à 40 % d’EC. Toutefois, ce rapport a changé au cours de la mise en oeuvre du projet, et les coûts ont augmenté. La situation s’est encore aggravée puisque certaines des économies prévues n’ont pas été réalisées. Par conséquent, les pressions financières ont augmenté, pour atteindre 11,1 millions de dollars.^{Note de bas de page 64}

La séquence dans laquelle les projets sont mis en oeuvre est essentielle à la réussite de toute initiative de changement organisationnel. Comme tous les projets du PT ont été mis en oeuvre en même temps, il y a eu des conséquences imprévues. Par exemple, on travaille sur deux plans en même temps : l’intégration de la planification ministérielle des activités et la simplification des processus opérationnels. Or, cette simplification est compliquée par le renouvellement du Groupe Géo, qui est un projet rattaché au NMO. Un autre exemple : on cherche à automatiser les processus opérationnels avant même de les changer et de les simplifier, ou en même temps qu’on les change ou qu’on les simplifi.^{Note de bas de page 65} Par ailleurs, les CRSC sont établis avant même que leur mandat et les pouvoirs délégués requis par région aient été déterminés.^{Note de bas de page 66} Si les responsables avaient établi un calendrier et une séquence en bonne et due forme pour la mise en oeuvre des initiatives, ils auraient minimisé les risques associés à la mise en oeuvre et n’auraient pas eu à adapter constamment les plans et les échéanciers.

Aucune stratégie de sortie de l’étape de mise en oeuvre du PT n’était prévue. Pourtant, il en aurait fallu une dès le départ. D’après notre évaluation, de nombreux employés ne savent pas vraiment à quel moment le PT prendra fin. Après trois ans de mise en oeuvre, le PT ne compte toujours pas de stratégie de sortie approuvée et connue. FXI et la direction générale concernée indiquent simplement si les projets sont achevés ou réussis sans tenir compte de l’état d’avancement du PT dans son ensemble. Il est essentiel que la transition se fasse sans heurt et soit bien exécutée si l’on veut « éviter de dévaluer les réalisations du PT » et assurer la continuité des autres initiatives. Dans le cadre de la transition, il faudrait examiner « les changements qui sont survenus et leurs répercussions » en utilisant une approche de GAR.

Constatation 28 :
L’exercice de schématisation des résultats du PT s’est avéré une tentative positive visant à élaborer une stratégie de gestion du rendement de la transformation. Toutefois, il n’a pas été terminé et n’a pas contribué à déterminer si le PT était logique au niveau de la conception et cohérent à l’interne.

Pour s’assurer que la conception et la mise en oeuvre du PT cadrent avec l’APP du Ministère et la Structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR), FXI a amorcé un processus visant à élaborer un registre d’évaluation des risques et de schématisation des résultats pour les six thèmes énoncés. Le but de la schématisation des résultats était de concevoir un modèle logique et un cadre de mesure du rendement et de gestion du risque.

La schématisation des résultats s’est faite par thème et englobait des liens et des rapports entre les divers extrants réalisés sous chaque thème. Elle mentionnait les extrants, les indicateurs et les échéanciers, ainsi que les éléments qui pouvaient être évalués et mesurés par les chefs de projet.

Les schémas illustrant les résultats visés sous chacun des thèmes étaient assez difficiles à suivre et loin d’être conviviaux. La logique était dure à suivre entre les intrants et les extrants. Les descriptions des extrants et des résultats étaient parfois mêlées, ce qui rendait les tableaux et les schémas difficiles à utiliser. En outre, la schématisation n’a pas permis de clarifier les synergies opérées et les cohérences internes entre les thèmes et la façon dont ils se complètent.

Malheureusement, FXI disposait de ressources limitées et n’a pas été en mesure de mener à terme l’exercice de schématisation. Malgré les limites décrites ci-dessus, cet exercice s’est avéré une tentative positive d’élaborer une stratégie de gestion du rendement pour le PT. Il aurait dû être terminé et utilisé pour surveiller et mesurer les progrès réalisés. Ce qui devait être un investissement valable s’est plutôt transformé en occasion perdue. Par conséquent, rien n’a été fait pour mesurer les répercussions ou examiner les conséquences horizontales découlant de la mise en oeuvre de toutes les initiatives en même temps. Par exemple, il est difficile de déterminer les progrès accomplis par les 33 projets du PT dans son ensemble par rapport à la vision du Ministère énoncée dans le document MAECI 2020, qui a été formulée dans le cadre de l’ES1. L’un des principes de changement organisationnel prévoit la formulation d’une vision claire et mesurable qui tient compte des risques et des coûts de mise en oeuvre.

Constatation 29 :
L’inclusion des projets dans le PT ne s’est pas faite en fonction de critères de sélection clairement convenus. Les projets ont été retenus parce qu’ils permettaient de réaliser les engagements pris dans le cadre de l’ES1 ou parce qu’ils nécessitaient un soutien important de la haute direction.

Les projets ont constitué les outils clés utilisés pour atteindre les objectifs visés par le PT. Dans un tel contexte, la sélection des projets est essentielle. Malheureusement, les critères utilisés pour choisir les projets ou les initiatives n’ont pas été clairement définis, et personne n’a cherché à les classer par ordre de priorité. Les projets directement liés à la mise en oeuvre de l’ES1 (p. ex. la création du SPI, l’exercice de rééquilibrage entre l’AC et le terrain) étaient d’une certaine façon nécessaires pour être en mesure de respecter les engagements pris par le Ministère. Donc, à l’exception des initiatives mentionnées dans l’ES1, toutes les autres initiatives y ont été greffées par la suite (p. ex. la plupart des initiatives mises en oeuvre sous le thème du renouvellement des RH, qui devaient au départ donner suite au rapport de la VG, et l’établissement de la structure de gouvernance, qui fait partie intégrante des activités en cours du Ministère).

En l’absence de critères de sélection clairs et de filtres pour déterminer l’admissibilité d’un projet au PT (p. ex., liens avec les objectifs du PT, répercussions, nature et niveau de la transformation), des initiatives ont été ajoutées sous l’un ou l’autre des six thèmes. Le principe de base était de sélectionner des initiatives qui permettraient d’obtenir un rendement maximum et les changements nécessaires et de s’y consacrer. Certains projets ont été choisis parce qu’ils bénéficiaient d’un bon soutien et d’un leadership solide de la part de la haute direction. Cela a été le cas des projets qui étaient déjà en cours ou qui avaient été retenus à l’issue d’autres analyses internes (p. ex., le renouvellement des communications, le renouvellement des AASE et le renouvellement des ERP). Au fur et à mesure de la participation des missions et d’autres sections du Ministère, d’autres projets se sont ajoutés au PT, notamment la stratégie de mobilisation liée à la transformation.^{Note de bas de page 67}

Entre 2008 et 2009, divers projets ont été ajoutés et retirés, parce qu’ils étaient achevés, ou parce que les besoins avaient chang&eacute.^{Note de bas de page 68} Comme il a été mentionné, ce n’est qu’à la fin de 2009 que le CGT a convenu de s’en tenir à 33 projets. L’ajout de projets à différentes phases du PT, en particulier ceux qui ont été ajoutés en dehors de leur cycle de vie normal, n’a pas seulement compliqué la gestion du PT en tant qu’initiative cohésive, mais a aussi fait en sorte de remettre en question ses objectifs et de le présenter comme étant une initiative évolutive.^{Note de bas de page 69} Dans toute organisation, le changement est un processus continu puisqu’on cherche à améliorer la gestion et la prestation des services. Le fait d’associer le changement à un échéancier, comme celui de l’ES, a peut-être étouffé le PT et peut l’avoir étiqueté comme un programme, mais sans ses éléments habituels. Ce n’est probablement pas approprié pour une initiative de gestion du changement.

II. Communication et participation

La communication et la participation sont deux aspects auxquels la direction doit s’attaquer en priorité lorsque l’on tente de transformer une organisation. Dans la littérature, une bonne communication et une bonne participation font pratiquement partie intégrante de toutes les réussites. C’est une leçon tirée des propres évaluations du MAECI. Dans l’évaluation portant sur le renouvellement des REPAP, on a conclu qu’il fallait avoir des communications efficaces pour accroître la sensibilisation à l’égard des services de base des REPAP. Il ressortait de l’évaluation du modèle de gouvernance en vue d’appuyer le travail des missions à l’étranger qu’il était essentiel d’améliorer les communications pour arriver à accroître l’efficacité opérationnelle. De même, le troisième principe du changement organisationnel énonce clairement qu’il est nécessaire de consulter constamment les employés de tous les niveaux, de les faire participer et de discuter avec eux pour être en mesure de prouver que toute l’organisation participe à l’initiative de changement au lieu de se le faire imposer.

Constatation 30 :
Les responsables de projet ont fait des efforts considérables et ont vraiment tenté de transmettre les objectifs du PT à tous les niveaux du Ministère. Toutefois, les employés n’ont pas tous la même compréhension de ces objectifs. Quant aux missions et aux BR, ils n’ont pas été mobilisés dès le départ.

Après le lancement du PT, une consultation et une stratégie de participation a été préparée dans le but d’assurer la participation de l’ensemble des employés du MAECI. FXI a lancé plus de 140 activités de communication par différents moyens (p. ex., des séances d’information, des documents d’information, des discussions informelles dirigées par les SM, des assemblées générales, des groupes de discussion) au sein du Ministère ainsi que dans les missions et les BR.^{Note de bas de page 70} Le cours d’introduction MAECI 101 comporte un module sur le PT et est offert aux nouveaux employés. Par ailleurs, le PT a été l’un des principaux thèmes de la Conférence sur le leadership de 2009 du Ministère. Ce faisant, FXI a essayé de transmettre le message à tous les niveaux de l’organisation, de la haute direction jusqu’aux employés opérationnels. Le SMA et le stratège en chef étaient les champions du PT au sein du Ministère. En règle générale, et conformément aux principes du changement opérationnel, la haute direction a participé activement au PT dès le départ, et le Ministère a communiqué avec constance et de multiples façons les efforts déployés en matière de changement.

Malheureusement, en 2008-2009, la plupart des efforts de communication ont été concentrés sur l’AC, tandis que les missions et les BT étaient laissés de côté. En 2009-2010, le Ministère a commencé à faire participer les missions et les BR par l’entremise de la mise en oeuvre d’initiatives TA@missions.

