Évaluation du Programme-pays pour le Pakistan (de 2007-2008 à 2011-2012)

Février 2014

Remerciements

La Division de l’Évaluation du Développement tient à remercier l’équipe des consultants de RBMG, Werner Meier, Michael Miner, Zulfiquar Jaffer, Syeda Viquar-un-Nisa Hashmi et Parthasarathi Gangopadhyay pour la planification, l’exécution ainsi que la collecte et l’analyse des données de cette évaluation.

Nous remercions sincèrement les personnes qui ont accepté de participer aux entrevues au Canada et au Pakistan malgré les pressions et des préavis parfois courts. Elles ont toutes fourni de précieuses observations et ont contribué à faire en sorte que le calendrier de la mission soit respecté.

Au sein de la Division de l’Évaluation Muhammad Akber Hussain et Denis Marcheterre, ont joué un rôle clé dans la gestion de l’évaluation et la rédaction du rapport de synthèse.

James Melanson
Chef de l’Évaluation (Développement)

Sommaire^{Note de bas de page i}

Objectifs de l’évaluation

La présente évaluation porte sur les résultats et le rendement en matière de gestion du programme bilatéral pour le Pakistan au cours de la période quinquennale allant de 2007-2008 à 2011-2012. Les données ont été recueillies au milieu de 2013 à partir d’un échantillon représentatif de projets et d’activités connexes, et les recommandations émanent de cet ensemble de données probantes.

Contexte du pays et programme de l’ACDI

Le Pakistan, qui compte plus de 180 millions d’habitants, occupe le sixième rang des pays les plus peuplés du monde. Son taux de croissance démographique étant d’environ 1,6 %, sa population devrait atteindre 230 millions de personnes d’ici 2030. Ces dix dernières années, le pays a été confronté à des défis considérables en matière de développement, notamment les conséquences indirectes de la guerre en Afghanistan, la violence et l’extrémisme au pays, les catastrophes naturelles fréquentes (inondations, séismes), une forte insécurité alimentaire dans les ménages ainsi qu’une instabilité politique comportant des transitions entre le régime militaire et le régime démocratique. Tous ces facteurs font qu’il est difficile d’acheminer l’aide au développement au Pakistan.

Comme plus de 40 millions de personnes y vivent avec moins de 1,25 $ par jour, les défis liés au développement y sont affligeants. À cela s’ajoute l’impression d’une culture de droits acquis et de corruption à divers échelons du gouvernement. La décentralisation des pouvoirs vers les provinces et une prise en charge déficiente de l’approvisionnement et de la gestion des finances publiques ont exacerbé ce problème. Le gouvernement pakistanais devra exercer un leadership fort s’il souhaite établir le niveau désiré de probité et de responsabilisation dans la sphère publique. Comme c’est le cas pour les programmes de coopération qui sont menés ailleurs dans le monde, les risques fiduciaires posés aux donateurs au Pakistan doivent être gérés activement. L’une des mesures préconisées est de ne pas avoir recours aux systèmes financiers gouvernementaux pour mettre en œuvre le programme.

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme bilatéral de l’ACDI a décaissé 153 millions de dollars dans 44 projets liés à la gouvernance, à la santé, à l’éducation et à l’autonomisation économique des femmes. Les dépenses annuelles du programme ont varié : elles ont atteint un sommet de 35,9 millions de dollars au début de l’exercice financier 2007-2008 et sont passées à 27,5 millions de dollars au cours de l’exercice financier 2011-2012. Le nombre de projets en cours a décliné progressivement, passant de 37 en 2007-2008 à 18 en 2011-2012.

Conclusions de l’évaluation

L’évaluation a permis de tirer les conclusions suivantes :

Le contexte dans lequel le programme bilatéral opérait au Pakistan au cours de la période de l’évaluation était instable, complexe et peu sûr. La dévolution du pouvoir par le gouvernement fédéral aux provinces, la faible coordination avec les donateurs, les catastrophes naturelles et l’extrémisme violent ont rendu la réalisation du programme particulièrement difficile. En dépit du contexte opérationnel difficile, le programme a atteint d’importants résultats grâce à des investissements dans des projets bien ciblés et bien gérés avec un dialogue politique soutenu. Les partenariats avec les organisations publiques, privées et communautaires étaient novateurs (en particulier l’Autonomie Économique des Femmes) et ont contribué à l’atteinte des résultats de développement.

La stratégie-pays de 2009 et le cadre de programmation-pays (CPP) pour 2009-2014, constituaient le cadre de référence pour la planification de projets pour presque la totalité de la période couverte par l’évaluation. Dans ces deux documents, on a reconnu le rôle important que joue le Pakistan dans la paix et la stabilité dans la région, y compris en Afghanistan, et on a souligné la nécessité de stabiliser les régions frontalières. Le transfert du programme bilatéral en vue de former le Groupe de travail sur l’Afghanistan et le Pakistan était une mesure de gestion qui s’inscrit dans une stratégie visant à renforcer les régions frontalières tout en luttant contre l’extrémisme, pour soutenir le rôle crucial que joue le Pakistan dans la région.

Cependant, la période évaluée a été marquée par un niveau élevé de risques et par conséquent une gestion complexe des opérations. La cadence des approbations et mise en œuvre des projets n’a pas été celle envisagée lors de la planification; entrainant ainsi un déséquilibre entre les ressources investies pour la planification des projets et les décaissements réels sur le terrain.

Toute programmation réalisée dans un contexte difficile exige des priorités stables, des mécanismes souples et une vision commune au niveau de l’Agence et du programme, conditions qui n’ont pas été complètement remplies dans le cadre du programme du Pakistan pour la période visée par l’évaluation.

La stratégie-pays de 2009 et le cadre de programmation-pays pour 2009-2014 ont été mis au point avant que ne surviennent une série de catastrophes naturelles et une intensification de la violence extrémiste, laquelle a entraîné le déplacement d’un grand nombre de personnes à l’intérieur du pays. L’évaluation a permis de trouver de bons exemples de la façon dont le programme bilatéral a pu adapter les investissements, rapidement, aux priorités découlant des catastrophes naturelles. Néanmoins, le programme aurait pu bénéficier d’une plus grande attention à la transition vers le rétablissement, le développement et la résilience à long terme, et injecter peu d’investissements dans ces besoins. Comme on l’a souligné lors de l’évaluation de l’aide humanitaire internationale en 2012, il y a un manque d’attention de l’ACDI à l’égard de ces enjeux ainsi que peu d’intégration de ces derniers dans les cadres de programmation-pays.

En ce concerne les projets, les critères d’efficacité, de pertinence, de cohérence et d’efficience ont été jugés satisfaisants, tout comme les méthodes liées à l’efficacité de l’aide. Pour la plupart des projets, il a été difficile d’obtenir des résultats durables, en raison des faibles capacités institutionnelles de la plupart des institutions gouvernementales du pays. La durabilité des résultats pour la majorité des projets serait compromise si ce n’était du financement de suivi des donateurs. La gestion du rendement des projets est généralement satisfaisante, mais la gestion du risque pourrait être améliorée, compte tenu du contexte fragile dans lequel le programme est mis en œuvre. La prochaine stratégie-pays devrait clarifier les orientations futures du programme.

Recommandations tirées des évaluations

Planification du programme

Pour obtenir des résultats durables dans le contexte du Pakistan, il faudra pouvoir compter sur un engagement soutenu et des objectifs stratégiques clairs, et pouvoir prédire raisonnablement les dépenses à venir. Ces conditions devraient être énoncées dans un nouveau plan de programmation-pays. La capacité de planification et de mise en œuvre devra correspondre au niveau choisi pour les objectifs et les dépenses.

Préparation aux catastrophes naturelles

Compte tenu de la série de catastrophes naturelles qui ont frappé le Pakistan, on devrait, dans le cadre de la programmation à venir :

• prévoir, dans la mesure du possible, des mécanismes de programmation souples afin de pouvoir intervenir efficacement si d’autres catastrophes surviennent;
• tenir adéquatement compte de la nécessité de prévoir et de gérer les risques et de bâtir la résilience;
• prévoir des approches et des mécanismes pour collaborer avec les concepteurs des programmes humanitaires au MAECD, afin de faciliter l’intégration des activités de secours, de rétablissement et de développement.

Des possibilités de tirer des leçons et d’améliorer les méthodes dans le cadre de l’intégration de programmes de secours et de développement devraient être offertes au moyen d’activités comme des analyses après action pour les interventions humanitaires (en s’intéressant autant aux processus qu’aux retombées), la participation à des évaluations multi donateurs ou inter agences, et l’établissement de rapports sur les leçons retenues.

Gestion du rendement

Dans le cadre du processus de planification de la programmation à venir, un cadre renouvelé de gestion du rendement, assorti d’une évaluation du risque, d’indicateurs réalistes et d’une stratégie de suivi, devrait être élaboré. Il devrait tenir pleinement compte des renseignements contenus dans les rapports sur le rendement des investissements.

Capacités institutionnelles

La durabilité des résultats ne repose pas uniquement sur un engagement soutenu de la part des donateurs, mais aussi sur les milieux porteurs et les capacités institutionnelles au Pakistan. Ces facteurs devraient être explicitement pris en compte dans les plans d’investissements. Plus particulièrement, il faudrait porter l’attention voulue au développement des capacités dont les partenaires locaux auront besoin pour assurer la pérennité des résultats lorsque le financement des donateurs aura pris fin.

1.0 Processus d’évaluation

La présente évaluation porte sur les résultats et le rendement en matière de gestion du Programme bilatéral pour le Pakistan au cours de la période quinquennale allant de 2007-2008 à 2011-2012. Les données ont été recueillies au milieu de 2013 à partir d’un échantillon représentatif de projets et d’activités connexes de dialogue politique, et les recommandations émanent de cet ensemble de données probantes.

1.1 Objectifs et méthodologie de l’évaluation

L’évaluation vise les objectifs suivants :

1. Faire le bilan des résultats obtenus par le programme pour le Pakistan grâce aux décaissements effectués par l’entremise de la Direction générale des programmes géographiques sur la période de cinq ans allant de l’exercice 2007-2008 à l’exercice 2011-2012, en tenant compte des résultats et des objectifs énoncés dans le cadre de programmation-pays 2001-2006, la stratégie-pays de 2009 et le cadre de programmation-pays 2009-2014.
2. Évaluer le rendement global du programme bilatéral pour le Pakistan dans l’atteinte de ces résultats.
3. Consigner et communiquer les conclusions tirées et formuler des recommandations afin d’améliorer le rendement de la stratégie-pays ou du cadre de programmation-pays actuels ou à venir.

Les critères utilisés sont présentés ci-dessous.

• Efficacité
• Pertinence
• Durabilité des résultats obtenus
• Cohérence
• Efficience
• Gestion du rendement
• Thèmes transversaux
• Principes de l’efficacité de l’aide

Les conclusions et les recommandations reposent sur 76 entrevues menées au Canada et au Pakistan auprès du personnel et des gestionnaires du Ministère, de partenaires sur le terrain, de donateurs et de bénéficiaires et sur l’étude de 683 documents liés à des programmes et des projets. De plus, 17 projets ont fait l’objet d’une visite sur le terrain, soit 67 % de la valeur totale des décaissements du programme (152 980 004 $).

L’équipe de l’évaluation a examiné les dossiers et les documents de référence qui étaient à sa disposition afin d’établir un cadre d’échantillonnage et a tiré du portefeuille global de projets un échantillon précis de projets ayant les caractéristiques suivantes :

• L’évaluation vise uniquement les décaissements pour le programme bilatéral. La portée de l’évaluation n’englobait pas les projets mis en œuvre dans le cadre de la Direction générale des partenariats avec les Canadiens puisque ces projets ne représentent qu’environ 1 % des décaissements totaux du MAECD au Pakistan. L’évaluation n’a pas porté sur les projets d’aide humanitaire financés par la Direction de l’assistance humanitaire internationale, mais elle visait les liens entre l’aide humanitaire et le développement au niveau du programme-pays.
• Couverture des secteurs et des thèmes : Dans chaque secteur ou thème, l’échantillon de projets représentait 50 % des décaissements totaux pour la période.
• Modalités d’exécution : L’échantillon inclut i) les approches-programmes et ii) les projets réactifs et directifs bilatéraux.
• Évaluabilité : L’échantillon inclut des investissements d’au moins 250 000 $ qui sont assez récents pour permettre la collecte de données primaires et secondaires.

Le tableau 1 ci-après présente des statistiques relatives à l’échantillon étudié pour ce qui est des deux premiers critères d’échantillonnage, tandis que l’annexe C présente la liste des projets et d’autres détails. Les projets de l’échantillon ont été évalués à l’aide des critères d’évaluation et se sont vu attribuer une note en chiffres fondée sur une échelle de cinq cotes (de très satisfaisant à très insatisfaisant).

Tableau 1 : Échantillon de projets étudiés

Dans le présent document, l’expression « anciens projets » renvoie aux projets lancés en vertu du cadre de programmation-pays 2001-2006 et clos au cours de la période d’examen. L’équipe a également examiné et documenté la cohérence interne des projets visés par rapport à l’aide humanitaire.

1.2 Défis et limites de l’évaluation

L’équipe de l’évaluation a connu un certain nombre de défis de nature logistique. Comme il y a eu des attaques d’insurgés dans certaines provinces et que la situation aurait pu devenir instable à la suite des élections, la sécurité de l’équipe de l’évaluation était préoccupante. De plus, ses déplacements pour la conduite d’entrevues et la visite de sites à l’extérieur d’Islamabad et de Lahore étaient limités, ce qui l’a empêchée de recueillir toutes les données primaires nécessaires.

Du point de vue méthodologique, l’évaluation des résultats au niveau du programme a également posé des difficultés en raison de la portée de ces résultats (de haut niveau), qui étaient énoncés dans le modèle logique du programme du Cadre de programmation-pays de 2009. L’équipe n’avait à sa disposition que peu de données sur le rendement à l’échelon du programme, et les documents de base n’étaient pas aisément disponibles. L’évaluation des résultats à l’échelon du programme repose donc sur des documents d’ordre secondaire et des données primaires qui ont été recueillies auprès d’un échantillon relativement modeste d’intervenants et de bénéficiaires. Pour ces raisons, l’équipe de l’évaluation n’a coté que les projets, et non le programme en entier. Cependant, elle a formulé des observations et des conclusions générales à l’échelon du programme en fonction des données probantes disponibles.

Du point de vue rédactionnel, ce rapport adopte un style plus narratif que d’autres rapports d’évaluation récents de programmes-pays. Il présente une analyse et les conclusions dans le corps du texte ainsi qu’un résumé des cotes attribuées aux projets à l’annexe G.

2.0 Aperçu du contexte du pays et du programme-pays de l’ACDI

2.1 Un climat instable et peu sûr

Le Pakistan, qui compte plus de 180 millions d’habitants, occupe le sixième rang des pays les plus peuplés du monde. Son taux de croissance démographique étant d’environ 1,6 %, sa population devrait atteindre 230 millions de personnes d’ici 2030. Ces dix dernières années, le pays a été confronté à des défis considérables en matière de développement, notamment les conséquences indirectes de la guerre en Afghanistan, la violence et l’extrémisme au pays, les catastrophes naturelles fréquentes (inondations, séismes), une forte insécurité alimentaire dans les ménages ainsi qu’une instabilité politique comportant des transitions entre le régime militaire et le régime démocratique. Tous ces facteurs font qu’il est difficile d’acheminer l’aide au développement au Pakistan. Le contexte social, culturel et religieux dans ce pays est caractérisé par une élite urbaine dominante, de multiples groupes tribaux, linguistiques et ethniques, un régime rural féodal, une majorité musulmane dévote et des inégalités très enracinées entre les hommes et les femmes.

Tout comme la violence qui sévit au pays, le conflit afghan a eu un effet profond sur le Pakistan et son peuple étant donné les liens historiques, culturels et religieux qui unissent les deux pays. Les Afghans fuyant le conflit dans leur pays empruntaient les voies de migration de travail saisonnières traditionnelles pour entrer au Pakistan (voir les notes)^{Note de bas de page 1}. Bien que, dans la sphère publique, les gouvernements pakistanais qui se sont succédé aient adhéré à la guerre internationale contre le terrorisme, certaines parties prenantes de la communauté internationale ont déjà perçu le Pakistan comme un pays sympathisant des talibans et d’al-Qaïda. L’extrémisme montant au pays, de même que les mouvements transfrontaliers saisonniers des insurgés talibans dans les provinces frontalières de l’Ouest, a placé le gouvernement dans une position précaire : ce dernier a dû trouver un juste équilibre entre les exigences des diverses factions au pays et les pressions politiques exercées par la communauté internationale pour que le Pakistan prenne des mesures militaires. Dans cette société, la religion est omniprésente, et les confrontations et le dialogue entre les factions modérées et extrémistes ont connu des hauts et des bas au fil des ans. Le nouveau gouvernement du premier ministre Nawaz Sharif a déjà établi une forte coalition, comprenant des représentants des partis conservateurs minoritaires dans son Cabinet.

La violence a connu une flambée dans les régions transfrontalières de l’Ouest du Pakistan en raison des conflits ethniques et des attaques perpétrées contre des populations civiles. En 2007, le Pakistan accueillait 1 147 800 personnes ayant traversé la frontière et vivant dans des conditions s’apparentant à celles des réfugiés^{Note de bas de page 2}. En 2009, la population de personnes déplacées à l’intérieur du pays qui étaient touchées par un conflit était estimée à 2,5 millions de personnes^{Note de bas de page 3}. Par ailleurs, les catastrophes naturelles fréquentes ont contribué aux défis en matière de développement que l’on connaît dans ce pays. En conséquence, de vastes populations ont été forcées de se déplacer, des infrastructures nationales ont été détruites, la productivité économique a ralenti et l’insécurité alimentaire a gagné du terrain.

