Résumé – Examen thématique de partenariats de développement avec des sociétés extractives au Pérou, au Burkina Faso et au Ghana

Les résultats, conclusions, considérations et leçons ci-après ont été formulés par le consultant et ne reflètent pas nécessairement les points de vue d’Affaires mondiales Canada ou du gouvernement du Canada. Affaires mondiales Canada ne garantit pas l’exactitude de l’information fournie dans le présent rapport. Affaires mondiales Canada prendra en considération les conclusions, les leçons et les observations de l'examen pour l’élaboration éventuelle de nouveaux programmes avec le secteur privé et les organisations de la société civile dans le domaine en question. Le gouvernement du Canada n’a pas fourni d’aide au développement officielle à des sociétés minières pour des projets de développement international. Il a fourni des fonds à des organisations non gouvernementales qui, dans le cadre des politiques de l’époque, souhaitaient établir des partenariats pilotes avec des sociétés minières.

Bien-fondé et but de l’examen

Le financement conjoint de projets de développement avec le secteur extractif et la société civile constitue une nouvelle façon de faire pour le Ministère. L’examen visait principalement à évaluer l’expérience partenariale d’organisations non gouvernementales (ONG) et de sociétés extractives relativement à certaines initiatives de développement.

L’expérience du Ministère en matière de coopération au développement dans le contexte du secteur extractif est relativement récente, et trois des cinq initiatives examinées étaient des projets pilotes. Par conséquent, l’examen présente des points à prendre en considération — et non des recommandations — ainsi que des leçons susceptibles de guider les partenaires du développement et les décideurs.

Objectifs précis de l’examen

• Examiner et décrire chacun des partenariats de développement entre des sociétés extractives, des ONG et d’autres partenaires.
• Mesurer l’importance du partenariat pour les parties prenantes ainsi que son influence sur les initiatives de réduction de la pauvreté.
• Évaluer l’efficacité et l’efficience des projets.
• Estimer la pertinence et la durabilité des résultats obtenus dans le cadre des projets.
• Déterminer dans quelle mesure les projets et les partenariats intègrent les enjeux transversaux que sont l’égalité entre les sexes, la viabilité de l’environnement et la gouvernance.

Les conclusions, les leçons et les considérations qui découlent de la présente analyse comparative visent à orienter d’éventuels investissements de même nature, qu’ils soient effectués par le Ministère ou par d’autres entités.

Contexte de développement

Après le lancement en 2009 de Renforcer l’avantage canadien : Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger, le ministre de la Coopération internationale a tenu cinq tables rondes auxquelles ont participé des représentants du secteur extractif et des organisations de la société civile. Ces rencontres ont suscité l’intérêt des sociétés minières et des ONG quant à la possibilité de nouer des partenariats. Depuis, le Ministère a intégré dans ses programmes des éléments qui favorisent l’amélioration de la capacité des pays en développement à gérer leurs ressources naturelles en vue de réduire la pauvreté. Par exemple, le secteur des Amériques travaille avec l’industrie extractive depuis plus de dix ans. Récemment, il a lancé l’Initiative régionale andine (IRA), grâce à laquelle ont été définies 14 initiatives (jusqu’au moment du présent examen). De même, le secteur des Partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM) a approuvé trois projets pilotes qui ont pour but d’aider les pays à gérer leurs ressources naturelles en soutenant des ONG ayant reçu du financement de la part de sociétés extractives.

Intervention de développement

Les initiatives de réduction de la pauvreté analysées dans le cadre de cet examen variaient tant par leur conception et leur portée géographique que par le secteur qu’elles visaient. Empruntant diverses approches, toutes ces initiatives misaient sur des partenariats entre des ONG et des sociétés extractives. L’examen a porté sur cinq projets, dont trois au Pérou, un au Ghana et un au Burkina Faso.

1. CARE Canada et Barrick Gold — Promouvoir un développement économique local transparent et basé sur le dialogue entre les collectivités, les gouvernements locaux et la compagnie minière au Pérou.

De mars 2012 à décembre 2014.
Valeur totale : 1,556 million de dollars.
Source de financement au Ministère : IRA.