En février 2009, les sous-ministres ont envoyé un message à tous les CDM pour les informer des objectifs du PT et leur demander de désigner un champion de la transformation et de déterminer au moins deux projets en lien avec les six thèmes du PT. Des champions régionaux ont également été nommés (un pour l’Europe et l’autre pour l’Amérique latine et les Caraïbes). Ils avaient pour rôle de guider les missions et d’épauler les champions du PT dans les missions. La transformation a ensuite été intégrée aux réunions des CDM, des chefs des BR ainsi qu’à des formations du personnel et à des journées de réflexion. Une page wiki et un site intranet ont été développés et font l’objet d’un suivi continu et d’une mise à jour régulière (histoires à succès, outils, blogues et ressources).

Depuis 2003, le MAECI assume les responsabilités d’IC rattachées aux 12 BR. Au cours de cette période, il a subi un exercice de réorganisation dans le but de mieux servir les entreprises et les citoyens canadiens. Un facteur a toutefois retardé la participation des BR : selon leur définition, les BR ne faisaient pas partie du réseau des missions. En 2008-2009, on a fait du renforcement des BR l’un des projets du PT, et on a augmenté la capacité de ces bureaux de 30 ETP dans le cadre de l’ES-400. Au moment de la rédaction du présent rapport, 22 postes avaient été créés. De plus, la Direction générale Canada a été mise sur pied pour clarifier la vision et soutenir les BR.

Le recours aux outils de collaboration en ligne, l’établissement d’un réseau de champions de la transformation, l’accès par conférences téléphoniques aux discussions sur la transformation et aux discussions informelles dirigées par les SMA, la tenue de déjeuners mensuels avec le SM, la création d’un wiki Transformation@Missions, le lancement du Réseau des gestionnaires, la remise du prix Osez et la distribution mensuelle des « aperçus » du stratège en chef dans lequel il mentionne les pratiques exemplaires découlant du PT sont tous des exemples d’outils de communication qui ont été utilisés pour faire participer les employés, échanger des histoires à succès et communiquer le PT. Un examen des pages wiki a révélé que plus de 80 % des missions avaient retenu au moins deux projets dans le cadre du PT.

De même, certaines initiatives du PT comportaient leur propre plan de communication. Par exemple, les CRSC ont adopté une stratégie proactive de communication des objectifs et des progrès réalisés, puis ils l’ont présentée aux comités chargés des services communs (le Comité des opérations des missions et le Comité interministériel des SM). Des réunions ont également été organisées avec le Groupe Géo pour présenter le modèle et le mandat des CRSC.

Malgré tout ce qui a été fait pour faire connaître le PT à l’ensemble des employés, il ressort de notre évaluation que le PT n’est pas bien compris par tous les gestionnaires intermédiaires et ne cadre pas avec les tâches quotidiennes de nombreux employés. Le PT semblait être mieux compris par les gestionnaires principaux. Comme cela a été mentionné, le PT a été l’un des principaux thèmes de la Conférence sur le leadership de 2009, et il faisait partie intégrante de toutes les EGR des gestionnaires principaux. Mais personne ne sait au juste pourquoi le concept du PT ne s’est pas rendu à l’ensemble des employés. Cela aurait pu être évité si l’on avait intégré les activités du PT aux PGR et mis au point des trousses de communication ciblant particulièrement les employés opérationnels.

Pour les missions, le PT était et continue d’être dans une certaine mesure une initiative de l’AC. Plusieurs des personnes interrogées ont souligné que le PT n’avait eu aucune répercussion sur les activités quotidiennes des missions, à l’exception de l’établissement des CPR dans certaines missions et de l’utilisation du wiki pour préparer des notes d’information. Pour elles, les CPR font partie du processus continu qui consiste à redéfinir la répartition du travail et à déterminer qui doit assumer un rôle de leadership. Par ailleurs, certains étaient d’avis que quelques initiatives de transformation se sont traduites par un surcroît de travail pour les missions et une baisse du soutien de l’AC. Les missions l’ont particulièrement ressenti après l’adoption du NMO, lequel a été vu comme un simple exercice de réduction des coûts.

La stratégie de communication et de participation a permis de cerner un certain nombre de risques, les principaux étant : la nécessité de mettre l’accent sur la participation à tous les niveaux; la nécessité d’indiquer clairement aux employés, par des messages cohérents, quelle orientation le Ministère entend prendre et la façon dont il compte y parvenir; et la possibilité qu’il y ait une certaine lassitude à l’égard de la transformation au sein du Ministère. Certains de ces risques auraient pu être atténués si l’on avait continuellement transmis des messages clairs, diffusé des histoires à succès qui démontrent l’impact sur l’organisation et décrit les défis liés au PT.

Constatation 31 :
L’absence de critères pour la sélection de projets explicites dans le cadre du PT, de même que l’incapacité de faire comprendre par des messages cohérents que le PT était un projet distinct des autres initiatives de changement (p. ex. NMO), expliquent en partie pourquoi le lien entre les projets n’était pas clair. Cela a également nuit à l’image de marque du PT. En effet, plutôt que d’être perçu comme un processus d’amélioration de la gestion, il a été perçu comme un processus de réduction des coûts.

Les préoccupations en matière de communication soulevées plus tôt sont amplifiées par l’adoption du NMO. Il est essentiel d’avoir une interface entre le PT et le NMO. Selon plusieurs messages ministériels et documents de FXI, le NMO fait partie intégrante du d PT. C’est pourquoi on s’est efforcé d’expliquer et de clarifier quels étaient les liens entre les deux projets au regard de la conception et de la mise en oeuvre. Néanmoins, ce n’est pas tout le monde au Ministère qui semble avoir compris que le PT tire son origine des engagements pris dans le cadre de l’ES1. L’annonce de l’adoption d’un NMO dans la deuxième année du PT (avril 2010), dans le cadre du PT de surcroît, a ajouté à la complexité des messages.

Le PT a été présenté comme étant un moyen de faciliter la mise en oeuvre de l’ES1 et une façon novatrice de créer un MAECI moderne qui soit à la fois souple et intégré. De même, le NMO a été lancé pour aider le Ministère à se concentrer sur la réorganisation de ses activités et la simplification de sa structure de gestion à la lumière des pressions financières dont il faisait l’objet. Bien que le NMO fasse partie du PT, on l’a présenté dans un cadre de réductions, de coupures et de reconfiguration, en réponse aux impératifs financiers. Dans ce processus, l’image de marque a été affectée de deux façons. Premièrement, les objectifs et le contenu du PT et du NMO ainsi que les liens entre ces deux projets n’ont pas été communiqués assez tôt dans le processus, ce qui fait que de nombreuses personnes se sont demandé quels étaient les liens entre les deux projets. Or, ce délai aurait pu se justifier par le fait qu’on souhaitait maintenir l’intégrité du processus décisionnel, étant donné que des coupures de postes étaient prévues. Deuxièmement, lorsqu’on a pris la décision de faire connaître le NMO, les évaluateurs ont appris qu’une stratégie de communication complète était en cours d’élaboration. Cependant, il n’y a eu que quelques messages à diffusion générale et quelques discussions informelles, et les liens entre le PT et le NMO ont été nuancés de telle sorte que les gens ne comprenaient pas la différence entre ces deux projets.

Il s’ensuit donc que les objectifs du PT ont été entachés dans une certaine mesure par les objectifs du NMO, mis sur pied principalement dans le but d’accélérer la réalisation d’économies et l’obtention de gains en efficacité. Certains ont fait remarquer avec cynisme que le Ministère cherchait tout simplement à masquer les coupures en parlant de transformation.^{Note de bas de page 71} Il s’agit de l’un des risques énoncés dans la stratégie de communication et de participation : « les défis pourraient avoir une influence néfaste sur la façon de voir le PT ». Cependant, personne ne sait trop quelles mesures d’atténuation ont été prises.

Constatation 32 :
Soutenu fortement au départ par la haute direction et un groupe dévoué d’employés ne demandant qu’à améliorer leur milieu de travail, InnovAction s’est avéré être un mécanisme d’engagement indépendant utile pour générer des idées novatrices. Il y a toutefois un risque que le groupe perde de l’énergie et le soutien de la haute direction.

InnovAction constitue un modèle décentralisé et indépendant qui permet aux employés de tous les niveaux de mettre en place des idées novatrices, dynamiques et nouvelles en vue d’améliorer et de transformer leur milieu de travail et de prendre part au changement et à la croissance au Ministère. InnovAction se veut une tribune novatrice et interactive qui vise à stimuler la créativité des employés et à leur donner les moyens d’y parvenir, ainsi qu’à les aider à concrétiser leurs idées. Jusqu’à maintenant, la stratégie de participation s’est avérée un succès, car elle a permis aux employés du MAECI de communiquer entre eux et de collaborer afin de générer des idées visant à améliorer le Ministère, puis de choisir des idées, de les classer par ordre de priorité et d’ajouter la masse critique nécessaire pour y donner suite. Pour en apprendre davantage au sujet des succès et des réalisations du groupe InnovAction, veuillez consulter la constatation 26 sous la rubrique Réalisation des résultats escomptés du présent rapport.

Au départ, InnovAction n’était pas un projet du PT. D’ailleurs, certains membres ne le considèrent toujours pas comme un projet du PT, mais il a fini par devenir partie intégrante de la stratégie de participation du PT. Lorsque InnovAction a vu le jour, le stratège en chef et le chef de FXI en poste à ce moment-là ont été des sources d’énergie et de soutien importantes pour ce qui est de le faire progresser et ont servi de liens influents entre les employés et la haute direction.

Les membres d’InnovAction, n’étant pas entravés par la bureaucratie et la hiérarchie, ont consacré de leur temps à améliorer leur milieu de travail. Les idées sont présentées au CGT et à FXI, classées par ordre de priorités aux fins de présentation à la haute direction, puis soumis à l’approbation finale du SM des Affaires étrangères. Par conséquent, pour que les idées découlant d’InnovAction soient mises en oeuvre, il faut habituellement obtenir le soutien de la haute direction. Par contre, les idées prennent naissance à la base de l’organisation et se rendent au sommet.