2.2 L’efficacité variable du gouvernement

Le gouvernement du Pakistan a souvent fait l’objet de critiques en raison de ses dépenses militaires et de son manque d’égards concernant les secteurs sociaux, mais les données statistiques semblent contredire cette perception. De 2004 à 2010, les dépenses militaires publiques en pourcentage du produit intérieur brut sont passées de 3,5 % à 2,9 %, les dépenses en matière de santé ont doublé et celles qui visaient l’éducation sont demeurées relativement stables. En avril 2010, le Parlement a adopté un ambitieux programme de réforme constitutionnelle connu sous le nom de « 18e amendement », le fer de lance d’une importante restructuration des pouvoirs et des responsabilités fédérales et provinciales. Le président s’est vu retirer des pouvoirs, le Parlement a obtenu de plus grandes responsabilités de surveillance, et la responsabilité et les ressources relatives à l’éducation et aux administrations municipales ont été décentralisées vers les quatre provinces.

Le gouvernement élu démocratiquement en 2008 a favorisé un débat politique ouvert au pays et, pendant ce temps, les médias et les groupes de la société civile ont commencé à réclamer l’apport de certaines améliorations au sein du gouvernement. Le Pakistan s’est grandement amélioré selon la composante « Représentativité et responsabilité » de l’indicateur de gouvernance de la Banque mondiale : il est passé du 20e rang-percentile en 2007 au 26e rang-percentile en 2011. On s’attend à ce que cette amélioration se poursuive étant donné la transition pacifique vers un autre gouvernement élu démocratiquement^{Note de bas de page 4}.

Comme plus de 40 millions de personnes vivent avec moins de 1,25 $ par jour au pays, les défis liés au développement y sont affligeants. La culture de droits acquis et de corruption à divers échelons du gouvernement complique encore plus la situation. La décentralisation des pouvoirs vers les provinces et un contrôle déficient de l’approvisionnement et de la gestion des finances publiques ont exacerbé le problème. Un leadership pakistanais fort pour établir le degré désiré de probité et de responsabilisation dans la sphère publique.

2.3 Le contexte économique précaire

À compter de 2001, la croissance du produit intérieur brut (PIB) au Pakistan s’est mise à monter en flèche, atteignant entre 6 % et 8 % entre 2004 et 2007. La crise économique mondiale de 2008 et la récession qui a suivi ont cependant transformé les conditions économiques de manière radicale au pays. Menant des relations commerciales dans le monde entier – il compte parmi les 15 pays en développement qui entretiennent des relations commerciales importantes avec plus de 100 partenaires commerciaux, soit des exportateurs, soit des importateurs^{Note de bas de page 5} –, le Pakistan a été plus touché que la plupart des autres pays en développement. Ces dix dernières années, les pénuries des principaux produits de base et le taux d’inflation élevé ont fait chuter de près de 100 % la valeur du taux de change de la roupie pakistanaise face au dollar américain. Les sources d’énergie inadéquates ont causé de fréquentes pannes de courant qui ont nui à la productivité économique. En outre, le faible taux de perception de l’impôt, le coût des campagnes militaires contre les insurgés talibans et les groupes de rebelles ainsi que la gestion macroéconomique douteuse ont exercé une pression de plus en plus grande sur le budget national^{Note de bas de page 6}. Le taux de croissance du PIB est revenu à 3,7 % en 2012, mais le PIB par habitant estimé pour la même année est demeuré relativement faible (2 876 dollars américains)^{Note de bas de page 7}.

La répartition des richesses varie grandement d’une région à l’autre du pays, entre les populations urbaines et rurales et selon le sexe^{Note de bas de page 8}. Le Pakistan a réalisé des progrès graduels, mais il lui reste beaucoup à faire pour atteindre les cibles des Objectifs du Millénaire pour le développement en matière d’éducation et de santé. La pauvreté peut être mesurée de façon plus complète à l’aide de l’indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM), lequel se veut le reflet des privations multiples sur le plan de l’éducation, de la santé et du niveau de vie. L’IPM fait une analyse comparative de la pauvreté au Pakistan par rapport aux pays voisins. En Asie du Sud, l’IPM le plus élevé se trouve au Bangladesh (0,292 – données de 2007), suivi du Pakistan (0,264 – données de 2007) et du Népal (0,217 – données de 2011). La proportion de la population vivant dans la pauvreté multidimensionnelle s’élève à 58 % au Bangladesh, à 49 % au Pakistan et à 44 % au Népal, et le degré de privation est de 50 % au Bangladesh, de 53 % au Pakistan et de 49 % au Népal. Bien que la part de la population (incidence) vivant dans la pauvreté multidimensionnelle soit plus importante au Bangladesh qu’au Pakistan, le degré de privation est plus élevé au Pakistan^{Note de bas de page 9}.

La culture et les croyances religieuses jouent toutes deux un rôle prépondérant en ce qui concerne les perspectives qui s’offrent aux femmes au chapitre de l’éducation, de l’emploi et de la santé et sécurité. Moins de 20 % des femmes ont au moins une éducation secondaire, taux qui n’a pas changé beaucoup depuis 2007^{Note de bas de page 10}. Les attentes envers les femmes sont les mêmes quels que soient leur niveau d’éducation et leur âge : elles doivent rester à la maison pour s’occuper de leur famille. Par ailleurs, un rapport indiquait que des décrets religieux interdisaient la vaccination contre la poliomyélite dans les régions du Nord et dans les provinces du Khyber Pakhtunkhwa et du Baloutchistan, ce qui a mené à une recrudescence des cas de polio^{Note de bas de page 11}.

Les catastrophes naturelles fréquentes ont contribué aux défis en matière de développement que l’on connaît au Pakistan. Le séisme de 2005 dans le Cachemire a touché 3,5 millions de personnes, détruit un demi-million de maisons et enlevé la vie à 75 000 personnes. Les crues soudaines qui ont terrassé les provinces du Baloutchistan et du Sindh en 2007 ont touché 2,5 millions de personnes, et les inondations de 2010, qui ont envahi presque tout le territoire pakistanais, ont éprouvé 20 millions de personnes de la province du Khyber Pakhtunkhwa jusqu’à celles du Penjab et du Sindh, tuant au passage plus de 2 000 personnes^{Note de bas de page 12}. Les inondations de 2011, causées par la mousson, ont quant à elles affligé 5,3 millions de personnes et endommagé 1,2 million de maisons. En outre, les inondations massives ont submergé 1,7 million d’acres de terres arables fertiles lorsqu’elles ont foulé les terres de la province du Sindh^{Note de bas de page 13}. En conséquence, de vastes populations ont été forcées de se déplacer, des infrastructures nationales ont été détruites, la productivité économique a ralenti et l’insécurité alimentaire s’est accrue.

2.4 La coopération internationale au Pakistan

Il faut regarder loin derrière pour bien comprendre l’aide publique au développement (APD) consentie au Pakistan de nos jours. En 2002, soit l’année civile suivant les événements du 11 septembre 2001, l’APD versée au Pakistan a atteint 3,18 milliards de dollars américains, dont les deux tiers étaient de l’aide multilatérale. Lorsque, dans sa guerre contre le terrorisme, la communauté internationale des donateurs s’est tournée vers l’Afghanistan, l’APD accordée au Pakistan a chuté de plus de moitié au cours de l’année qui a suivi. En outre, la composition de l’aide s’est transformée, l’aide multilatérale et l’aide bilatérale étant offertes dans une proportion presque égale. Le général de l’armée pakistanaise, Pervez Musharraf, qui est demeuré au pouvoir de 1999 à 2008, a reconnu l’importance géostratégique de son pays en tant qu’allié militaire et voie d’acheminement des armes vers l’Afghanistan et a aligné les stratégies de son gouvernement et de son armée sur celles des forces internationales dans la guerre contre le terrorisme. L’APD consentie au Pakistan s’est accrue progressivement chaque année et, à la fin de 2007, elle avait atteint 2,46 milliards de dollars américains (encore là, une répartition presque égale entre l’aide multilatérale et l’aide bilatérale).

En 2008, la tendance s’est inversée lorsque les apports d’aide se sont affaiblis. Les donateurs ont attendu de voir comment le pays réagirait à l’assassinat de la chef du Parti du peuple pakistanais (PPP), Benazir Bhutto, résultat de la première élection démocratique au pays depuis 1993, et de voir comment le nouveau gouvernement se positionnerait entre les forces internationales et les factions extrémistes qui s’étaient installées au pays. Le PPP a néanmoins été élu ayant à sa tête Asif Ali Zardari, veuf de Benazir Bhutto, et le gouvernement élu démocratiquement est resté au pouvoir pendant les cinq années de son mandat, une première dans l’histoire du Pakistan. En mai 2013, d’autres élections démocratiques ont eu lieu, suivies d’une transition pacifique d’un gouvernement élu démocratiquement à un autre, une autre première dans l’histoire du pays.

En 2009, après les crues soudaines de 2007 et les pluies de la mousson l’année suivante, l’aide était de retour au Pakistan. La communauté internationale des donateurs semblait d’avis que le gouvernement Zardari serait un bon partenaire de développement, qu’il maintiendrait le statu quo et qu’il permettrait aux forces internationales de poursuivre leurs activités dans le territoire pakistanais souverain avec la coopération de l’armée pakistanaise.

L’aide bilatérale au Pakistan visait un grand nombre de secteurs. À noter plus particulièrement la proportion considérable d’aide allouée aux infrastructures sociales et économiques par les trois principaux donateurs (voir la figure 1 ci-après). L’intérêt commun que portaient tous les donateurs à des programmes d’amélioration de l’éducation, de la santé et de la population dans le cadre du programme international visant à réduire la pauvreté multidimensionnelle parmi les populations les plus pauvres de la société pakistanaise a également revêtu une importance considérable. Il convient en outre de noter que, bien que l’aide versée sous forme de soutien budgétaire au gouvernement et d’approche-programme était somme toute modeste, elle figurait néanmoins dans les décaissements de 2011 de plusieurs donateurs bilatéraux, dont les États-Unis, le Japon, le Royaume-Uni, les institutions de l’Union européenne et l’Allemagne. La figure 1 illustre par ailleurs dans quelle mesure l’aide humanitaire a représenté une part importante de l’aide consentie par la plupart des grands donateurs en 2011.

Figure 1 : Décaissement de l’aide publique au développement par donateur et secteur (en dollars américains)

Source : Statistiques de l’aide du CAD de l’OCDE – par bénéficiaire (Pakistan)

2.5 Programme bilatéral de l’ACDI au Pakistan

Le Canada entretient depuis longtemps un partenariat de développement avec le Pakistan, qui s’échelonne sur plus de quarante ans. Il a déjà été l’un des plus importants donateurs bilatéraux. Pendant la période couverte par cette évaluation, le Pakistan était un pays ciblé par l’aide au développement bilatérale du Canada. La diaspora pakistanaise au Canada est estimée à 155 000 personnes; le nombre de visas de résidents permanents émis pour de nouveaux immigrants a dépassé 6 000 par année. La relation politique qui existe entre les deux pays est une relation d’alliés dans la lutte mondiale contre le terrorisme.

Les objectifs du cadre de programmation-pays 2001-2006 étaient les suivants : Gouvernance – promouvoir la gouvernance démocratique en appuyant le transfert de pouvoirs et la participation des citoyens, surtout celle des femmes; Prestation des services sociaux – améliorer la qualité et la prestation des services sociaux comme l’éducation de base et les soins de santé primaires, particulièrement pour les femmes et les filles, et permettre aux pauvres d’avoir davantage accès à ces services; Égalité entre les sexes – contribuer à l’amélioration des droits fondamentaux, de la santé, de l’éducation et de l’autonomisation économique des femmes.

La stratégie pays pour le Pakistan, approuvé en octobre 2009, et le cadre de programmation pays 2009-2014, approuvé un mois plus tard, étaient les documents de référence pour l’aide bilatérale du Canada au Pakistan. L’orientation stratégique de la stratégie-pays cadrait bien avec les trois nouvelles priorités en matière de développement mises de l’avant plus tôt en 2009. Ces dernières visaient à assurer l’avenir des enfants et des jeunes en améliorant l’éducation de base, et à favoriser une croissance économique durable, en mettant l’accent sur l’autonomisation économique des femmes. De plus, exceptionnellement, les responsables du programme pouvaient demander, selon l’ancien programme de gouvernance démocratique, l’approbation du ministre pour l’établissement « d’institutions démocratiques responsables ». Le modèle logique du programme (annexe C), présenté dans le cadre de programmation pays, tenait compte de ces priorités.

Entre 2007-2008 et 2011-2012, 153 millions de dollars ont été décaissés pour 44 projets. Les dépenses de programme annuelles ont varié entre un sommet de 35,9 millions de dollars pour l’exercice 2007 2008 et 27,5 millions de dollars pour l’exercice 2011 2012. L’équipe d’évaluation a examiné les dates de début et de fin des projets pour les deux exercices, jusqu’à la fin de 2013-2014, et a constaté une baisse continue du nombre de projets en cours (qui passe de 37 en 2007-2008 à 18 en 2011-2012).

La programmation en matière de gouvernance démocratique et d’amélioration de la santé a chuté de façon marquée depuis que les programmes sur la prestation des services sociaux ne sont plus une priorité dans le cadre de programmation pays de 2009. Les projets dans ce secteur ont pris fin, et aucun autre projet n’avait débuté dans la période visée par l’évaluation^{Note de bas de page 14}. La programmation sur l’éducation de base et l’autonomisation économique des femmes a augmenté avec la mise en œuvre d’une nouvelle série de projets conformes au cadre de programmation-pays de 2009. Cependant, les décaissements pour l’éducation de base ont diminué, avec la clôture des projets les plus importants lors de l’exercice 2011-2012, sans que l’on renouvelle les propositions ou que l’on en approuve de nouvelles (voir la figure 2).

Figure 2 : Tendances des décaissements du programme bilatéral, par secteur

Gouvernance démocratique

Pour la période visée par l’évaluation, l’objectif principal du volet gouvernance du programme bilatéral était la participation démocratique des organisations de la société civile, les politiques du secteur public et la gestion administrative, dans le cadre des activités de décentralisation des administrations locales. La programmation sur la gouvernance était fort appréciable. La pièce maîtresse en était le Programme de gouvernance démocratique (DGP) de 12 millions de dollars, qui s’échelonnait sur cinq ans et qui comportait six sous projets, dont le plus important, le Projet de soutien de l’ACDI au transfert des pouvoirs (CDSP), d’une valeur de 6,5 millions de dollars^{Note de bas de page 15}. Le Fonds d’initiatives du Penjab (PIF), projet connexe de 2 millions de dollars, a soutenu 29 initiatives sur une période de sept ans. Les quatre autres projets plus modestes relevant du Programme sur la gouvernance démocratique portaient sur des enjeux comme la décentralisation, le suivi et l’autonomisation des collectivités, et la formation judiciaire. Dans le cadre de ce programme, et presque dix ans avant que le parlement pakistanais ne transfère les responsabilités aux quatre gouvernements provinciaux, on a appuyé des processus qui ont mené au transfert des pouvoirs, à la décentralisation de l’administration et à la participation des citoyens à la gouvernance locale.

Amélioration de la santé

Entre 2007 et 2012, quatre projets ont été financés à hauteur de 3 millions de dollars et moins, et trois projets l’ont été à hauteur de plus de 5 millions de dollars, le plus important étant le Projet sur la surveillance du VIH/sida, d’une valeur de 12,4 millions de dollars. Même si l’on ne peut pas dire que la programmation sur la santé était axée sur un thème précis, le tiers de la programmation visait l’éradication de la poliomyélite ainsi que la prévention et la surveillance du VIH/sida; le reste de la programmation portait sur la conception de systèmes de santé, l’amélioration des capacités des travailleurs de la santé de première ligne et la sécurité alimentaire.

Renforcement de l’éducation de base

Parmi les secteurs visés par l’évaluation, celui du renforcement de l’éducation de base était le plus important de la programmation bilatérale. L’objectif général consistait à améliorer l’enseignement primaire, ce qui comprend l’élaboration de politiques sur l’éducation, la gestion administrative, la formation des enseignants et la construction d’écoles. Quatre projets disposaient d’un budget allant de 10 millions de dollars à 20 millions de dollars; le plus important visait une contribution de 19,7 millions de dollars au Projet d’appui à l’éducation au Penjab^{Note de bas de page 16}, dans le cadre duquel on a utilisé une approche programme gérée par la Banque mondiale. Le deuxième projet en importance était le Programme d’éducation primaire pour réduire les écarts entre les sexes, d’une valeur de 18 millions de dollars et qui était géré par l’UNICEF. Ces deux projets représentaient plus de la moitié des contributions totales prévues. Cependant, l’objectif premier du programme sur l’éducation de base était l’Initiative de conversion de la dette en faveur de l’éducation (DFEC), qui visait à renforcer les établissements de formation des enseignants afin d’améliorer la qualité de l’éducation de base dans quatre services d’éducation provinciaux – Penjab, Sindh, Khyber Pakhtunkhwa et Baloutchistan.