Ce projet visait à améliorer les revenus de quelque 8 250 personnes appartenant à 2 000 familles issues d’une vingtaine de collectivités de trois provinces de la région de La Libertad, dans le nord du Pérou. Pour atteindre cet objectif, le projet a appuyé l’agriculture et l’élevage, ainsi que la production de produits connexes, tout en renforçant les capacités des institutions locales à promouvoir et à gérer de façon transparente les investissements publics dans ces secteurs.

2. Vision mondiale Canada et Barrick Gold — Bâtir une collaboration en vue d’un développement économique durable au Pérou.

De juin 2011 à décembre 2014.
Valeur totale : 1 million de dollars.
Source de financement au Ministère : KFM.

Mettant plus particulièrement l’accent sur les femmes et les jeunes, ce projet visait à améliorer le développement économique et social dans le district de Quiruvilca, dans la région de La Libertad, au Pérou. Vision mondiale Canada a collaboré avec l’administration municipale à l’amélioration des politiques publiques dans le but de favoriser un développement communautaire durable dans le district de Quiruvilca, situé à proximité d’une mine appartenant à Barrick Gold. Le projet comportait un volet de microfinancement qui ciblait plus de 500 familles et visait à soutenir la diversification des activités rémunératrices en vue d’accroître le revenu et le niveau de vie des hommes, des femmes et des jeunes.

3. Entraide universitaire mondiale du Canada et Unión Andina de Cementos – Promotion de l’entrepreneuriat et de l’employabilité des jeunes dans le cône sud de Lima, au Pérou.

De mars 2012 à mars 2015.
Valeur totale : 1,433 million de dollars.
Source de financement au Ministère : IRA.

Ce projet avait pour objectif d’améliorer la situation économique et les conditions de vie de 650 jeunes vivant dans cinq districts touchés par la pauvreté dans le cône sud de Lima (Villa María del Triunfo, Pachacamac, Lurín, Villa El Salvador et San Juan de Miraflores). Il s’agissait d’offrir à ces jeunes un accès accru à de la formation technique et professionnelle de qualité pour les intégrer au marché du travail formel, d’accroître leurs capacités entrepreneuriales et de promouvoir la création d’entreprises par des jeunes.

4. Plan International Canada et IAMGOLD — Développement des capacités des jeunes pour faire croître l’économie : un partenariat public-privé du Canada au Burkina Faso.

D’août 2011 à juillet 2017.
Valeur totale : 7 575 millions de dollars.
Source de financement au Ministère : KFM.

Ce projet vise à renforcer les capacités de quelque 6 400 jeunes par le truchement de centres de formation professionnelle et de 3 390 jeunes grâce aux services de centres d’éducation de base non formelle afin de leur permettre d’acquérir des compétences professionnelles qui répondent aux besoins du marché du travail dans des collectivités des régions du sud‑ouest et du centre‑nord du Burkina Faso. Le projet vise également à renforcer les capacités du ministère de l’Éducation par la formation d’instructeurs et l’élaboration de programmes, et à promouvoir des pratiques exemplaires en matière de RSE auprès des sociétés extractives du Burkina Faso.

5. Entraide universitaire mondiale Canada et Rio Tinto Alcan — Projet de développement avec l’assemblée du district de Bibiani-Anhwiaso-Bekwai, au Ghana.

De janvier 2011 à mars 2014.
Valeur totale : 838 000 $.
Source de financement au Ministère : KFM.

Ce projet consistait à approfondir les connaissances, à parfaire la coordination et à accroître de façon générale les capacités de l’assemblée du district de Bibiani-Anhwiaso-Bekwai en vue d’améliorer la gouvernance et la prestation de services aux résidents du district. Il s’agissait plus précisément d’améliorer la qualité de l’éducation et l’accès à l’eau potable grâce à la formation des enseignants, au transfert des compétences et à l’amélioration des services d’approvisionnement en eau dans les 12 collectivités ciblées, dont certaines étaient situées dans la zone d’influence de l’ancienne mine de Rio Tinto Alcan. Le projet visait en outre à favoriser la croissance économique et la création d’emplois en offrant à 325 jeunes de la formation axée sur l’enrichissement des compétences professionnelles et l’entrepreneuriat dans différents secteurs en vue de diversifier l’économie locale.