InnovAction permet aussi aux employés qui se « trouvent loin de l’action », dans les missions ou les BR par exemple, de participer à la transformation du Ministère. InnovAction est utile au PT de bien des façons, que ce soit directement ou indirectement. Il contribue de façon directe en faisant participer les régions à la transformation, fournissant une nouvelle manière de générer et d’échanger des idées, favorisant l’innovation et les améliorations en matière d’efficacité et d’économies, et, en théorie, mettant en place une culture dynamique de collaboration axée sur le changement continu. Il contribue de façon indirecte à l’objectif du PT, à savoir de maintenir en poste les personnes les plus talentueuses et les plus brillantes, en offrant aux employés de tous les niveaux des moyens de prendre en charge un projet par voie officieuse.

La théorie sous-jacente d’InnovAction, c’est-à-dire établir une base d’employés volontaires et novateurs ayant à coeur d’améliorer leur milieu de travail, représente une valeur ajoutée pour le Ministère. Toutefois, l’avenir d’InnovAction est incertain, et ce programme qui se voulait prometteur à ces débuts a plafonné. Puisqu’il s’agit d’un groupe décentralisé et que la participation est volontaire, il lui manque un plan de communication et une personne chargée d’assurer la coordination, sans compter qu’il entre en conflit avec les tâches et les responsabilités quotidiennes des employés qui en sont membres. L’un des sherpas d’InnovAction a fait remarquer que les employés du Ministère n’étaient pas conscients qu’il assumait ce rôle de façon volontaire et qu’il ne s’agissait pas d’un emploi comme tel. Il en ressort donc qu’il faudrait de meilleures communications, un meilleur soutien, un plus grand nombre de ressources et d’ETP de la part de la haute direction.

Les membres d’InnovAction ont fait remarquer qu’il s’était formé des cloisonnements entre les groupes, ce qui a nui à l’atteinte de la masse critique nécessaire pour concrétiser une idée, et que les mesures soutenues mises de l’avant par les employés n’obtenaient pas le soutien continu de la haute direction. Ils ont recommandé que FXI facilite l’établissement d’un réseau de volontaires, que la vision et les objectifs d’InnovAction soient redéfinis et que les ressources d’InnovAction soient renouvelées en effectuant une rotation des chefs de groupe et en sensibilisant davantage à participer à InnovAction. Bien qu’un soutien accru s’impose de la part de la haute direction et de FXI, InnovAction doit éviter de devenir une entité trop institutionnalisée, d’avoir des mandats trop exigeants et de crouler sous les règles et la bureaucratie.

InnovAction offre un mécanisme pertinent qui permet de travailler à réaliser l’objectif visé par le PT, c’est-à-dire axer la culture du Ministère sur l’innovation et l’amélioration continues. Si le groupe n’obtient pas un meilleur soutien, davantage de ressources et une plus grande participation, et qu’il perd son caractère fondamental à cause de l’institutionnalisation et de la bureaucratisation, alors il y a un plus grand risque que le changement de culture visé par le PT ne se produise pas. Au sein du Ministère, il faut absolument mettre en place un mécanisme créatif et dynamique pour les innovations de base comme InnovAction.

III. Gestion et mesure du rendement

La création d’un processus axé sur des plans stratégiques, des plans de travail, des suivis et des évaluations, qui fait appel à des outils de mesure utile, est au coeur d’un nombre croissant de nouvelles initiatives de gestion publique.

Constatation 33 :
FXI a élaboré des plans d’action et tenté de mettre en place une stratégie de mesure du rendement pour la mise en oeuvre du PT. Cette tentative a été abandonnée.

La gestion du rendement nécessite l’établissement d’objectifs stratégiques clairs, d’objectifs annuels mesurables, de plans de travail visant à atteindre ces objectifs, et de systèmes d’établissement de rapports et de surveillance. Le PT était une initiative ambitieuse de transformation du Ministère. En raison de la nature générale et fondamentale du changement, il fallait avoir un modèle logique clair et une stratégie de gestion du rendement afin d’assurer un bon suivi et une gestion efficace.

FXI a élaboré des plans d’action, défini les principaux produits livrables et préparé un plan de travail. Il a aussi créé un rapport d’étape qui englobe les avantages des réalisations et la mise en oeuvre du projet. Chaque projet dispose d’une feuille de travail qui sert à faire le suivi des progrès. Les chefs de projet reçoivent régulièrement des courriels afin de mettre à jour de l’information sur le wiki et de pouvoir ajouter des questions et des enjeux à l’ordre du jour du CGT. Il convient de noter que le processus de suivi du projet n’était là que pour permettre aux chefs de projet de mettre à jour la page wiki.

Aucun indicateur n’a été mis en place pour mesurer le rendement, et la quantité d’information sur les projets et les descriptions des progrès réalisés variait d’un projet à l’autre. Un processus de présentation volontaire de rapports a été établi pour rendre compte des progrès réalisés au regard de la mise en oeuvre du projet. Le fait de caractériser les projets à l’étape de la mise en oeuvre permet aux gens de réagir et de déterminer les prochaines activités et les prochains jalons à exécuter. Au moment de la rédaction du présent rapport, neuf projets étaient encore à l’étape de la mise en oeuvre, soit environ 28 % des initiatives.^{Note de bas de page 72} Certaines initiatives étaient assorties d’un risque faible ou modéré, tandis qu’un projet (renouvellement des communications) était considéré à haut risque. En général, on dispose de peu d’information concernant le rendement des différentes initiatives. Plus souvent qu’autrement, sur le wiki, on ne fait qu’indiquer les différentes activités réalisées pour montrer que le Programme de transformation est toujours en action. Les pratiques exemplaires et les principes liés à la réussite du changement organisationnel mettent l’accent sur la nécessité d’établir un cadre de mesure du rendement qui comprend des boucles de rétroaction facilitant la prise de décisions éclairées.

Certains responsables de projets du PT ont défini leurs propres indicateurs de mesure du rendement. Par exemple, les CRSC ont intégré, à l’étape de la planification initiale, certains indicateurs de rendement et un alignement logique ainsi qu’un tableau des gestionnaires pour alimenter les régimes de gestion du rendement.^{Note de bas de page 73} De plus, le CSIU s’est consacré à l’élaboration d’un cadre de mesure du rendement. Pour ce qui est des initiatives du NMO, on a mis en place des plans et des responsabilités précis devant être appliqués à l’échelle du Secteur, lesquels ont ensuite été ajoutés dans les EGR des EX et examinés par les pairs dans le cadre des activités d’un comité extraordinaire.^{Note de bas de page 74}

Constatation 34 :
Même si l’adoption d’une approche thématique conférait certains avantages au PT, elle a été une source de problèmes sur le plan de la mise en oeuvre et de l’établissement de rapports.

Comme cela a été mentionné ailleurs dans le présent rapport, le PT est né de la perception voulant qu’il soit nécessaire d’apporter une orientation stratégique et une cohérence aux nombreuses initiatives distinctes axées sur la gestion du changement qui en étaient à différentes phases de conception et de mise en oeuvre en 2008. Pour établir le cadre de six thèmes qui en a résulté, on s’est inspiré de plusieurs principes énoncés dans le document MAECI 2020 et des engagements pris à l’issue de l’ES1. Les six thèmes avaient l’avantage de constituer un cadre pratique et préalablement autorisé dans lequel les initiatives pouvaient être classées et catégorisées.

Toutefois, les thèmes ne sont généralement pas assortis d’échéanciers et n’offrent pas un bon cadre pour l’établissement de priorités. On a accordé en théorie la même importance à toutes les initiatives qui cadraient avec un thème, même si l’établissement des priorités est indispensable pour avoir une gestion du changement efficace. Le changement organisationnel se produit progressivement : on commence par des ajustements à l’architecture de l’organisation et on poursuit avec des initiatives qui s’inscrivent dans leur prolongement. Le PT n’a pas procédé de façon linéaire et mesurée; les initiatives disparates ont plutôt été mises en place simultanément, chacune d’elles répondant à divers degrés à toute une gamme d’impératifs financiers et institutionnels.

Par ailleurs, il s’est avéré que les thèmes adoptés offraient un cadre qui était loin d’être optimal pour le suivi du rendement et la présentation de rapports sur les résultats. Comme cela a été mentionné plus tôt, aucun critère de sélection clair n’a été défini afin d’harmoniser les projets avec les objectifs thématiques déclarés. Par conséquent, il était difficile, dans certains cas du moins, de savoir dans quelle mesure les extrants du projet avaient contribué précisément aux résultats visés par le PT, qui eux-mêmes n’ont jamais été clairement définis ni opérationnalisés. C’est encore plus évident dans le cas des projets choisis sous la thématique de l’harmonisation avec les priorités gouvernementales. Les difficultés rencontrées au niveau de l’élaboration et de la mise en oeuvre d’un cadre de suivi du rendement et de présentation de rapports sur les résultats en sont la preuve.

En toute justice, après les chocs endogènes et exogènes qu’il a subis pendant et peu après le lancement du PT, le Ministère s’est placé en mode réactif. Ainsi, toute forme de planification, qui aurait sans aucun doute été nécessaire pour pleinement transformer le Ministère à la lumière du document MAECI 2020, a été écartée et est devenue un luxe.

Constatation 35 :
Le MAECI a fait des progrès dans les domaines de la gestion et de la mesure du rendement. Toutefois, ces domaines sont toujours en voie d’élaboration et requièrent plus d’attention.

Avec la mise en oeuvre de l’initiative relative au PAMI, il a été démontré que le processus de planification était lié aux 77 engagements clés en matière de planification du RPP et harmonisé aux éléments de l’APP. La détermination d’activités qui contribuent à l’atteinte des résultats visés était de rigueur dans le modèle de planification du PAMI.

Selon certains informateurs clés, c’était une bonne chose que le processus de planification repose sur l’information liée à la mesure du rendement et que les données générées par les systèmes de mesure du rendement aident à orienter la planification opérationnelle dans des domaines tels que les services commerciaux, les services consulaires et les services de passeport. L’établissement d’un réseau axé sur les résultats et la production de rapports sur les évaluations du CGR ont été qualifiés de changements positifs.

La plupart de ces stratégies de mesure du rendement requièrent la collecte régulière de données sur les activités, les mesures des extrants et les résultats. Les responsabilités en matière de gestion du rendement incombent donc aux gestionnaires de programme et aux secteurs. Certaines directions ministérielles internes ont la responsabilité de faciliter ou de coordonner les efforts de mesure du rendement du Ministère dans le cadre du processus du PAMI, mais elles n’ont pas de pouvoir sur la fonction de la mesure du rendement.