Croissance économique durable – Autonomisation économique des femmes

La valeur des projets sur l’autonomisation économique des femmes (AEF) variait entre 2 millions de dollars et 10 millions de dollars, le plus important étant le Projet sur l’amélioration des infrastructures communautaires, d’une valeur de 10,3 millions de dollars. Depuis 1995, l’aide canadienne au développement du Pakistan comporte un volet majeur sur l’égalité entre les sexes. Le Canada était considéré comme un chef de file parmi les donateurs pour cet important enjeu du développement. Il a été reconnu pour avoir sensibilisé les fonctionnaires à l’égalité entre les sexes et renforcé les capacités institutionnelles d’organisations de la société civile qui étaient vouées aux femmes et qui agissaient comme agents de changement. Cette programmation a été réorientée vers l’autonomisation économique des femmes conformément à la priorité qu’est la croissance économique durable. Elle est axée sur la promotion accrue de l’emploi formel des femmes dans les politiques du gouvernement, les lois et les programmes socioéconomiques. Elle a également comme objectif de permettre aux femmes de participer à des activités rémunératrices au moyen du développement de la chaîne de valeur.

3.0 Principaux constats relatifs au programme

Dans ce chapitre, on présente tout d’abord les différents « contextes » dans lesquels le programme bilatéral pour le Pakistan a dû être mis en œuvre. On fournit également une explication logique du rendement général et des résultats obtenus par rapport au rendement escompté.

3.1 Donateurs : Perceptions divergentes quant au rôle du Pakistan dans la stabilisation de la région

Il faut examiner le programme en faveur du Pakistan dans le contexte géopolitique et de sécurité de la région, et plus particulièrement des relations entre le Pakistan et l’Afghanistan. En effet, dans ce contexte, l’aide au développement, comme composante d’une stratégie d’engagement global, a été de plus en plus utilisée par un forum politique appelé « Les Amis du Pakistan démocratique », pour lutter contre l’extrémisme ainsi que le terrorisme et l’insécurité qui en découle, lesquels nuisent à l’atteinte des objectifs de développement. La stratégie-pays de 2009 vise la « stratégie d’engagement du Canada au Pakistan » qui appuierait également les objectifs pour la région.

« Les objectifs du Canada en Afghanistan resteront inaccessibles sans une attention concertée sur le Pakistan. Dans le cadre d’une nouvelle approche pangouvernementale à l’égard du Pakistan et de la région, le programme bilatéral de l’ACDI constitue le mécanisme opérationnel le plus important disponible pour susciter l’engagement du Pakistan et appuyer les objectifs régionaux plus vastes du Canada^{Note de bas de page 17} ».

D’autres alliés présents au forum des « Amis du Pakistan démocratique » ont également convenu du rôle clé que joue le Pakistan dans la stabilité de la région. Par exemple, le Royaume-Uni a intégré son programme de développement dans un plan d’action élargi sur la sécurité et le développement. « L’intérêt que porte le Royaume-Uni au rôle crucial que joue le Pakistan dans la stabilité et la sécurité de la région explique, de façon indéniable, les décisions quant à l’attribution de l’aide^{Note de bas de page 18} ». De même, le but de l’aide publique au développement du Japon en faveur du Pakistan était de « contribuer à consolider la paix et la stabilité non seulement dans la région, mais aussi dans l’ensemble de l’Asie, en favorisant un développement soutenu au Pakistan, qui est en train de devenir un pays islamique modéré et moderne et qui joue un rôle clé en tant que pays d’avant-plan dans la lutte contre le terrorisme^{Note de bas de page 19} ». Le budget de plus d’un milliard de dollars des États-Unis pour l’exercice 2014 révèle « l’importance que l’administration Obama accorde à la stabilité, à la démocratie et à la prospérité pour le Pakistan en raison du rôle crucial qu’il joue dans la région en ce qui concerne la lutte au terrorisme, la non prolifération des armes nucléaires, la stabilité, le processus de paix en Afghanistan, de même que l’intégration et le développement économiques de la région^{Note de bas de page 20} ».

Les intérêts stratégiques des États-Unis, du Royaume-Uni, du Japon et d’autres alliés ont été orientés vers un Pakistan stable qui peut influer sur la stabilité dans la région. Les élections de 2012 ont été jugées justes et transparentes. Cela a eu pour effet de hausser les attentes de la communauté internationale des donateurs.

Les « Amis du Pakistan » et d’autres donateurs, sauf le Canada, ont accru leurs investissements dans les régions frontalières et partout dans le pays, à l’appui d’une transition vers la démocratie, et dans l’espoir que le nouveau gouvernement du Pakistan et son armée jouent un rôle clé dans la lutte aux terroristes et aux insurgés sur son territoire souverain. La référence au cadre de programmation pays de 2009 de l’ACDI, de renforcer les régions frontalières, et compte tenu de la programmation continue dans les provinces du Baloutchistan et du Khyber Pakhtunkhwa, y compris les régions du Nord, Chitral et les territoires tribaux sous administration fédérale, insinuait que l’on s’attendait à la mise en œuvre de programmes transfrontaliers synergiques ou même communs, ce qui a été confirmé par les données tirées des entrevues.

Constat no 1 : Le programme a permis de financer des projets en éducation et en santé, surtout par l’entremise du Fonds réactif pour le Baloutchistan, et des projets soutenus par les territoires tribaux sous administration fédérale (FATA) bien que le niveau de soutien accordé aux initiatives n’ait pas, au bout du compte, été conforme au niveau proposé dans les documents de planification stratégique.

3.2 Pakistan : Cadre stratégique évolutif du gouvernement

Le cadre stratégique de développement du Canada en faveur du Pakistan a évolué considérablement pendant la période visée par l’évaluation. Ce facteur contextuel clé a influé sur la réussite et la durabilité de certains des projets. Le gouvernement du Pakistan a toujours réussi à mettre en œuvre les réformes énoncées dans le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) provisoire (2001-2003). Ensuite, il s’est engagé dans un vaste processus de consultation auprès d’intervenants comme les ministères sectoriels, les provinces, les gouvernements élus de districts et les organisations de la société civile, aux fins de l’élaboration du CSLP I (2003), qui traduisait une solide prise en charge du processus de consultation^{Note de bas de page 21}. Le cadre de programmation-pays 2001 2006 de l’ACDI s’est inspiré des priorités énoncées dans le CSLP I, qui comprenait l’élaboration de mécanismes administratifs et financiers pour faire progresser le transfert des pouvoirs et l’amélioration de la prestation des services sociaux dans les secteurs de la santé et de l’éducation.

En 2008, le CSLP II devait tenir compte des nouvelles priorités du pays en matière de développement. Même si le CSLP I était une condition d’admissibilité à la radiation de la dette dans le cadre de l’Initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), il n’en était pas de même pour le CSLP II (2010)^{Note de bas de page 22}. Ce dernier mettait de l’avant de nouvelles priorités afin de rétablir la stabilité économique, tout en améliorant certains filets de sécurité pour les plus démunis^{Note de bas de page 23}. Le volet croissance économique avait pour but de mettre à profit l’avantage démographique, de faciliter l’accès au crédit et au micro financement pour les petites et moyennes entreprises et, dans l’ensemble, d’atteindre un avantage concurrentiel national qui permettrait de réduire la pauvreté en général^{Note de bas de page 24}. Même si des séances d’information ont eu lieu avec des donateurs, le processus du CSLP II n’a pas beaucoup mis à contribution la communauté des donateurs et n’a pas eu beaucoup d’influence sur le dialogue politique des donateurs sur le développement. Le Forum sur le développement du Pakistan, sous la direction du gouvernement, ne s’est réuni qu’une seule fois en 2010. La coordination entre les donateurs, sous forme de groupes de travail thématiques ou sectoriels, était pratiquement inexistante, et l’évaluation n’a permis de relever que quelques exemples d’initiatives de collaboration bilatérale ou de financement commun. On a souligné que le gouvernement du Pakistan disposait de nombreuses stratégies, par exemple le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP I et II), le Plan économique quinquennal, un certain nombre de cadres de développement à moyen terme, et Vision 2020. Compte tenu du contexte confus la plupart des donateurs ne pouvaient pas décider sur quelle stratégie s’aligner et ont fini par élaborer leur propre programmation.

Constat no 2 : Le cadre stratégique de développement du gouvernement du Pakistan est devenu de plus en plus complexe pour tous les donateurs, ce qui a contribué à créer le contexte chaotique dans lequel le programme de l’ACDI devait être mis en œuvre.

3.3 Canada : Investissements en diminution

À l’instar des autres donateurs, l’ACDI n’a pas explicitement utilisé les objectifs du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté II, dans l’élaboration de son programme d’aide bilatéral. En août 2009, à la suite des consultations formelles qui ont eu lieu en 2007 et en 2008, la ministre de la Coopération internationale de l’ACDI s’est rendue au Pakistan et a tenu des consultations sur les grandes lignes de la programmation, avec de hauts représentants du gouvernement pakistanais, dont le président Zardari^{Note de bas de page 25}. Quelques mois plus tard, le cadre de programmation pays 2009-2014 a été approuvé, lequel visait surtout à « assurer l’avenir des enfants et des jeunes » en améliorant l’éducation de base et en favorisant une « croissance économique durable » grâce à l’autonomisation économique des femmes. Les attentes étaient élevées pour ce qui est du financement du programme bilatéral, avec théoriquement un montant annuel de 50 millions de dollars^{Note de bas de page 26}.

Six projets ont été approuvés depuis 2009, pour un niveau d’investissement inférieur à celui initialement prévu. Il ressort des entrevues avec le personnel du programme que ces derniers ont perçu un manque d’orientation quant aux types et au niveau d’investissements autorisés. La baisse du nombre de nouveaux projets a entrainé la réduction des décaissements du programme. Certaines agences d’aide et partenaires locaux ont souligné la présence plus discrète du Canada. Les bénéficiaires en particulier, ont exprimé leurs inquiétudes quant aux changements apportés à l’aide canadienne, notamment en matière de gouvernance et d’égalité entre les sexes, perçus comme étant le fer de lance du Canada au cours des 25 dernières années.

Constat no 3 : Bien que la stratégie-pays et le cadre de programmation-pays pour le Pakistan aient été approuvés en 2009, la planification des projets et la mise en œuvre qui devait s’en suivre n’ont pas été au rendez-vous. Le personnel du programme aurait bénéficié de directives explicites quant au type d’initiatives à mettre de l’avant et le niveau d’investissements attendus.

3.4 ACDI : Changement organisationnel permanent

Le programme bilatéral en faveur du Pakistan a connu de nombreux changements organisationnels depuis que la stratégie-pays de 2009 a été approuvée, ce qui a influé sur ses capacités en matière d’opérations et de ressources humaines. En 2009, le programme a été retiré de la Direction générale de l’Asie de l’ACDI et intégré au Groupe de travail sur l’Afghanistan. En 2012, il a été intégré à la Division de l’Europe de l’Est (Direction générale des programmes géographiques), lorsque le Groupe de travail sur l’Afghanistan et le Pakistan a été aboli.

À la suite de l’approbation du cadre de programmation-pays de 2009, le programme bilatéral devait être décentralisé et confié à un directeur de programme basé sur le terrain, mais la décision a été infirmée en 2010. Néanmoins, le poste d’analyste principal de programme a été décentralisé, et deux postes équivalents à temps plein sont venus s’ajouter à l’effectif sur le terrain. La décentralisation partielle a donné lieu à des autorités hiérarchiques ambiguës par rapport au chef de l’Aide. Les personnes interrogées lors des entrevues ont laissé entendre que lorsque ces changements ont été combinés à la réduction habituelle de personnel attribuable aux départs à la retraite et au redéploiement, ils ont nui à l’efficacité de la planification et de la mise en œuvre du programme.

Constat no 4 : Le nombre de changements organisationnels a nui à l’efficacité de la planification et de la mise en œuvre du programme.

3.5 Lacunes dans le continuum des activités de secours, de rétablissement et de développement

À la suite d’une série de catastrophes naturelles, le Pakistan a reçu une aide humanitaire importante de la part du Canada. Les décaissements totalisaient environ 151 millions de dollars, dont 80 millions en 2010 et 18 millions en 2011.

Conformément à son mandat, le Programme d’aide humanitaire internationale (PAHI) de l’ACDI était axé sur des activités de secours immédiats, alors que le programme bilatéral visait la reconstruction et la remise en état des infrastructures. On s’est dit très satisfait de la façon dont le personnel du PAHI à Ottawa et le personnel du programme bilatéral au Pakistan ont collaboré. Entre autres raisons invoquées : la participation du personnel du PAHI à la sélection d’employés du programme bilatéral en vue de leur affectation au Pakistan (le personnel s’est ainsi assuré que les employés possédaient les compétences requises pour travailler efficacement dans des situations d’urgence) et la création d’un poste d’agent de liaison au haut-commissariat du Canada (HCC). L’ACDI a assuré une capacité d’appoint pour venir en aide au HCC lors de situations d’urgence. L’approche pangouvernementale a rapidement été mise en œuvre par le HCC, qui appuyait, toujours de façon excellente, le travail humanitaire. En reconnaissance de son travail lors des inondations de 2010, l’Équipe de coordination de la réponse aux inondations s’est vu remettre le Prix d’excellence de la fonction publique canadienne en 2011.

S’agissant du continuum des activités de secours, de rétablissement et de reconstruction, le PAHI était responsable des « activités de secours », et le programme bilatéral, des « activités de reconstruction », tandis que les « activités de rétablissement » se situaient entre les deux, en raison du financement et de la définition du mandat. Les projets d’aide humanitaire d’urgence ont été annoncés comme projets de secours autonomes, souvent mis en œuvre par l’entremise du mécanisme de fonds de contrepartie du PAHI, mené en collaboration avec des organismes de bienfaisance, sans que l’on indique les liens possibles avec les programmes de développement en cours et les résultats escomptés. Le PAHI n’avait pas pour mandat d’aller au-delà des secours d’urgence à court terme (un an ou moins), et ne disposait pas des ressources humaines ou financières requises pour appuyer d’autres projets de rétablissement. Pour sa part, le programme bilatéral n’avait pas pour mandat de répondre aux besoins des bénéficiaires à la suite d’une catastrophe naturelle.

Selon les personnes interviewées, le problème était de trouver des façons pour le programme bilatéral de s’appuyer sur les projets d’activités de secours du PAHI. On a tenté de relier les activités d’aide humanitaire et les activités de développement pour combler les lacunes dans les programmes de rétablissement rapide. Des ajouts, faits à des projets bilatéraux existants, ont permis de fournir rapidement un soutien aux personnes qui en avaient le plus besoin lors de situations d’urgence. Par exemple, même si aucune disposition originale n’appelait, dans le portefeuille de projets sur l’autonomisation économique des femmes, des interventions proactives à la suite d’une crise humanitaire, une intervention rapide a pu néanmoins être observée dans le cadre de plusieurs projets.

Toutefois, compte tenu de l’absence de mandats et de mécanismes officiels, la planification conjointe de programme était rare, l’exception et non la règle. Il n’existait aucune exigence, aucune attente ni aucun responsable pour relier les programmes de secours d’urgence et les programmes de développement. Ces constats confirment ceux qui sont ressortis de l’Évaluation de 2012 sur l’aide humanitaire de l’ACDI, selon lesquelles « les liens entre les secours d’urgence, la réhabilitation et le développement continuent de représenter un défi sur les plans du financement et du mandat^{Note de bas de page 27} ».

Constat no 5 : Le PAHI était le principal responsable des « activités de secours », et le programme bilatéral, des « activités de reconstruction » tandis que les « activités de rétablissement » se situaient entre les deux, en raison du financement et de la définition des mandats. La capacité du programme bilatéral de créer des liens entre les programmes de secours, de rétablissement et de développement a été restreinte en raison du manque d’importance accordée à la question et du peu d’attention donné à cet enjeu dans la planification du programme-pays.

4.0 Principaux constats, au niveau des projets, selon les critères d’évaluation

4.1 Efficacité

On a cherché à déterminer si les projets ont obtenu des résultats d’importance par rapport au rendement escompté, en tenant compte du contexte du développement.

Gouvernance

En ce qui concerne le Projet d’appui au développement et à la gouvernance démocratique (SDDG), la documentation, les rapports de suivi et les données résultant des entrevues indiquent que le Partenariat Asie du Sud – Pakistan (SAP-PK) et ses partenaires ont permis à des paysans et à des travailleurs d’influer sur des politiques, comme la série d’amendements constitutionnels, la Politique pour les agriculteurs, la Loi sur les affectations dans la province du Sindh, et la recherche stratégique sur l’économie politique de la canne à sucre et du blé au Penjab. Dans le secteur de l’agriculture, le projet SDDG a eu une incidence « aux niveaux provincial et/ou national^{Note de bas de page 28} » à la suite de ses activités d’influence sur les politiques et de plaidoyer, l’accent étant mis sur la mobilisation des paysans et des travailleurs de tout le pays pour défendre les droits de ces derniers. Nombre de ces activités de projet en agriculture ont atteint une masse critique dans l’ensemble du Pakistan et « auront un effet durable^{Note de bas de page 29} ». Le projet SDDG a contribué à apporter des changements dans certains domaines : la violence faite aux femmes, les changements climatiques, les politiques pour les sociétés d’exploitation agricole, la répartition des terres, les prix des cultures et des intrants agricoles et d’autres problèmes qui touchaient les pauvres en milieu rural visés par le SAP-PK. Le troisième Rapport sur le suivi du secteur volontaire^{Note de bas de page 30} et les rapports de suivi subséquents ont également fait mention de l’influence du projet SDDG sur le processus d’élections national et de la participation du SAP-PK aux activités du Réseau des élections libres et justes et de la Coalition du Pakistan pour des élections libres et démocratiques.

