Évaluation du programme du Bangladesh

2008-09 à 2012-13

Rapport final

Remerciements

La Division de l’évaluation du développement désire remercier toutes les personnes qui ont contribué à cette évaluation. Le personnel de la Direction générale des enjeux mondiaux et du développement, de la Direction générale de programmes géographiques, de la Direction générale des partenariats pour l’innovation dans le développement et de la Direction générale de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information d’Affaires mondiales Canada a fourni un soutien inestimable tout au long du processus. Nous tenons à remercier en particulier les personnes qui ont accueilli les missions sur le terrain et facilité la collecte des données.

Nous aimerions souligner le travail de l’équipe d’experts-conseils de Geospatial/SALASAN Consulting Inc. : Keith Ogilvie, Peter Hoffman, Rafiq Jaffer et Michelle Munro ainsi que Julia Ahmed, qui a agi comme expert-conseil local au Bangladesh.

Au sein de la Division de l’évaluation et du développement, l’évaluation a été gérée initialement par Muhammad Hussain, à qui Deborah McWhinney a succédé. Denis Marcheterre puis Pierre J. Tremblay ont supervisé l’évaluation.

La Division de l’évaluation du développement se réserve la paternité du rapport final.

David Heath
Chef de l’évaluation du développement

Liste des acronymes et des abréviations

Sommaire exécutif

Le présent rapport expose les constatations, les conclusions, les leçons et les recommandations qui découlent de l’évaluation de la programmation en développement^{Note de bas de page 1} du Canada au Bangladesh pour la période de 2008 à 2013.

Justification, finalité et objectifs

Conformément aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques du Canada et à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor du Canada, cette évaluation a été réalisée à des fins de responsabilisation et d’apprentissage et pour appuyer :

• la prise de décisions fondées sur des données probantes par les ministres, les administrateurs généraux et les partenaires de développement sur les politiques, la gestion des dépenses et l’amélioration des programmes; et,
• la reddition de comptes du gouvernement à l’égard du Parlement, des Canadiens et des partenaires de développement pour les résultats atteints à l’aide des ressources investies dans ce programme.^{Note de bas de page 2}

Les objectifs de l’évaluation étaient d’évaluer le rendement global du programme du Bangladesh dans l’atteinte de ses résultats escomptés, y compris les leçons de la mise en œuvre du programme, et de fournir à Affaires mondiales Canada des renseignements pertinents pour sa future programmation. Les principaux utilisateurs de cette évaluation sont la gestion d’Affaires mondiales Canada et le personnel de programmation. Les partenaires du programme, dont le gouvernement du Bangladesh (GdB), les organisations non gouvernementales qui ont participé à l’exécution de projets et les autres agences de développement qui ont collaboré avec le Canada au Bangladesh sont aussi considérées comme des utilisateurs principaux de la présente évaluation (voir l’annexe A pour le sommaire du cadre de référence).

Objet et portée de l’évaluation

Le Bangladesh, pays de 158,5 millions d’habitants (2014), a connu une baisse annuelle constante de 1,74 % du taux de pauvreté de 2000 à 2010. Cette diminution est vraisemblablement attribuable en partie à un taux de croissance soutenue du PIB de plus de 6 %. Toutefois, selon les données les plus récentes (2010), le Bangladesh continue de souffrir d’un taux de pauvreté élevé : 43,3 % de la population vivait encore avec moins de 1,25 $ US par jour. Les enjeux de gouvernance demeurent complexes au Bangladesh. Les indicateurs de gouvernance mondiaux de la Banque mondiale font état d’un rendement dans le quartile inférieur pour cinq des six indicateurs, soit un classement quasi inchangé depuis 2003^{Note de bas de page 3}

Le Bangladesh a été l’un des plus importants bénéficiaires de l’aide bilatérale canadienne depuis 1971, année où il a obtenu son indépendance du Pakistan. Les cadres de programmation-pays (CPP) 2003-2008 et 2009-2013 pour le Bangladesh ont orienté l’examen de la période visée. D’un CPP à l’autre, les secteurs clés de la programmation sont passés de l’éducation, de la santé, de la gouvernance démocratique et du développement du secteur privé, aux enfants et jeunes (y compris des activités en éducation et en santé) et à la croissance économique durable (CED), et la gouvernance a été redéfinie comme un thème transversal. Au cours de cette période, l’ex-ACDI a mis en œuvre une stratégie d’exécution de projets de plus grande envergure, mais moins nombreux, une Initiative mondiale sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants ainsi qu’une stratégie sur les enfants et les jeunes et une stratégie sur la croissance économique durable, qui ont toutes entraîné des retombées pour le programme du Bangladesh. L’ex-ACDI a également transféré la gestion de son programme du Bangladesh de l’administration centrale au terrain.

L’évaluation a porté sur les exercices fiscaux 2008-2009 à 2012-2013 et a considéré les différents mécanismes de coopération et la prestation de programmes, particulièrement la programmation bilatérale, qui représentaient 65,5 % de l’ensemble des investissements et des partenariats de l’ex-ACDI. Même si l’examen n’a pas évalué le soutien institutionnel à long terme de l’ex-ACDI pour les agences multilatérales, il a tout de même évalué le financement bilatéral du programme du Bangladesh versé à ses agences et les exigences que la programmation multilatérale de l’ex-ACDI a imposée au personnel sur le terrain.

Méthodologie

L’évaluation a utilisé une approche fondée sur la théorie du changement, ce qui signifie que la conception de la méthodologie d’évaluation était fondée sur une analyse de la logique du programme et des facteurs contextuels susceptibles d’avoir eu un impact sur la mise en œuvre du programme. L’évaluation a appliqué les critères du CAD de l’OCDE afin d’évaluer l’aide au développement : pertinence, efficacité, efficience et durabilité.

Les données utilisées pour produire les constatations et les conclusions ont été recueillies auprès de sources secondaires et complétées au moyen d’entrevues auprès de plus de 200 répondants au Canada et au Bangladesh et sur des rapports fondés sur les observations faites par les évaluateurs lors des visites sur le terrain de projets dans le secteur de la santé. À partir du portefeuille global de 61 projets dont les décaissements ont dépassé 250 000 $ au cours de la période d’évaluation, un échantillon représentatif composé de 24 projets individuels couvrant l’ensemble des secteurs, des mécanismes de prestation et des types d’investissement dans le programme-pays a été examiné. L’annexe D décrit la méthodologie, y compris les méthodes d’échantillonnage des données et ses limites et présente la matrice d’évaluation et les questions d’évaluation.

Principales constatations

Pertinence

Tant à l’échelle du secteur que des projets, les résultats du programme se sont bien alignés sur les besoins du Bangladesh tels qu’ils étaient énoncés dans a) les priorités déclarées par le gouvernement du Bangladesh (plan quinquennal et stratégies de réduction de la pauvreté) et b) les mesures de développement international, y compris les objectifs du Millénaire pour le développement. De la même façon, le programme était très bien aligné sur les priorités du gouvernement du Canada en matière de développement, les documents de planification de l’ex-ACDI et les documents ministériels politiques. Étant donné que les efforts sont actuellement axés sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants (SMNE) au Bangladesh, le programme a réussi à répondre rapidement aux éléments énoncés dans l’Initiative sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants de 2010 (l’Initiative de Muskoka). Le portefeuille de projets bilatéraux cadrait bien avec les activités d’autres donateurs et jouissait d’un degré élevé de cohérence interne au sein des secteurs prioritaires et entre eux.

Efficacité

Santé — La programmation dans le secteur de la santé a contribué à apporter des améliorations mesurables à l’échelle du secteur et des projets. Des projets de santé parallèles ont complété les principaux investissements dans le secteur et avait un bon bilan pour atteindre leurs résultats escomptés.

Éducation — La programmation du secteur de l’éducation a contribué à des améliorations au chapitre de la gouvernance et de la gestion du système d’éducation formel ainsi que des résultats d’apprentissage améliorés. Les deux consortiums majeurs auxquels l’ex-ACDI a contribué ont obtenu des résultats positifs. Le programme a appuyé avec succès une programmation complémentaire pour développer des aptitudes à la vie quotidienne chez les adolescents à risque et améliorer l’accès aux enfants handicapés, renforçant son image en tant qu’intervenant actif au chapitre de la promotion de l’éducation continue et de deuxième chance. Ainsi, le soutien du programme aux secteurs formels et informels s’est avéré efficace.

Croissance économique durable — Ce secteur, introduit avec le CPP de 2009, comprenait des projets d’amélioration du revenu pour les pauvres et les ultra-pauvres qui ont réussi à obtenir leurs résultats, suggérant un bon bilan quant à l’obtention de résultats grâce à des activités auparavant classées comme des activités de développement du secteur privé. Les projets de gestion des finances publiques (GFP) - qui ont été transféré du portefeuille de la gouvernance au portefeuille de la CED dans le cadre de l’initiative de « l’environnement favorable » - ont eu un bilan mitigé d’atteinte des résultats. La GFP est un domaine d’une importance cruciale, étant entièrement axée sur la gouvernance. Les résultats qui ont été atteints en dépit des difficultés attribuables résultant de l’état global de la gouvernance au Bangladesh étaient importants. Ils ont contribué au fonctionnement des arrangements d’autres donateurs, y compris les approches sectorielles en éducation et en santé.

Gouvernance — La gouvernance était d’abord un secteur comportant un portefeuille de projets (CPP 2003-2008) et il a ensuite été repositionné comme un thème transversal qui a fait partie intégrante de la plupart des projets, soit en tant que thème principal ou comme composante clé des activités de projet. La gouvernance a joué un rôle central à travers le programme. Les investissements ont permis d’aborder les problèmes généraux de gouvernance plutôt qu’un secteur de prestation de services en particulier. Par conséquent, ceux-ci ont fait face à plusieurs défis dû au contexte politique imprévisible du Bangladesh et leurs effets ont donc été variables, incluant des périodes prolongées d’instabilité politique.

Thèmes transversaux — Le programme du Bangladesh comportait un grand nombre d’initiatives multi-donateurs. Étant donné que ces initiatives étaient le fruit de négociations avec plusieurs autres acteurs, l’ex-ACDI était limitée quant à la mesure dans laquelle elle a pu pleinement intégrer les thèmes transversaux de l’ex-ACDI dans ses investissements.

Efficience

L’utilisation de ressources, mesurées par les décaissements du programme au regard du nombre d’employés, révélait une très faible augmentation au cours des quatre premières années de la période d’évaluation, suivie d’une augmentation draconienne (35 %) à la dernière année. On ne peut répartir le gain de la dernière année sur la période couverte pour soutenir l’hypothèse voulant qu’un programme composé de projets de plus grande envergure, mais en nombre moindre, était automatiquement plus efficient et facile à gérer. En effet, même si les grandes initiatives multi-donateurs qui ont eu recours à des approches sectorielles ont permis de réaliser des gains d’efficience pour le gouvernement du Bangladesh, ces initiatives ont tout de même accaparé une part significative de l’horaire du personnel du programme. Le personnel sur le terrain a parfois dû répondre à des demandes imprévues pour appuyer la programmation du partenariat et du multilatéral.

Les outils de gestion axée sur les résultats (GAR) ont été abondamment utilisés pour produire des rapports à l’échelle des projets et du programme conformément aux exigences de l’ex-ACDI. Cependant, leur valeur au chapitre de la planification et du suivi des programmes, en particulier ceux enchâssés dans des mécanismes multi-donateurs comme les approches sectorielles, était incertaine, car, dans bien des cas, ils n’étaient qu’un dédoublement de systèmes déjà convenus par des consortiums de multi-donateurs. Les données probantes ont démontré que les outils de l’ex-ACDI n’avaient pas été utilisés pour la gestion de projets ou de programmes, mais plutôt à des fins de production de rapports internes. À l’échelle du programme, l’évaluation a permis de cerner plusieurs faiblesses quant à la pertinence et la durabilité des indicateurs.

Durabilité

La durabilité était une source de grandes préoccupations pour le programme du Bangladesh, car moins de la moitié des projets inclus dans l’échantillon ont atteint le niveau souhaité lorsqu’ils ont été examinés par l’équipe d’évaluation. Bon nombre de éléments structurels, de lois et de règlements et de processus ainsi que l’attribution des responsabilités, qui auraient été requis pour que les projets soient durables, s’inscrivaient souvent à l’intérieur de la visée des agences du gouvernement du Bangladesh et même du Parlement, et à l’extérieur de la portée du projet.