Depuis 2008, dans 11 des 18 évaluations réalisées par ZIE, on a soit recommandé d’améliorer les systèmes de mesure du rendement, soit recommandé de mettre en place des systèmes de mesure du rendement pour les programmes évalués. En outre, sur un total de 35 inspections effectuées dans les missions en 2008 et en 2009, on a recommandé dans cinq d’entre elles de mettre en place des outils de mesure du rendement ou de perfectionner les outils existants. Le manque d’information en général sur la mesure du rendement a fait en sorte que certains informateurs clés se sont dit préoccupés par l’accessibilité des données à l’appui de l’ESF.

Il y a un nombre limité d’outils et de services de soutien à la disposition du personnel et de la direction du Ministère pour mesurer le rendement. Dans une récente analyse de ZIE sur l’état de la mesure du rendement au Ministère, on a souligné que le Ministère offrait peu de formation à ce chapitre et qu’il avait très peu de capacité ou d’expertise pour concevoir, mettre en oeuvre et administrer des systèmes de mesure du rendement. On a également constaté que le Ministère devait instaurer une culture axée sur la GAR, ce qui requiert que les cadres supérieurs appuient et communiquent davantage l’importance de la mesure du rendement.

IV. Processus opérationnels et instruments de mise en oeuvre

Constatation 36 :
Le recours à la technologie dans la mise en oeuvre du PT a joué un rôle important, à la fois comme élément et résultat du PT.

Pour créer un ministère des Affaires étrangères et du Commerce international qui soit suffisamment souple pour relever les défis émergents et répondre aux nouvelles priorités, qui sert les intérêts des Canadiens au pays et à l’étranger et qui génère constamment de nouvelles idées en plus de faire preuve d’innovation, il faut avoir l’infrastructure technique nécessaire pour y parvenir. Comme il a été mentionné à la constatation 17, le renouvellement de l’infrastructure technologique du Ministère est à la base de bon nombre d’initiatives lancées sous l’égide du PT, même s’il ne s’agit pas d’un projet distinct du PT. L’adoption de la technologie Web 2.0, telle que les wikis et Connections, en est un exemple. Le wiki du Ministère est toujours utilisé à de nombreuses fins opérationnelles, notamment la collaboration sur la rédaction de documents, l’élaboration et la mise en oeuvre des projets impliquant de nombreux intervenants, et la gestion d’événements. Quant à Connections, cet outil permet aux utilisateurs d’échanger de l’information, de faciliter l’accès à l’expertise au sein du Ministère. Il leur donne la chance d’organiser et d’échanger des signets Internet et intranet et il réussit à réunir des employés pour qu’ils collaborent à une activité précise.

En dépit des lacunes observées au niveau des investissements en TI et de la formation (voir la constatation 17), l’adoption de la technologie Web 2.0 ne se répercute pas seulement sur la vitesse à laquelle le Ministère s’acquitte de ses tâches et sur son efficacité, mais aussi sur la culture organisationnelle. En tant que plateforme ouverte, les employés peuvent communiquer entre eux sur un pied d’égalité, sans être entravés par les obstacles culturels, hiérarchiques, générationnels ou administratifs. Pour un ministère qui possède une hiérarchie rigide et dont les fonctions sont cloisonnées, il s’agit là d’un changement important dans la culture organisationnelle et d’un pas vers l’adoption d’une approche de prestation des services plus horizontale et axée sur les tâches.

Constatation 37 :
Le Ministère a utilisé un certain nombre d’approches et d’instruments pour promouvoir et appuyer le PT, et a obtenu des succès inégaux.

La mise en oeuvre du PT a aussi reposé sur un certain nombre d’instruments et d’outils pour mobiliser les employés, faire le suivi des changements et faire progresser le PT au sein du Ministère. Mentionnons par exemple les outils de communication, les EGR pour les cadres de direction et les champions du PT dans les missions et les BR.

L’un des objectifs clés de la stratégie de communication du PT consistait à faire participer des employés de tous les niveaux. Plusieurs outils de communication ont été utilisés, notamment les discussions informelles dirigées par les SM, les balados audiovisuels des SM, les pages wiki du MAECI, les messages à diffusion générale, les prix Osez, les articles dans « Notre monde », les webinaires des missions sur les activités de transformation et les blogues rattachés au PT. Ces outils représentent un mélange d’outils électroniques et de participation directe. Ils ont joué un rôle essentiel pour ce qui est de favoriser la compréhension des initiatives et des objectifs du PT. Le recours à de nombreux modes de communication a également contribué à accroître la sensibilisation et la compréhension à l’égard du PT.

Comme il a été mentionné, FXI a utilisé de façon judicieuse la technologie des wikis pour promouvoir le PT et les projets qui s’y rattachent et en faire le suivi. Outre ces applications Web, FXI a utilisé plusieurs autres outils pour faire progresser le PT. Par exemple, il a décidé d’ajouter des objectifs en lien avec le PT dans les EGR de tous les cadres supérieurs. Les titulaires devaient rendre compte de toutes les mesures prises et des résultats obtenus par rapport aux six thèmes du PT au cours de l’exercice financier. Par ailleurs, les titulaires devaient rendre compte des mesures prises pour faire participer les employés de tous les niveaux et les partenaires de mise en oeuvre de l’extérieur à l’appui de la gestion du changement, ainsi que des mesures prises pour promouvoir l’innovation et de nouvelles façons de faire.^{Note de bas de page 75} On avait prévu qu’en faisant le lien entre les objectifs du PT et le rendement des cadres supérieurs, on encouragerait les titulaires à appuyer le PT.

L’établissement de liens entre les objectifs du PT et les attentes en matière de rendement des cadres supérieurs s’est avéré efficace, même si les répercussions ont été mitigées. Ce sont les cadres supérieurs directement concernés par la réalisation des initiatives du PT qui ont eu le plus de facilité à remplir la section de leur EGR portant sur le PT. Les autres cadres supérieurs se sont contentés d’inscrire des activités normales en utilisant le langage de la transformation afin de satisfaire à cette exigence. Il semblerait que les rapports produits sont centrés sur les activités, et qu’ils ne contiennent pas beaucoup d’information importante sur leurs répercussions. Rien n’indique que les cadres supérieurs auraient fait l’objet d’avertissements ou de mesures disciplinaires pour ne pas avoir appuyé adéquatement le PT. Cela pourrait signifier que tous les cadres supérieurs ont réussi à faire leur part dans le PT.

Outre ce qui précède, les SM ont diffusé en février 2009 un message à toutes les missions pour leur demander de retenir deux projets qui répondaient aux besoins de la mission tout en étant en lien avec les six thèmes du PT. Ils ont également demandé aux missions de désigner un champion de la transformation qui aurait comme mandat d’accroître la visibilité du PT et la compréhension à l’égard de celui-ci dans les missions, de fournir des rapports d’étape sur les réalisations et de faire connaître les initiatives et les pratiques exemplaires des missions à l’aide d’outils comme le wiki. FXI a donc créé un guide d’activités sur la transformation et un guide contenant des instructions détaillées sur la façon de créer une page wiki sur la transformation, accessibles tous deux sur le wiki du Ministère.

Depuis le lancement de cette initiative, pratiquement toutes les missions ont désigné un champion de la transformation. Bien que les champions n’aient reçu que peu d’information au départ sur ce qu’on attendait d’eux, les missions ont inscrit plus de 200 projets sur le wiki (p. ex., des innovations dans la prestation de services et la promotion des politiques, des initiatives régionales et regroupant plusieurs missions, le recours à de nouvelles technologies, le renouvellement des ERP et autres RH, et quelques idées avant-gardistes sur les rôles et les responsabilités modifiés).

Constatation 38 :
Bien que des progrès importants aient été réalisés au niveau de la simplification des processus opérationnels, il reste du travail à faire.

Dans le cadre de la transformation, le Ministère a mis en oeuvre un certain nombre de projets grandement nécessaires dans le but de simplifier les processus opérationnels, notamment pour harmoniser et réduire le nombre de modèles et éviter les chevauchements. Au nombre de ces projets figurent : le passage de WordPerfect à Microsoft Word; le projet pilote de correspondance sans papier; la modification du format stratégique des cahiers d’information, notamment l’introduction du cahier d’information électronique; la simplification des processus opérationnels en collaboration avec GLD; l’établissement d’un lien entre CCM Mercury et InfoBanque; un nouveau modèle simplifié de questions et réponses; et le renforcement de la question du financement de l’AIPRP. Le Conseil des services centraux continue de répondre de façon plus générale aux possibilités de simplification des processus opérationnels du Ministère, même si ce projet est qualifié d’« achevé » sur le wiki.^{Note de bas de page 76}

Même si ce projet est considéré comme étant achevé, aucune mise à jour n’a été faite sur le wiki, et personne ne sait à quoi pourrait ressembler la fin du projet. Les processus opérationnels font toujours l’objet de vives critiques en ce qui concerne la charge de travail qu’ils nécessitent. Les obligations en matière de reddition de compte sont toujours jugées lourdes par les missions et les divers secteurs. En outre, il n’était pas réaliste de penser que l’on pourrait réduire considérablement les exigences liées aux processus opérationnels à l’appui des ministres et des sous-ministres. En réalité, ces exigences n’ont pas changé du tout, au contraire, elles ont même augmenté dans certains cas.^{Note de bas de page 77} Pour être en mesure de répondre à ces préoccupations et de réussir à obtenir une meilleure cohérence et à simplifier les processus, DCD prévoit réaliser un examen de toutes les obligations relatives à l’établissement de rapports que les différents secteurs ou les autres ministères imposent aux missions.

Lorsque le SPI et le CFM ont été créés, à l’instar d’autres nouvelles directions générales (qui étaient justifiés et répondaient à des besoins bien définis), on n’a pas tenu compte de ce qu’impliquait leur création sur le plan des processus opérationnels : la création de nouvelles couches de gestion et de nouveaux comités de coordination, la mise en place de modèles additionnels et la prestation de renseignements supplémentaires et un accroissement des rapports hiérarchiques. Par exemple, il faut plus de temps pour créer ou éliminer des postes, car il faut obtenir l’approbation de plusieurs comités, et les missions ont encore plus d’exigences à respecter en ce qui a trait à l’établissement de rapports. Il faudrait examiner les répercussions de projets similaires sur les niveaux d’activités, les relations entre les liens fonctionnels, les processus opérationnels et l’harmonisation des responsabilités et de la reddition de compte.