Le Programme de promotion de l’égalité entre les sexes (PAGE), un autre projet, a donné d’impressionnants résultats; plusieurs de ses 89 sous-projets ont influé sur les politiques. Par exemple, le partenaire de l’un des sous-projets a réalisé un film et présenté des preuves à la Cour suprême du Pakistan, ce qui a incité la Cour à abolir la pratique courante du « swara » et du « vani » dans les régions rurales, laquelle permettait de donner une fille ou une femme de la famille en réparation pour un meurtre commis par un homme^{Note de bas de page 31}. Un autre sous-projet a contribué à la modification du Code de conduite pour une justice en égalité entre les sexes en milieu de travail, en collaboration avec le ministère du Développement de la femme et le ministère du Travail, sous la coprésidence du partenaire du Programme de promotion de l’égalité entre les sexes. Un sous-projet, mené avec l’Organisation internationale pour les migrations, a donné lieu à l’élaboration d’un plan d’action national sur la traite des êtres humains, de concert avec de multiples intervenants, dont le gouvernement et des organisations de la société civile, et a permis d’apporter des modifications à la Loi sur le harcèlement sexuel^{Note de bas de page 32}. Des résultats documentés en matière d’influence sur les politiques et de plaidoyer, qui ont mené à des changements positifs, ont été obtenus pour plus du quart des sous-projets du Programme de promotion de l’égalité entre les sexes, comme il est décrit dans le rapport de fin de projet intitulé Turning a New Page for Women. Le résultat le plus important qu’ait généré le Programme est le suivant : un plus grand nombre de femmes croient que le changement est possible; un plus grand nombre d’hommes ont été sensibilisés aux bienfaits de l’égalité entre les sexes et ont cessé de bloquer les initiatives en la matière; une illustration de l’efficacité du programme-pays en faveur du Pakistan dans les secteurs de la gouvernance et de l’égalité entre les sexes^{Note de bas de page 33}.

Dans le secteur de la santé, on a trouvé très peu d’exemples d’une influence quelconque sur les politiques du gouvernement et de changements en découlant. On retient cependant le Projet de surveillance du VIH/sida qui a influé sur la rédaction du Règlement sur la prévention du VIH/sida au Sindh, lequel est devenu loi en 2013^{Note de bas de page 34}. Les projets liés plus étroitement à des organisations locales à large clientèle ont le mieux réussi pour ce qui est d’activités de plaidoyer ayant mené à des changements dans les politiques.

Constat no 6 : Le personnel du programme et les partenaires ont participé activement à de vastes campagnes de défense des intérêts, ce qui a créé des occasions de dialogue politique qui ont mené à des changements positifs aux politiques.

Enfants et jeunes : éducation de base

L’accès à un enseignement primaire de qualité pour les filles et les garçons était au centre de ce secteur de programmation et devait être réalisé grâce à l’amélioration de la qualité de la formation des enseignants et de la gestion des systèmes d’éducation publics. L’Initiative nationale de conversion de la dette en faveur de l’éducation (DFEC) et le Projet de développement de l’éducation au Penjab (PEDP), une approche-programme pour la réforme du secteur de l’éducation, sont les deux plus importants projets parmi ceux qui composent l’échantillon. Le Projet Canada-Pakistan sur l’éducation de base (CPBEP) a été coté très satisfaisant pour ce qui est des résultats de développement. On a également fait état d’importants résultats pour le Projet de communication pour une prestation efficace des services sociaux (CESSD II) et le Projet d’éducation primaire pour réduire les écarts entre les sexes (PERGG) de l’UNICEF.

La qualité des programmes de formation des enseignants a été améliorée au niveau national, provincial et des districts, par l’entremise du Collège fédéral de l’éducation (FCE), de l’Institut national de sciences pour la formation des enseignants (NISTE), des Instituts provinciaux de formation des enseignants (PTTI) et des Collèges publics pour les enseignants du primaire (GCET). Le volet des travaux civils liés à l’Initiative DFEC a contribué à créer un milieu d’apprentissage porteur au sein du FCE et du NISTE pour offrir, aux enseignants, enseignants en chef et formateurs d’enseignants de sexe féminin et masculin dans les écoles primaires et intermédiaires, une formation initiale et en cours d’emploi qui soit axée sur les sexospécificités et sur l’apprenant. Quelque 1 000 bourses ont été offertes au FCE, pour les enseignantes et les enseignants candidats à la formation (diplôme et baccalauréat). Dans le cadre du Projet Canada-Pakistan sur l’éducation de base, on a élaboré des procédures opérationnelles normalisées pour un examen des programmes d’études tenant compte des sexospécificités, de même que le cadre national d’examen des programmes d’études, qui est appliqué à grande échelle par les Bureaux provinciaux de programmes d’études et les centres de services. Les principales institutions nationales, le FCE et le NISTE, ont atteint leurs cibles pour la formation des enseignants en cours d’emploi, formation qui a été offerte à environ 4 600 enseignants et 600 enseignants en chef. Ensemble, les PTTI ont formé environ 25 000 enseignants d’écoles primaires et intermédiaires. Bien que ces chiffres soient impressionnants, ils ne représentent qu’une petite fraction du nombre d’enseignants des écoles primaires au Pakistan.

Sur le plan de l’amélioration de la gestion des systèmes d’éducation publics, on a relevé un certain nombre d’exemples concrets d’influence stratégique et de plaidoyer qui ont généré des résultats de développement intéressants. Par exemple, l’Initiative de conversion de la dette en faveur de l’éducation (DFEC) a amené le gouvernement à augmenter les dépenses pour la formation des enseignants aux niveaux national et provincial. Le personnel de programme de l’ACDI rattaché au Programme de développement de l’éducation au Penjab (PEDP) a réussi, par son plaidoyer, à faire adopter un plan global pour le secteur de l’éducation au Penjab et d’une politique de recrutement des enseignants qui repose davantage sur le mérite. Dans le cadre du Projet Canada-Pakistan sur l’éducation de base (CPBEP), on a travaillé à l’élaboration et à la planification de politiques avec les Bureaux d’éducation de district dans les districts de Multan et de Lohdran, ce qui a mené à l’établissement de plans d’action sur l’éducation qui tenaient compte des sexospécificités et qui ont été considérés comme un modèle par le ministère de l’Éducation du Penjab. Le Projet de l’UNICEF sur l’éducation primaire pour réduire les écarts entre les sexes (PERGG) a permis d’institutionnaliser le système d’information sur la gestion de l’éducation dans les districts, et d’améliorer ainsi la collecte, la compilation et l’utilisation des données par les Bureaux d’éducation de district et le ministère de l’Éducation du Baloutchistan. Le Projet de communication pour une prestation efficace des services sociaux (CESSD II) a permis de renforcer 849 comités parents-enseignants et de remettre en état 156 écoles primaires publiques.

Constat no 7 : Bien qu’ils reposent sur un nombre restreint d’entrevues auprès de bénéficiaires, les faits probants révèlent une amélioration de l’accès des filles et des garçons à des services d’éducation publics de qualité.

Croissance économique durable : autonomisation économique des femmes

On devait obtenir une plus grande participation des femmes à la croissance économique grâce à l’amélioration des conditions de travail des femmes dans les secteurs structuré et non structuré et des capacités des femmes en vue de leur participation à des activités rémunératrices. Les trois projets nationaux sélectionnés dans l’échantillon étaient les suivants : Promotion de l’emploi pour les femmes (PEW); Pursestrings and Pathways (P&P); Programme de promotion de l’égalité entre les sexes (PAGE). À l’échelle régionale, mentionnons le Projet d’amélioration des infrastructures communautaires (CIIP) dans les provinces du Sindh et du Penjab, et le Projet de développement institutionnel pour la réduction de la pauvreté (IDPR) dans les régions du Nord et à Chitral.

On a trouvé des exemples concrets de l’amélioration des conditions de travail. Par exemple, le Projet P&P a permis de financer la Conférence sur les femmes et l’économie, qui a eu lieu à Karachi en 2011 et qui a contribué à améliorer l’image des entrepreneures au Pakistan et de sensibiliser le gouvernement aux droits des femmes d’avoir accès à des emplois dans les secteurs structuré et non structuré. Il s’agissait d’un premier pas important pour ce qui est d’apporter des changements aux politiques dans le but de favoriser davantage l’autonomisation économique des femmes. Un sous-projet du PAGE a permis d’apporter des changements au Code de conduite pour une justice en égalité entre les sexes en milieu de travail, en collaboration avec le ministère du Développement de la femme et le ministère du Travail. Le Projet de promotion de l’emploi pour les femmes (PEW) a permis d’intervenir avec succès au niveau du gouvernement national afin de faire adopter des conventions et des lois pour protéger les travailleuses. Par exemple, la Convention no 177 de l’Organisation internationale du Travail sur le travail à domicile a été ratifiée, et la Loi sur la protection contre le harcèlement envers les femmes en milieu de travail a été adoptée. Le projet faisait valoir l’importance d’une rémunération juste, de mesures d’hygiène du milieu et de santé et de sécurité au travail, et de la création d’un programme de protection sociale pour les travailleuses dans les secteurs structuré et non structuré. Les ministères du Travail ont été officiellement invités à mettre en place des unités chargées de l’égalité entre les sexes et ont bénéficié d’une assistance technique et d’une formation en égalité entre les sexes dans le cadre du projet PEW.

Pour ce qui est de l’amélioration des capacités des femmes en vue de leur participation à des activités rémunératrices, on a relevé un nombre limité d’exemples concrets parmi les projets de l’échantillon. Le projet Pursestrings and Pathways a réussi à donner aux entrepreneures l’accès à des marchés viables, grâce à l’amélioration de la chaîne de valeur, dans quatre provinces. Il a dépassé les cibles établies pour l’inscription d’entrepreneures actives, dans les quatre sous-secteurs suivants : 1) lait frais (Penjab); 2) tissus d’ornement (Baloutchistan et autres régions); 3) semis (Khyber Pakhtunkhwa); 4) bracelets de verre (Sindh). Au total, 17 493 clientes ont accédé directement aux services offerts par le projet. Il s’agit de 119 000 bénéficiaires indirects si l’on se base sur un ménage de 6,8 personnes en moyenne.

Constat no 8 : Le niveau de participation des femmes à la croissance économique du pays a augmenté, bien qu’il faille le mesurer en fonction de l’ampleur du problème. Mentionnons plus particulièrement les changements aux politiques, aux lois et à la réglementation qui ont été apportés, car ils contribueront à créer les conditions voulues pour que les femmes puissent travailler plus librement dans les secteurs structuré et non structuré, sans être victimes de harcèlement.

Thèmes transversaux

Égalité entre les sexes

Les trois piliers de la Politique de l’ACDI sur l’égalité entre les sexes visent les droits des femmes, l’accès aux ressources pour le développement et la prise de décision. Dans le cadre de l’évaluation, on a analysé les résultats obtenus en faveur de l’égalité entre les sexes dans les projets de l’échantillon.

Pour permettre aux femmes et aux filles d’exercer pleinement leurs droits fondamentaux, le Fonds réactif pour le Baloutchistan a obtenu d’importants résultats sur le plan de la promotion des droits des femmes et des filles à l’éducation et aux services de santé, grâce aux mesures suivantes : la remise en état complète de 30 écoles, dont 27 destinées aux filles; des toilettes séparées dans 20 autres écoles accueillant plus de 6 000 enfants; le renforcement des unités chargées de la santé génésique; la sensibilisation de 10 000 filles et femmes aux droits génésiques, à l’hygiène féminine et au droit à l’eau potable.

Pour réduire les inégalités entre les sexes dans l’accès aux ressources et aux bienfaits du développement, et dans le contrôle de ces ressources et bienfaits, on a prévu, comme résultat du Projet d’amélioration des infrastructures communautaires (CIIP), l’autonomisation des femmes et leur acceptation d’un emploi lucratif non traditionnel. Les femmes qui œuvraient au sein de conseils d’union où le projet était mis en œuvre avaient pour modèles les femmes de l’équipe de l’entretien des routes et au cours de la période de 18 mois, il y a eu une augmentation connexe de la proportion de femmes qui travaillaient à l’extérieur du domicile dans les collectivités ciblées.

Pour favoriser la participation égale des femmes et des hommes aux prises de décisions liées au développement durable de leurs collectivités, la Fondation Aga Khan, par l’entremise de son Programme de développement rural (AKRSP), a vivement encouragé les femmes à participer au processus électoral. Par la suite, 288 femmes sont devenues membres de conseils d’union, de comités municipaux et de conseils de district dans les six districts des Territoires du Nord. L’équipe du Programme de l’AKRSP a ensuite mis en œuvre des activités intensives de renforcement des capacités, dans le cadre du Projet de développement institutionnel pour la réduction de la pauvreté (IDPR), activités destinées à des centaines de femmes et d’hommes élus, à tous les niveaux.

Les projets propres à l’égalité entre les sexes, sous le thème de l’autonomisation économique des femmes, de la gouvernance ou de l’éducation, avaient servi d’exemples pour de nombreux intervenants du domaine du développement au Pakistan. Ainsi, après que le Programme de promotion de l’égalité entre les sexes (PAGE) eut pris fin avec succès, l’Agence américaine pour le développement international (USAID) a mis en œuvre un projet très similaire, mais de plus grande portée. De même, les personnes interviewées ont jugé que l’établissement d’organisations de soutien locales, dans le cadre du projet IDPR, était une belle réalisation en faveur de la liberté d’expression. Le projet a été reproduit dans d’autres régions du pays, par d’autres partenaires du développement, dont la Fondation Himat, Trocaire, Caretas et Cesvi. Après la réalisation réussie du projet Pathways & Pursestrings (P&P), le sous-projet Lait frais a été pris en charge par d’autres entreprises de transformation qui ont reconnu l’importance des résultats obtenus sur le plan du développement et de l’économie.

L’équipe de l’évaluation a également mesuré la conformité de chacun des secteurs de programmation avec la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE). Quatre projets seulement étaient visés par la LCEE. Pour le Fonds réactif pour le Baloutchistan et le Programme de promotion de l’égalité entre les sexes, la LCEE a été appliquée au niveau du sous-projet. En ce qui concerne le Projet d’éducation primaire pour réduire les écarts entre les sexes (PERGG), l’entente-cadre entre l’ACDI et l’UNICEF précisait que l’UNICEF pouvait utiliser son propre manuel de politiques et de procédures de programme pour garantir le respect de la conformité, même si aucune donnée d’évaluation ne confirme que cela a bel et bien été fait. L’accord de contribution lié au Projet de développement institutionnel pour la réduction de la pauvreté a été modifié pour garantir l’application de la LCEE au niveau du sous-projet. Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de confirmer la conformité avec la LCEE de tous les projets, sauf un (PERGG). L’ACDI a confié la responsabilité de ce dernier à l’UNICEF.

Constat no 9 : Le programme bilatéral joue un rôle majeur depuis de nombreuses années pour ce qui est de mobiliser des organisations de la société civile, des organisations de femmes, des organismes de gouvernance locale et des établissements d’éducation au niveau communautaire.

4.2 Durabilité

L’équipe de l’évaluation a cherché à savoir si les résultats obtenus par les projets étaient durables sans le soutien financier continu de l’ACDI. La durabilité des projets sélectionnés a été mesurée en fonction de l’existence d’un cadre stratégique de développement stable et de la capacité institutionnelle et financière des partenaires du développement de soutenir les mécanismes qui ont généré les résultats.

Certains projets ont pris fin sans que des résultats positifs importants n’aient été obtenus, ce qui indique que la planification était insuffisante pour garantir la durabilité. Trois des anciens projets sur la gouvernance et la santé (Projet d’investissement axé sur les systèmes dans le secteur de la santé, Projet sur la surveillance du VIH/sida, Projet de soutien de l’ACDI au transfert des pouvoirs) ont souffert de ne pas avoir été bien intégrés dans les organisations partenaires et les structures pakistanaises. Cela a nui à la durabilité des résultats obtenus. Les projets gérés et mis en œuvre par des partenaires et agents d’exécution locaux ont eu plus de succès à institutionnaliser leurs réalisations ou à les intégrer dans la culture locale. De même, les deux Fonds (Fonds réactif pour le Baloutchistan – BFR, et Programme de promotion de l’égalité entre les sexes – PAGE) offraient eux aussi un bon potentiel pour garantir la durabilité des résultats des activités de plaidoyer et des résultats de développement, en étant intégrés au sein des organisations de la société civile et des collectivités.

Dans le secteur de l’éducation, la durabilité des résultats des projets reposait largement sur les conditions socioéconomiques locales, les priorités du gouvernement du pays hôte en matière de développement et l’existence d’un soutien de suivi de la part de donateurs autres que l’ACDI. On n’était pas convaincu que les organisations de la société civile et les organisations de gouvernance locale nouvellement établies auraient, du moins sans le soutien additionnel de donateurs, la capacité, l’accès aux ressources et le soutien du gouvernement nécessaires pour poursuivre le processus de développement. Pour un bon nombre de projets (toutes régions et tous secteurs confondus), la présence ou la possibilité d’un soutien de suivi de la part des donateurs était toutefois encourageante. La responsabilité de certains projets avait déjà été confiée à d’autres donateurs. Les projets qui sont gérés par des organisations onusiennes et des organisations non-gouvernementales locales de bonne réputation continueront vraisemblablement à attirer le financement de donateurs. Les résultats des activités d’influence stratégique et de plaidoyer qui ont amené des changements dans les politiques, les lois et les affectations de ressources du gouvernement étaient le plus susceptibles de soutenir les résultats positifs obtenus, ainsi que la réforme de l’éducation financée par le gouvernement au Penjab.