Les perspectives de durabilité de la GFP et de la responsabilisation publique ont été compromises par l’incertitude relative au financement futur des donateurs pour appuyer des programmes et des projets connexes. La durabilité a reçu une attention limitée, même lorsque la question a été soulevée dans les forums conjoints du gouvernement du Bangladesh/donateurs. Les efforts de dialogues sur les politiques soutenus par les donateurs se sont avérés plus efficaces pour améliorer la mise en œuvre que pour apporter des changements d’ordre politique.

Conclusions

Les données probantes examinées dans le cadre de cette évaluation faisaient état d’un programme qui a permis de s’assurer que la programmation réactive répondait aux besoins en évolution du Bangladesh. La programmation canadienne de développement au Bangladesh a été cohérente sur le long terme en ce qui concerne les secteurs prioritaires et l’approche choisie. Le programme a assuré cette cohérence en ayant recours à des mécanismes de prestation (en particulier, les approches sectorielles) qui ont conféré au Canada une place prédominante dans les discussions concernant ses priorités en matière de développement social, qui ont bien été intégrées aux initiatives d’autres donateurs. En tant que membre et contributeurs à plusieurs consortiums de donateurs majeurs, le Canada peut se féliciter d’avoir contribué à un grand nombre des changements qui sont survenus au cours de la période d’évaluation.

À la lumière de l’expérience du programme dans ses secteurs prioritaires, y compris en santé et en éducation, l’équipe d’évaluation a conclu que la gouvernance était un défi à relever et qu’elle était essentielle pour atteindre et préserver les résultats dans tous les secteurs prioritaires. Dans le secteur de la santé, les efforts visant à renforcer les systèmes de santé ont fait face à ces défis. Bien que les investissements en SMNE au Bangladesh aient mené à des réductions constantes de la mortalité maternelle et infantile, il y avait un besoin de s’assurer que les progrès n’éclipsaient pas les travaux pour le renforcement des systèmes de santé. Le soutien fourni au secteur de la santé devrait être axé sur les populations marginalisées qui, elles, étaient moins susceptibles de tirer parti des efforts de développement plus généraux.

Dans le secteur de l’éducation, le Canada a contribué avec succès au système d’éducation formel, tout en contribuant à des initiatives efficientes et efficaces qui permettaient d’adjoindre au système formel un soutien destiné aux enfants difficiles à joindre et aux efforts visant à intégrer ces enfants dans le système d’éducation formel. Étant donné qu’il incombe en fin de compte au gouvernement de fournir une éducation primaire de qualité pour tous, par l’entremise de deux systèmes parallèles, il y avait des opportunités pour faciliter l’établissement de liens resserrés entre ces systèmes.

Dans le secteur de la CED, le portefeuille de projets, en particulier les projets de GFP, a eu des effets positifs généralisés au moyen de dialogue sur les politiques, ce qui a influencé la gouvernance à de nombreux niveaux au sein des divers organes gouvernementaux. Ces efforts permirent des changements systémiques et très probablement durables.

Finalement, les données probantes prêtent à penser que les approches sectorielles et les grands projets multi-donateurs comparables n’étaient pas nécessairement plus efficients si l’on considère le fardeau qu’ils plaçaient sur le personnel de programmes d’Affaires mondiales Canada. Pour être efficace dans les groupes de travail sectoriels et sous-sectoriels et aux tables des donateurs, il faut un nombre optimal de ressources qualifiées sans quoi ces groupes doivent être composés d’employés choisis de façon stratégique à partir de ressources actuellement limitées en misant sur la complémentarité des compétences et des connaissances techniques des secteurs, en particulier dans les domaines de la GFP, de la gouvernance et de l’égalité des sexes.

Leçons

En exécutant sa programmation, le programme du Bangladesh a éprouvé des difficultés significatives pour assurer la durabilité des résultats en raison des faiblesses systémiques en matière de gouvernance. Même dans les cas où les interventions en développement bénéficiaient d’un soutien politique ou de haut niveau de la part du gouvernement du Bangladesh, l’influence des intérêts particuliers et la portée/l’étendue d’une intervention de développement pouvaient avoir un impact significatif sur leur succès. Un plus grand succès (indiquée par l’efficacité, l’efficience et la durabilité) est obtenu lorsque (a) les intérêts particuliers sont minimes, ce qui permet l’établissement d’un dialogue sur les politiques constructif et un sentiment collectif d’appropriation locale (b) la logique de l’intervention de développement est focalisée. Un succès moindre est obtenu dans les situations où (a) les intérêts particuliers compliquent le dialogue sur les politiques et l’appropriation locale n’est pas également partagée entre les parties prenantes et (b) la logique de l’intervention pour le développement est à facettes multiples.

En exécutant sa programmation, le portefeuille cohérent du programme du Bangladesh a démontré des liens solides renforcés mutuellement parmi les projets. Plus particulièrement, en ce qui concerne les projets portant sur la gouvernance ou les projets comportant comme thème transversal la gouvernance. Par exemple, le projet de gestion des finances publiques a contribué à la gestion des approches sectorielles dans les domaines de l’éducation et de la santé, alors que le projet de renforcement des capacités parlementaires et de soutien des médias a renforcé le rôle du Parlement bangladais en matière de surveillance du projet de GFP. Des données probantes prêtent à penser que les programmes du pays qui adoptent un amalgame de projets de gouvernance concurrents qui se renforcent permettent la réalisation de changements positifs et catalytiques généralisés et permettent une plus grande efficacité.

Recommandations

1. Maintenir une forte présence dans les secteurs où Affaires mondiales Canada intervient déjà, mais ajuster certains éléments du programme pour une plus grande efficacité.
   1. En santé, insister sur l’amélioration de la gouvernance des systèmes de santé et la prestation de services de santé dans les collectivités désavantagées et éloignées.
   2. En éducation, insister sur la gouvernance du système d’éducation et l’établissement de liens plus étroits entre les systèmes d’éducation formels et informels.
   3. En CED, travailler à assurer la continuité de l’engagement envers le financement du programme et l’introduction de changements systémiques au moyen d’un dialogue sur les politiques.
2. Au Bangladesh, où la faible gouvernance a été un déterminant crucial de la réussite de la programmation dans tous les secteurs, il faut renforcer l’accent mis sur les éléments relatifs à la gouvernance de toute la programmation d’Affaires mondiales Canada en mettant en place les accords appropriés avec les ministères centraux pertinents afin de s’assurer que les budgets et les affectations de personnel nécessaires sont ou seront mis en place pour assurer la durabilité.
3. Engager du personnel pour répondre aux besoins du programme. Une priorité devrait être accordée à la mobilisation de conseillers en matière d’égalité des sexes, d’environnement et de gouvernance sur le terrain. Le personnel canadien œuvrant sur le terrain devrait disposer d’un amalgame approprié de compétences techniques et analytiques dans les domaines prioritaires.
4. Accroître l’utilité et l’usage des outils de gestion axée sur les résultats (GAR) du programme. . Améliorer la qualité des indicateurs et des cibles à l’échelle du programme et, dans le cas de programmes et de projets à multi-donateurs, lier les systèmes d’Affaires mondiales Canada directement avec les outils de GAR collectivement convenus pour éviter les dédoublements ou la collecte inutile de données.
5. Améliorer la coordination avec les programmes du partenariat et du multilatéral dans le but de mieux aligner non seulement la programmation, mais aussi les exigences des ressources locales. Dans leurs efforts de planification, les gestionnaires de ces programmes devraient anticiper et communiquer leurs attentes par rapport au soutien local.

Réponse de la direction

Cette réponse de la direction reflète les priorités ministérielles qui étaient énoncées à la fin de la période d`évaluation. À l’avenir, la réponse de direction tiendra compte des nouvelles priorités ministérielles au fur et à mesure qu’elles évoluent.

Introduction

Le présent rapport expose les constatations, les conclusions, les leçons et les recommandations qui découlent de l’évaluation de la programmation en développement du Canada au Bangladesh pour la période de 2008 à 2013.

En juin 2013, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada et l’Agence canadienne de développement international (ex-ACDI) ont été fusionnés pour former le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. Ce dernier a été renommé Affaires mondiales Canada en novembre 2015. Étant donné que l’évaluation couvre la période qui précède la fusion, le présent rapport renvoie à l’ex-ACDI, mais réfère à Affaires mondiales Canada pour décrire les décisions récentes ou les enjeux émergeant depuis la fusion.

1.1 Finalité et objectifs de l’évaluation

Conformément aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques du Canada et à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor du Canada, cette évaluation a été réalisée à des fins de responsabilisation et d’apprentissage et pour appuyer :

• la prise de décisions fondées sur des données probantes par les ministres, les administrateurs généraux et les partenaires de développement sur les politiques, la gestion des dépenses et l’amélioration des programmes; et
• la reddition de comptes du gouvernement à l’égard du Parlement, des Canadiens et des partenaires de développement pour les résultats atteints à l’aide des ressources investies dans ce programme^{Note de bas de page 4}.

Les objectifs de l’évaluation sont^{Note de bas de page 5} d’évaluer le rendement global du programme du Bangladesh dans l’atteinte de ses résultats escomptés, y compris les leçons de la mise en œuvre du programme, et de fournir à Affaires mondiales Canada des renseignements pertinents afin d’améliorer la future programmation. Les principaux utilisateurs de cette évaluation sont la gestion d’Affaires mondiales Canada et le personnel de programmation. Les partenaires du programme, dont le gouvernement du Bangladesh (GdB), les organisations non gouvernementales qui participent à l’exécution de projets et les autres agences de développement qui collaborent avec le Canada au Bangladesh sont aussi considérées comme des utilisateurs principaux de la présente évaluation.

1.2 Objet et portée de l’évaluation

1.2.1 Contexte du Bangladesh

Le Bangladesh, pays de 158,5 millions d’habitants^{Note de bas de page 6} , a connu une baisse annuelle constante de 1,74 % du taux de pauvreté de 2000 à 2010^{Note de bas de page 7}. Le pays a réalisé des progrès considérables par rapport à l’atteinte de plusieurs objectifs du Millénaire pour le développement, y compris ceux liés à l’égalité des sexes, à l’éducation ainsi qu’à la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants. Le classement du pays selon l’indice de développement humain a connu une amélioration modeste, mais constante, de 2 % entre 2008 et 2013. Selon la Banque mondiale, il est raisonnable de tenir pour acquis que la diminution du taux de pauvreté s’est poursuivie grâce à un taux de croissance du PIB soutenu qui a dépassé 6 %, une croissance de 3,3 % dans le secteur agricole et une croissance moyenne de 6,7 % dans les versements depuis 2010^{Note de bas de page 8},^{Note de bas de page 9}. Toutefois, le Bangladesh continue de souffrir d’un taux de pauvreté élevé. En date de 2010, 43,3 % de la population continuait de survivre avec moins de 1,25 $ par jour^{Note de bas de page 10}.

Le secteur industriel du Bangladesh, en particulier l’industrie du prêt-à-porter qui connaît une croissance rapide, et les versements ont été les principaux moteurs de la croissance économique positive. Dans ce contexte, il s’est creusé un fossé entre les personnes qui ont des moyens de subsistance ruraux traditionnels et celles qui se sont tournées vers des nouvelles opportunités d’emploi plus encadrées. Les droits et la protection des travailleurs sont devenus des composantes plus visibles de la programmation actuelle des donateurs, tout comme l’établissement de liens entre les organisations non gouvernementales (ONG) et le GdB pour faciliter la prestation des services sociaux de base aux collectivités éloignées et aux personnes vulnérables.

Toutefois, ces gains économiques ont été limités en raison des graves faiblesses du système de gouvernance et de l’instabilité politique régulière. Un conflit relatif aux conditions des élections en 2005 et en 2006 est à l’origine d’importantes manifestations qui ont abouti à la prise de contrôle du gouvernement par un régime appuyé par les forces militaires. Ce n’est qu’en 2008 que le Bangladesh est redevenu un gouvernement élu de façon démocratique à la suite d’une élection tenue par le régime appuyé par la force militaire et perçue largement comme étant libre et juste. Le Parlement élu en 2008 n’a jamais pu s’acquitter pleinement de son rôle parce que le principal groupe d’opposition l’a boycotté. À la suite de changements constitutionnels en 2012, éliminant la disposition voulant que les élections soient tenues sous un gouvernement intérimaire, le conflit relatif aux conditions des élections a repris et a culminé avec les élections de 2014 qui ont été boycottées par le principal groupe d’opposition et à l’occasion desquelles, 153 des 300 sièges élus ont été non contestés. Dans ce contexte politique fluctuant, la fonction publique du Bangladesh a continué d’utiliser des systèmes et des processus inefficaces qui n’étaient pas propices à des réformes fondamentales du système de gouvernance global.