Approche et méthodologie

L’examen s’est basé sur des études de cas pour répondre aux questions qui se posaient, en se servant des projets comme éléments d’analyse et de comparaison. Certes, tous les projets étaient uniques, mais ils avaient en commun certaines caractéristiques importantes qui pouvaient être comparées de façon à évaluer leurs points communs et leurs différences.

L’examen, de nature qualitative, reposait sur des sources de données primaires et secondaires. Les données primaires ont été recueillies essentiellement au moyen d’entrevues avec des informateurs clés, de groupes de discussions réunissant des bénéficiaires et d’observations sur le terrain dans les localités où ont été mis en œuvre les projets retenus. Les données secondaires ont été recueillies à même divers documents de projet, notamment des modèles logiques, des cadres de mesure du rendement, des rapports de suivi ou des rapports sur les extrants et les résultats.

Principales constatations

Voici les principales constatations de l’examen.

Quel est l’apport des différents acteurs à ces partenariats?

Les partenaires ont consenti des ressources financières et humaines importantes, notamment des ressources en nature, et ont mis à disposition leur expérience et leur réputation.

Sur le plan des ressources financières, dans quatre cas sur cinq, l’apport du Ministère et celui des sociétés extractives ont été du même ordre, alors que les ONG ont surtout fourni des ressources en nature affectées à la gestion des relations et des projets.

Quel est l’apport des partenaires aux projets visant expressément la réduction de la pauvreté?

Dans tous les cas examinés, la mise en œuvre du projet reposait essentiellement sur les ONG partenaires, également responsables au premier chef des résultats à atteindre. Le rôle et la participation des sociétés extractives et du Ministère variaient d’un projet à l’autre.

Dans la majorité des cas (trois sur cinq), la société extractive agissait surtout à titre de donateur, une fois l’étape de la conception terminée, tout en assumant une fonction de surveillance et en fournissant des conseils. Les sociétés extractives ont participé directement à la mise en œuvre de deux des projets, ce qui a permis à leurs ONG partenaires d’avoir accès à d’autres entreprises du secteur extractif local ainsi qu’au secteur privé. Au Burkina Faso, le Ministère a participé à un volet du projet, en favorisant la mise en place d’un réseau de RSE avec l’aide de la société extractive canadienne.

Selon les partenaires (canadiens et locaux), la présence du Ministère comme partenaire a procuré une certaine rigueur à leurs projets, tant sur le plan de a gestion axée sur les résultats que de la visibilité. La participation financière du Ministère a aussi permis d’accroître l’ampleur des initiatives. D’ailleurs, certains projets n’auraient pas pu se concrétiser sans l’aide financière du Ministère.

Les partenaires ont pu également tirer parti de leur expérience et de leur savoir-faire respectifs, en particulier ceux des ONG qui possèdent une vaste expérience des projets de réduction de la pauvreté, de la mobilisation des collectivités et du renforcement des capacités locales.

Tout en étant bénéficiaires des projets, les partenaires locaux ont aussi contribué à leur mise en œuvre grâce à leur expérience et leur connaissance du contexte local.

Comment les partenaires ont-ils défini les objectifs? Y a-t-il eu prise de décision commune et responsabilité mutuelle?

Les ONG consultaient les sociétés extractives tout au long du projet. En dernière analyse, toute décision concernant la modification ou l’adaptation des projets nécessitait l’accord du Ministère.

Les ONG et les sociétés extractives ont participé conjointement à la conception de tous les projets visés par l’examen. Cependant, dans trois cas, le projet a été mis en œuvre par l’ONG, sans grande participation de la société extractive.

Dans chaque projet, les partenaires se sont consultés lorsque d’importantes modifications à la conception ou à la mise en œuvre d’u projet étaient nécessaires.

Quel a été le rôle de chacun dans la mise en place des partenariats et quelles stratégies ont été appliquées pour les maintenir et les consolider?

La plupart des sociétés extractives et des ONG membres des partenariats entretenaient déjà des relations. Dans tous les cas, les partenariats ont été maintenus et consolidés grâce à une communication régulière, franche et transparente, et à un climat de confiance.