La sélection et de l’application de ces instruments et de ces outils de communication et de réseautage ont été faites sans avoir une vision panministérielle des objectifs et sans savoir comment les réaliser de façon économique. Il est nécessaire d’effectuer un examen fondamental de l’ensemble des instruments utilisés et des méthodes de travail si l’on veut parvenir à les optimiser en vue de prendre des décisions éclairées et de réaliser la vision d’un ministère des Affaires étrangères et du Commerce international moderne. Selon certains informateurs clés, le Ministère effectue une meilleure planification ministérielle des activités à un plus haut niveau. Par contre, il lui reste du travail à faire au niveau opérationnel, s’il veut s’assurer d’harmoniser ses ressources avec ses objectifs. Ce travail doit se faire avant d’investir des montants importants dans de nouvelles technologies et d’introduire de nouveaux instruments, surtout dans un ministère qui est présent dans différentes régions géographiques et différents fuseaux horaires.

V. Gouvernance et surveillance

La gouvernance met en cause les processus utilisés pour assurer la surveillance du PT. Les groupes qui en sont responsables doivent veiller au respect des politiques, à l’analyse adéquate des risques et à l’obtention de résultats concrets. La délégation des responsabilités explique le nombre et la diversité des groupes de gouvernance établis dans le cadre du PT, le CGT en étant le principal organe de gouvernance et de coordination.

Constatation 39 :
Au départ, le CGT a joué un rôle crucial en exerçant son leadership et en assurant la progression du PT. Cependant, nombreux étaient ceux qui le voyaient comme un simple comité d’échange de renseignements.

Le CGT constitue le principal organe de gouvernance chargé d’exercer un leadership et d’assurer la surveillance des projets dans le cadre du PT. Il doit entreprendre l’examen des questions pertinentes; rendre compte des initiatives d’envergure et effectuer l’analyse approfondie des grands projets de gestion qui s’y rattachent; soumettre les stratégies et les approches opérationnelles à un examen critique; faire en sorte que les stratégies et les objectifs de transformation du MAECI cadrent avec les priorités opérationnelles; approuver les exigences annuelles du MAECI en matière de planification et de reddition de compte ayant trait à la transformation; surveiller les processus du point de vue de la transparence; gérer les risques connexes pour le Ministère; élaborer des initiatives pour la transformation, dont le NMO, et en surveiller la mise en oeuvre.

Les fonctions du Comité consistaient également à assurer la planification à long terme; à maintenir des communications et des consultations horizontales et verticales efficaces pour informer et mobiliser pleinement les parties intéressées au sein du MAECI et dans les autres ministères fédéraux ainsi que les intervenants concernés; à rendre compte des progrès réalisés au Conseil exécutif; à mettre au point et à maintenir en place un mécanisme efficace de suivi des décisions, y compris la mise en oeuvre et le suivi des éléments livrables.

Au chapitre de la surveillance, le CGT a servi de plateforme pour promouvoir le PT, a validé le plan d’action et a offert aux chefs de projet une tribune pour dresser le bilan des projets et des initiatives auprès des membres. Le CGT a informé les SM de l’avancement de la mise en oeuvre du PT, a organisé chaque trimestre des journées de réflexion où l’on discutait de l’état d’avancement des projets et des difficultés rencontrées, a communiqué avec les SMA au sujet de leurs engagements envers le PT et a intégré le PT aux plans d’activités du Ministère.

Par ailleurs, le CGT avait la responsabilité de mettre en oeuvre l’ES1, et un groupe de travail (un sous-comité du CGT) chargé de cet examen a collaboré avec les directions générales du MAECI pour achever les plans visant à s’acquitter des engagements en matière de réduction dans le contexte de l’ES1. Ce groupe de travail était dirigé par FXI et avait pour mandat de surveiller l’avancement de la mise en oeuvre et d’en rendre compte ainsi que d’appuyer les directions générales dans leurs opérations de mise en oeuvre.

Le CGT était composé de hauts fonctionnaires du Ministère. La composition et la présidence du Comité a toutefois changé à plusieurs reprises au fil du temps, en raison des membres qui se sont vu confier d’autres responsabilités ou qui ont quitté le Ministère pour assumer d’autres fonctions. Tous les membres du CGT se fondaient sur leurs responsabilités organisationnelles pour diriger les travaux et donner des conseils sur les décisions à prendre pour faire progresser le PT en tant que l’une des priorités du MAECI. La composition a donné lieu à une forme de rivalité et de négociation entre les différentes directions générales. Par exemple, la mise en oeuvre du renouvellement des communications a été remise en question en raison de la nécessité de négocier le transfert des postes avec certains SMA puisque les gestionnaires des initiatives ne disposaient pas du pouvoir requis pour procéder à la mise en application. Cettesituation met en évidence l’importance d’un leadership de plus haut niveau. À titre de suggestion, les responsabilités et la prise en charge des initiatives pourraient être réparties entre les SMA.

Le rôle du CGT manquait de clarté pour bien des intervenants et chacun le percevait de manière différente au Ministère. Nombreux étaient ceux qui voyaient le CGT essentiellement comme un organe d’échange de renseignements auquel ils devaient soumettre leurs initiatives pour discussion. Cette perception a eu une incidence sur leniveau d’engagement et de soutien accordé au PT. Étant donné la nature décentralisée du PT, plusieurs autres comités (p. ex. le Conseil des missions, le CGR et le Comité des opérations) ont contribué au soutien et à l’orientation de la mise en oeuvre des initiatives du PT. Les gestionnaires chargés de diriger les initiatives du PT ont cherché à soumettre des questions à d’autres comités afin que ceux-ci prennent des décisions et les orientent à cet égard.

Le CGT était perçu comme un comité de gouvernance parmi d’autres, où des initiatives du PT étaient discutées. Lorsqu’il fallait prendre des décisions, les gestionnaires n’avaient guère de raisons de se tourner vers le CGT. Par conséquent, les documents présentés au CGT provenaient essentiellement de FXI, à quelques exceptions près, comme le cadre de gestion du rendement, produit par la Direction générale des RH et le SMA de POL. En règle générale, le CGT n’a pas joué de rôle dans les activités de vérification ou d’évaluation, ce qui explique le caractère informel de sa fonction d’examen critique.

Au cours de l’exercice 2009-2010, on a annoncé la création du NMO pour compléter le PT. Le CGT n’a pas joué un rôle important dans la conception du NMO et n’a reçu que des renseignements généraux à ce sujet. Toutefois, suite à l’annonce du NMO et à l’intégration des projets connexes aux responsabilités de surveillance du CGT, il y a eu des mises à jour régulières concernant l’état d’avancement de la mise en oeuvre de tous les projets entourant le NMO et le PT. Comme il a été mentionné précédemment, le suivi des 55 projets, soit 22 pour le NMO et 33 pour le PT, consistait en un simple processus de déclaration volontaire, dont la mise à jour de la page wiki sur la transformation.

Le CGT avait la responsabilité de s’assurer que les stratégies et les objectifs detransformation du MAECI cadraient avec les priorités opérationnelles. À cette fin, il lui fallait maintenir des communications et des consultations horizontales et verticales efficaces au sein du MAECI et auprès d’autres ministères fédéraux en ce qui avait trait au PT. L’évaluation a permis de constater que les travaux du CGT étaient axés sur ce secteur. Par exemple, le CGT a animé et tenu des discussions avec les autres ministères concernés sur le transfert du leadership dans les dossiers touchant le patrimoine et la culture ainsi que l’environnement et le développement durable. La transition a été suivie d’une discussion au sujet des leçons retenues et des aspects à améliorer.

Sans égard à ce qui précède, l’évaluation a montré que le CGT ne disposait pas des mécanismes redditionnels requis pour obliger les gestionnaires responsables à rendre compte de la mise en oeuvre de leurs initiatives. Le CGT, dans son rôle d’harmonisation, n’a pas tenté d’évaluer ou d’examiner les effets cumulatifs et globaux de l’ensemble des initiatives du PT sur le Ministère. Ainsi, le processus décentralisé et le cadre de responsabilisation dispersé ont limité la capacité du CGT à surveiller efficacement les projets et à tenir les gens responsables de leur mise en oeuvre.

Constatation 40 :
FXI a déployé des efforts considérables pour piloter le PT et a agi à la fois comme bureau des communications et comme service technique. Cependant, les ressources consacrées au PT étaient insuffisantes et continuent de décroître.

En 2008, FXI a été créé à titre de secrétariat ministériel auprès du CGT, de SMA de la transformation et de bureau des communications. Dans son rôle de secrétariat, FXI doit revoir et regrouper la documentation pour les réunions, donner des conseils aux conférenciers quant aux attentes des membres, administrer les processus liés au Conseil exécutif, au Comité et aux autres conseils, préparer les procès-verbaux des réunions, mettre à jour les comptes rendus de décision, communiquer les décisions et préparer l'ordre du jour des prochaines réunions.

Dans son rôle de bureau de mobilisation et des communications^{Note de bas de page 78}, FXI avait pour mandat d’instaurer une culture axée sur le changement et de faire accepter le PT dans l’ensemble du Ministère. Il devait également orienter le Ministère dans le cadre de la mise en oeuvre du PT, surveiller l’exécution des changements et l’atteinte des objectifs, et informer ses collègues au MAECI des progrès réalisés relativement à la transformation à l’échelle du Ministère.

Avant l’exercice 2010-2011, FXI ne disposait pas de son propre budget; il recevait des fonds provenant du budget de PFM. Par la suite, son financement était renouvelé chaque année. Selon l’évaluation, il s’agissait là d’une lacune fondamentale qui limitait la capacité de FXI à s’acquitter pleinement de son mandat et de son rôle. FXI menait ses activités avec un budget très limité et devait composer avec une longue liste de contraintes (dans certains cas, il fallait obtenir une approbation pour puiser dans le fonds de réserve déjà appauvri).