Les résultats du Projet d’autonomisation économique des femmes sont susceptibles d’être maintenus, au niveau des individus, en raison des activités d’élaboration de politiques stratégiques, de sensibilisation et de formation et de l’accès aux marchés et aux possibilités d’emploi; c’était le cas pour tous les projets de l’échantillon. Cependant, au niveau organisationnel et institutionnel, la probabilité d’atteindre la durabilité varie. Les résultats de certains des projets pourraient être maintenus, comme c’est le cas pour le Projet de développement institutionnel pour la réduction de la pauvreté (IDPR) et le Projet d’amélioration des infrastructures communautaires (CIIP). Cependant, en l’absence d’une prise de position politique et d’un soutien financier, les résultats risquent de ne pas être maintenus dans le cadre des interventions axées sur le soutien aux organisations communautaires, aux organisations de femmes, aux structures de gouvernance locales et aux institutions publiques. Les courts échéanciers de nombreux projets n’ont pas favorisé une pleine durabilité.

L’un des principaux facteurs de durabilité est la capacité financière des organisations partenaires à maintenir les mécanismes qui ont généré des résultats. Cela n’avait pas été pris en compte, de manière explicite, dans la conception des projets. Certains projets ont été adoptés par les autres organismes donateurs, comme c’est le cas pour le Programme de promotion de l’égalité entre les sexes (PAGE) et le projet IDPR; par le gouvernement du Sindh dans le cas du Projet d’amélioration des infrastructures communautaires (CIIP); par d’autres usines de transformation dans le cadre du sous-projet Lait frais relevant du projet Pathways & Pursestrings (P&P).

Constat no 10 : L’obtention de résultats durables s’est révélée difficile pour la plupart des projets, compte tenu des faibles capacités institutionnelles de nombreuses organisations partenaires. La durabilité des résultats pour la majorité des projets serait compromise sans le financement de suivi d’autres donateurs.

4.3 Pertinence – Généralement satisfaisant

L’équipe de l’évaluation a déterminé la mesure dans laquelle les objectifs et les activités de projet étaient conformes aux besoins des bénéficiaires et des pays.

Les anciens projets de l’ACDI sur la gouvernance et la santé étaient bien alignés sur le cadre de programmation-pays 2001-2006; ces projets ont presque tous été conçus et approuvés durant cette période. La pertinence des résultats obtenus en matière de gouvernance et de santé était la plus évidente pour le Fonds réactif pour le Baloutchistan, le Programme de promotion de l’égalité entre les sexes et le Projet de soutien de l’ACDI au transfert des pouvoirs/Fonds d’initiatives au Penjab, lesquels étaient en pleine marche au moment de l’approbation du cadre de programmation-pays de 2009. Ces fonds présentaient un avantage de plus : solliciter et approuver des sous-projets de deuxième et de troisième ronde qui étaient alignés sur les nouvelles priorités.

Les données des entrevues menées auprès d’un large éventail d’intervenants (des représentants du gouvernement, d’autres donateurs, des bénéficiaires des projets, etc.) ont confirmé l’excellente réputation du Canada en matière de programmes sur l’égalité entre les sexes et la gouvernance, tout au long de ses 25 ans d’aide au Pakistan – ce qui révèle que la programmation répondait aux besoins des bénéficiaires. Cette réputation repose sur les nombreux projets communautaires de petite envergure qui ont été menés avec des organisations de la société civile, des structures de gouvernance locales et des administrations scolaires de district. Les projets sur la santé étaient plus récents; ils ont bénéficié d’un soutien financier sur de plus courtes périodes et ont été moins reconnus tant par les partenaires du gouvernement que par les bénéficiaires.

Les résultats sur le développement et l’égalité entre les sexes qui ont été obtenus par l’entremise des projets en éducation qui ont été planifiés et mis en œuvre et qui se rattachaient au cadre de programmation-pays 2001-2006 étaient pertinents et montraient que les écoles primaires, et les principaux établissements et systèmes d’éducation étaient plus aptes à fournir des services d’éducation de base en plus grand nombre et de meilleure qualité, surtout aux femmes, aux filles et aux membres d’autres groupes défavorisés. Les résultats obtenus par le portefeuille de projets sur l’éducation étaient également pertinents par rapport au cadre de programmation-pays (CPP) de 2009 et pour les partenaires de développement et les bénéficiaires. L’importance accrue accordée dans le CPP de 2009 à la gestion du système d’éducation publique et à la formation des enseignants cadre bien avec les objectifs de la réforme de l’éducation au Penjab. En fait, les résultats escomptés du CPP pour ce qui est d’« assurer l’avenir des enfants et des jeunes » sont demeurés inchangés, ce qui a permis de garantir que les résultats obtenus pour les projets antérieurs et actuels demeurent alignés sur les priorités. Bien que dans l’ensemble, la reconnaissance et l’appréciation des résultats dans le domaine de l’éducation par les intervenants soient assez positives, la couverture géographique et le nombre de bénéficiaires sont restés très limités par rapport à l’ampleur des besoins.

Le portefeuille des projets sur l’autonomisation économique des femmes est en conformité avec les priorités du cadre de programmation-pays. On a déterminé que les projets répondaient aux besoins et qu’ils contribuaient à favoriser la participation politique, économique et sociale des femmes aux processus de développement du Pakistan, y compris à la réduction de la marginalisation des femmes. Les projets s’harmonisent avec le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP II), qui était axé sur la protection des personnes pauvres et vulnérables. La stratégie-pays de 2009 et le cadre de programmation-pays pour 2009-2014 ont fait en sorte que le volet sur l’autonomisation économique des femmes, l’un des deux piliers principaux de la programmation, soit conforme à la Politique de l’ACDI sur l’égalité entre les sexes (1999). L’élaboration simultanée d’activités par différents partenaires du développement, par exemple pour la « formation sur l’égalité entre les sexes » ou la « sensibilisation aux droits des femmes » a causé, dans une certaine mesure, un chevauchement des activités. Malgré cela, compte tenu de la gravité des enjeux abordés pour les femmes, il était nécessaire de recourir à de multiples intervenants et à de nombreuses activités pour répondre aux besoins des femmes défavorisées et marginalisées au Pakistan.

Constat no 11 : Si l’on se base sur le degré d’alignement sur le cadre de programmation-pays de l’ACDI, et sur la reconnaissance de la valeur des projets par les bénéficiaires et les donateurs, la pertinence des résultats obtenus est satisfaisante. Les résultats les plus pertinents au chapitre de l’influence sur les politiques et du plaidoyer ont été obtenus dans le cadre du Programme de développement institutionnel pour la réduction de la pauvreté et du Projet de promotion de l’emploi des femmes. Du point de vue des collectivités, les bienfaits, pour les femmes, du Projet d’amélioration des infrastructures communautaires et du Projet Pathways & Pursestrings, bien que de portée restreinte, ont été jugés pertinents par les personnes qui y ont pris part directement.

4.4 Cohérence satisfaisante par rapport à d’autres acteurs du développement

Dans le cadre de l’évaluation, on a examiné de quelle façon les projets, dans les trois secteurs, étaient coordonnés avec ceux d’autres acteurs du développement, dont différents ordres de gouvernement et des organisations de la société civile locale.

Peu importe le type de programme ou de projet, la cohérence externe des projets reposait sur des approches participatives et des cadres stratégiques appropriés. On a noté une cohérence satisfaisante au niveau des organisations provinciales, communautaires et de district en ce qui concerne les projets sur la gouvernance et la santé. Le Programme de promotion de l’égalité entre les sexes (PAGE) a été jugé exceptionnel, ayant obtenu de nombreux résultats sur le plan de la promotion des politiques. Il a appuyé 89 initiatives distinctes qui correspondaient aux objectifs des organisations de femmes et qui favorisaient le dialogue à tous les niveaux de la société pakistanaise. D’autres projets sur l’égalité entre les sexes, qui ne faisaient pas partie de l’échantillon retenu pour l’évaluation, étaient compatibles avec la Constitution du Pakistan et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), dont le Pakistan est un signataire^{Note de bas de page 35}.

Dans le secteur de l’éducation, les projets de l’échantillon montraient pour la plupart une bonne intégration pour tous les ordres de gouvernement. La coordination et le dialogue politique aussi étaient évidents. L’objectif de l’Initiative de conversion de la dette en faveur de l’éducation (DFEC) était, depuis la création de cette dernière, d’aider le ministère de l’Éducation, le Directorat fédéral de l’Éducation, quatre ministères de l’Éducation provinciaux et des établissements de formation des enseignants, dans leurs collectivités respectives, afin qu’ils maintiennent des infrastructures adéquates et durables et veillent à l’élaboration de programmes et de modules d’études et à la formation des enseignants^{Note de bas de page 36}. Le plan a été verticalement intégré vers le bas, jusqu’au niveau des districts, au sein des organes de gouvernance appropriés pour garantir la coordination entre les principaux intervenants, et au sein des structures gouvernementales centrales (p. ex. Division des affaires économiques, Commission de la planification et du développement, ministère des Finances).

Le Projet Canada-Pakistan sur l’éducation de base (CPBEP), lancé en 2003, était l’un des projets du portefeuille sur l’éducation. Il s’agissait, en grande partie, d’un projet sur le développement des capacités, qui visait à développer les ressources humaines et institutionnelles pour la prestation des services d’éducation de base. De plus, le plan du projet a aussi été verticalement intégré et réalisé à trois niveaux du système d’éducation : le niveau fédéral, le niveau provincial et le niveau du district. Au niveau fédéral, le projet a permis de fournir une assistance technique pour l’élaboration de programmes d’études, afin d’améliorer les programmes de formation des enseignants au Collège fédéral de l’éducation (FCE), un établissement de formation pédagogique qui offrait une formation préalable à des enseignants venant de régions sous administration fédérale et des quatre provinces. L’initiative DFEC et le projet CPBEP se complétaient l’un l’autre. En effet, le premier améliorait le milieu de l’enseignement au moyen de travaux de génie civil et appuyait la prestation de cours de formation des enseignants. Le dernier était réalisé de concert avec le ministère de l’Éducation (Section des programmes d’enseignement), afin de renforcer le renouvellement et l’élaboration des programmes d’études pour la formation des enseignants. On a observé une complémentarité similaire au niveau provincial. Dans ce cas, on avait collaboré avec la Direction du perfectionnement des employés, le ministère de l’Éducation du Penjab et l’Université de l’éducation (Lahore) en vue d’améliorer la conception et la prestation des programmes de formation préalable. L’Université a joué un rôle clé dans la formation préalable au sein de 42 établissements de formation des enseignants au Penjab. Au niveau des districts, l’équipe du projet a collaboré avec les administrations de l’éducation de deux grands districts, Multan et Lodhran, afin d’améliorer les capacités en matière de planification; de gestion financière; de conception d’un système structuré d’information sur la gestion de l’éducation; de suivi et d’évaluation des enseignants et des programmes de gestion de bureau; d’interaction avec la collectivité; de compétences pour l’analyse comparative entre les sexes^{Note de bas de page 37}.

En ce qui touche le volet sur l’autonomisation économique des femmes, le Projet sur la promotion de l’emploi des (PEWF) et le Projet de développement institutionnel pour la réduction de la pauvreté (IDPR) tenaient compte des relations tripartites entre les organismes donateurs, le gouvernement du Pakistan et les organisations de la société civile. Les entrevues et les documents des projets ont révélé que le Projet d’amélioration des infrastructures communautaires allait au-delà d’une relation tripartite, en mettant à contribution des entités du secteur privé, comme Telenor et la Banque Tameer. De même, le sous-projet Pathway & Pursestrings (P&P) sur le lait frais a été mis en œuvre en partenariat avec Haleeb Foods et d’autres entités. Autre aspect du portefeuille de l’autonomisation économique des femmes montrant un degré élevé de cohérence : le renforcement des capacités des fonctionnaires fédéraux au moyen de conférences, d’ateliers, du dialogue politique, de la diffusion de documentation et de l’établissement de réseaux avec des groupes de pairs pour la mise en commun des ressources. Une importante collaboration et une grande synergie avaient été établies entre de nombreux projets, comme le projet IDPR et le projet P&P et des projets de développement financés par d’autres donateurs.

Les données tirées des entrevues reflétaient le rôle de premier plan que le haut commissariat du Canada et l’Unité d’appui au programme ont joué pour ce qui est de faciliter la coordination entre les donateurs. L’ACDI a profité d’activités annuelles de coordination sectorielle à Islamabad pour encourager l’établissement de liens avec d’autres projets connexes et avec d’autres partenaires, acteurs gouvernementaux et donateurs possibles. Régulièrement, le personnel des projets était invité par l’ACDI aux réunions du Groupe inter agences sur l’égalité entre les sexes et le développement, aux réunions du Forum sur l’autonomisation économique des femmes et aux ateliers semestriels pour les agents de coordination pour l’égalité entre les sexes. Ces rencontres périodiques, de même que la Conférence sur l’échange de réflexions, organisée par l’ACDI en 2008, ont permis de faire part de l’expérience de chacun, d’établir des liens avec d’autres partenaires du développement et de réduire au minimum le chevauchement des activités. Pendant de nombreuses années, l’ACDI a assuré la maintenance et la mise à jour du portail Web « Données sur l’aide au développement » de la Division des affaires économiques du gouvernement du Pakistan, portail auquel contribuaient de nombreux autres donateurs bilatéraux et multilatéraux. Néanmoins, l’équipe de l’évaluation a eu beaucoup de difficulté à trouver des exemples de collaboration entre donateurs, de financement conjoint de projets ou de soutien financier de suivi pour les projets sur le développement du secteur privé (DSP)/l’autonomisation économique des femmes (AEF), à l’exception d’un financement de suivi de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et de USAID pour des projets sur l’autonomisation économique des femmes et la création de chaînes de valeur de la Mennonite Economic Development Association (MEDA)^{Note de bas de page 38}.

Constat no 12 : La plupart des projets dans les trois secteurs reflétaient une bonne intégration verticale, du niveau des districts vers le niveau provincial et, dans certains cas, le niveau fédéral. Le dialogue politique et la coordination, à certains ordres de gouvernement, étaient manifestes. Lorsque les projets étaient axés sur le niveau communautaire, on avait recours à une approche participative adaptée aux besoins locaux. Les partenariats avec des entités du secteur privé étaient novateurs et favorisaient la durabilité des projets.

4.5 Efficience

L’évaluation a permis de déterminer si les ressources humaines et financières allouées au portefeuille de projets étaient raisonnables, et si elles ont été utilisées de manière économique et efficiente pour générer des extrants.

Le fait de recourir à des agents d’exécution canadiens pour les deux projets sur la santé (Programme d’investissement axé sur les systèmes dans le secteur de la santé [SOHIP] et Projet de surveillance du VIH/sida [HASP]) et pour le Projet de soutien de l’ACDI au transfert des pouvoirs (CDSP) a entraîné des coûts élevés pour l’infrastructure des bureaux dans le pays et le personnel de gestion canadien qui recevait des indemnités de service à l’étranger et des primes de risques. Selon les données des entrevues menées auprès de diverses sources, ces projets étaient jugés « non efficaces sur le plan des coûts », bien qu’on reconnaissait qu’ils généraient des extrants de haute qualité. Qui plus est, les documents de référence et les données d’entrevues indiquaient que la période requise pour concevoir et approuver ces deux projets sur la santé était longue (presque trois ans pour le projet HASP et presque quatre ans pour le projet SOHIP). Ce temps de planification fait qu’il a été difficile de garantir la cohérence entre les plans des projets et la réalité sur le terrain pour laquelle ces derniers avaient été conçus au départ.

L’équipe de l’évaluation a trouvé plus efficients le Projet d’appui au développement et à la gouvernance démocratique (SDDG), géré par un agent d’exécution local^{Note de bas de page 39}, et le Projet d’aide aux ménages touchés par l’insécurité alimentaire (AFIH) du Programme alimentaire mondial, qui ont tous deux bénéficié d’économies d’échelle et d’une forte proportion d’employés recrutés sur place. Dans le secteur de l’éducation, quatre des six projets de l’échantillon ont généré de bons extrants en recourant aux ressources humaines locales, et montré une bonne utilisation et une saine gestion des ressources financières. Deux projets de premier plan dans le portefeuille de l’éducation – Conversion de la dette en faveur de l’éducation et Développement de l’éducation au Penjab – étaient moins satisfaisants, chacun pour différentes raisons.

On a observé des processus de planification et d’approbation efficients pour les projets sur l’autonomisation économique des femmes; entre la préparation du document conceptuel et le lancement du projet, il s’écoulait en moyenne 12 mois, un délai raisonnable. Les projets étaient par ailleurs efficaces sur le plan des coûts, pour ce qui est de l’utilisation des intrants par rapport aux résultats obtenus. On a fait une utilisation efficiente des ressources locales et mis à profit les compétences internationales voulues, lorsque nécessaire. La vaste collaboration avec des organisations communautaires a eu pour effet de réduire les coûts opérationnels. Les synergies établies avec les projets d’autres agents d’exécution et donateurs ont contribué de façon générale à l’efficience.

Constat 13 : Dans le cadre des projets actuels, on utilise avec efficience les ressources humaines et financières.

4.6 Méthodes liées à l’efficacité de l’aide

L’équipe d’évaluation a examiné si les principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide étaient pris en compte dans la gestion et la mise en œuvre du portefeuille de projets.