Tous les partenaires à tous les échelons (siège social et établissements nationaux des sociétés extractives ainsi que partenaires locaux de la mise en œuvre) ont valorisé la capacité et le savoir-faire des ONG en matière de mise en œuvre de projets de développement des capacités. Ils ont aussi reconnu la valeur de l’apport financier du Ministère, lequel a permis de mobiliser les ressources des sociétés extractives et de réaliser des projets de grande envergure qui n’auraient pu être possibles autrement.

Les thèmes transversaux que sont l’égalité entre les sexes, la viabilité de l’environnement et la gouvernance ont-ils été intégrés à l’échelle du partenariat?

Les thèmes transversaux ont été pris en compte aux différentes étapes de la conception et de la mise en œuvre des projets.

Évaluation des projets de réduction de la pauvreté

• Efficacité

Les résultats visés par tous les projets avaient été atteints ou étaient en bonne voie de l’être. Aucun résultat inattendu n’a été observé.

• Durabilité

En ce qui concerne les cinq projets, l’équipe de l’examen a conclu que la durabilité à long terme des résultats obtenus est incertaine, en grande partie parce qu’il s’agit de projets de courte durée et que la complexité des problèmes abordés nécessite des échéanciers plus longs. Par ailleurs, dans la plupart des cas, il n’était pas certain que les gouvernements locaux auraient des ressources suffisantes à l’échelon local pour maintenir à long terme les résultats des projets.

Pour quatre des cinq projets, l’examen a permis de conclure qu’il fallait plus de temps pour que les résultats soient institutionnalisés. Dans ces cas, les administrations locales, bien qu’elles soient favorables à l’initiative, ont indiqué en entrevue qu’elles n’avaient pas forcément les ressources suffisantes à long terme pour maintenir les résultats de façon durable. Il faut dire cependant que les projets avaient été conçus dans une perspective de courte durée.

• Pertinence

Pour tous les projets examinés, les objectifs répondaient aux besoins des bénéficiaires et des collectivités, quels que soient les contextes, car les questions d’emploi et de réduction de la pauvreté sont des priorités tant au Pérou qu’au Burkina Faso et au Ghana.

Quels étaient les points forts et les points faibles des partenariats?

Tous les partenaires ont insisté sur le fait que les forces clés des projets étaient la confiance ainsi que l’ouverture et la transparence des communications.

Toutefois, les liens et les relations qu’entretiennent entre eux les sièges sociaux canadiens des sociétés extractives et des ONG ne sont pas toujours aussi manifestes dans les pays prestataires et sur le terrain.

Les partenaires concluraient-ils, à l’avenir, des partenariats semblables avec ou sans le financement du Ministère?

En se fondant sur leur expérience, les sociétés extractives et les ONG se sont dites ouvertes à conclure de nouveaux partenariats pour mettre en œuvre des projets de réduction de la pauvreté. Elles n’ont pas énoncé de conditions, si ce n’est le fait que des occasions pertinentes se présentent. La plupart des sociétés extractives participantes ont dit qu’à l’avenir elles auraient tendance à financer des projets mis en œuvre dans des zones géographiquement plus proches de leur mine.

Les partenaires n’ont pas posé de conditions précises à la conclusion de nouveaux partenariats. Selon les ONG toutefois, les projets qui ciblent des problèmes complexes de pauvreté devraient être étalés sur une période d’au moins cinq ans. Pour leur part, les sociétés extractives ont dit préférer que les projets de développement soient mis en œuvre plus près de leur mine.

Pour les sociétés extractives, la mobilisation du financement du Ministère était attrayante, puisqu’elle permettait la mise en œuvre d’initiatives d’envergure qui serait autrement impossible de réaliser. Les représentants du Ministère ont affirmé que la participation des sociétés extractives dans le processus de développement pouvait éventuellement mobiliser à l’échelon mondial des ressources du secteur privé lorsqu’il s’avère utile et pertinent de garantir des fonds, en plus de l’Aide publique au développement (APD).

Principales conclusions

Voici les principales conclusions de l’examen.