Selon l’Indice de perception de la corruption de 2014 de l’organisme Transparency International, le Bangladesh se classait au 145^e rang des 174 pays évalués et comptait parmi les 36 pays dont l’indice a diminué par rapport à 2013^{Note de bas de page 11}. Les indicateurs de gouvernance mondiaux de la Banque mondiale montraient que le rendement du Bangladesh s’inscrivait dans le dernier quartile pour cinq des six indicateurs, et qu’il y avait eu peu de changements dans son classement depuis 2003. Selon David Lewis, il y avait peu de données probantes démontrant que les efforts faits par le GdB pour lutter contre la corruption avaient été efficaces. Selon son analyse, ces enjeux n’étaient plus perçus comme de simples enjeux réglementaires, mais ont plutôt [traduction] « dégénérés en un problème structurel grave enchâssé dans les forces sociales et politiques qui régissent la distribution du pouvoir et de l’influence »^{Note de bas de page 12}.

1.2.2 Programmation de l’ex-ACDI au Bangladesh

Le Bangladesh a été l’un des plus importants bénéficiaires de l’aide bilatérale au développement du Canada depuis que celui-ci a obtenu son indépendance du Pakistan en 1971. Les décaissements d’aide au développement annuels ont totalisé en moyenne 89,1 millions de dollars entre 2008 et 2013^{Note de bas de page 13}. En 2009, le Bangladesh a été désigné comme un pays en développement ciblé de la programmation d’aide canadienne au développement^{Note de bas de page 14}.

Au cours de la période d’évaluation, plusieurs changements apportés aux politiques et à la programmation de l’ex-ACDI ont influencé la nature et l’orientation du programme du Bangladesh.

Le programme incluait des initiatives amorcées dans le Cadre de Programmation-pays 2003-2008 (CPP) et le CPP 2009-2014. Le CPP 2003-2008 était axé sur le développement social (éducation et santé, gouvernance et développement par le secteur privé). Le CPP 2009-2014 avait deux priorités : les enfants et les jeunes, avec un accent sur l’éducation et la santé, et la croissance économique durable (CED). Au cours de cette période, la gouvernance est devenue un thème transversal. Les deux projets spécifiques à la gouvernance du programme qui visaient le renforcement de la gestion des finances publiques ont été conservés sous le thème de la CED. Au cours de cette période, l’ex-ACDI s’est efforcée de mettre en œuvre une programmation au moyen d’un moins grand nombre de projets, mais de plus grande envergure et de décentraliser la gestion du programme bilatéral de l’administration centrale au terrain.

1.2.3 Portée de l’évaluation

L’évaluation couvrait les exercices fiscaux 2008-09 à 2012-13. Elle portait sur la programmation bilatérale qui représentait 65,5 % des décaissements de l’ex-ACDI au Bangladesh et de la programmation du partenariat. Le soutien institutionnel à long terme pour les agences multilatérales ainsi que l’aide humanitaire d’urgence ont été exclus^{Note de bas de page 15}; toutefois, le financement bilatéral distribué par l’entremise d’organisations multilatérales a été évalué afin de voir l’intégration effective du personnel sur le terrain au sein de la programmation multilatérale.

1.3 Méthodologie

L’équipe d’évaluation a utilisé une approche fondée sur la théorie du changement^{Note de bas de page 16}et les principaux critères d’évaluation du CAD de l’OCDE que sont la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la durabilité. Ces critères sont conformes à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor du Canada. Les données utilisées pour produire les constatations et les conclusions ont été recueillies auprès de sources secondaires et complétées au moyen d’entrevues auprès de plus de 200 répondants au Bangladesh et au Canada, et à partir de rapports fondés sur les observations faites par les évaluateurs lors de visites sur le terrain des projets dans le secteur de la santé. À partir du portefeuille global de 61 projets, dont les décaissements dépassaient 250 000 $ au cours de la période d’évaluation, un échantillon représentatif composé de 24 projets individuels couvrant l’ensemble des secteurs, des mécanismes de prestation et de type d’investissement dans le programme-pays a été examiné. L’annexe D décrit la méthodologie, y compris les méthodes d’échantillonnage des données et les limites, et présente la matrice d’évaluation et les questions d’évaluation.

2. Principales constatations

Les sections suivantes sont structurées selon les principaux critères et les principales questions de l’évaluation. Chaque sous-section présente un bref résumé de l’analyse utilisée pour appuyer la constatation.

Les analyses sectorielles sont présentées dans l’ordre suivant : santé, éducation, croissance économique durable et gouvernance. Afin de réduire au minimum les dédoublements des éléments relatifs à la gouvernance, l’analyse du projet de gestion des finances publiques (GFP) se trouve à la fin de la section traitant de la CED, immédiatement avant celle traitant de la gouvernance. En outre, le thème transversal de la gouvernance est inclus dans l’analyse de la gouvernance plutôt qu’avec les autres thèmes transversaux. Les projets amorcés dans le CPP 2003-2008 sont donc ici appelés : projets historiques.

2.1 Pertinence

L’évaluation a tenu compte de la pertinence quant à la mesure dans laquelle :

• les objectifs du programme étaient alignés sur les besoins des bénéficiaires et les priorités du pays et de l’ex-ACDI en matière de développement; et
• la stratégie du programme et des projets du portefeuille étaient pertinente pour rencontrer les résultats escomptés.

2.1.1 Alignement avec les besoins et les priorités du Bangladesh

Les priorités du Canada en matière de développement sont fortement corrélées à celles du gouvernement. Le programme du Bangladesh a répondu aux besoins en matière de développement énoncés dans les priorités définies dans les plans quinquennaux du GdB et dans sa Stratégie révisée 2009-2011 pour une réduction de la pauvreté accélérée. Par exemple, le sixième plan quinquennal du GdB cernait les priorités suivantes :

• accélérer la croissance économique et l’emploi;
• améliorer le développement des ressources humaines (éducation, santé, population);
• assurer l’égalité des sexes et la stabilité environnementale; et
• améliorer la gouvernance, accroître la capacité administrative, renforcer la fonction publique et améliorer les processus budgétaires et de planification.

Le programme était axé sur les principaux secteurs cernés dans les cadres de programmation-pays de 2003-2008 et de 2009-2013 qui étaient bien alignés sur les priorités du GdB en matière de développement, y compris pour ce qui était des thèmes transversaux que sont l’égalité des sexes, l’environnement et la gouvernance.

Programmation dans le secteur de la santé

Dans le secteur de la santé, la programmation était presque entièrement axée sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants (SMNE). La valeur du portefeuille de projets bilatéraux en santé totalisait 251,6 millions de dollars. Comme il est indiqué au tableau 1, cinq des six projets historiques (en italique) concernaient la SMNE et la santé reproductive. Par exemple, les deux premiers projets fournissaient un soutien parallèle à la deuxième et troisième approche sectorielle du pays (programmes de développement dans les secteurs de la santé, de la population et de la nutrition). Les diverses composantes de ces projets visaient ce qui suit :

• identifier de meilleurs modèles de prestation de services;
• appuyer l’approvisionnement en produits essentiels pour la SMNE et la planification familiale; et
• ajouter la voix du Canada au dialogue sur les politiques au Bangladesh.

Les projets de santé approuvés après 2009 reflétaient l’engagement du Canada en SMNE annoncé dans l’Initiative de Muskoka en 2010 et ont été priorisés dans la stratégie-pays de 2009 d’Affaires mondiales Canada et du CPP.

*Les approches sectorielles sont indiquées en bleu et les projets historiques sont indiqués en italique. Les chiffres du budget incluent uniquement la contribution du Canada.

L’évaluation a échantillonné cinq des douze projets représentant 47 % des décaissements en santé^{Note de bas de page 17}de 2008/2009 à 2012/2013. De plus, trois projets du partenariat ont été échantillonnés : Santé maternelle et reproductive, Santé communautaire et Accès à la santé et à l’éducation pour tous (partagés avec le secteur de l’éducation). Ils cherchaient tous à améliorer la SMNE au Bangladesh en renforçant la capacité de la société civile locale à améliorer les soins de santé.

La programmation dans le secteur de la santé est demeurée bien alignée sur les politiques et les stratégies du GdB. Le CPP de 2009 pour le Bangladesh a été élaboré pendant la mise en œuvre de la deuxième approche sectorielle en santé au moment où a aussi été élaboré le Plan de développement des secteurs de la santé, de la population et de la nutrition de 2001 du GdB.

Le GdB et les donateurs partenaires ont reconnu que la programmation dans le secteur de la santé représentaient un ensemble de projets et d’investissements sectoriels stratégiquement appropriés qui ciblaient les lacunes dans le système de santé ou dans les niveaux de prestation de service, en assurant un équilibre entre les approches axées sur la demande et celles axées sur l’offre. D’autres donateurs ont salué le Canada pour avoir entrepris des initiatives visant à renforcer les ressources humaines dans le secteur de la santé et à appuyer l’immunisation. Plusieurs répondants aux entrevues ont signalé que le soutien du Canada au Centre international de recherche sur les maladies diarrhéiques avait appuyé la SMNE du Bangladesh et une capacité de recherche en santé plus large, ce qui a entraîné des retombées positives pour le Bangladesh (où le Centre est situé) et d’autres pays. Le projet de la santé reproductive des adolescents comblait une lacune importante, une lacune cernée par les donateurs dans l’examen de mi-parcours de 2014 de l’approche sectorielle en santé. Le soutien canadien à l’initiative conjointe GdB-ONU sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants avait influencé la décision d’ajouter des fonds réservés pour offrir une formation aux accoucheuses communautaires qualifiées dans le cadre du projet de développement des ressources humaines en santé.

Même si le portefeuille du secteur de la santé incluait des projets visant à renforcer le système de santé, les données probantes prêtent à penser que l’emphase des donateurs sur l’atteinte des cibles des OMD dans le secteur de la santé, bien que nécessaire, a mené à accorder moins d’attention aux efforts élargis visant à renforcer le système de santé.

Les projets dans le secteur de la santé financés à travers le mécanisme du partenariat n’étaient pas tous alignés sur les politiques et lignes directrices du ministère pour ce secteur. L'évaluation a observé que le processus d’examen des projets exécutés dans le cadre d’un partenariat (examen des appels de proposition) au regard de la réalité du Bangladesh ne permettait parfois pas d’identifier ou d’anticiper les enjeux qui auraient dû entrer en ligne de compte. Par exemple, le projet de santé communautaire et celui de santé maternelle et reproductive n’adhéraient pas aux lignes directrices du ministère de la Santé et du Bien-être familial (MoHFW) sur la formation des accoucheuses traditionnelles, une pratique découragée depuis 2005.

Programmation dans le secteur de l’éducation

La programmation dans le secteur de l’éducation était principalement axée sur l’éducation primaire, avec un soutien supplémentaire fourni aux programmes destinés aux enfants difficiles à joindre (c.-à-d. ceux vivant dans des régions éloignées) et aux jeunes désavantagés (c.-à-d. handicapés ou vivant dans des régions urbaines pauvres). Le portefeuille de projets mis en œuvre dans le cadre du programme bilatéral totalisait une valeur de 152,4 millions de dollars. Tous les projets du Programme de développement de l’éducation primaire (PDEP II)^{Note de bas de page 18} ont été amorcés dans le CPP 2009. Il s’agit d’une approche sectorielle d’envergure appuyant le système d’éducation formel. Les quatre premiers projets du tableau étaient de grandes initiatives multi-donateurs qui appuyaient les initiatives dans le secteur de l’éducation primaire exécutées par des ONG travaillant en parallèle et en complémentarité avec le système formel. Les deux autres projets historiques ont été conçus pour répondre aux besoins en matière d’éducation des travailleurs juvéniles en milieu urbain.

*Les approches sectorielles sont indiquées en bleu et les projets historiques sont indiqués en italique. Les chiffres du budget incluent uniquement la contribution du Canada.