En 2008, FXI s’est vu octroyer un budget opérationnel équivalant environ au tiers des besoins salariaux pour tous ses postes. En milieu d’exercice, le CGR a accordé un montant d’argent aux opérations, mais aucun financement n’a été approuvé pour l’exercice 2009-2010. Le fait d’approuver les ressources plus tard au cours de l’exercice (normalement entre le troisième et le sixième mois) a créé énormément d’incertitude et, par conséquent, les activités et les services professionnels étaient sans cesse interrompus. Comme il a déjà été mentionné dans le présent rapport, FXI n’a pas réussi à terminer l’exercice de modélisation des résultats ni à mettre au point un modèle logique, ce qui a empêché le bureau de s’acquitter de son rôle consistant à mesurer les résultats des projets et des initiatives du PT.

En dépit de cette situation, FXI a réussi à :

• mettre au point un outil servant à faire le suivi de l’avancement des projets du PT et inciter les chefs de projet à mettre à jour l’information régulièrement;
• produire des documents de communication et organiser plusieurs activités de communication, dont des discussions informelles;
• appuyer et coordonner les activités d’InnovAction et veiller à porter les idées à l’attention des cadres supérieurs;
• mettre en oeuvre le PT dans les missions et appuyer les champions du PT dans les bureaux régionaux et les missions.

Au Ministère, le rôle et le mandat de FXI et sa relation avec les chefs de projet n’étaient pas parfaitement clairs pour tous. Certains croyaient que FXI servait à appuyer la mise en oeuvre au besoin et à fournir de l’information, alors que d’autres le considéraient comme un simple bureau des communications aux échelons supérieurs oeuvrant pour le PT (p. ex., en tant que promoteur du changement).

L’évaluation a permis d’établir que FXI agissait davantage comme service technique chargé des détails du programme et tentait d’appuyer les autres pour faire avancer les projets. Cette fonction pourrait être attribuable à la culture sous-développée du changement qui régnait alors au MAECI ainsi qu’au rôle audacieux de changer la façon de faire de nombreuses directions générales. Alors que ce rôle a été accueilli favorablement par certains et a exigé la mise en place d’une fonction de gestion des programmes (ce qui ne faisait pas partie du mandat de FXI), il a cependant eu pour effet de détourner l’attention des activités d’analyse essentielles, par exemple pour déterminer comment les décisions ont été mises en oeuvre à l’interne et globalement et dans quelle mesure les gains d’efficacité et l’optimisation des ressources ont été réalisés. Autrement dit, il aurait fallu examiner les changements qui s’opéraient au Ministère et se préparer aux examens stratégiques à venir.

Maintenant que FXI se tourne vers l’ESF à venir et d’autres examens d’harmonisation et d’ordre stratégique et joue un rôle de surveillance plutôt que de mise en oeuvre, il y a lieu de se pencher sur sa configuration et son ensemble de compétences. Le bureau a pris une expansion considérable par rapport aux trois premières années de la mise en oeuvre du PT, tandis que les ressources consacrées à la coordination et à la gestion du PT dans son ensemble ont au contraire diminué.

VI. Coûts et économies

Constatation 41 :
Les ressources nécessaires à la mise en oeuvre des initiatives du PT ont été allouées aux directions générales qui en étaient responsables. Ce faisant, le Ministère a été privé de données consolidées sur les ressources financières et humaines consacrées au PT. Cela a donc limité la capacité du Ministère de suivre les progrès et de faire rapport sur les gains d’efficacité attribuables au PT.

Le PT est une initiative de changement qui devait rentrer dans ses frais. Aucune ressource ne lui a jamais été rattachée, et le CGT n’avait pas le mandat de prendre des décisions en matière d’attribution des ressources. Le PT a été mis en oeuvre suivant un modèle décentralisé, et ses projets et ses initiatives sont dirigés par les gestionnaires hiérarchiques qui ont reçu des ressources financières supplémentaires par l’entremise de présentations au CT (p. ex., CFM) ou d’une affectation à l’interne (p. ex., le renouvellement des AGC). En règle générale, le financement pour la mise en oeuvre d’initiatives relatives à la transformation est prévu dans les budgets ministériels et réparti par les « propriétaires » des initiatives dans le financement de leurs activités de base.

Comme il a été mentionné plus tôt dans le présent rapport, il a été difficile de faire le suivi des ressources financières affectées à la mise en oeuvre du PT. En fait, le DPV et le DPF ont tous deux fait remarquer que les systèmes de suivi financier du Ministère n’étaient pas configurés de façon à faciliter l’établissement de rapports sur les coûts ou les répercussions découlant des initiatives du PT.

Selon les quelque données financières accessibles, 18 millions de dollars ont été alloués aux affaires consulaires pour la création d’un nouveau secteur, dont des postes à l’Administration centrale et dans les régions. En 2009-2010, environ 32,6 millions de dollars ont été attribués au renforcement du réseau des missions (ce montant augmentera à 79,9 millions de dollars d’ici 2012-2013); cinq millions de dollars ont été affectés au renforcement de la représentation dans les régions intérieures et 10 millions de dollars, au Centre de surveillance et d’intervention d’urgence.

Pour le rééquilibrage des ressources entre l’AC et les régions (ES-400), les fonds approuvés par le SCT sont les suivants (les parts attribuées au pays et à l’étranger étant combinées) : 34,6 millions de dollars (en 2009-2010); 52,6 millions de dollars (en 2010-2011); 58,7 millions de dollars (2011-2012); et 78,7 millions de dollars (en 2012-2013). Selon les données financières disponibles, la création de postes en cours d’année pour la tranche un (exercice 2009-2010) a coûté environ 23 millions de dollars, et environ 13,4 millions de dollars pour la tranche deux (exercice 2010- 2011). Combinés, les coûts permanents ont totalisé 46,3 millions de dollars, tandis que le reste des fonds ont été attribués aux projets prioritaires conformément aux présentations du CT.^{Note de bas de page 79} Les fonds indiqués dans les comptes rendus de décisions du SCT concernant la création de postes n’ont pas été entièrement attribués de façon continue. Cela s’explique en grande partie par des pratiques de gestion responsables dans le contexte financier actuel et par la fin des postes de durée déterminée créés dans le cadre du projet. Toutefois, on a fait remarquer qu’il restait une certaine marge de manoeuvre concernant la création future de postes du réseau sélectionnés.

Lorsqu’un projet en particulier était choisi et qu’il nécessitait l’apport de ressources imprévues, FXI cherchait à obtenir des fonds auprès de différentes sources, notamment du Fonds de réserve. Par exemple, on a choisi le projet relatif à l’installation de locaux dédiés aux vidéoconférences, car il cadrait avec les objectifs du PT. La Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie (AID) a présenté au CGR les avantages pouvant découler d’un réseau de vidéoconférence (VCNet) au MAECI. Elle a demandé des fonds dans le but d’accroître l’accès des missions et de l’AC au VCNet. Toutefois, le CGR a décidé d’examiner la proposition plus à fond à la lumière des priorités ministérielles en matière de TI.^{Note de bas de page 80} À l’heure actuelle, les installations de vidéoconférence sont mises en place de façon progressive au sein du Ministère.

Le MAECI a dû relever des défis en ce qui concerne la gestion financière et l’établissement de rapports, d’après ce qu’il est ressorti des récentes évaluations fondées sur le CRG. Des efforts considérables ont été déployés sur plusieurs fronts dont la création des secteurs du DPF et du DPV. Toutefois, les évaluateurs ont déterminé que le Ministère devait continuer d’améliorer ses processus de contrôle interne et produire de l’information financière fiable. L’existence et l’exploitation de plusieurs systèmes d’information qui manquent d’interopérabilité suscitent de vives inquiétudes. Le Ministère doit également faire preuve d’une plus grande rigueur sur le plan de la gestion de projet. Jusqu’à maintenant, il n’a pas cherché à examiner les économies réalisées dans l’ensemble des projets du PT, ni les répercussions globales sur sa santé financière découlant du PT.

Par exemple, selon la présentation au CT concernée, la centralisation de la prestation de services administratifs et financiers aux missions dans les CRSC avait pour but de réaliser des économies approximatives de trois millions de dollars par année (à compter de l’exercice 2009-2010) et de contribuer à la consolidation du SPI (sept millions de dollars en 2009-2010, neuf millions de dollars en 2010-2011 et 11 millions de dollars par année par la suite). On a estimé qu’en opérationnalisant les CRSC, il serait également possible d’éviter des coûts, d’offrir de la formation centralisée et d’assurer une meilleure surveillance et une meilleure gestion du risque.^{Note de bas de page 81} Toutefois, il n’y avait aucune donnée de base en place permettant d’évaluer les économies réalisées. Les fonds ont été soustraits du niveau de référence dans le cadre de l’ES1. Le SPI prévoit mesurer les économies réalisées une fois que les CRSC seront en place et pleinement opérationnels, à l’aide d’une mesure d’amélioration des coûts par client.

Le rapport du DPV indique que la période qui s’est écoulée entre les coupures découlant de l’ES1 et la mise à jour des niveaux de référence a augmenté les pressions financières exercées sur le Ministère et fait en sorte d’accélérer la mise en oeuvre de certaines initiatives du PT, notamment la réorganisation des ressources et de certaines fonctions (p. ex., le Renouvellement du Groupe Géo mis en oeuvre dans le cadre du NMO). Par ailleurs, certaines décisions des BR ont été infirmées, et les mesures prises pour réaliser des économies ont été différentes de celles qui ont été approuvées par le SCT. Par exemple, on a changé d’idée au sujet de la réduction de la formation directe et du recours à des consultants dans le domaine de l’AIPRP, et les fonctions sont toujours financées au moyen des niveaux de référence du Ministère. Toutefois, il importe de trouver un compromis entre les changements apportés à l'affectation des ressources par suite de l’ES1 et du PT ainsi que les différents impératifs financiers et l'examen subséquent des priorités de la gestion. En outre, l’élimination de certaines fonctions internes, comme les conseillers de l’administration du secteur (CAS), n’a pas été réalisée.

Le PT visait à créer un ministère moderne, souple et agile ainsi qu’à tirer profit de ses forces et à minimiser ses faiblesses. Toutefois, avant la tenue de l’ESF, le PT n’a pas fait grand-chose en vue de préparer le Ministère à ce processus d’examen stratégique. Le PT aurait dû aider le Ministère à nettoyer ses systèmes, à mieux comprendre ses faiblesses, ses forces et à en apprendre davantage au sujet de la santé de l’organisation. Selon certains, le PT n’est pas allé assez loin : de nombreux systèmes obsolètes sont encore en place. Le MAECI n’a toujours pas de bon système de comptabilisation des coûts, et les instruments facilitant les prévisions et la tenue de registres sont toujours en évolution. Bon nombre de ces questions ne faisaient pas partie du PT.