Sur le plan de la gouvernance, la prise en charge a varié selon le projet. On a observé moins de succès aux niveaux fédéral et provincial, mais davantage au niveau des districts et des collectivités. Aucune prise en charge n’a été intégrée dans les systèmes des administrations nationales, provinciales, régionales ou locales; il s’agissait généralement de projets autonomes. Dans le cadre des projets sur la santé, on n’a pas réussi à favoriser une prise en charge durable chez les partenaires gouvernementaux. L’harmonisation avec les systèmes gouvernementaux n’a fait partie d’aucun des projets. La grande majorité des répondants considéraient le principe d’harmonisation comme complexe et difficile à appliquer. De façon générale, l’évaluation a confirmé cet état de fait.

La plupart des projets sur l’éducation démontraient un degré élevé de prise en charge par le gouvernement et les organisations de la société civile. Lorsque l’harmonisation était possible sans créer de vulnérabilité par rapport à un risque fiduciaire, il y a eu dans certains projets une bonne utilisation des systèmes publics de gestion des finances et des marchés. Dans un contexte où de multiples donateurs œuvraient dans les mêmes secteurs et régions géographiques sans mécanisme officiel de coordination entre eux, l’absence de double emploi et de chevauchement était digne de mention.

Pour ce qui est de l’harmonisation avec les systèmes locaux, on comptait cinq unités gouvernementales de mise en œuvre de projets dans le cadre de l’Initiative de conversion de la dette en faveur de l’éducation (DFEC), soit une unité fédérale et quatre unités provinciales pour les districts du Penjab, du Sindh, du Baloutchistan et du Khyber Pakhtunkhwa. En ce qui concerne les marchés, les données d’entrevues indiquent que l’ACDI a encouragé les unités fédérales et provinciales à suivre les règles et règlements établis par le Bureau de réglementation des marchés du Pakistan. Des vérifications annuelles de l’Initiative DFEC ont été effectuées par le vérificateur général du Pakistan, conformément aux règles et règlements établis et aux lignes directrices adoptées dans le secteur public pour les vérifications des entités et des projets dans ce secteur^{Note de bas de page 40}.

Le portefeuille des projets sur l’autonomisation économique des femmes était axé surtout sur le secteur privé; par conséquent, on n’a pas eu recours aux systèmes publics de gestion des finances et des marchés. Cependant, les projets ont été cotés satisfaisants en ce qui touche l’alignement et la prise en charge, si l’on se fonde sur la forte participation des partenaires à leur conception, à leur gestion et à leur mise en œuvre.

S’agissant du dialogue politique sectoriel, le programme a participé au Forum sur le développement du Pakistan, au Groupe international sur le développement et l’égalité entre les sexes, au Service national de gestion des catastrophes et au Comité de coordination de l’approche-programme en matière d’éducation, en plus de coordonner la tenue du Forum sur l’autonomisation économique des femmes.

Constat no 14 : En raison de la quasi-absence de dialogue ou de coordination entre les donateurs dans les pays, tous secteurs confondus, le respect des principes de la Déclaration de Paris sur la prise en charge, l’alignement et l’harmonisation a posé un problème pour la plupart des projets, sauf ceux qui ont été réalisés au niveau des collectivités. Néanmoins, les méthodes liées à l’efficacité de l’aide qui ont été appliquées dans le cadre de projets antérieurs sur la gouvernance et la santé ont été améliorées dans le cadre des projets actuels sur l’éducation et l’autonomisation économique des femmes.

4.7 Gestion du rendement

L’équipe d’évaluation a examiné si des méthodes appropriées de gestion axée sur les résultats et de gestion des risques avaient été employées pour le portefeuille de projets.

Au Pakistan, il était important que le programme déploie des efforts considérables pour s’assurer de recenser tous les risques et pour élaborer des stratégies d’atténuation réalisables. Selon les documents de référence, une diligence raisonnable a systématiquement été exercée pour tous les projets de l’échantillon qui portaient sur la gouvernance, la santé et l’autonomisation économique des femmes. L’une des mesures a consisté à ne pas utiliser les systèmes du gouvernement pour la mise en œuvre du programme.

Une société d’experts-conseils canadienne a été retenue pour offrir la formation en gestion axée sur les résultats (GAR) au Pakistan. Elle avait entre autres pour mandat de renforcer les capacités du Secrétariat de l’Initiative sur la conversion de la dette en faveur de l’éducation (DFEC) et de l’Unité de gestion du projet. Un modèle générique de « cadre de mesure du rendement » a été préparé, mais n’a jamais été utilisé. De nombreux ateliers ont été offerts dans le but de transmettre les connaissances au personnel de l’Unité de gestion du projet qui en a fait très peu usage, car elles n’étaient pas adaptées aux systèmes du gouvernement du Pakistan. Dans les données d’entrevues et la documentation, la mesure du rendement a été jugée l’élément le plus faible de l’Initiative DFEC, malgré les efforts faits pour mettre en place un système de suivi et d’évaluation^{Note de bas de page 41}.

Dans le cadre des projets sur l’éducation, l’évaluation n’a trouvé aucune preuve relative à l’existence d’un cadre de mesure du rendement ou l’utilisation d’un registre de risques pour la planification et la gestion bien que la mesure du rendement ait été prévue dans les documents de planification.

Une proposition de l’UNICEF dans le domaine de l’éducation comportait une section rudimentaire sur l’analyse des risques (Risques/contraintes possibles et contre-mesures), qui faisait état de cinq secteurs de risque : transfert de pouvoirs et affectations financières aux administrations de district; maintien des filles à l’école; retards dans la disponibilité des salles de classe requises; opposition des chefs religieux; sécurité^{Note de bas de page 42}. Dans la proposition, rien n’indiquait que l’UNICEF allait donner en sous-traitance certaines composantes du projet au gouvernement du Pakistan. Par ailleurs, un rapport d’évaluation sur la diligence raisonnable préparé par un comptable agréé à Islamabad, n’a pas non plus été soulevée cette possibilité en réponse aux questions concernant le risque que les fonds ne soient pas utilisés aux fins prévues. Selon les données d’entrevues et la correspondance connexe, l’ACDI n’était pas au courant des modalités de mise en œuvre du projet que l’UNICEF utilisait dans la province du Khyber Pakhtunkhwa, où les conditions de sécurité ne permettaient pas au personnel de programme de l’ACDI d’assurer un suivi direct. En décembre 2010, une vérification interne de l’UNICEF a révélé que des fonds de donateurs avaient été transférés à des ministères de la province du Khyber Pakhtunkhwa qui s’occupaient de gérer financièrement le projet; des irrégularités financières ont été trouvées. L’UNICEF a confirmé que les fonds du Projet d’appui à l’éducation au Penjab qui pouvaient être à risque en raison de ces allégations d’irrégularités atteignaient 6 444 $US^{Note de bas de page 43}. Toutes les parties concernées ont mis en place des mesures d’atténuation immédiates. Selon les documents de référence et les données d’entrevues, l’ACDI a modifié par la suite ses modalités de mise en œuvre du projet, ne prévoyant « aucun transfert de fonds au gouvernement », non seulement pour ce projet, mais pour l’ensemble du programme bilatéral.

Constat no 15 : À une exception près (l’Initiative de conversion de la dette en faveur de l’éducation, qui a été cotée insatisfaisante), les outils de gestion axée sur les résultats ont été utilisés pour la planification, le suivi et l’établissement des rapports, durant le cycle de vie des projets. Les outils utilisés n’ont peut-être pas toujours été les plus récents, ou même intégrés dans un format normalisé de l’ACDI, mais dans la mesure où ils ont répondu aux critères en matière de gestion du rendement et de rapports fondés sur des données probantes, ils ont été considérés comme satisfaisants. Il y a manifestement une diversité d’approches pour la gestion du risque dans le portefeuille de projets sur l’éducation, mais certaines ne comportaient pas d’outils officiels de gestion du risque. L’ACDI a exercé une diligence raisonnable au départ, mais elle aurait pu exercer une surveillance plus uniforme dans ce secteur. Sur le plan de l’autonomisation économique des femmes, les projets ont été cotés satisfaisants, compte tenu des stratégies de mesure du rendement qui étaient davantage axées sur les extrants et qui étaient accompagnées par d’autres stratégies novatrices de collecte et de diffusion de données sur les résultats.

5.0 Conclusions et recommandations

5.1. Conclusions

L’évaluation a permis de tirer les conclusions suivantes :

Le contexte dans lequel le programme bilatéral opérait au Pakistan au cours de la période de l’évaluation était instable, complexe et peu sûr. La dévolution du pouvoir par le gouvernement fédéral aux provinces, la faible coordination avec les donateurs, les catastrophes naturelles et l’extrémisme violent ont rendu la réalisation du programme particulièrement difficile. En dépit du contexte opérationnel difficile, le programme a atteint d’importants résultats grâce à des investissements dans des projets bien ciblés et bien gérés avec un dialogue politique soutenu. Les partenariats avec les organisations publiques, privées et communautaires étaient novateurs (en particulier l’Autonomie Économique des Femmes) et ont contribués à l’atteinte des résultats de développement.

La stratégie-pays de 2009 et le cadre de programmation-pays (CPP) pour 2009-2014, constituaient le cadre de référence pour la planification de projets pour presque la totalité de la période couverte par l’évaluation. Dans ces deux documents, on a reconnu le rôle important que joue le Pakistan dans la paix et la stabilité dans la région, y compris en Afghanistan, et on a souligné la nécessité de stabiliser les régions frontalières. Le transfert du programme bilatéral en vue de former le Groupe de travail sur l’Afghanistan et le Pakistan était une mesure de gestion qui s’inscrit dans une stratégie visant à renforcer les régions frontalières tout en luttant contre l’extrémisme, pour soutenir le rôle crucial que joue le Pakistan dans la région.

Cependant, la période évaluée a été marquée par un niveau élevé de risques et par conséquent une gestion complexe des opérations. La cadence des approbations et mise en œuvre des projets n’a pas été celle envisagée lors de la planification; entrainant ainsi un déséquilibre entre les ressources investies pour la planification des projets et les décaissements réels sur le terrain.

Toute programmation réalisée dans un contexte difficile exige des priorités stables, des mécanismes souples et une vision commune au niveau de l’Agence et du programme, conditions qui n’ont pas été complètement remplies dans le cadre du programme du Pakistan pour la période visée par l’évaluation.

La stratégie-pays de 2009 et le cadre de programmation-pays pour 2009-2014 ont été mis au point avant que ne surviennent une série de catastrophes naturelles et une intensification de la violence extrémiste, laquelle a entraîné le déplacement d’un grand nombre de personnes à l’intérieur du pays. L’évaluation a permis de trouver de bons exemples de la façon dont le programme bilatéral a pu adapter les investissements, rapidement, aux priorités découlant des catastrophes naturelles. Néanmoins, le programme aurait pu bénéficier d’une plus grande attention à la transition vers le rétablissement, le développement et la résilience à long terme, et injecter peu d’investissements dans ces besoins. Comme on l’a souligné lors de l’évaluation de l’aide humanitaire internationale en 2012, il y a un manque d’attention de l’ACDI à l’égard de ces enjeux ainsi que peu d’intégration de ces derniers dans les cadres de programmation-pays.

En ce qui concerne les projets, les critères d’efficacité, de pertinence, de cohérence et d’efficience ont été jugés satisfaisants, tout comme les méthodes liées à l’efficacité de l’aide. Pour la plupart des projets, il a été difficile d’obtenir des résultats durables, en raison des faibles capacités institutionnelles de la plupart des institutions gouvernementales du pays. La durabilité des résultats pour la majorité des projets serait compromise si ce n’était du financement de suivi des donateurs. La gestion du rendement des projets est généralement satisfaisante, mais la gestion du risque pourrait être améliorée, compte tenu du contexte fragile dans lequel le programme est mis en œuvre. La prochaine stratégie-pays devrait clarifier les orientations futures du programme.

5.2 Recommandations tirées des évaluations^{Note de bas de page ii}

Planification du programme

Pour obtenir des résultats durables dans le contexte du Pakistan, il faudra pouvoir compter sur un engagement soutenu et des objectifs stratégiques clairs, et pouvoir prédire raisonnablement les dépenses à venir. Ces conditions devraient être énoncées dans un nouveau plan de programmation-pays. La capacité de planification et de mise en œuvre devra correspondre au niveau choisi pour les objectifs et les dépenses.

Préparation aux catastrophes naturelles

Compte tenu de la série de catastrophes naturelles qui ont frappé le Pakistan, la programmation à venir devrait :

• prévoir, dans la mesure du possible, des mécanismes de programmation souples afin de pouvoir intervenir efficacement si d’autres catastrophes surviennent;
• tenir adéquatement compte de la nécessité de prévoir et de gérer les risques et de bâtir la résilience;
• prévoir des approches et des mécanismes pour collaborer avec les concepteurs des programmes humanitaires au MAECD, afin de faciliter l’intégration des activités de secours, de rétablissement et de développement.

Des possibilités d’apprendre et d’améliorer les pratiques d’intégration de programmes de secours et de développement devraient être encouragées au moyen d’activités comme des analyses après action pour les interventions humanitaires (portant autant sur les processus que les retombées), la participation à des évaluations multi donateurs ou inter agences, et l’établissement de rapports sur les leçons retenues.

Gestion du rendement

Dans le cadre du processus de planification de la programmation à venir, un cadre renouvelé de gestion du rendement, assorti d’une évaluation du risque, d’indicateurs réalistes et d’une stratégie de suivi devrait être élaboré. Il devrait tenir pleinement compte des renseignements contenus dans les rapports sur le rendement des investissements.

Capacités institutionnelles

La durabilité des résultats ne repose pas uniquement sur un engagement soutenu de la part des donateurs, mais aussi sur les milieux porteurs et les capacités institutionnelles au Pakistan. Ces facteurs devraient être explicitement pris en compte dans les plans d’investissements. Plus particulièrement, il faudrait porter l’attention voulue au développement des capacités dont les partenaires locaux auront besoin pour assurer la pérennité des résultats lorsque le financement des donateurs aura pris fin.

Annexe A : Résumé des termes de référence

Objectifs

L’évaluation du programme-pays du Pakistan visera les objectifs suivants :

1. Faire le bilan des résultats obtenus par le programme (y compris les décaissements effectués par l’entremise de la Direction générale des programmes géographiques sur la période de cinq ans allant de l’exercice 2007-2008 à l’exercice 2011-2012, en tenant compte des résultats et des objectifs énoncés dans la stratégie-pays et le cadre de programmation-pays de 2009).
2. Évaluer le rendement global du programme pour le Pakistan dans l’atteinte de ces résultats.
3. Consigner et communiquer les conclusions tirées et les leçons retenues, et formuler des recommandations afin d’améliorer l’efficacité de la stratégie-pays ou du cadre de programmation-pays actuels ou à venir.

Portée de l’évaluation

L’évaluation portera sur une période de cinq ans allant de l’exercice 2007-2008 à l’exercice 2011-2012, ce qui doit correspondre autant que possible à la plus récente stratégie-pays de 2009 et au plus récent cadre de programmation-pays de 2009. Les priorités du programme pour le Pakistan ont bien sûr évolué durant cette période de cinq ans. On en tiendra compte au moment de l’évaluation. Dans le cadre du processus d’évaluation du programme, tout sera mis en œuvre pour fournir des renseignements sur le contexte particulier pour chaque période afin de bien rendre compte de la complexité et de la nature changeante des cycles de programmation.

L’évaluation portera sur les principaux secteurs de programmation pour le Pakistan, dans le cadre du mécanisme bilatéral. Ce sont : Renforcement de l’éducation de base; Gouvernance démocratique; Développement du secteur privé (autonomisation économique des femmes). En outre, l’évaluation portera sur les liens entre l’aide humanitaire et le développement dans le contexte du programme. Veuillez consulter la section 3.3 pour obtenir plus de détails à ce sujet.

L’évaluation visera également les mécanismes d’exécution que sont les programmes directifs et les programmes réactifs, y compris les approches-programmes. La méthode employée pour cette évaluation sera adaptée afin de cadrer avec les différents mécanismes de coopération utilisés en fonction de leur contribution respective.

Même si l’aide d’urgence et l’aide humanitaire absorbent une grande part des dépenses au Pakistan (51 % par l’entremise de la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux), elles ne sont pas visées, au niveau des projets, par la présente évaluation. C’est parce que la Direction de l’évaluation a mené, en 2011-2012, une évaluation au sujet du programme d’aide humanitaire de l’ACDI, de sa pertinence et de son efficacité. Cependant, l’évaluation portera sur la cohérence systématique ou institutionnalisée et les ententes de collaboration entre la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux et la Direction générale des programmes géographiques.

Compte tenu du nombre très restreint de projets (et de leur valeur financière limitée) au Pakistan, la présente évaluation n’englobera pas les activités de la Direction générale des partenariats avec les Canadiens (DGPC).

Annexe B : Matrice d’évaluation (au niveau des projets)

Facteurs de gestion

Cohérence

Définition : i) La cohérence externe a trait aux activités de coordination et au dialogue politique avec des acteurs nationaux et d’autres acteurs internationaux; ii) la cohérence interne a trait au rôle du programme de l’ACDI dans la coordination des mécanismes d’exécution de l’ACDI et dans les efforts déployés par l’ensemble de l’appareil gouvernemental canadien, s’il y a lieu; iii) la cohérence est la mesure dans laquelle l’ACDI a intégré, dans la conception, l’exécution et la gestion de ses programmes, les Principes du CAD de l’OCDE pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires.