Évaluation du partenariat

Le principal constat en ce qui concerne les partenariats entre les ONG, les sociétés extractives et le Ministère est que tous les partenaires ont engagé des ressources financières ou humaines, ou les deux. Par ailleurs, le niveau de collaboration, de communication et de confiance était généralement élevé, à quelques exceptions près.

Dans la plupart des cas, les partenaires se faisaient confiance parce qu’ils avaient déjà travaillé ensemble dans le cadre de projets semblables, bien que de moindre envergure, projets financés le plus souvent par les sociétés extractives. La tenue du forum de l’Initiative Devonshire au Canada, qui a permis des échanges entre les ONG, les sociétés extractives et les fonctionnaires concernés, a aussi grandement contribué à renforcer les liens de confiance entre les ONG et les entreprises en question. Le sentiment de confiance a été d’autant plus fort que, dans la plupart des cas, chaque partenaire a fait preuve de diligence raisonnable.

Malgré ces constats, l’équipe chargée de l’examen a remarqué que le niveau de confiance, de communication et de collaboration qui caractérise les relations entre les partenaires canadiens n’était pas toujours aussi manifeste sur le terrain. Le personnel local agissait souvent plus ou moins indépendamment et ne voyait pas toujours la collaboration de façon aussi positive que le personnel du siège social canadien.

En général, les partenariats ont permis de tirer profit de l’expérience et du savoir-faire des uns et des autres. Les ONG participantes ont toutes des antécédents en matière de mise en œuvre de processus de transformation dans les pays prestataires. Elles ont mis à profit leur expérience dans les initiatives examinées. Les sociétés extractives jouent un rôle économique essentiel. Elles exercent une influence à l’échelle nationale, régionale et locale et peuvent ouvrir des portes aux ONG partenaires pour leur permettre de tisser des liens avec des acteurs locaux des secteurs privé et public.

Dans tous les cas, les partenaires ont conçu ensemble leur projet et ont adapté leur initiative aux besoins de la population locale. Dans trois cas cependant, les ONG ont elles-mêmes déployé un projet dans lequel la participation de la société extractive ou du Ministère s’est résumée à peu de chose, mis à part la surveillance du projet. L’examen a cependant conclu que les partenariats ont, dans tous les cas, grandement contribué à l’atteinte des résultats escomptés.

La participation du Ministère à titre de donateur a contribué à rehausser la visibilité des projets et leur crédibilité, tout en leur conférant de la rigueur quant à l’atteinte des résultats. Cet apport financier a accru la portée des initiatives et la mobilisation des ressources.

Évaluation des projets de réduction de la pauvreté

La principale conclusion à tirer en ce qui concerne l’efficacité des projets de partenariat mis en œuvre par des ONG avec les sociétés extractives et le Ministère c’est que, comme pour tout autre projet, de nombreux facteurs influent sur les résultats d’une initiative, y compris le contexte dans lequel elle s’inscrit et sa portée, les stratégies déployées, l’expérience des parties prenantes, l’appropriation à l’échelle locale, la durée du projet, etc.

Étant donné les défis auxquels les initiatives se sont butées, particulièrement la courte durée de la plupart des projets par rapport à la complexité des problèmes ciblés, la durabilité des résultats à long terme est loin d’être assurée. Il convient de préciser toutefois que trois des initiatives constituaient des projets pilotes.

À la lumière des constats issus de l’examen, l’équipe responsable a conclu que les ONG et les sociétés extractives établiraient vraisemblablement d’autres partenariats, mais que la portée des projets entrepris dépendrait des ressources disponibles et de la nature des projets en question.

Principales leçons

Voici quelques-unes des leçons tirées de l’étude.

Conditions favorisant l’efficacité des partenariats

Les partenariats efficaces sont fondés sur de bons rapports entre les personnes.

Les projets de partenariat soumis à l’examen ont montré que les individus responsables d’établir et de maintenir les partenariats avaient une importance au moins aussi grande que les organisations elles-mêmes. Plusieurs projets ont effectivement souffert du départ d’individus avec qui des relations avaient été établies.

Gestion efficace des défis et des possibilités

Pour les initiatives multipartites complexes auxquelles participent des sièges sociaux au Canada et dans le pays en développement, ainsi que des bureaux locaux à proximité du site visé ou sur place, le besoin de procéder à une planification efficace d’entrée de jeu a été cerné comme une leçon clé.