L’évaluation a échantillonné quatre des sept projets, représentant 67 % des décaissements en éducation de 2008/2009 à 2012/2013. De plus, elle a aussi inclus un projet du partenariat partagé entre les secteurs de la santé et de l’éducation : Accès à la santé et à l’éducation pour tous.

La programmation dans le secteur de l’éducation était directement alignée sur le projet Plan d’action national pour l’éducation pour tous du GdB et son cadre politique pour l’initiative du sous-secteur de l’éducation primaire. De plus, la programmation dans le secteur de l’éducation appuyait le cadre national de la politique sur l’éducation informelle, qui précisait que la programmation en éducation de base devrait être un processus continu et progressif. Tous les cinq projets du secteur de l’éducation examinés étaient axés sur les enfants pauvres et désavantagés, en particulier les filles, avec l’allégement de la pauvreté comme objectif ultime.

Programmation dans le secteur de la CED

La valeur totale de la programmation bilatérale dans le secteur de la CED totalisait 62,8 millions de dollars. Comme il est indiqué dans le tableau 3, la programmation en CED comprenait les projets historiques amorcés sous la rubrique du développement du secteur privé qui visaient à favoriser le travail autonome, la mise à niveau des compétences et l’accès à des opportunités de financement et de formation pour les habitants pauvres en milieu rural et urbain. Ces projets partageaient plusieurs similitudes particulièrement en ce qui concerne l’accent mis sur les ultra-pauvres et les projets de développement économique en milieu rural. Le portefeuille incluait aussi deux projets de gestion des finances publiques (GFP) transférés dans le CPP de 2009 de l’ancien secteur de la gouvernance, sous le prétexte qu’une GFP rigoureuse est essentielle au soutien de la croissance économique durable.

*Les approches sectorielles sont indiquées en bleu et les projets historiques sont indiqués en italique. Les chiffres du budget incluent uniquement la contribution du Canada.

L’évaluation a échantillonné cinq des dix projets, représentant 80 % des décaissements en CED au cours de la période d’évaluation. Par ailleurs, deux projets financés dans le cadre de la programmation du partenariat ont été échantillonnés, à savoir: le Programme de partenariat pour le développement et les retombées de la microfinance et le Centre d’investissement dans les entreprises locales.

Les projets du secteur de la CED étaient entièrement ou en grande partie alignés (à l’exception d’un projet^{Note de bas de page 19}) sur les besoins des bénéficiaires et les priorités du GdB, tels qu’ils sont indiqués dans les plans quinquennaux du GdB et les documents relatifs à la stratégie de réduction de la pauvreté. Par exemple, le projet de GFP, PAGDP, figurait dans l’examen annuel indépendant du PAGDP bangladais (2013) où il était indiqué qu’il avait bénéficié d’un « fort appui » de la part du ministre des Finances et du secrétaire des Finances du Bangladesh.

Programmation dans le secteur de la gouvernance

La valeur de la programmation mis en œuvre dans le secteur de la gouvernance dans le cadre du programme d’aide bilatérale totalisait 65,6 millions de dollars. Comme il est indiqué dans le tableau 4, tous les projets ont été élaborés dans le cadre du CPP 2003-2008. La programmation du secteur de la gouvernance couvrait une gamme d’activités et incluait deux projets de relativement grande envergure.

Le premier, intitulé les monts de Chittagong, était une subvention à un programme multi-donateurs du PNUD visant à assurer les droits des peuples autochtones en renforçant le système du gouvernement autochtone, tout en appuyant le système administratif et de gouvernement local du GdB.

Le deuxième projet était une intervention majeure à long terme sur une réforme juridique axée sur la promotion de l’accès à la justice, particulièrement pour les femmes, les enfants et autres groupes vulnérables.

Le portefeuille incluait aussi trois projets visant à améliorer les élections et à inciter les institutions de médias de masse, la société civile et les organisations communautaires à utiliser la nouvelle loi sur le droit à l’information du pays afin de responsabiliser les organismes gouvernementaux locaux et le parlement national. Enfin, il incluait trois autres initiatives :

• un projet visant à développer les capacités du ministère de l’Environnement bangladais;
• un fonds local destiné aux petits projets favorisant l’égalité des sexes; et
• un projet de soutien aux politiques relatives à l’égalité des sexes.

Dans l’ensemble, le portefeuille de projets dans ce secteur était conçu de manière à insister sur l’importance de renforcer les processus politiques et institutionnels, étant entendu que la gouvernance elle-même revêtait un volet politique.

* Les approches sectorielles sont indiquées en bleu et les projets historiques sont indiqués en italique. Les chiffres du budget incluent uniquement la contribution du Canada.

L’évaluation a échantillonné quatre des huit projets, représentant 60 % des décaissements dans le secteur de la gouvernance au cours de la période d’évaluation. De plus, un projet du partenariat a aussi été échantillonné : Inter Pares - Favoriser le leadership.

Il a été constaté que les projets dans le secteur de la gouvernance ont explicitement répondu à l’objectif de la politique du gouvernement d’améliorer la gouvernance, d’améliorer la capacité administrative, de renforcer la fonction publique et d’améliorer les processus budgétaires et de planification.

2.1.2 Pertinence par rapport aux résultats attendus de l’ex-ACDI

L’évaluation a révélé que le programme était fortement aligné sur les politiques, les stratégies et les priorités de programmation de l’ex-ACDI à l’échelle du ministère et du programme, et ce, dans les projets échantillonnés : 21 des 24 projets échantillonnés satisfaisaient à l’ensemble ou à la plupart des attentes relatives aux critères de pertinence. Voir l’annexe E : Résumé des cotes du projet.

La programmation en santé a contribué directement aux objectifs centraux de la stratégie-pays du programme visant à créer des opportunités pour les enfants et les jeunes et à la Stratégie sur les enfants et les jeunes de l’ex-ACDI. Le programme existant en santé était fortement aligné sur les engagements du Canada pris dans le cadre de l’Initiative de Muskoka. Tous les répondants du programme ont reconnu que l’Initiative complétait les priorités au lieu de les modifier et, en fait, qu’elle fournissait des ressources supplémentaires à un programme sectoriel déjà bien implanté.

En ce qui concerne la programmation en éducation, l’évaluation a révélé un niveau élevé de cohérence et de liens entre les projets échantillonnés en éducation et entre ces projets et d’autres activités des donateurs au niveau sectoriel. La participation de l’ex-ACDI aux grands consortiums dont les mandats se chevauchaient pour ce qui est du projet Programme de développement de l’éducation primaire II et du projet Programme d’éducation du BRAC (PEB) a augmenté les occasions de participer au dialogue sur les politiques dans le secteur de l’éducation étant donné que d’autres donateurs clé appuyaient aussi ces deux programmes.

D’importantes synergies au sein de la programmation ont été révélées entre les secteurs, et ce, à la suite de la mise en œuvre du programme au cours de la période d’évaluation. Par exemple, l’accent sur la gestion des finances publiques (GFP) dans le secteur de la CED a joué un rôle de soutien important afin d’assurer l’intégrité des approches sectorielles en éducation et en santé auxquelles l’ex-ACDI avait contribué. Dans le même ordre d’idées, les projets déployés dans le secteur de la gouvernance ont généré des occasions de collaborer avec des projets d’autres secteurs. Par exemple, lorsque le projet de renforcement des capacités parlementaires et de soutien des médias est devenu davantage axé sur le renforcement du rôle du Parlement au chapitre de la surveillance de la GFP, des liens avec deux projets de GFP (RFCSDPet PAGDP) se sont resserrés. Enfin, l’Association des avocats en droit environnemental du Bangladesh (Bangladesh Environmental Lawyers Association), un partenaire local dans un projet d’Inter Pares, a fourni une formation au personnel du ministère de l’Environnement dans le domaine du droit et de la conformité réglementaire environnementale, ce qui a complété le RIDEB.

Le changement de la programmation en gouvernance d’un domaine ciblé à un thème transversal a servi à accroître plutôt qu’à réduire sa pertinence. Ce qui a souligné son importance à une mise en œuvre réussie de la programmation en éducation, en santé et en CED, tant pour l’établissement d’un État que des relations entre la société civile et l’État. En outre, il y avait une complémentarité considérable entre la programmation en gouvernance de l’ex-ACDI et d’autres donateurs, comme l’illustrent les exemples suivants :

• La programmation de l’Union européenne dans le secteur de la gouvernance s’est axée sur les droits de la personne, particulièrement dans les monts de Chittagong, la réforme électorale et les comités permanents du Parlement;
• La programmation en gouvernance de l’USAID s’est axée sur la GFP et le gouvernement local;
• La programmation de DFID s’est axée sur le renforcement de la capacité de collecte de revenus du GdB et l’accès communautaire à des services juridiques; et
• Le PNUD s’est concentré sur le renforcement du système judiciaire, la gestion d’élections, la gestion du changement dans la fonction publique, la dévolution des pouvoirs au gouvernement local et l’accès accru à l’information.

2.2 Efficacité

Pour évaluer l’efficacité, l’évaluation a tenu compte de la mesure dans laquelle le programme a contribué à l’atteinte, ou a atteint, les résultats escomptés énoncés dans les CPP et les modèles logiques des projets.

En ce qui concerne l’efficacité, 21 des 24 projets de l’échantillon de l’évaluation (88 %) avaient atteint totalement ou en grande partie les résultats escomptés. Trois projets ont échoué, deux pour des raisons hors du contrôle des projets respectifs, et un autre (de faible valeur, 0,06 % des dépenses du portefeuille) a échoué principalement en raison d’une conception inappropriée^{Note de bas de page 20}.

Toutefois, l’efficacité globale d’un programme dépassait la somme de l’efficacité de chacun des projets. Les résultats du programme étaient aussi atteints grâce à des efforts de nature autre que l’investissement, comme le dialogue sur les politiques, la coordination des donateurs, l’harmonisation, l’alignement et la synergie entre les mécanismes de prestation. Ils étaient aussi influencés/contestés par le contexte du pays.

Les sections suivantes présentent une évaluation de (a) l’efficacité de chacun des quatre principaux secteurs (santé, éducation, CED et gouvernance) précédée par un court résumé de leurs contextes et défis propres, (b) l’efficacité des thèmes transversaux et (c) les efforts de nature autre qu’un investissement du programme.

2.2.1 Secteur de la santé

Contexte et défis du secteur de la santé

La stratégie-pays pour le Bangladesh de 2009 citait trois principaux obstacles à des améliorations dans le secteur de la santé :

• la marginalisation persistante des populations pauvres et rurales;
• les progrès lents au chapitre de la réduction de la mortalité maternelle et les taux élevés de décès néonataux; et
• les pénuries de ressources humaines dans le secteur de la santé, en particulier d’accoucheuses qualifiées.

Les projets du secteur de la santé ont fait face à des défis dans l’amélioration de la gouvernance du secteur de la santé en raison de :

• la nature centralisée du MoHFW, en particulier en ce qui concerne les décisions de financement en santé et aux nominations dans la fonction publique : la planification, les modalités de financement et de prestation de services ne pouvaient pas répondre de manière efficiente aux besoins locaux en santé;
• les principales barrières au renforcement institutionnel : les solutions à des enjeux systémiques en matière de dotation reposaient sur les agences centrales du GdB et étaient à l’extérieur de la portée du MoHFW;
• la fragmentation du MoHFW en différentes directions : celles-ci fonctionnaient de façon cloisonnée pour ce qui est des soins de santé et de la planification familiale, en marge de systèmes parallèles du GdB dans les juridictions caractérisées par des populations urbaines, rurales ou ayant une densité élevée de minorités ethniques^{Note de bas de page 21};
• la réglementation inadéquate du secteur privé^{Note de bas de page 22};
• un système dont le ratio est de deux infirmières pour cinq médecins; et
• un arrangement de financement de donateurs complexe comportant de nombreux plans d’activité qui compliquaient la responsabilisation du GdB.

Efficacité du secteur de la santé

Dans le secteur des soins de santé, l’efficacité, telle que mesurée par les indicateurs du Cadre de mesure de rendement (CMR) a démontré de bons progrès. Par exemple, la tendance d’une immunisation à la baisse chez les filles a été inversée, alors que les tendances relatives à l’immunisation en bas âge et à l’utilisation de contraceptifs sont devenues positives. Au niveau des résultats immédiats, le nombre de naissances effectuées par des accoucheuses qualifiées a augmenté de 18 % à 42 %, par rapport à une cible de 50 %. La part canadienne représentait le dixième des contributions dans un fonds commun et des investissements dans un projet parallèle de l’approche sectorielle en santé pour 2011-2016.