Question d’évaluation et indicateurs :

1. Existe-t-il une cohérence adéquate dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du programme?

• 1.1 Cohérence interne au sein des unités et mécanismes liés aux programmes d’aide humanitaire et de développement.
• 1.2 Cohérence externe avec les principes du CAD de l’OCDE pour la programmation dans les États fragiles.
• 1.3 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Principes de l’efficacité de l’aide

Définition : Renvoient aux principes de la prise en charge (les pays en développement établissent leurs propres stratégies de réduction de la pauvreté, améliorent leurs institutions, s’attaquent à la corruption), de l’alignement (les pays donateurs s’alignent sur ces objectifs et utilisent les systèmes locaux) et de l’harmonisation (les donateurs coordonnent leur action, simplifient les procédures, diffusent l’information pour éviter les chevauchements) énoncés dans la Déclaration de Paris.

Question d’évaluation et indicateurs :

2. Les principes de la Déclaration de Paris ont-ils été pris en compte dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du programme?

• 2.1 Rendement comparatif par rapport à d’autres donateurs au Pakistan, selon les indicateurs de l’Enquête de suivi de la Déclaration de Paris (2011) sur la prise en charge, l’alignement et l’harmonisation.
• 2.2 Rendement comparatif par rapport à d’autres programmes-pays de l’ACDI, selon les indicateurs de l’Enquête de suivi de la Déclaration de Paris (2011) sur la prise en charge, l’alignement et l’harmonisation.
• 2.3 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Efficience

Définition : Mesure dans laquelle les ressources et les intrants (fonds, compétences spécialisées, temps, etc.) sont converties en résultats de manière efficiente. Comme l’évaluation du rapport coût-efficacité d’un programme peut être une tâche complexe, l’évaluation du programme-pays inclura l’examen des systèmes d’exécution (décentralisation, Unité d’appui aux programmes) et la combinaison de ressources (ressources locales, ressources techniques) à l’administration centrale et sur le terrain.

Question d’évaluation et indicateurs :

3. Les ressources affectées au programme étaient-elles adéquates et ont-elles été utilisées de manière efficiente?

• 3.1 Efficience dans l’utilisation des ressources humaines.
• 3.2 Efficience dans l’utilisation des ressources financières.
• 3.3 Temps nécessaire pour l’approbation, la gestion et le suivi des projets.
• 3.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Gestion du rendement

Définition : Stratégie de gestion pour évaluer les résultats des projets de développement en regard des résultats escomptés, y compris la gestion axée sur les résultats, les fonctions de suivi et d’évaluation et la prise de mesures correctrices en temps voulu pour régler les problèmes lorsqu’ils surviennent.

Question d’évaluation et indicateurs :

4. Le programme a-t-il été conçu, géré et mis en œuvre de façon à obtenir et à démontrer des résultats?

• 4.1 Utilisation de l’approche et des outils de gestion axée sur les résultats, conformément aux lignes directrices de l’ACDI.
• 4.2 Couverture du portefeuille des activités de suivi et d’évaluation du rendement.
• 4.3 Prise de mesures correctrices en temps opportun, selon les éléments probants sur le rendement.
• 4.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Gestion des risques

Définition : Renvoie à l’évaluation des risques effectuée avant de procéder à la mise en œuvre d’un projet ou d’un programme. Mesure de la façon dont le risque envisagé a été géré tout au long des divers mécanismes de prestation des programmes, projets, approches-programmes, etc., et des divers mécanismes d’exécution (programmes directifs et réactifs).

Question d’évaluation et indicateurs :

5. Le programme a-t-il été conçu, géré et mis en œuvre de façon à atténuer le risque?

• 5.1 Utilisation d’une approche et d’outils de gestion des risques, conformément aux lignes directrices de l’ACDI.
• 5.2 Utilisation de systèmes permanents de suivi des risques et d’établissement de rapports.
• 5.3 Élaboration et emploi de stratégies d’atténuation.
• 5.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Résultats de développement

Efficacité des résultats obtenus

Définition : Mesure dans laquelle les objectifs du programme ont été atteints, ou devraient être atteints, en tenant compte de leur importance relative.

Question d’évaluation et indicateurs :

6. Quels résultats de développement d’une importance relative le programme a-t-il obtenus?

• 6.1 Exemples documentés d’activités de dialogue politique, de plaidoyer et d’influence qui ont mené à des changements au gouvernement et chez les donateurs.
• 6.2 Exemples documentés de résultats de développement obtenus, selon le secteur de programmation.
• 6.3 Portée politique, géographique ou démographique des résultats de développement obtenus.
• 6.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Efficacité des thèmes transversaux

Définition : Traitement des enjeux transversaux choisis par le programme, à savoir l’égalité entre les sexes, l’environnement, le VIH/sida et le renforcement des capacités.

Question d’évaluation et indicateurs :

7. Comment a-t-on tenu compte des thèmes transversaux que sont l’égalité entre les sexes et l’environnement dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du programme?

• 7.1 Existence de stratégies de programmation pertinentes.
• 7.2 Conformité avec les évaluations normalisées des approbations de projets.
• 7.3 Affectation de ressources humaines et financières adéquates pour les activités du projet.
• 7.4 Exemples documentés d’activités de dialogue politique, de plaidoyer et d’influence, au niveau du programme, au sujet de l’égalité entre les sexes qui ont mené à des changements au gouvernement et chez les donateurs.
• 7.5 Exemples documentés de planification intégrée de l’égalité entre les sexes et de résultats obtenus conformément à la Politique de l’ACDI sur l’égalité entre les sexes.
• 7.6 Prise de mesures correctrices en temps opportun pour garantir la protection et la durabilité de l’environnement.
• 7.7 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Pertinence des résultats obtenus

Définition : Mesure selon laquelle les objectifs atteints au niveau du programme correspondent aux attentes des bénéficiaires, aux besoins du pays, aux priorités globales, et aux politiques des partenaires et des donateurs. Elle inclut le caractère approprié des activités de développement dans un secteur, une région ou un pays en particulier.

Question d’évaluation et indicateurs :

8. Les résultats en matière de développement et d’égalité entre les sexes qui ont été obtenus sont-ils pertinents pour l’ACDI et les intervenants des pays en développement, compte tenu des contributions d’autres donateurs?

• 8.1 Alignement des portefeuilles sectoriels/thématiques sur les résultats du modèle logique du CPP de 2009.
• 8.2 Reconnaissance, par les intervenants, de la contribution des résultats de développement obtenus par rapport aux besoins recensés des bénéficiaires.
• 8.3 Analyse comparative des contributions d’autres donateurs aux résultats de développement, dans les mêmes secteurs géographiques et de programmation.
• 8.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Durabilité des résultats obtenus

Définition : Maintien des avantages découlant des résultats de développement obtenus après que l’aide financière a pris fin. Probabilité d’obtenir des avantages à long terme. Résilience au risque des avantages nets au fil du temps.

Question d’évaluation et indicateurs :

9. Les résultats en matière de développement et d’égalité entre les sexes obtenus sont-ils durables sans le soutien financier continu de l’ACDI?

• 9.1 Existence d’un cadre et d’un environnement de politique de développement stables.
• 9.2 Capacité institutionnelle permettant de maintenir les mécanismes qui ont généré des résultats.
• 9.3 Capacité financière permettant de maintenir les mécanismes qui ont généré des résultats.
• 9.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Facteurs de gestion

Cohérence

Définition : i) La cohérence externe a trait aux activités de coordination et au dialogue politique avec des acteurs nationaux et d’autres acteurs internationaux; ii) la cohérence interne a trait au rôle du programme de l’ACDI dans la coordination des mécanismes d’exécution de l’ACDI et dans les efforts déployés par l’ensemble de l’appareil gouvernemental canadien, s’il y a lieu; iii) la cohérence est la mesure dans laquelle l’ACDI a intégré, dans la conception, l’exécution et la gestion de ses programmes, les Principes du CAD de l’OCDE pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires.

Questions d’évaluation et indicateurs :

1.1 Comment les agents d’exécution/partenaires ont-ils coordonné leurs activités avec d’autres acteurs du développement compétents? (différents ordres de gouvernement, organisations de la société civile locale, autres donateurs, etc.)

• 1.1.1 Mesure dans laquelle les projets des agents d’exécution/partenaires sont coordonnés au niveau du pays, des provinces et des districts.
• 1.1.2 Mesure dans laquelle des exemples de synergie entre des projets ont mené à de meilleurs résultats.
• 1.1.3 Mesure dans laquelle les principes d’engagement dans les États fragiles et les situations précaires ont été respectés.

1.2 Comment la mission ou le bureau ont-ils encouragé ou facilité les efforts de coordination des agents d’exécution/partenaires?

• 1.2.1 Fréquence à laquelle la mission a fourni ses suggestions aux agents d’exécution/partenaires au sujet des questions de coordination.

Efficience

Définition : Mesure dans laquelle les ressources/intrants (fonds, compétences spécialisées, temps, etc.) sont convertis en résultats de façon économique. Comme l’évaluation du rapport coût-efficacité d’un programme peut être une tâche complexe, l’évaluation du programme-pays inclura l’examen des systèmes d’exécution (décentralisation, Unité d’appui aux programmes) et la combinaison des ressources (ressources locales, ressources techniques) à l’administration centrale et sur le terrain.

Questions d’évaluation et indicateurs :

2.1 Comment les agents d’exécution ou partenaires ont-ils obtenu un bon rapport qualité-prix avec les fonds de l’ACDI, sur le plan de la gestion des ressources humaines et financières?

• 2.1.1 Coût global (en dollars canadiens) de la gestion et des activités du projet dans le pays.
• 2.1.2 Nombre d’employés à temps plein affectés à la gestion du projet dans le pays (personnel étranger et local).

2.2 Comment le bureau ou la mission ont-ils facilité l’efficience des agents d’exécution ou des partenaires dans la gestion du projet?

• 2.2.1 Mesure dans laquelle les procédures de gestion de l’ACDI étaient claires, simples et assez souples pour répondre aux besoins des agents d’exécution ou des partenaires.

Principes de l’efficacité de l’aide

Définition : Renvoient aux principes de la prise en charge (les pays en développement établissent leurs propres stratégies de réduction de la pauvreté, améliorent leurs institutions, s’attaquent à la corruption), de l’alignement (les pays donateurs s’alignent sur ces objectifs et utilisent les systèmes locaux) et de l’harmonisation (les donateurs coordonnent leur action, simplifient les procédures, diffusent l’information pour éviter les chevauchements) énoncés dans la Déclaration de Paris.

Questions d’évaluation et indicateurs :

3.1 Quels efforts ont été faits pour accroître la prise en charge des projets, par les partenaires des pays, dans la conception et la mise en œuvre des projets et dans les résultats obtenus?

• 3.1.1 Mesure dans laquelle les partenaires et les bénéficiaires des pays en développement se sentaient impliqués dans la prise de décisions relatives aux projets.

3.2 Quels efforts ont été faits pour garantir l’alignement sur les systèmes publics locaux et favoriser ainsi la responsabilité financière et l’utilisation de méthodes de gestion transparentes et responsables?

• 3.2.1 Existence d’une unité de mise en œuvre du projet qui est autonome, intégrée ou gérée par le gouvernement.
• 3.2.1 Mesure dans laquelle les systèmes publics de gestion financière, de vérification et d’approvisionnement ont été utilisés.

3.3 Quels efforts ont été faits pour harmoniser les activités des donateurs afin de simplifier les procédures, d’éviter le double emploi et d’optimiser la synergie entre les multiples projets?

• 3.3.1 Mesure dans laquelle la participation aux discussions formelles (p. ex. tables rondes sectorielles) et informelles (p. ex. discussions bilatérales) a mené à la simplification des processus de mise en œuvre du projet, de prise de décision et d’établissement de rapports.

Gestion du rendement

Définition : Stratégie de gestion pour évaluer les résultats des projets de développement en regard des résultats escomptés (extrants, résultats et impact), y compris la gestion axée sur les résultats et les fonctions de suivi et d’évaluation, la gestion du risque et la prise de mesures correctrices en temps voulu pour régler les problèmes lorsqu’ils surviennent.

Questions d’évaluation et indicateurs :

4.1 Les partenaires disposaient-ils des capacités, des outils et des processus de gestion du rendement nécessaires pour gérer en fonction des résultats?

• 4.1.1 Mesure dans laquelle les partenaires disposaient de capacités internes, de compétences externes et de budgets pour gérer en fonction des résultats.
• 4.1.2 Mesure dans laquelle les agents d’exécution/partenaires utilisaient les outils de GAR (modèle logique, cadre de mesure du rendement et registre des risques) aux fins de la planification et de la gestion.

4.2 Les agents d’exécution/partenaires ont-ils traité des problèmes que posait le contexte opérationnel et apporté des changements stratégiques à la méthode de gestion du projet?

• 4.2.1 Mesure dans laquelle les agents d’exécution/partenaires ont utilisé le cadre de suivi et d’évaluation du rendement et des risques pour éclairer les décisions en matière de gestion et les leçons à tirer de l’expérience.

4.3 De quelle façon le bureau ou la mission ont-ils facilité les efforts faits par les agents d’exécution/partenaires pour s’adapter aux problèmes que posait le contexte opérationnel et apporter des changements stratégiques à la méthode de gestion du projet?

• 4.3.1 Mesure dans laquelle l’ACDI a utilisé les missions de suivi et les évaluations pour éclairer la prise de décisions en temps opportun.

Gestion des risques

Définition : Renvoie à l’évaluation des risques effectuée avant de procéder à la mise en œuvre d’un projet ou d’un programme. On mesure la façon dont le risque perçu était géré tout au long des différents mécanismes de prestation des projets, des projets, des approches-programmes, etc. et des mécanismes d’exécution (programmes directifs et réactifs).

Questions d’évaluation et indicateurs :

5.1 Comment le bureau ou la mission ont-ils géré les risques associés à la méthode de sélection et de gestion des agents d’exécution/partenaires?

• 5.1.1 Mesure dans laquelle une diligence raisonnable a été exercée en appliquant les évaluations organisationnelles, les évaluations de l’Unité d’analyse des risques financiers, les profils de risques liés aux projets et un suivi continu.

5.2 Comment les agents d’exécution/partenaires ont-ils géré les risques inhérents au contexte opérationnel des projets?

• 5.2.1 Mesure dans laquelle des outils de gestion des risques (p. ex. registre des risques du projet, suivi de l’indicateur des risques, stratégies d’atténuation des risques) ont été conçus et utilisés sur une base permanente.

Résultats de développement

Efficacité des résultats obtenus

Définition : Mesure dans laquelle les objectifs de l’initiative de développement ont été atteints, ou devraient être atteints, en tenant compte de leur importance relative.

Questions d’évaluation et indicateurs :

6.1 Quels sont les changements les plus importants qui ont été générés par les projets des agents d’exécution/partenaires?

• 6.1.1 Mesure dans laquelle les changements les plus importants recensés correspondent aux résultats immédiats, intermédiaires et ultimes escomptés.

6.2 Quelle est la portée des résultats obtenus par rapport aux besoins ciblés?

• 6.2.1 Mesure dans laquelle les résultats obtenus ont profité à une masse critique de bénéficiaires, c’est-à-dire la portée politique (institutions gouvernementales), géographique (provinces, districts, collectivités) ou sectorielle.

6.3 Quelle contribution unique les projets des agents d’exécution/partenaires ont-ils apportée sur le plan du dialogue politique et du plaidoyer et pour ce qui est de favoriser le changement au sein du gouvernement et chez les donateurs?

• 6.3.1 Mesure dans laquelle les changements au niveau des politiques, des stratégies et des méthodes de gestion peuvent être documentés.

Efficacité des thèmes transversaux

Définition : Traitement des enjeux transversaux choisis par le programme, à savoir l’égalité entre les sexes, l’environnement, le VIH/sida et le renforcement des capacités.

Questions d’évaluation et indicateurs :

7.1 Le bureau ou la mission ont-ils exercé une diligence raisonnable à l’étape de l’approbation du projet, pour ce qui est d’intégrer l’égalité entre les sexes?

• 7.1.1 Mesure dans laquelle des évaluations de l’égalité entre les sexes ont été effectuées par l’ACDI avant l’approbation du projet.

7.2 Dans quelle mesure les agents d’exécution/partenaires ont-ils abordé l’égalité entre les sexes comme thème transversal lors de la conception et de la mise en œuvre du projet et de l’établissement des rapports?

• 7.2.1 Mesure dans laquelle les capacités institutionnelles et les budgets voulus existaient pour mettre en œuvre les activités liées à l’égalité entre les sexes.
• 7.2.2 Mesure dans laquelle une analyse tenant compte des sexospécificités et des outils de planification, de suivi et d’établissement de rapports ont été utilisés.

7.3 Quels résultats en matière d’égalité entre les sexes ont été obtenus et ont permis de renforcer l’autonomisation économique des femmes?

• 7.3.1 Mesure dans laquelle des résultats en matière d’égalité entre les sexes ont été obtenus et documentés : prise de décisions par des femmes, droits des femmes, accès aux ressources et aux bienfaits du développement.

7.4 Mesure dans laquelle le bureau ou la mission ont exercé une diligence raisonnable à l’étape de l’approbation du projet, en ce qui concerne la protection et la durabilité de l’environnement?

• 7.4.1 Mesure dans laquelle des évaluations environnementales ont été effectuées par l’ACDI avant l’approbation du projet.
• 7.4.2 Mesure dans laquelle les agents d’exécution/partenaires ont pris des mesures pour se conformer aux exigences de la LCEE.

7.5 Dans quelle mesure les partenaires de l’ACDI ont-ils obtenu des résultats sur le plan de la protection et de la durabilité de l’environnement?

• 7.5.1 Mesure dans laquelle des résultats en matière de protection et de durabilité de l’environnement ont été obtenus et documentés.