Les avis exprimés par les participants aux projets font ressortir l’importance des structures de gouvernance : stratégies globales, comités directeurs, protocoles d’entente officiels, plans de communication, etc. Ces éléments revêtent une importance particulière lorsqu’il s’agit de faire converger les attentes et les intérêts des uns et des autres pour mener à bien ce type de partenariat.

Les changements axés sur la transformation exigent un engagement à long terme.

Pour qu’un projet de partenariat provoque de véritables transformations, les partenaires doivent s’y engager à long terme et les fonds nécessaires doivent idéalement être mis à disposition pour assurer la continuité des activités. Pour qu’un projet débouche sur des changements profonds, il faut que la société extractive et la collectivité visée soient toutes deux engagées dans le processus de changement et qu’elles y prennent part.

À l’avenir, le Ministère pourrait envisager de formuler des exigences entourant un processus de développement axé sur la transformation pour des types de partenariats semblables éventuellement conclus avec son soutien, et de fournir des lignes directrices à cet égard.

Les projets de partenariat témoins constituent un moyen d’influencer les sociétés extractives.

Les projets de RSE témoins peuvent avoir une incidence sur d’autres sociétés minières. Ils pourraient effectivement influer sur leur perspective de la RSE dans leur région d’activités.

Circonstances justifiant la mise sur pied de nouveaux projets de partenariat

De nouveaux projets devraient être entrepris en partenariat lorsque les contributions potentielles des partenaires sont complémentaires.

En plus de la vision et des valeurs communes dont il a été question précédemment, les partenaires doivent aussi posséder des compétences uniques et complémentaires. La capacité de mettre à contribution les forces de chaque partie prenante d’un partenariat public-privé a été un facteur de réussite de la plupart des projets soumis à l’étude et l’incapacité d’y parvenir a été néfaste pour certains de ces projets.

Atténuation des problèmes

Le maintien de communications ouvertes et continues est d’une importance capitale, surtout en période de crise.

Étant donné le caractère relativement nouveau de telles ententes de partenariat et qu’elles sont mises en œuvre dans des contextes parfois difficiles, il faudrait prévoir les défis et se préparer à y faire face.

Principales considérations

Si le Ministère souhaite participer à des partenariats semblables à l’avenir, il devra envisager d’élaborer une stratégie lui offrant, de même qu’aux sociétés extractives, aux ONG, à l’administration locale, au secteur privé et aux collectivités, des lignes directrices sur la façon de participer à un processus de planification qui permettra de créer une vision commune quant aux mesures requises pour obtenir des résultats positifs durables pour la population visée.

Ces lignes directrices devraient intégrer les caractéristiques décrites dans la publication Opportunities for Mining and Poverty Reduction du Conseil International des Mines et Métaux (ICMM), ainsi que les caractéristiques des initiatives de transformation telles qu’elles sont présentées dans la section de l’Examen consacrée à la méthodologie.

L’un des projets visait le renforcement de la capacité des groupes locaux à mettre sur pied des entreprises durables pouvant faire partie de la chaîne d’approvisionnement minière. Cet effort répond au besoin de bon nombre de collectivités minières de diversifier leur économie et de s’assurer qu’elles auront des sources de revenus une fois que la mine sera fermée. Il serait utile d’explorer les pratiques ayant favorisé la mise en place réussie de chaînes d’approvisionnement en milieux miniers et de s’en inspirer.

Pour toute initiative future de partenariat de ce genre, la compréhension approfondie du contexte local d’exploitation revêt une importance cruciale tout comme la corrélation entre, d’une part, l’engagement et les ressources et, d’autre part, l’ampleur et la complexité des problèmes ciblés. Ces considérations peuvent s’avérer particulièrement pertinentes dans le cas de sociétés extractives qui mènent leurs activités dans un contexte de pauvreté structurelle et de gouvernance déficiente.

Il serait aussi utile de revoir les leçons tirées de ces partenariats en matière de communications externes avec les médias et entre les ONG et les sociétés extractives.

Si vous souhaitez obtenir un exemplaire du présent document, veuillez envoyer un courriel à : info@international.gc.ca