(Voir l’annexe F – Indicateurs de résultats et données sur le rendement du CMR)

L’évaluation a révélé que les projets échantillonnés du portefeuille de la santé rencontraient la totalité, sinon la plupart des résultats attendus^{Note de bas de page 23}.

2.2.2 Secteur de l’éducation

Contexte et défis dans le secteur de l’éducation

Les défis systémiques suivants en éducation ont été identifiés en 2003 lorsque la Banque asiatique de développement a mis au point le PDEP II :

• incorporation des groupes exclus, y compris les enfants vivant dans des taudis en milieu urbain, les enfants handicapés et les enfants des régions éloignées, y compris les enfants appartenant à un groupe tribal (minorités ethniques) dans le système d’éducation formel;
• taux élevés de redoublement et de décrochage et faible taux d’achèvement de l’éducation primaire;
• piètre qualité de l’éducation caractérisée par des enseignants mal formés, mal rémunérés et peu motivés, ratio élève-enseignant élevé, écoles à double horaire, pénurie de classes et absence d’un système de suivi de l’apprentissage; et
• enjeux de gouvernance liés à un système d’éducation grandement centralisé, une capacité limitée à réaliser des suivis des évaluations et des analyses, et des frais de transaction élevés pour le gouvernement en raison du grand nombre de donateurs partenaires non coordonnés.

Efficacité dans le secteur de l’éducation

Dans le secteur de l’éducation, l’efficacité de la programmation, mesurée par les indicateurs du CMR et fondée sur les données rapportées dans le rapport annuel sur le rendement sectoriel de l’éducation primaire au Bangladesh (Bangladesh Primary Education Annual Sector Performance Report (BPEASPR)) de 2014 et l’Enquête sur le revenu des ménages et les dépenses (Household Income and Expenditure Survey (BHIES)) de 2010, démontrait d’excellents progrès quant au taux d’achèvement de l’école primaire, au taux d’inscription net, au ratio garçons-filles, aux notes moyennes des élèves de cinquième année et aux qualifications des enseignants. Certaines des cibles établies dans le CMR (p. ex. indicateurs du résultat ultime – taux d’alphabétisation ou indicateurs de résultats immédiats – écoles à horaire unique et ratio élèves-enseignant) étaient irréalistes et n’ont donc pas été atteintes. Cependant, d’autres résultats ont démontré de façon générale d’excellents progrès vers leur atteinte.

Les données montraient que les progrès réalisés par rapport aux extrants relatifs à l’éducation au niveau du programme étaient positifs et étaient liés au portefeuille de résultats des projets, et en particulier au PDEP II et au PEB II^{Note de bas de page 24}. L’évaluation a révélé que les quatre projets dans l’échantillon du portefeuille des projets d’éducation avaient atteint l’ensemble ou la plupart de leurs résultats. Plus précisément, les projets informels de portée plus restreinte (couverts seulement indirectement par les données présentées dans le tableau ci-dessus) PINVPDA et BEHTRUWC ont contribué significativement à l’acquisition d’aptitudes à la vie quotidienne chez les adolescents pauvres et les enfants travaillant qui avaient manqué l’occasion de participer au système d’éducation formel. Par exemple, 21 % des diplômés du projet PINVPDA s’étaient intégrés au système d’éducation formel, et une enquête de suivi des diplômés de premier et de deuxième cycle montrait un taux de rétention de 63 % et de 82 % respectivement. Voir l’annexe G pour les notes justificatives de l’efficacité à l’échelle des projets.

(Voir l’annexe F – Indicateurs de résultats et données sur le rendement du CMR)

2.2.3 Secteur de la CED

Contextes et défis du secteur de la CED

En dépit du bilan économique positif du Bangladesh dans les dernières années, la recension d’une documentation pertinente prête à penser que le pays continu de faire face à des défis de taille concernant la croissance économique. Ceux-ci comprenaient le besoin :

• d’aborder les risques croissants pour la stabilité macroéconomique;
• de revitaliser les efforts de libéralisation du commerce;
• d’améliorer l’efficience du secteur financier;
• d’améliorer les infrastructures;
• d’améliorer la gestion de l’utilisation des terres; et
• stimuler la productivité de la main-d’œuvre par la formation professionnelle.

Efficacité du secteur de la CED

La mise à jour de la CED en 2011 au CMR du programme a modifié certains des indicateurs inclus au départ dans le CPP. Bon nombre de ces nouveaux indicateurs sont limités en termes de leur utilité pour des raisons de gestion du secteur et du programme. Bien que certains indicateurs aient montré des tendances à l’amélioration (p. ex. emploi global, efficience des investissements et contributions du secteur manufacturier à l’emploi), ces tendances sont particulièrement difficiles à attribuer directement aux activités de l’ex-ACDI dans ce secteur. De plus, il n’y avait aucun indicateur précis au niveau des résultats pour deux des trois domaines prioritaires : les partenariats publics-privés (PPP) et le développement des compétences. La couverture de ces domaines a été limitée au niveau des extrants, avec l’hypothèse qu’il contribuerait logiquement aux résultats.

(Voir l’annexe F – Indicateurs de résultats et données sur le rendement du CMR)

Étant donné que le CMR du programme n’a pas établi un lien clair avec les résultats du programme, l’information relative à l’efficacité à l’échelle des projets est présentée ci-dessous. L’évaluation a révélé que cinq des sept projets de l’échantillon du portefeuille en CED obtenaient la totalité, sinon la plupart, de leurs résultats.

Les projets générateurs de revenus au sein de l’échantillon ont contribué à l’atteinte de l’objectif du CPP de 2003 d’augmenter le nombre d’emplois, d’améliorer les opportunités économiques, d’assurer des moyens de subsistance durables pour les hommes et les femmes par la promotion de l’entrepreneuriat, l’accès à des services de financement et le développement des entreprises.

Le système sophistiqué de mesure des résultats^{Note de bas de page 25}, utilisé dans le cadre du projet Catalyseur II, a indiqué que le projet avait permis à 2 358 millions d’agriculteurs d’augmenter leurs revenus.

Les projets BRAC/RFRP II ont contribué à sortir les membres de quelque 600 000 ménages vivant dans des régions rurales pauvres de la pauvreté extrême, et de les introduire à des moyens de subsistance durables.

Le projet MSDPUP a presque atteint sa cible de couverture de 33 000 ménages avec des résultats indiquant que les revenus des ménages avaient augmenté de 42 % dans le cas des ménages dirigés par une femme et de 33 % dans le cas des ménages dirigés par un homme par rapport à une cible d’augmentation de 30 %.

Le programme de partenariat pour le développement et les retombées de la microfinance de WRC comprenait une enveloppe de 1,15 million de dollars au Bangladesh, ce qui a considérablement dépassé les cibles initiales et permis de mettre sur pied une institution de micro-financement durable dirigé par le partenaire local de WRC. Voir l’annexe G pour un résumé des principaux résultats obtenus dans les projets échantillonnés.

Bien que le projet du CIEL ait permis de répondre à un besoin important dans le secteur privé, plusieurs lacunes dans la conception, y compris un calendrier trop serré, ont compromis la capacité des agences d’exécution locales à réaliser plus que des progrès très limités vers l’atteinte des objectifs du projet.

Le projet de GFP RFCSDP a amélioré la fonctionnalité du Bureau du contrôleur et du vérificateur général (BCVG) en introduisant la fonction d’audit environnemental et sexospécifique, en facilitant l’adoption, à l’échelle du Bureau, d’ordinateurs comme outil de travail (pour les techniques d’audit assisté par ordinateur) et en mettant à l’essai l’annonce publique des résultats des audits. Pour une panoplie de raisons, y compris des objectifs trop ambitieux et l’absence de changements politiques favorables, le projet phare de la GFP, le PAGDP avait atteint uniquement certains des résultats prévus au départ.

2.2.4 Secteur de la gouvernance

Contexte et défis dans le secteur de la gouvernance

Comme l’explique Lewis, deux facteurs combinés ont contribué à [traduction] « un problème chronique et persistant d’instabilité au cœur des institutions politiques du Bangladesh – les intérêts de classes et les réseaux de patronage ».^{Note de bas de page 26} Les difficultés relatives à la gouvernance étaient aussi reflétées par les indicateurs de gouvernance mondiaux de la Banque mondiale^{Note de bas de page 27}. Par exemple, en moyenne, pour la période 2008-2013, le rang centile parmi tous les pays (qui varie de 0 (le plus bas) à 100 (le plus élevé)) était, pour le Bangladesh : 36 pour ce qui est de la voix citoyenne et de la responsabilité, 25 pour ce qui est de l’efficacité du gouvernement, 21 pour ce qui est de la qualité de la réglementation et 24 pour ce qui est de la primauté du droit.

Efficacité dans le secteur de la gouvernance

Il a été impossible d’effectuer un examen des progrès réalisés par rapport aux indicateurs à l’échelle du programme, car, contrairement aux autres secteurs, il n’y avait pas d’indicateurs dans le CMR étant donné que la gouvernance a été redéfinie en tant que thème transversal. Les indicateurs de gouvernance mondiaux de la Banque mondiale ont plutôt été utilisés pour évaluer la contribution des résultats de projets dans le secteur de la gouvernance, comme l’indique le tableau 8.

Individuellement, tous les cinq projets historiques énumérés au tableau 8 ont atteints divers résultats qui ont contribué à l’atteinte de l’objectif global d’appuyer une bonne gouvernance. Le projet de renforcement des capacités parlementaires et de soutien des médias n’a connu qu’un succès partiel en n’atteignant pas son objectif principal de développer les capacités des parlementaires en raison du hiatus dans les activités parlementaires au cours de la période du projet lorsque le gouvernement intérimaire contrôlé par les forces militaires était au pouvoir. Quoi qu’il en soit, il a permis de faire des avancées considérables au chapitre du renforcement des capacités de planification stratégique et de gestion des finances publiques du secrétariat parlementaire.

Les deux projets de GFP du portefeuille de la CED étaient entièrement axés sur la gouvernance et visaient à développer des capacités institutionnelles et individuelles au sein des structures gouvernementales dans le but d’améliorer la gouvernance et d’accroître la responsabilisation. Les donateurs ont reconnu que ces deux projets ont contribué au fonctionnement d’autres ententes entre donateurs, dont des approches sectorielles dans les secteurs de l’éducation et de la santé. (Voir l’annexe G pour connaître les notes justificatives de l’efficacité à l’échelle des projets).

La transformation de la gouvernance d’un secteur prioritaire à un thème transversal au sein de l’ex-ACDI a eu lieu vers la fin de 2009. Les projets ont été évalués comme ayant un rendement satisfaisant dans ce domaine : 22 des 24 projets de l’échantillon de l’évaluation répondaient à presque la totalité sinon la plupart des indicateurs de gouvernance.

Les projets de l’échantillon de l’évaluation pouvaient être caractérisés de la façon suivante :

• augmenter ou appuyer la mise en œuvre d’une fonction publique, par exemple dans les approches sectorielles des secteurs de la santé et de l’éducation;
• favoriser la réglementation et la supervision du gouvernement;
• améliorer les mécanismes de soutien gouvernemental;
• favoriser une étroite collaboration avec divers ministères gouvernementaux et organismes gouvernementaux locaux;
• renforcer la capacité des ONG locales et des organisations de la société civile à interagir avec le gouvernement;
• travailler avec les communautés d’intérêts pour exercer une influence sur la politique gouvernementale; ou
• utiliser une approche sous-sectorielle pour faciliter l’établissement d’un cadre de programmes et de politiques uniques.

Des exemples pour chaque secteur sont présentés ci-dessous.

L’investissement croissant de l’ex-ACDI dans les approches sectorielles était perçu comme augmentant son influence en matière de gouvernance. Ces investissements ont été renforcés par des investissements parallèles aux « approches sectorielles », tels que le projet de RHS, ainsi que des projets à l’extérieur de l’approche sectorielle. Bon nombre de projets de l’Initiative sur la SMNE n’ont pas eu recours à l’approche sectorielle.