9.0 Conclusions de l'Évaluation

La présente évaluation avait pour objectif de vérifier si le PT, de par sa conception, sa gouvernance et sa mise en oeuvre, a réussi à rapprocher le Ministère de la vision énoncée dans le document MAECI 2020, c’est-à-dire de créer « un ministère des Affaires étrangères et du Commerce international moderne qui reflète le XXI siècle quiest assez flexible pour répondre aux défis de demain, tout en restant centré sur son mandat essentiel; dispose des bonnes personnes aux bons endroits pour servir les Canadiens et changer le monde; innove sans cesse et crée de nouvelles idées; est un milieu de travail formidable ».

La vision comprenait une AC plus petite et plus rationalisée, de nouvelles structures de gouvernance, des ressources humaines et financières recentrées sur les marchés émergents et les pays prioritaires, une meilleure prestation de services aux Canadiens, ainsi qu’un environnement de travail sain qui attire les personnes les plus talentueuses et offre de nouvelles occasions de formation, d’avancement et d’innovation. Bien que l’on sache qu’un changement organisationnel aussi fondamental demande des années, et non pas seulement des mois, avant de produire des résultats, le PT a fait des efforts louables pour établir les bases lui permettant de remettre de l’ordre dans ce changement et d’accélérer un tel changement.

Bien qu’il ne s’agisse pas de la première ni de la dernière initiative de gestion du changement entreprise par le MAECI, la nature exhaustive et fondamentale du PT a nécessité un leadership solide, une approche ciblée, une participation soutenue à tous les niveaux ainsi que de la stabilité et de la cohérence au niveau des messages véhiculés dans le cadre de la transformation. Au cours du PT, le leadership, les facteurs et les conditions sous-tendant la mise en oeuvre des initiatives du PT ont changé. Néanmoins, chacune des initiatives a joué un rôle essentiel dans la transformation du Ministère, tout en se chevauchant et en agissant l’une sur l’autre pour obtenir un effet plus général et plus horizontal.

Compte tenu de la nature décentralisée du PT, de l’absence d’une stratégie de mesure du rendement et de la rareté de l’information financière, il a été difficile d’évaluer son incidence globale. Cela dit, l’évaluation a révélé que le PT avait bel et bien contribué de façon appréciable à mieux harmoniser les priorités ministérielles avec celles du GC, tout en axant le Ministère sur sa fonction principale. La présence du Canada à l’étranger a augmenté et la réaffectation stratégique des ressources entre l’AC et le terrain a progressé. Le recours aux outils de communication axés sur la collaboration et sur le Web a permis de faire du PT une initiative inclusive et a favorisé une culture d’innovation et d’ouverture à l’égard de l’échange d’information et du changement continu. Le processus de renouvellement, de maintien en poste et de formation des RH du MAECI (p. ex., le renouvellement et la gestion des ERP, le renouvellement des AASE et le renouvellement des AGC) a permis de combler les lacunes relevées dans l’ES1, tout en diminuant la taille de l’AC et en la rendant plus souple.

En ce qui concerne les sept principes du changement organisationnel mentionnés plus haut dans le présent rapport, le résultat est mitigé. En ce qui a trait à la formulation d’une vision, les résultats ultimes visés par le PT, inspirés du document intitulé MAECI 2020, étaient suffisamment clairs. Toutefois, les moyens employés pour atteindre ces résultats avaient besoin d’être opérationnalisés. Par ailleurs, l’absence de critères de sélection de projets clairs a fait en sorte que certains projets n’avaient que des liens indirects avec les thèmes auxquels ils étaient rattachés. Par conséquent, ils ont nui à la cohérence du PT et il a été difficile d’évaluer la contribution des extrants d’un projet aux résultats thématiques.

Malgré l’absence de critères de sélection clairs par thème, les projets individuels et le PT dans l’ensemble ont tenu compte des besoins ministériels bien définis et bien formulés. Toutefois, ce projet est survenu à une époque où les pressions financières exercées sur le Ministère fusaient de toutes parts; les initiatives de changement distinctes entreprises simultanément ont nui à la cohérence et à l’unité du message véhiculé par le PT et ont fait en sorte que les gens ont perçu le PT non pas comme un exercice de gestion du changement, mais plutôt comme un exercice de réduction des coûts. La mise en oeuvre d’initiatives urgentes de gestion du changement, en conflit avec la vision à long terme du PT (le NMO par exemple), a causé une diminution de l’enthousiasme dont le PT faisait l’objet au départ. Malgré la clarté et l’uniformité du message ainsi que les nombreux efforts de sensibilisation, les liens entre le PT, les activités quotidiennes et la vision n’ont pas été expliqués à tous les niveaux du personnel.

En ce qui concerne le rôle de leadership et le soutien de la haute direction, il ne fait pas de doute que le PT a obtenu le soutien de la haute direction du Ministère, qui, de surcroît, a défendu sa cause. Les SM, les SMA et les DG ont eu la chance d’orienter la conception du PT et ont participé activement à la sélection des projets au profit du PT. La création du CGT, composé comme il l’était de représentants de la haute direction, ainsi que d’un secrétariat (FXI), a grandement prouvé que la haute direction était impliquée dans ce projet. Le CGT a assuré l’orientation stratégique et la surveillance de la mise en oeuvre du PT, mais bon nombre de personnes l’ont tout bonnement considéré comme une tribune favorisant l’échange d’information. Quant à FXI, il a participé tout en ayant une base de ressources modeste.

Pour ce qui a été de faire en sorte que les employés deviennent des agents du changement, la haute direction s’est grandement efforcée de faire participer les employés et de leur accorder plus de pouvoirs. Comme on l’a fait remarquer ci-dessus, le recours accru aux outils de collaboration en ligne et l’adoption de projets conçus par des membres d’InnovAction ont prouvé que l’on avait fait des efforts pour faire participer le personnel et lui donner voix au chapitre. La participation des employés de tous les niveaux a marqué le début d’un processus de changement culturel par lequel on a tenté de trouver des gains en efficacité et des façons novatrices d’accomplir les tâches quotidiennes du Ministère. Cependant, le soutien obtenu des employés s’est avéré inégal dans le Ministère. Les missions et les BR en sont venus à voir le PT comme une initiative d’Ottawa; les employés n’avaient pas été appelés à participer au début, quels que soient leurs niveaux de titularisation.

L’établissement d’un wiki sur la transformation a permis d’avoir une tribune électronique où il était possible de communiquer aux employés du Ministère les progrès réalisés dans le cadre des initiatives du PT. Le Ministère était ainsi en mesure de transmettre les succès obtenus à court terme. Toutefois, l’absence d’un cadre de mesure du rendement du PT, conjuguée aux motifs obscurs justifiant le placement des projets sous des thèmes précis, a fait en sorte qu’il a été impossible de rendre compte de façon utile de la contribution des initiatives aux objectifs déclarés. Dans la reddition de compte, on s’est concentré principalement sur les activités, sans même tenter de montrer les répercussions qu’elles ont eues, privant ainsi les employés des « victoires à court terme » nécessaires pour accroître la crédibilité du processus de changement et raffermir leur motivation, de sorte qu’ils continuent de promouvoir le changement. Cela a fait en sorte de vicier certains des gains obtenus dans la poursuite d’une culture de changement et de mettre à rude épreuve l’ancrage des changements dans la culture de l’organisation.

À partir de l’analyse précédente du PT et de ses diverses initiatives, on a établi les leçons apprises suivantes aux fins d’examen par la haute direction, afin que le Ministère puisse poursuivre les efforts qu’il déploie pour gérer le changement.

10.0 Leçons Apprises et Recommandations

Le MAECI a subi de nombreux changements ces dernières années et un grand nombre de ressources ont été consacrées à ces changements. Il en a tiré des leçons, que ce soit en évaluant les efforts de réorganisation majeure ou en réalisant un examen opérationnel. Il faut d’abord et avant tout tirer des enseignements de l’expérience passée et les intégrer dans la conception et la mise en oeuvre des prochaines initiatives de changement.

1. Assurer la clarté et la cohérence de la conception du programme afin d’assurer le lien entre les initiatives et les objectifs fixes.

Une initiative de changement aussi radicale que le PT exige une architecture unifiée pour apporter de la clarté et de la cohérence à la façon dont ses projets contribuent à ses résultats stratégiques. Bien que chacun des projets puisse représenter un changement nécessaire à la façon dont le Ministère mène ses activités, les responsables de la conception des mesures de transformation doivent démontrer plus clairement en quoi les projets sont interreliés de manière à contribuer à la vision à long terme du PT à l'égard du changement. Il serait utile, dans le cadre de ce processus, de mettre au point un modèle logique permettant de relier entre eux les projets, les thèmes, les résultats intermédiaires et les objectifs stratégiques. Qui plus est, il est nécessaire de mettre en place d'autres éléments de programme offrant le leadership, la responsabilisation et le financement requis pour favoriser la gestion efficace de l'initiative de changement.

Constatations connexes : 1 - 3, 27 - 29, 31, 34

2. Adopter une méthode de mise en oeuvre graduelle s’effectuant par étapes, et confier à une unité la mission exclusive de faciliter les progrès, d’en assurer le suivi et d’en faire rapport.

Au cours de la mise en oeuvre du PT, l'enchaînement du lancement et de l'achèvement des projets était insuffisant. Il faut adopter une méthode graduelle par étapes pour les projets qui jettent les bases du changement, lesquels donneront une impulsion aux projets subséquents et contribueront à l'avancement de la transformation envisagée. Cette approche aidera à démontrer les avantages à court terme et permettra ainsi au PT de prendre de l'élan, en établissant des critères de référence selon lesquels le rendement et les progrès pourront être mesurés.

Une initiative de cette envergure axée sur la gestion du changement à l'échelle du Ministère aura besoin d'une unité qui lui est entièrement consacrée pour mener les projets, communiquer les objectifs, suivre l'avancement des travaux et en rendre compte. Si le changement découle d'améliorations régulières au sein d'une direction générale ou d'un secteur précis, il y a lieu d'évaluer la pertinence de mettre sur pied une unité spéciale affectée à la gestion du changement ou à la transformation.