Pertinence des résultats obtenus

Définition : Mesure dans laquelle les objectifs de l’activité de développement correspondent aux attentes des bénéficiaires, aux besoins du pays, aux priorités globales, aux politiques des partenaires et des donateurs. Inclut le caractère approprié des activités de développement dans un secteur, une région ou un pays en particulier.

Questions d’évaluation et indicateurs :

8.1 Comment les agents d’exécution/partenaires ont-ils déterminé leurs priorités en matière de mise en œuvre du projet?

• 8.1.1 Mesure dans laquelle les politiques de l’ACDI et les priorités des CPP ont été prises en compte dans les activités de planification et de mise en œuvre des projets et d’établissement des rapports.

8.2 Comment les agents d’exécution/partenaires ont-ils réagi aux nouvelles priorités du gouvernement et aux besoins changeants des bénéficiaires?

• 8.2.1 Mesure dans laquelle les agents d’exécution/partenaires ont consulté régulièrement leurs partenaires dans le pays en développement (administrations nationales, provinciales et de district, autres partenaires locaux, collectivités ou bénéficiaires).
• 8.2.2 Mesure dans laquelle les résultats escomptés étaient conformes aux besoins des collectivités, aux attentes des bénéficiaires et aux politiques et directives sur le développement international.

8.3 Les résultats obtenus par les partenaires et les bénéficiaires dans le pays en développement étaient-ils d’une importance considérable?

• 8.3.1 Mesure dans laquelle les partenaires et les bénéficiaires dans le pays en développement reconnaissent les importantes contributions qui ont été faites.

Durabilité des résultats obtenus

Définition : Maintien des avantages découlant d’une initiative d’aide au développement après qu’une aide au développement considérable ait pris fin. Probabilité que les avantages à long terme soient maintenus. Résilience au risque des avantages nets au fil du temps.

Questions d’évaluation et indicateurs :

9.1 Les résultats obtenus continueront-ils de procurer un avantage durable pour les partenaires et les bénéficiaires dans le pays en développement?

• 9.1.1 Mesure dans laquelle les résultats obtenus sont intégrés dans l’aspect politique, social et culturel du contexte opérationnel du projet.

9.2 Les capacités institutionnelles sont-elles suffisamment adéquates pour soutenir les mécanismes qui ont généré les résultats?

• 9.2.1 Mesure dans laquelle les partenaires dans le pays en développement ont assumé la prise en charge et la responsabilité du projet.

9.3 Les ressources financières du gouvernement ou d’autres donateurs sont-elles suffisantes pour soutenir les mécanismes qui ont généré les résultats?

• 9.3.1 Financement permanent (en dollars canadiens) disponible pour maintenir les avantages nets à long terme, après que le soutien financier de l’ACDI a pris fin.

Annexe C : Matrice d’évaluation (au niveau du programme)

Résultats en matière de gestion

Cohérence

Critères d’évaluation et questions : 1. Existe-t-il une cohérence adéquate dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du projet?

Indicateurs :

• 1.1 Cohérence interne à l’ACDI entre les unités et les mécanismes liés aux programmes d’aide humanitaire et de développement.
• 1.2 Cohérence externe par rapport aux principes du CAD de l’OCDE pour la programmation dans les États fragiles.
• 1.3 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan, de l’AHI et de la DGPMM
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation, spécialiste de l’AHI

Efficacité de l’aide

Critères d’évaluation et questions : 2. Les principes de la Déclaration de Paris ont-ils été pris en compte dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du programme?

Indicateurs :

• 2.1 Rendement comparatif par rapport à d’autres donateurs au Pakistan, selon les indicateurs de l’Enquête de suivi de la Déclaration de Paris (2011) sur la prise en charge, l’alignement et l’harmonisation.
• 2.2 Rendement comparatif par rapport à d’autres programmes-pays de l’ACDI, selon les indicateurs de l’Enquête de suivi de la Déclaration de Paris (2011) sur la prise en charge, l’alignement et l’harmonisation.
• 2.3 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Rapports-pays sur l’Enquête de suivi de la DP de 2011
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes, au besoin

Efficience

Critères d’évaluation et questions : 3. Les ressources affectées au programme étaient-elles adéquates et ont-elles été utilisées de manière efficiente?

Indicateurs :

• 3.1 Efficience dans l’utilisation des ressources humaines.
• 3.2 Efficience dans l’utilisation des ressources financières.
• 3.3 Temps nécessaire pour l’approbation, la gestion et le suivi des projets.
• 3.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes au besoin

Gestion du rendement

Critères d’évaluation et questions : 4. Le programme a-t-il été conçu, géré et mis en œuvre de façon à obtenir et à démontrer des résultats?

Indicateurs :

• 4.1 Utilisation de l’approche et des outils de gestion axée sur les résultats, conformément aux lignes directrices de l’ACDI.
• 4.2 Couverture du portefeuille des activités de suivi et d’évaluation du rendement.
• 4.3 Prise de mesures correctrices en temps opportun, selon les éléments probants sur le rendement.
• 4.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes au besoin

Gestion des risques

Critères d’évaluation et questions : 5. Le programme a-t-il été conçu, géré et mis en œuvre de façon à atténuer le risque?

Indicateurs :

• 5.1 Utilisation de l’approche et des outils de gestion des risques, conformément aux lignes directrices de l’ACDI.
• 5.2 Utilisation de systèmes permanents de suivi des risques et d’établissement de rapports.
• 5.3 Élaboration et emploi de stratégies d’atténuation.
• 5.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes, au besoin

Résultats de développement

Efficacité des résultats obtenus

Critères d’évaluation et questions : 6. Quels résultats de développement d’une importance relative le programme a-t-il obtenus?

Indicateurs :

• 6.1 Exemples documentés d’activités de dialogue politique, de plaidoyer et d’influence qui ont mené à des changements au gouvernement et chez les donateurs.
• 6.2 Exemples documentés des résultats de développement obtenus, selon le secteur de programmation.
• 6.3 Portée politique, géographique ou démographique des résultats de développement obtenus.
• 6.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Autres rapports de donateurs sur l’évaluation de programmes-pays
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes, au besoin

Efficacité des thèmes transversaux

Critères d’évaluation et questions : 7. Comment a-t-on tenu compte des thèmes transversaux que sont l’égalité entre les sexes et l’environnement dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du programme?

Indicateurs :

• 7.1 Existence de stratégies de programmation pertinentes.
• 7.2 Conformité avec les évaluations normalisées des approbations de projets.
• 7.3 Affectation de ressources humaines et financières adéquates pour les activités du projet.
• 7.4 Exemples documentés d’activités de dialogue politique, de plaidoyer et d’influence, au niveau du programme, au sujet de l’égalité entre les sexes qui ont mené à des changements au gouvernement et chez les donateurs.
• 7.5 Exemples documentés de planification intégrée de l’égalité entre les sexes et de résultats obtenus conformément à la Politique de l’ACDI sur l’égalité entre les sexes.
• 7.6 Prise de mesures correctrices en temps opportun pour garantir la protection et la durabilité de l’environnement.
• 7.7 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes, au besoin

8. Les résultats en matière de développement et d’égalité entre les sexes qui ont été obtenus et qui présentent un intérêt pour l’ACDI et les intervenants des pays en développement tiennent-ils compte des contributions d’autres donateurs?

Critères d’évaluation et questions :

Indicateurs :

• 8.1 Alignement des portefeuilles sectoriels/thématiques sur les résultats du modèle logique du CPP de 2009.
• 8.2 Reconnaissance, par les intervenants, de la contribution des résultats de développement obtenus par rapport aux besoins recensés des bénéficiaires.
• 8.3 Analyse comparative des contributions d’autres donateurs aux résultats de développement, dans les mêmes secteurs géographiques et de programmation.
• 8.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes, au besoin

Durabilité des résultats obtenus

Critères d’évaluation et questions : 9. Les résultats en matière de développement et d’égalité entre les sexes obtenus sont-ils durables sans le soutien financier continu de l’ACDI?

Indicateurs :

• 9.1 Existence d’un cadre et d’un environnement de politique de développement stables.
• 9.2 Capacité institutionnelle permettant de maintenir les mécanismes qui ont généré des résultats.
• 9.3 Capacité financière permettant de maintenir les mécanismes qui ont généré des résultats.
• 9.4 Note médiane au niveau des projets, comme mesure de la tendance centrale.

Sources de données et cadre d’échantillonnage :

• Documents de référence du programme
• Représentants du gouvernement et d’autres donateurs
• Personnel du bureau géographique/de la mission au Pakistan
• Fiches d’évaluation des projets et cotes obtenues par les projets

Méthodes de collecte et d’analyse des données :

• Analyse du contenu des documents de référence
• Entrevues sur le terrain et visites des sites de projet
• Entrevues au Canada

Responsabilité : Chef de l’équipe d’évaluation et d’autres spécialistes, au besoin

Annexe A au CPP du Pakistan : Modèle logique

Résultat ultime :

• Conditions socioéconomiques améliorées pour les hommes, les femmes et les enfants au Pakistan

Résultats intermédiaires :

• Accès amélioré à des services d’éducation publique de qualité pour les garçons et les filles
• Participation accrue des femmes à la croissance économique du pays

Résultats immédiats :

• Qualité et prestation améliorées des programmes de formation pour les enseignants (hommes et femmes) offerts par des établissements publics de formation des enseignants
  • Extrants :
    • Formation préalable et en cours d’emploi, axée sur les sexospécificités et sur l’apprenant, offerte aux enseignants et formateurs d’enseignants (hommes femmes) des écoles primaires et intermédiaires
    • Nouveaux modules et programmes de qualité conçus pour les programmes de formation des enseignants en cours d’emploi
    • Infrastructure et matériel didactiques adéquats et appropriés fournis aux établissements de formation des enseignants
    • Aide financière fournie à de futurs enseignants (hommes et femmes)
    • Formation offerte aux enseignants de collèges de formation des enseignants, au sujet des méthodes leur permettant de réaliser de meilleures recherches sur les questions qui touchent la qualité de l’enseignement
• Gestion améliorée du système d’éducation publique aux niveaux primaire, intermédiaire et secondaire
  • Extrants :
    • Activités d’assistance technique et de formation destinées au ministère fédéral de l’Éducation et à des représentants de provinces et de districts
    • Installations et matériel fournis aux unités de planification et d’élaboration de politiques sur l’éducation aux niveaux fédéral, provincial et des districts
    • Formation en leadership et en gestion offerte à des gestionnaires (directeurs et sous-directeurs [hommes et femmes]) d’établissements de formation des enseignants
    • Formation offerte aux sous-administrateurs et administrateurs de districts et aux superviseurs (hommes et femmes)
    • Activités et plans sur l’éducation de base, axés sur les sexospécificités et élaborés et gérés par les responsables de l’éducation dans les districts
    • Programmes de formation préalable des enseignants, axés sur les sexospécificités et sur l’apprenant, offerts et gérés par certains établissements de formation des enseignants
    • Programmes de formation des enseignants en cours d’emploi, axés sur les sexospécificités et sur l’apprenant, planifiés et mis en œuvre
• Conditions améliorées (politiques, lois, environnement porteur) pour l’emploi des femmes dans les secteurs structuré et non structuré
  • Extrants :
    • Assistance technique offerte à des ministères fédéraux et provinciaux pour renforcer les lois qui protègent les droits des femmes qui travaillent à la maison et pour appliquer ces lois
    • Formation offerte à des représentants des administrations nationale, provinciale et de districts sur les problèmes d’emploi des femmes, l’analyse comparative entre les sexes et la façon d’intégrer l’égalité entre les sexes dans les politiques et les lois
    • Formation offerte à des journalistes afin qu’ils produisent de meilleurs reportages sur l’emploi des femmes
    • Assistance technique offerte à HomeNet Pakistan pour améliorer sa capacité de servir et de représenter les femmes qui travaillent à la maison
• Capacités améliorées des femmes en vue de leur participation à des activités rémunératrices
  • Extrants :
    • Formation axée sur les compétences offerte aux équipes d’entretien des routes (aux membres féminins) sur l’entretien écologique des routes rurales et des infrastructures communautaires
    • Formation offerte à 7 500 femmes sur les activités rémunératrices et la gestion des affaires, y compris, au besoin, sur l’intégration de pratiques écologiques
    • Formation axée sur les compétences offerte à des femmes et portant sur la production, le développement de nouveaux produits et le contrôle de la qualité
    • Services de soutien offerts à des productrices – liens aux marchés, information sur les marchés, micro financement, fournitures d’intrants
    • Ressources et soutien technique offerts à des organismes fédéraux et provinciaux pour renforcer leur capacité de mettre en œuvre des programmes écologiques pour les femmes qui travaillent à la maison

Annexe D : Liste des projets de l’échantillon

Annexe E : Pakistan – Faits et chiffres

Annexe F : Résumé de la notation des projets, par secteur de programmation

Résumé de la notation d’anciens projets

Résumé de la notation – Éducation de base

Annexe G : Réponse de la direction

Recommandations tirées de l’évaluation

Planification du programme

Pour obtenir des résultats durables dans le contexte du Pakistan, il faudra pouvoir compter sur un engagement soutenu et des objectifs stratégiques clairs, et pouvoir prédire raisonnablement les dépenses à venir. Ces conditions devraient être énoncées dans un nouveau plan de programmation-pays. La capacité de planification et de mise en œuvre devra correspondre au niveau choisi pour les objectifs et les dépenses.

Réponse du programme :

Le programme suivra les orientations et les exigences du Ministère et du gouvernement du Canada qui sont associées aux objectifs des politiques stratégiques et à la planification en matière de dépenses pour le Pakistan, y compris dans l’élaboration d’une nouvelle stratégie de développement pour le pays. Le programme suivra de près les ressources humaines et financières afin de s’assurer de l’optimisation des ressources dans l’obtention des résultats de développement.

Préparation aux catastrophes naturelles

Compte tenu de la série de catastrophes naturelles qui ont frappé le Pakistan, la programmation à venir devrait :

• prévoir, dans la mesure du possible, des mécanismes de programmation souples afin de pouvoir intervenir efficacement si d’autres catastrophes surviennent;
• tenir adéquatement compte de la nécessité de prévoir et de gérer les risques et de bâtir la résilience;
• prévoir des approches et des mécanismes pour collaborer avec les concepteurs des programmes humanitaires au MAECD, afin de faciliter l’intégration des activités de secours, de rétablissement et de développement.

Des possibilités d’apprendre et d’améliorer les pratiques d’intégration de programmes de secours et de développement devraient être encouragées au moyen d’activités comme des analyses après action pour les interventions humanitaires (portant autant sur les processus que les retombées), la participation à des évaluations multi donateurs ou inter organisationnelles, et l’établissement de rapports sur les leçons retenues.

Réponse du programme :

Le programme convient qu’une plus grande intégration des activités de secours, de rétablissement et de développement serait bénéfique puisque le Pakistan est sujet aux catastrophes naturelles. Le programme appuiera les discussions sur les politiques ministérielles et le cadre de programmation, qui visent à intégrer davantage les activités de secours, de rétablissement et de développement, et y participera. Le programme veillera aussi à ce que la programmation en matière de développement inclue, au besoin, des consultations avec des collègues dans le secteur de l’aide humanitaire internationale et d’autres donateurs actifs dans le domaine de l’aide humanitaire au Pakistan pour renforcer les liens entre les différents mécanismes de programmation. Le programme tiendra aussi compte des risques de catastrophes naturelles et des analyses afférentes dans les évaluations des investissements. Le programme participera aux examens après action, aux évaluations multi donateurs ou inter organisationnelles et aux rapports sur les leçons retenues au sujet des interventions humanitaires.

Gestion du rendement

Dans le cadre du processus de planification de la programmation à venir, un cadre renouvelé de gestion du rendement, assorti d’une évaluation du risque, d’indicateurs réalistes et d’une stratégie de suivi, devrait être élaboré. Il devrait tenir pleinement compte des renseignements contenus dans les rapports sur le rendement des investissements.

Réponse du programme :

Le programme convient que le cadre de gestion du rendement à l’échelon du programme exige des rapports, un suivi et des évaluations du risque réguliers. Le programme s’assurera de respecter de manière uniforme les engagements en matière de suivi et d’établissement de rapports à l’échelon du programme. Il s’agira notamment de veiller à ce que, dans l’élaboration d’une nouvelle stratégie de développement pour le pays, les mesures de rendement retenues pour le nouveau cadre de gestion du rendement soient adaptées aux résultats de développement et qu’elles permettent réalistement de les atteindre. Chaque année, le programme examinera aussi le cadre de gestion du risque et son registre de risque pendant l’élaboration d’une nouvelle stratégie de développement pour le pays.

Capacités institutionnelles

La durabilité des résultats ne repose pas uniquement sur un engagement soutenu de la part des donateurs, mais aussi sur les milieux porteurs et les capacités institutionnelles au Pakistan. Ces facteurs devraient être explicitement pris en compte dans les plans d’investissements. Plus particulièrement, il faudrait porter l’attention voulue au développement des capacités dont les partenaires locaux auront besoin pour assurer la pérennité des résultats lorsque le financement des donateurs aura pris fin.

Réponse du programme :

Le programme accorde une grande importance à la durabilité des résultats dans les décisions liées au financement des programmes. Le programme continuera d’explorer des options pour accroître la durabilité et les capacités institutionnelles des acteurs du développement, entre autres en offrant des liens vers des mécanismes de rechange ou d’autofinancement. Le programme de développement du Canada pour le Pakistan étudiera des moyens novateurs de renforcer la capacité des partenaires, gouvernementaux ou non, dans le contexte d’une nouvelle stratégie de développement pour le pays et en coordination avec d’autres donateurs actifs dans des secteurs alignés sur ceux du programme du Canada.