En ce qui concerne la gouvernance, l’approche sectorielle en éducation a aidé à financer une expansion significative du système d’éducation primaire du pays et à créer un cadre de politiques unique pour ce système qui englobait des acteurs étatiques et non étatiques. Les projets d’éducation informelle PINVPDA et BEHTRUWC ont collaboré avec le système formel.

Presque tous les projets du secteur de la CED de l’échantillon, en plus des projets de GFP, étaient liés à des enjeux de gouvernance ou exerçaient une influence sur les enjeux de gouvernance dans le cadre de leur approche de mise en œuvre auprès de divers organismes gouvernementaux : services de vulgarisation agricole, organismes gouvernementaux locaux comme des conseils syndicaux et des commissaires de district, représentants parlementaires locaux ou ministères responsables.

2.2.5 Efficacité par rapport aux thèmes transversaux

Égalité des sexes

À l’échelle du programme et en termes de dialogue sur les politiques connexes, l’ex-ACDI a réussi à maintenir un excellent bilan en égalité des sexes au cours de la période d’évaluation. Le programme avait une stratégie relative à l’égalité des sexes à la fois bien conçue et bien articulée (incluse dans le CPP 2009-2014), et les fondations d’une programmation antérieure traitant de la sexospécificité sur lesquelles le programme pouvait prendre appui. Toutefois, au cours de la mise en œuvre du programme, les difficultés d’obtenir une expertise dans le domaine de l’égalité des sexes de la part du personnel de l’administration centrale de l’ex-ACDI ont limité l’atteinte de résultats dans ce domaine. Cet enjeu fait l’objet de discussions approfondies à la section sur l’efficience. En dépit de l’absence d’un spécialiste dédié en égalité des sexes, le personnel de programme sur le terrain s’est fait le défenseur de cette question aux tables décisionnelles et ses efforts ont été couronnés de succès. Par exemple, les représentants canadiens ont joué un rôle proéminent dans la conception de la troisième approche sectorielle en éducation et ont été crédités par d'autres donateurs d'avoir accru la visibilité et les ressources consacrées aux questions de genre dans cette prochaine phase de ce programme.

Plus de 80 % des projets de l’échantillon répondaient à l’ensemble, sinon à la plupart, des critères relatifs à l’égalité des sexes. Seulement quatre projets (trois dans le secteur de la CED) de l’échantillon de 24 projets affichaient un rendement inférieur aux attentes en matière d’égalité des sexes; c.-à-d., des améliorations ou des changements importants sont requis.

Viabilité de l’environnement

Très peu d’effectifs sur le terrain ou à l’administration centrale possédant une expertise technique en environnement étaient disponibles pour le programme. Cette situation a dans une certaine mesure été compensée par la proportion élevée de projets mis en œuvre par le truchement d’organisations multilatérales (p.ex., Banque mondiale, organismes des Nations Unies) qui souscrivaient à leurs propres politiques, normes et règlements en matière d’environnement, qui étaient comparables aux normes canadiennes. Ainsi, 11 des 24 projets de l’échantillon satisfaisaient à l’ensemble des critères relatifs au rendement en matière de viabilité de l’environnement, et sept satisfaisaient à la plupart d’entre eux. L’ex-ACDI s’est invariablement acquittée de ses obligations en ce qui concerne l’évaluation des projets prévus au regard des exigences de la Loi canadienne d’évaluation environnementale, et l’implication de l’expertise de l’administration centrale au moins à l’étape d’approbation. Dans les domaines où il était question d’infrastructure, par exemple dans le secteur de l’éducation, les gestionnaires de projet respectaient les exigences. La réduction des risques de catastrophe (RRC) était identifiée comme un élément à prendre en considération dans le CPP. Toutefois, l’attention portée à la RRC n’a été que ponctuelle.

2.2.6 Efficacité des efforts d’autre nature qu’un investissement

Le Bangladesh avait des structures de coordination entre donateurs bien établies crées dans le cadre de la stratégie de coordination mixte qui a été signée en 2008 par 18 donateurs et le GdB. Le choix de l’approche-programme et des mécanismes de prestation des approches sectorielles pour exécuter une grande partie du programme, de concert avec la force des structures de coordination entre donateurs connexes, s’est conformé aux principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et du Programme d’action d’Accra. La nouvelle programmation utilisant ces modalités a été définie dans la stratégie-pays du Bangladesh et dans le CPP de 2009, et a fait l’objet de discussions avec le GdB et d’autres donateurs au sein des groupes de travail sectoriels et sous-sectoriels. À l’échelle du programme, ces groupes de travail étaient le mécanisme principal grâce auquel le personnel sur le terrain de l’ex-ACDI a pu participer au dialogue sur les politiques de haut niveau dans ces domaines de programmation prioritaires. En revanche, à l’échelle des projets, les organismes conjoints de donateurs (surtout dans les secteurs de l’éducation et de la santé) ont offert des occasions de participer au dialogue sur les politiques sur certains enjeux précis.

L’ex-ACDI a assuré une présence constante à la table des donateurs^{Note de bas de page 28}, ce qui lui a permis de faire connaître ses points de vue et d’exercer une influence sur les principaux secteurs touchés par les initiatives d’envergure. Par exemple, dans le secteur de la santé, l’ex-ACDI a utilisé le dialogue sur les politiques pour promouvoir les enjeux du développement des systèmes de santé, de l’égalité des sexes, de la gestion et du financement des approches sectorielles, et des ressources humaines dans le système de la santé. Par conséquent, l’expertise de l’ex-ACDI aurait entraîné des retombées positives sur l’orientation stratégique et la gestion transparente de cette approche sectorielle en santé.

Dans le secteur de l’éducation, les autres donateurs bilatéraux et multilatéraux ont reconnu que les compétences des représentants de l’ex-ACDI mises au service des organismes de gestion de projet avaient eu des retombées positives sur les questions de l’égalité des sexes et de la gouvernance/GFP. Plus précisément, ils ont reconnu que l’ex-ACDI avait réussi à entraîner la participation de la Banque mondiale au PDEP II, renforçant ses éléments relatifs au cadre de mesure du rendement et à l’égalité des sexes et appuyant la conception du PDEP III. L’ex-ACDI a aussi contribué aux processus de dialogues sur l’enjeu hautement prioritaire de la GFP par sa participation au PAGDP. Enfin, l’équipe de mise en œuvre du projet du PNUD a grandement apprécié le rôle que le personnel de l’ex-ACDI a joué à l’appui des processus de renouvellement et de révision du projet des monts Chittagong.

La participation au dialogue sur les politiques était plus réactive aux circonstances du projet qu’aux priorités du programme. À l’échelle du programme, mis à part les besoins du CPP et du projet, il n’y avait aucun plan d’ensemble identifiant les enjeux clés que désirait aborder l’ex-ACDI dans le dialogue sur les politiques et la façon dont elle entendait les gérer en collaboration avec le GdB et d’autres donateurs. En générale, la participation dans des structures multi-donateurs et à l’échelle des projets et aux principaux groupes de travail a favorisé une bonne coordination des fonctions administratives et de gestion avec d’autres donateurs à l’échelle des projets et du secteur.

L’évaluation a identifié deux cas où les décisions prises à l’administration centrale de l’ex-ACDI ont changé le contenu de ce qui avait été négocié dans les accords multi-donateurs. L’un concerne l’annulation d’un investissement prévu visant à développer la capacité d’approvisionnement du MoHFW en produits de santé. L’autre concernait un investissement dans l’Initiative conjointe GdB-ONU sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants approuvée par l’administration centrale. Les délais fixés pour trouver les opportunités d’investissement pour appuyer les engagements du Canada dans le cadre de l’Initiative de Muskokaétaient serrés. Bien que le bureau de l’ex-ACDI au Bangladesh ait apporté des commentaires au projet susceptible de servir à cette fin, il n’y a pas eu pour autant de plus grande participation au processus décisionnel. Ces deux cas ont été considérés comme maladroits par le bureau de l’ex-ACDI au Bangladesh et les donateurs partenaires du PDSSPN au regard des plans qui avaient déjà été élaborés et convenus entre les donateurs. Néanmoins, aucune donnée probante n’a fait état de répercussions négatives sur les relations.

2.3 Efficience

L’évaluation définissait l’efficience par rapport à :

• la mesure dans laquelle les ressources étaient appropriées au regard des résultats atteints, en tenant compte du contexte;
• la pertinence de l’approche de gestion pour obtenir les résultats escomptés; et
• la mesure dans laquelle les outils de gestion ont été utilisés et appliqués de manière appropriée aux fins de la prise de décision.

2.3.1 Efficience globale du programme

La stratégie-pays du Bangladesh de 2009 renvoie précisément à la décision de [traduction] « s’en remettre à des projets de plus grande envergure, mais en nombre moindre, principalement élaborés de concert avec d’autres donateurs ». Cette volonté coïncidait avec le début des efforts de décentralisation du programme du Bangladesh sur le terrain. Le tableau suivant illustre de quelle façon les niveaux de dotation et les décaissements de programme ont évolués au cours de la période d’évaluation de 2008 à 2013. Il est important de signaler que le nombre d’employés inclut uniquement les employés dédiés au programme-pays bilatéral et exclut les employés de la Direction générale du partenariat canadien et de la Direction générale des programmes multilatéraux à l’administration centrale. Ces données montraient que les décaissements étaient demeurés presque constants jusqu’à ce que l’on observe une hausse en 2012-2013. Le nombre d’employés professionnels a légèrement baissé en 2009-2010 et de nouveau à l’AC, au cours de la dernière année. En comparant la première et la dernière année de cette période, on observe une variation du ratio de l’ordre de 42 %. Cependant, il n’est pas possible de commenter l’effet que ce changement a pu avoir sur l’efficience ou sur la qualité des extrants étant donné que ce changement a été observé surtout à la dernière année de la période d’évaluation.

Sources : les chiffres relatifs à l’effectif proviennent des dossiers du programme; l’historique des décaissements provient de la Direction générale du dirigeant principal des finances.

Il y a eu l’hypothèse qu’un programme composé d’un moins grand nombre de projets, mais chacun de plus grande envergure, est plus efficient et plus facile à gérer. Toutefois, l’évaluation n’a trouvé aucune donnée probante pour appuyer cette hypothèse. Le Canada a participé à des forums de projets multi-donateurs afin de s’assurer que l’on accorde de l’attention à ses priorités. Bien que le personnel de l’ex-ACDI trouve que les approches sectorielles constituaient des mécanismes de prestation efficaces, il trouvait aussi qu’elles étaient extrêmement exigeantes en temps. Par exemple, la deuxième approche sectorielle en éducation exigeait la mise à contribution d’un agent sur le terrain dédié à temps plein, particulièrement au cours de la première année du projet lorsque le Canada était le président du consortium de donateurs.

De plus en plus, la nouvelle programmation utilisait des mécanismes réactifs au cours de la période d’évaluation. Cela signifiait que le programme répondait aux initiatives proposées et conçues par des partenaires de développement comme le PNUD, la Banque asiatique de développement ou la Banque mondiale, qui avaient des projets prêts à exécuter. Bien que cette possibilité ait offert certains gains d’efficience en termes de processus d’approbation et de décaissements de l’ex-ACDI, cette évaluation n’a pas trouvé de données probantes indiquant que cela se soit concrétisé en atteinte de meilleurs résultats. En outre, des efforts considérables devaient souvent être déployés afin de s’assurer que les thèmes transversaux de l’ex-ACDI étaient représentés de manière appropriée dans les groupes de travail.

Des travaux supplémentaires étaient aussi requis pour « convertir » les produits des systèmes collectifs de suivi et d’évaluation des programmes en produits compatibles avec les propres systèmes de l’ex-ACDI. Cela a été corroboré par la mission d’examen pour le projet PDEPII, où il a été constaté que [traduction] « dans l’ensemble, le PEPD II avait réduit les coûts de transactions pour le GdB, mais les coûts de transaction pour les [partenaires de développement] étaient demeurés élevés en raison des différences dans les procédures utilisées par les agences ». L’évaluation a relevé que la participation à la gouvernance des projets de l’approche sectorielle exerçait de la pression sur les ressources sur le terrain limitées de l’ex-ACDI. Il y avait de nombreux groupes de travail sectoriels et sous-sectoriels, et il n’était pas possible de participer à tous leurs travaux.