Constatations connexes : 4, 9, 10 - 13, 17, 22, 23, 27, 28, 33 – 37, 39 - 41

3. Communiquer un message cohérent énonçant clairement la vision et les objectifs en matière de changement, et ce en quoi le PT diffère des autres processus de changement.

Le PT a été miné par le lancement simultané d’autres initiatives de changement ministérielles, notamment le NMO, ainsi que par les incohérences relevées au niveau du choix du moment et du contenu des communications faites au réseau du MAECI. Il faudrait distinguer de manière officielle le PT des autres initiatives de changement. Le message devrait être envoyé à tous les niveaux de l’organisation et aux missions afin de favoriser une compréhension commune des projets, des thèmes et des objectifs du PT. Il devrait être caractérisé de manière à démontrer qu’il met l’accent sur l’innovation et le changement culturel, de sorte qu’il ne soit pas perçu comme étant une mesure de réduction des coûts comme le NMO. Pour ce faire, il faut clairement reconnaître qu’un changement est en cours. Si le PT a été conçu pour atteindre un résultat précis, il faut modifier la façon dont il est présenté pour tenir compte d’une stratégie de sortie claire qui ne nuira pas aux réalisations.

Constatations connexes : 3, 4, 5, 7, 30, 31, 37, 40

4. Suivre de près les projets à haut risque pour en assurer le succès et éviter les effets négatifs.

Certains projets du PT, notamment la création et l’exploitation des CRSC et le renouvellement des AASE, ont connu des difficultés importantes et il y a un risque très élevé qu’ils ne soient jamais. Pour assurer la réussite du PT et réaliser l’objectif de changement continu visé au Ministère, il faut revoir la conception et la mise en oeuvre des projets à haut risque et réattribuer des ressources. L’échec des projets du PT nuira à court terme à la vision à long terme et à l’acceptation des changements organisationnels à long terme par les employés.

Constatations connexes : 9, 10, 15, 16, 18, 21, 24 – 27, 29, 32, 35, 38

5. Veiller au soutien actif de la haute direction et établir clairement la hiérarchie des responsabilités.

La haute direction a appuyé le PT activement et en a fait une priorité ministérielle afin de le faire mieux connaître et de susciter un sentiment d’urgence et d’importance. Les SM, les SMA et les DG ont eu la possibilité de participer à la conception du PT et de décider de ce qu’il fallait faire pour assurer la cohérence d’un ensemble de projets toujours croissant. On a également fait de véritables efforts pour accorder plus de pouvoirs aux employés de tous les niveaux. Il faut conserver le soutien actif de la haute direction si l’on désire que la vision à long terme du PT se réalise. Toutefois, la nature décentralisée du PT brouille les lignes de responsabilisation et rend difficile le suivi des ressources. Pour maintenir l’élan suscité par le PT, il faudrait prévoir des ressources qui pourront s’occuper de la surveillance, du suivi et de la reddition de compte en lien avec les projets du PT. En affectant les ressources nécessaires, un gestionnaire principal désigné devrait être tenu responsable de l’achèvement des projets et des comités de gestion devraient être chargés de vérifier si les chefs de projet vont de l’avant avec les projets et de prendre des décisions relativement à la mise en oeuvre. Ils devraient relever directement des SM.

Constatations connexes : 1, 4, 6, 8, 9, 13, 14, 29, 20, 29 – 32, 37, 39 - 41

6. Assurer la mise en oeuvre d’une solide stratégie de mesure du rendement.

Étant donné la nature diffuse et décentralisée du PT et l’absence d’une stratégie de mesure du rendement, il a été difficile de mesurer l’impact qu’il a eu, tant dans son ensemble qu’au niveau des projets. Toute initiative de changement de cette taille et de cette envergure doit être appuyée par une stratégie de gestion du rendement robuste et des indicateurs clairs de mesure des progrès, qui tiennent compte des risques et des coûts. Il faudrait prévoir des ressources suffisantes pour suivre les progrès réalisés et assurer la fonction de surveillance au niveau de la haute direction. Par ailleurs, il faut mettre en place un modèle logique afin de démontrer dans quelle mesure les projets individuels contribuent aux objectifs stratégiques du PT dans son ensemble.

Constatations connexes : 27, 28, 33 – 35, 41

11.0 Réponse de la Direction et Plan d'Action

Recommendation 1 :

Assurer la clarté et la cohérence de la conception du programme afin d’assurer le lien entre les initiatives et les objectifs fixes.

Constatations connexes : 1 -3, 27 -29, 31, 34

Réponse de la direction et plan d’action : D’accord.FXI est d’accord avec la recommandation d’assurer la clarté et la cohérence des initiatives ministérielles.

FXI reconnaît que les initiatives de changement organisationnel complexe, comme le PT, doivent avoir des objectifs très clairs et une cohérence au niveau de leur conception pour accroître leur chance de succès.

Même si des outils axés sur les résultats, notamment des modèles logiques et la schématisation des résultats, ont été utilisés dans la phase de planification du PT, FXI convient que le Ministère devrait mettre en évidence la vision soustendant une initiative de changement et la façon dont les projets qui s’y rattachent vont mener aux résultats escomptés, et transmettre cette information aux employés.
Centre de responsabilité : À déterminer
Échéancier : À déterminer

Recommendation 2 :

Adopter une méthode de mise en oeuvre graduelle s’effectuant par étapes, et confier à une unité la mission exclusive de faciliter les progrès, d’en assurer le suivi et d’en faire rapport.

Constatations connexes : 4, 9, 10 -13, 17, 22, 23, 27, 28, 33 – 37, 39 -41

Réponse de la direction et plan d’action : Partiellement d’accord. FXI est d’accord avec la recommandation liée à l’adoption d’une méthode de mise en oeuvre graduelle s’effectuant par étapes pour ce qui est du PT.

Lorsque ce sera faisable et adéquat, le Ministère adoptera une approche de ce genre afin de cerner les projets prometteurs qui permettront de susciter un engouement et d’accroître la participation et l’acceptation des employés. Toutefois, il n’est pas toujours possible d’adopter une approche graduelle. Les initiatives de changement peuvent être soumises à des facteurs et à des échéanciers externes, ce qui oblige à accélérer leur mise en oeuvre.

Le Ministère convient qu’une unité ayant un mandat exclusif faciliterait la planification et la mise en oeuvre des initiatives de changement ou des initiatives ministérielles. À cette fin, FXI a reçu le mandat de diriger l’examen stratégique et fonctionnel de 2011, puis de coordonner sa mise en oeuvre.
Centre de responsabilité : À déterminer
Échéancier : À déterminer

Recommendation 3 :

Communiquer un message cohérent énonçant clairement la vision et les objectifs en matière de changement, et ce en quoi le PT diffère des autres processus de changement.

Constatations connexes : 3, 4, 5, 7, 30, 31, 37, 40

Réponse de la direction et plan d’action : D’accord. FXI approuve la recommandation relative à la nécessité de communiquer un message clair et cohérent.

FXI est conscient qu’il y a eu des lacunes dans les communications portant sur la mise en oeuvre du PT, surtout quand est venu le temps d’expliquer aux membres du personnel dans les missions et les bureaux régionaux quels étaient les liens entre le PT, l’examen stratégique et le NMO.

Le Ministère a donné suite à des recommandations similaires découlant des évaluations sur le renouvellement du Groupe des sciences de la vie et du REPAP, en s’engageant à mettre en place un plan de communication plus robuste et des ressources suffisantes. Le Ministère tiendra compte de ces précieuses leçons dans le cadre de la conception de stratégies de communication futures.
Centre de responsabilité : À déterminer
Échéancier : À déterminer

Recommendation 4 :

Suivre de près les projets à haut risque pour en assurer le succès et éviter les effets négatifs.

Constatations connexes : 9, 10, 15, 16, 18, 21, 24 – 27, 29, 32, 35, 38

Réponse de la direction et plan d’action : D’accord. FXI approuve la recommandation du rapport voulant que la direction suive de près les projets à haut risque.

Le Ministère a réalisé des progrès importants en faisant la promotion de la gestion du risque et en mettant en place un système systématique et formel de gestion du risque au sein de l’organisation. Une stratégie de gestion des risques organisationnels, y compris un profil et une politique sur le risque, a été adoptée. La direction du Secteur a reçu de la formation et de l’encadrement sur la façon de réaliser des évaluations officielles des risques associés aux projets et aux activités. Une culture de gestion du risque a pris racine au Ministère et jouera un rôle déterminant dans la réussite des projets de changement à venir.

Le Ministère continuera de mettre l’accent sur la gestion de projet fondée sur les risques dans ses prochaines initiatives ministérielles.
Centre de responsabilité : À déterminer
Échéancier : À déterminer

Recommendation 5 :

Veiller au soutien actif de la haute direction et établir clairement la hiérarchie des responsabilités.

Constatations connexes : 1, 4, 6, 8, 9, 13, 14, 29, 20, 29 – 32, 37, 39 -41

Réponse de la direction et plan d’action : D'accord. FXI approuve la recommandation de veiller au soutien de la haute direction et à la responsabilisation lors de la mise en oeuvre d’initiatives de changement.

Le Ministère mettra en place les mécanismes nécessaires pour s’assurer que les initiatives ministérielles sont assorties de mesures de surveillance, de rôles et de responsabilités clairs, ainsi que des instruments permettant de faire un suivi rigoureux et de faire rapport sur les progrès réalisés. Il demandera également aux secteurs de l’évaluation et de la vérification interne d’effectuer des évaluations périodiques et objectives de la mise en oeuvre des projets et de l’atteinte des objectifs.
Centre de responsabilité : À déterminer
Échéancier : À déterminer

Recommendation 6 :

Assurer la mise en oeuvre d’une solide stratégie de mesure du rendement.

Constatations connexes : 27, 28, 33 – 35, 41

Réponse de la direction et plan d’action : D’accord. FXI approuve la nécessité d’établir une solide stratégie de mesure du rendement.

On donnera suite à cette recommandation dans le cadre de la recommandation un (assurer la clarté et la cohérence de la conception), de la recommandation deux (confier à une unité la mission exclusive de faciliter les progrès, d’en assurer le suivi et d’en faire rapport) et de la recommandation cinq (clarifier les rôles, les responsabilités, la surveillance, le suivi et l’établissement de rapports).
Centre de responsabilité : À déterminer
Échéancier : À déterminer