Il y avait aussi des enjeux d’efficience liés aux délais dans les processus d’approbation et de passation de marché. Par exemple, il a fallu trois ans pour amorcer le projet sur la santé reproductive des adolescents et le démarrage et l’évaluation de mi-parcours du projet sur les ressources humaines en santé ont été retardés en raison de la lenteur des processus de passation de marché.

Le programme n’a réussi à faire qu’un usage limité du soutien des services professionnels de l’AC dans les domaines de l’égalité des sexes, de l’environnement et de la gouvernance, sauf aux fins d’examen et d’approbation des documents de planification des projets et du programme. La restructuration de ces fonctions spécialisées à l’AC au cours de la période d’évaluation, le nombre réduit de professionnels œuvrant dans ces domaines et les demandes élevées pour leurs services signifiaient qu’ils n’étaient pas en position de fournir des conseils de façon continue à l’échelle des projets.

L’accès aux spécialistes des thèmes transversaux sur le terrain était aussi grandement limité. Un poste de spécialiste en égalité des sexes a été mis sur pied à l’unité d’appui aux programmes (UAP), mais ce poste a fait l’objet d’un taux de roulement élevé et de problèmes de concurrence avec des postes offrant une meilleure sécurité d’emploi et de meilleurs salaires, habituellement auprès d’autres donateurs. Conséquemment, ce poste était vacant de 2011-2012, et ce, jusqu’à la fin de la période d’évaluation. À l’UAP, il n’y avait aucun poste pour un spécialiste en viabilité de l’environnement ou un spécialiste de la gouvernance en dépit de l’importance que représentaient les aspects liés à la gouvernance dans le programme. Toutefois, certains professionnels de l’ex-ACDI à Dhaka possédaient certaines connaissances spécialisées en GFP et en gouvernance qu’ils ont pu mettre à contribution pour le programme, mais cela est plutôt attribuable aux circonstances qu’à une planification systématique.

Les niveaux de dotation ont été planifiés en fonction des activités prévues dans le cadre de la programmation bilatérale. Toutefois, en pratique, le personnel sur le terrain a consacré une partie significative de son temps à appuyer la programmation du partenariat et du multilatéral en plus de la programmation bilatérale. Un exemple de cela est l’Initiative pour les micronutriments qui avait un bureau à l’UAP du Bangladesh pendant la période d’évaluation et pour laquelle le bureau de l’ex-ACDI au Bangladesh a coordonné les réunions et assuré le soutien au projet.

Les partenaires du Canada au Bangladesh, comme le GdB et d’autres donateurs ne faisaient pas la distinction entre les différents mécanismes de prestation de la programmation canadienne (c.-à-d., l’aide bilatérale versus le partenariat ou le multilatéral), de sorte que le programme du Bangladesh n’avait guère d’autre choix que de fournir un soutien à toutes les activités financées par le Canada, quels que soient les portefeuilles de responsabilités à l’AC.

2.3.2 Efficience des projets de l’échantillon

L’évaluation a constaté que la majorité des projets étaient efficients, à savoir, 20 des 24 projets échantillonnés répondaient à la plupart sinon à toutes les attentes par rapport aux indicateurs fixés aux fins du critère de l’efficience. Pour plus de précisions, voir l’annexe E, Résumé des cotes de projets. La plupart des approches sectorielles et des approches-programmes du programme ont obtenu un rendement satisfaisant quant à leur utilisation des ressources et à la coordination avec d’autres donateurs. Ces mécanismes offraient un degré élevé de confiance quant à l’utilisation efficiente des ressources, compte tenu de l’ampleur de la surveillance collective qu’ils exigeaient habituellement.

2.3.3 Gestion du rendement

Généralement, il y avait des limites quant à l’utilisation du CMR du programme. Au niveau des résultats intermédiaires et ultime, déterminer l’attribution était un défi. Par exemple, les indicateurs du résultat ultime reflétaient des changements dans l’économie et la société qui n’étaient pas précisément attribuables à l’aide canadienne au développement. À ce niveau, les investissements canadiens pouvaient uniquement être considérés comme ayant contribué à l’atteinte des résultats.

Cette évaluation a utilisé le CMR du programme au niveau des résultats intermédiaires pour mesurer l’efficacité des secteurs des programmes avec des résultats mitigés. Le lien entre les résultats mesurés à l’échelle du programme et la contribution était plus clair pour les secteurs de la santé et de l’éducation que pour le secteur de la CED.

Dans les secteurs de l’éducation et de la santé, le Canada a stratégiquement contribué à des changements dans les systèmes généraux plutôt que dans certaines parties précises de ces systèmes, de par sa participation à d’importantes approches sectorielles et de par le degré élevé de complémentarité à d’autres programmations avec ces principales approches sectorielles.

Comme il a été mentionné précédemment, le CMR du secteur de la CED fournissait des indicateurs de résultats liés uniquement indirectement aux énoncés de résultats du programme, par exemple [traduction] la « contribution du secteur manufacturier à la création d’emplois ». Ainsi, les moyens pour mesurer la contribution du Canada aux résultats dans ce secteur étaient mal définis, nécessitant l’utilisation des informations du CMR à l’échelle du projet.

Les outils de gestion axée sur les résultats (GAR) ont été utilisés abondamment à des fins d’établissement de rapports à l’échelle des projets. Dans l’ensemble, les projets dans les secteurs de l’éducation, de la gouvernance et de la CED ont utilisé les méthodes définies dans les politiques de l’ex-ACDI sur l’utilisation de la GAR avec des degrés de succès mitigés, alors que les projets dans le secteur de la santé ont rencontré davantage d’enjeux au chapitre de la gestion du rendement.

Dans le secteur de la santé, plusieurs projets ont employé des cadres de résultats et d’indicateurs qui se sont avérés inutilement complexes aux fins de la gestion et de l’établissement de rapports. De plus, dans le cadre des approches sectorielles et des projets exécutés par des agences de l’ONU, les modèles logiques et les CMR élaborés par l’ex-ACDI à des fins d’approbation n’ont pas été utilisés par les agences d’exécution. Par exemple, le cadre de mesure des résultats du projet PDSSPN était clair, ses indicateurs de rendement étaient mesurables et tous les donateurs avaient collaboré à son élaboration et avaient convenu de l’utiliser pour orienter leurs contributions. Toutefois, le CMR de l’ex-ACDI pour ce projet était beaucoup plus complexe, et comportait 12 résultats immédiats et 38 indicateurs d’extrants. Seulement quelques indicateurs ont été rapportés dans les rapports sommaires de gestion. La valeur de la collecte et du suivi des données n’était pas claire. Le document d’approbation du projet BIRCHavait intégré, à la demande insistante des spécialistes de la GAR de l’AC, des indicateurs de résultats et d’extrants séparés qui n’ont également pas été rapportés. Le projet sur la santé maternelle et reproductive du CRDI était le seul projet du secteur de la santé qui a rendu compte de son rendement en utilisant l’approche de la GAR pour résoudre un certain nombre de défis découlant des limites de la conception.

En 2007-2008, le GdB a commencé à prendre en charge l’approche sectorielle en éducation, le PDEP II, alors que le ministère de l’Éducation primaire et de l’Éducation de masse (Ministry of Primary and Mass Education) a adopté le cadre de résultats, lequel a été appliqué au secteur tout entier. Le PEB II avait un système de suivi et d’évaluation robuste qui a été reconnu dans les examens des donateurs. Étant donné que le PEB II et le PDEP II couvraient la plus grande partie du secteur de l’éducation, l’ensemble du secteur pouvait être considéré comme ayant des systèmes appropriés pour faire des suivis sur les indicateurs de rendement quantitatifs et qualitatifs.

La plupart des projets du secteur de la CED ont affiché un rendement satisfaisant quant aux stratégies de gestion à l’échelle des projets et à l’utilisation des outils de gestion à l’exception du projet PAGDP, dans le cadre duquel des difficultés ont été rencontrées dans son utilisation des outils de gestion comme en fait foi l’examen indépendant annuel du PAGDP du Bangladesh (2013). Le projet Catalyseur IIétait reconnu pour avoir utilisé un système de surveillance inhabituellement détaillé fondé sur les normes de mesure des résultats du Comité des donateurs pour le développement des entreprises (CDDE), une utilisation reconnue comme ayant été utile, mais coûteuse, dans le rapport de 2013 sur la valeur ajoutée rattachée à l’utilisation de la norme du CDDE au Bangladesh, du point de vue des donateurs.

Enfin, dans le secteur de la gouvernance, le comité technique du projet sur le renforcement des institutions du domaine de l’environnement du Bangladesh (RIDEB) a utilisé le modèle logique du projet et le CMR de manière efficace pour retracer les résultats. Le projet de renforcement des capacités parlementaires et le soutien des médias mis en œuvre par l’Institut de la Banque mondiale (IBM) est passé d’un système de gestion de projets axé sur les extrants à un système axé sur les résultats, une transformation qui, de l’avis de l’IBM, favorise un suivi plus rigoureux des résultats.

2.4 Durabilité

L’évaluation a évalué la mesure dans laquelle le programme a accru la probabilité de produire des bénéfices sur une base continue grâce aux investissements en développement du portefeuille de l’ex-ACDI.

Parmi les 24 projets de l’échantillon, 10 n’avaient pas obtenu de résultats durables. L’évaluation a identifié plusieurs raisons expliquant cette situation. L’une des principales préoccupations, observée dans tous les secteurs du programme, était l’absence d’engagement de la part du GdB à apporter les changements importants (réformes) aux systèmes, aux structures et aux processus établis qui étaient requis pour consolider les progrès accomplis — surtout en ce qui concerne la dotation, la structure organisationnelle et la législation. Cette absence d’engagement est venue exacerber le problème initial de la capacité et des ressources budgétaires limitées requises pour soutenir les systèmes et l’infrastructure nouvellement mis en place. L’enthousiasme et la volonté individuelle démontrés par certains partenaires à travailler dans les conditions requises pour apporter des changements permanents et fructueux n’ont pas suffi pour garantir la durabilité dans tous les cas, ni la représentation continue de l’ex-ACDI et d’autres donateurs dans les forums de dialogue sur les politiques.

Là où le processus de réforme semble davantage fonctionner était dans les situations où les intérêts particuliers étaient minimes, le dialogue sur les politiques était constructif, le sentiment d’appropriation à l’échelle locale était élevé et les tâches étaient relativement directes, comme dans le cas du PDEP II.

2.4.1 Durabilité des projets dans le secteur de la santé

Dans le secteur de la santé, beaucoup plus de la moitié des décaissements bilatéraux ont été effectuées soit dans le cadre d’approches sectorielles ou de projets parallèles à celles-ci. En contribuant d’une façon générale au système de santé public, le programme s’attendait à ce que les résultats dans ce secteur soient durables; c.-à-d., enchâssés à même le système. Cependant, bon nombre de ces initiatives étaient des projets pilotes pouvant difficilement être élargis de façon durable : les politiques et les engagements du GdB n’ont pas suivi les recommandations issues des initiatives pilotes. Les cliniques communautaires et les accoucheuses communautaires qualifiées (ACQ) étaient des exceptions importantes à ce succès mitigé, car ils représentaient un engagement financier pris pour étendre les services. Toutefois, les ACQ ne sont intervenues que dans 0,2 % des naissances déclarées en 2013, incitant de nombreuses parties prenantes à revoir cette stratégie. Le GdB a investi massivement dans des cliniques communautaires, ce qui est encourageant, mais cet investissement a été effectué par le biais d’un projet enchâssé dans le PDSSPN qui était soutenu par l’aide au développement au GdB plutôt qu’à l’aide d’un budget dégagé à même ses revenus. Le dernier de ces mécanismes de financement serait plus fiable à long terme, et moins susceptible d’être influencé par les priorités courantes (et en évolution) en matière d’aide au développement, et donc plus durable.

2.4.2 Durabilité des projets dans le secteur de l’éducation

L’évolution harmonieuse du financement collectif du PDEP II à un financement budgétaire direct dans le cas du PDEP III était une indication claire de l’engagement du GdB à assurer un financement durable en éducation. D’autres donateurs et représentants du GdB ont reconnu le rôle de premier plan qu’a joué l’ex-ACDI dans l’orchestration de cette transition à partir de l’expérience acquise dans le cadre du PDEP II. Le PDEP II a institutionnalisé avec succès un système d’examen d’achèvement de l’éducation primaire, mis en œuvre un nouveau modèle de recrutement d’enseignants, réformé la formation destinée aux enseignants, et mis en place un rigoureux système de suivi et d’évaluation avec des indicateurs de rendement clés, le seul ministère à le faire.

Les programmes d’éducation du BRAC (PEB) étaient durables parce qu’ils sont simples et suffisamment peu coûteux pour être répétés dans la même région, reproduits ailleurs et adaptés à différents contextes. Un exemple était les classes préprimaires du BRAC, ouvertes dans les écoles publiques. Leurs diplômés avaient un rendement significativement meilleur que celui des élèves réguliers du système d’éducation primaire. Par conséquent, le GdB a ouvert 40 000 centres d’éducation préprimaires à travers le pays. Le PEB II a développé un vaste réseau d’enseignants, de formateurs, de surveillants et d’ONG pendant qu’une capacité communautaire s’est développée pour soutenir et faire le suivi des classes. BRAC a cessé d’intervenir dans les collectivités lorsque leurs élèves pouvaient accéder aux écoles gouvernementales. Toutefois, les centres préprimaires n’étaient pas autonomes sur le plan financier. Il incombait en fin de compte au gouvernement de fournir une éducation primaire de qualité pour tous, et avant que ce ne soit le cas, il avait raisonnable pour les donateurs de subventionner les programmes du BRAC, ainsi que le secteur formel.

Une discussion entre les ONG, le gouvernement et les partenaires de développement sur la coopération stratégique et l’élaboration d’une stratégie pour que le gouvernement assume l’entière responsabilité du système d’éducation était nécessaire. L’examen de mi-parcours du PEB IIrecommandait la mise en place de structures formelles favorisant le dialogue entre BRAC et ses principaux partenaires gouvernementaux (dont les ministères de l’Éducation primaire et de l’Éducation de masse, des Femmes et des Enfants, des Jeunes et du Sport, de l’Académie nationale de l’éducation primaire, et du Conseil du curriculum national et des manuels, et autres) afin de promouvoir l’échange d’information ainsi que la collaboration stratégique sur les questions relatives à la durabilité, un possible modèle pour d’autres approches sectorielles. Déjà, le PDEP III englobait plusieurs domaines d’enseignement au départ mis en place par BRAC. Il s’agissait notamment de l’éducation préprimaire dans les écoles primaires gouvernementales, de l’éducation de seconde chance, de l’éducation aux enfants ayant des besoins particuliers et de l’élargissement du rôle des comités de gestion scolaire.

2.4.3 Durabilité des projets dans le secteur de la CED

Les projets du secteur de la CED avaient un rendement variable quant à leur durabilité. Les deux projets qui représentaient le plus grand défi pour ce qui est de la durabilité des résultats étaient les projets de soutien à la GFP entrepris directement en collaboration avec le GdB : le PAGDP et le RFCSDP. Ces deux projets n’ont pu franchir le seuil de durabilité en raison de la réticence ou de l’incapacité du GdB à adopter les réformes requises pour que les changements opérationnels introduits par ces derniers puissent s’enraciner solidement. Par exemple, dans le cas du RFCSDP, le fait que le gouvernement ait omis de revoir la Loi sur la vérification a entravé la capacité du projet à renforcer les comités de surveillance financière du Parlement. Il s’agissait de projets de changements institutionnels à long terme qui exigeaient un engagement à long terme pour qu’ils y aient des chances de réussite raisonnables.

Les projets de développement économique rural avaient obtenu de bien meilleurs résultats quant à la durabilité. Tous les quatre projets, dont le projet du partenariat pour le développement, et les retombées de la microfinance de WRC, étaient évalués comme ayant des bonnes perspectives de continuation et de production de retombées à long terme. Le projet Catalyseur II amorce une troisième phase (quoique sans le financement de l’ex-ACDI) dans laquelle les investissements supplémentaires dans le développement des marchés prendront appui sur les changements de comportement identifiés dans le rapport de clôture de la deuxième phase. Le modèle de graduation du projet du BRAC RFRP II a été repris par d’autres donateurs (DFID, Fondation Ford) et est appliqué ailleurs par ces derniers ainsi que par le BRAC lui-même. Bien qu’aucune autre aide n’ait été attribuée par l’ex-ACDI au MSDPUPet au partenariat pour le développement et les retombées de la microfinance de WRC, les partenaires locaux de ces deux projets ont continué à travailler avec du financement provenant d’autres sources. Le projet de WRC a permis l’établissement d’une institution de microfinancement local qui sera entièrement autonome.

2.4.4 Durabilité des projets dans le secteur de la gouvernance

Seulement deux des cinq projets échantillonnés ont entièrement satisfait aux critères de durabilité. Bien que la fondation des monts de Chittagong (CHT) ait rendu certains établissements d’enseignement et de santé qu’elle avait construits au gouvernement, ce processus dépendait fortement de la capacité financière du gouvernement à les entretenir. Surtout, la durabilité du projet tout entier dépendait grandement de la conclusion positive du processus de modification de l’accord de paix des monts de Chittagong. Le projet des monts de Chittagong représentait un dilemme particulier pour les donateurs qui examinaient la possibilité de verser des sommes supplémentaires. L’objectif du projet CHT ne se voulait pas être durable en soi. N’empêche, il était peu probable que le GdB assume la responsabilité de toutes les capacités développées par le projet au cours des dix dernières années, compte tenu du marasme politique qui prévaut au Bangladesh.

Le maintien des liens entre Inter Pares et ses ONG partenaires bangladais pour défendre les droits des pauvres était mis à risque par les changements récents apportés dans les conditions de financement des ONG de l’ex-ACDI, qui ne fournissait plus de soutien financier de base aux ONG (p. ex., à Inter Pares) et préférait fournir un soutien par projet. Bien que le projet pour des élections justes et une réforme institutionnelle a permis de renforcer la Commission électorale du Bangladesh et de mettre à contribution un consortium d’ONG (le groupe de travail sur les élections) pour mettre à jour les listes d’électeurs et mettre sur pied des comités communautaires pour faire un suivi des élections nationales de 2008, les États-Unis et l’Union européenne (UE) ont refusé d’envoyer des observateurs aux élections de 2014, mentionnant la non-inclusivité du scrutin. D’autre part, l’évaluation a révélé que les changements réglementaires et le matériel de formation élaborés pour le projet RIDEB continuaient d’être utilisés. Les structures organisationnelles, les nouveaux postes et les nouveaux bureaux créés dans le cadre du projet restaient encore en place.

3. Conclusions, discussion, leçons et recommandations

3.1 Conclusions

Les données probantes examinées dans cette évaluation dressent le portrait d’un programme qui a su maintenir une programmation réactive, au cours de la période couverte, aux besoins en évolution du Bangladesh, lors d’une période caractérisée par plusieurs changements organisationnels et de priorité thématique au sein de l’ex-ACDI, exerçant une influence sur la nature et l’orientation de son programme. Le programme y est parvenu en ayant recours à des mécanismes de prestation (les approches sectorielles, en particulier) qui ont conféré au Canada un rôle de premier plan dans les discussions portant sur ses priorités en matière de développement social — santé, éducation et égalité des sexes — qui ont été bien intégrées aux initiatives d’autres donateurs et répondaient directement aux priorités du GdB. En tant que membre et contributeur à plusieurs consortiums de donateurs importants, le Canada peut se targuer d’avoir contribué à plusieurs des changements qui ont eu lieu au cours de la période d’évaluation. La programmation canadienne en développement au Bangladesh a fait preuve de cohérence à long terme pour ce qui est de répondre aux besoins des secteurs prioritaires et de l’approche utilisée. Cela a donné une force et une profondeur accrues aux résultats visibles pendant la période couverte par cette évaluation.

3.1.1 Pertinence

L’analyse des constatations démontre que le programme a très bien répondu aux besoins définis du Bangladesh tant à l’échelle des secteurs que des projets. Dans le même ordre d’idées, le programme était fortement aligné sur les priorités établies dans les stratégies de l’ex-ACDI, dans les documents de planification et les politiques ministérielles. Il a su réagir rapidement à l’Initiative de Muskokacompte tenu de l’accent que mettait déjà le programme en SMNE. Le programme a aussi très bien réussi à s’adapter aux besoins en évolution, par exemple, en intensifiant ses efforts sur les enjeux systémiques comme les ressources humaines dans le secteur de la santé et le dialogue sur les politiques, afin d’aborder la gouvernance centralisée et fragmentée du système de santé, car celle-ci est sous-jacente à bon nombre des défis rencontrés par le programme.

Le portefeuille de projets d’aide bilatérale cadrait bien avec les activités d’autres donateurs et a maintenu un degré élevé de cohérence interne au sein des secteurs prioritaires et entre eux. Il y avait plusieurs exemples de projets dans un secteur qui ont établi des liens avec d’autres initiatives sectorielles, et les projets au sein des secteurs étaient fortement complémentaires.

Les projets du partenariat semblaient un peu moins alignés sur les politiques et les lignes directives nationales que les projets d’aide bilatérale. Bien que les projets du partenariat aient des mandats différents de ceux de la programmation bilatérale et des mécanismes de sélection de projets séparés (demande de propositions), le processus d’examen des propositions ou les promoteurs de projets ont parfois omis d’identifier certaines composantes non pertinentes dans leurs propositions.

Le portefeuille du programme du Bangladesh avait une cohérence interne utile, avec des liens solides entre les projets mis en œuvre dans les secteurs d’intérêt et la gestion de la gouvernance comme thème transversal.

Ces constatations ont mené l’équipe d’évaluation à conclure que le programme du Bangladesh était clairement pertinent aux besoins et aux priorités du Bangladesh, et que ses stratégies et son portefeuille de projets en évolution étaient pertinents pour obtenir les résultats escomptés.

3.1.2 Efficacité

L’évaluation a évalué la mesure dans laquelle le programme du Bangladesh a contribué ou a obtenu les résultats escomptés, y compris l’intégration des thèmes transversaux.

Les données probantes ont démontré que la programmation canadienne déployée dans le secteur de la santé a contribué à des améliorations mesurables à l’échelle du secteur et du projet, telles que des taux d’immunisation et du nombre de naissances effectuées par des accoucheuses qualifiées. Des projets parallèles dans le secteur de la santé ont complété les investissements de base dans le secteur, renforçant certains éléments précis revêtant une importance particulière. De façon générale, les projets mis en œuvre dans le secteur de la santé avaient des bilans satisfaisants quant à l’obtention des résultats escomptés.

La programmation dans le secteur de l’éducation était axée sur l’éducation primaire. Elle a contribué à des améliorations au chapitre de la gouvernance et de la gestion du système d’éducation formel ainsi qu’à l’amélioration des résultats d’apprentissage. Les deux principaux consortiums auxquels l’ex-ACDI a contribué ont obtenu des résultats positifs. Le programme a appuyé avec succès une programmation complémentaire visant à développer des compétences de vie chez les adolescents à risque et à améliorer l’accès aux services pour les enfants handicapés, renforçant son image d’intervenant actif en faisant la promotion de l’éducation continue et de ce que l’on appelle l’éducation de seconde chance. Ainsi, le soutien du programme dans les secteurs formels et informels était efficace.

Le secteur de la CED (introduit avec le CPP 2009) incluait des projets d’augmentation du revenu pour les ultra-pauvres et les pauvres qui ont réussi à obtenir leurs résultats, ce qui prête à penser qu’un bilan satisfaisant existe quant à l’obtention de résultats grâce à des activités autrefois catégorisées sous du développement du secteur privé. Les projets de GFP, transférés du portefeuille de la gouvernance au portefeuille de la CED dans le cadre du CPP 2009 dans le cadre d’un environnement « favorable », ont connu un succès mitigé quant à l’atteinte des résultats. La GFP était un domaine d’importance cruciale, étant entièrement axée sur la gouvernance. Les résultats qui ont été obtenus, en dépit des difficultés résultant de l’état général de la gouvernance au Bangladesh, ont été importants. Ils ont contribué au fonctionnement des ententes d’autres donateurs, y compris aux approches sectorielles dans les secteurs de l’éducation et de la santé.

Au départ, la gouvernance était un secteur avec un portefeuille de projets (CPP 2003-2008) et elle a ensuite été repositionnée pour devenir un thème transversal sous-jacent à presque tous les projets, soit en tant que thème principal ou comme composante clé des activités du projet. La gouvernance a joué un rôle central dans le programme. Néanmoins, parce que ces investissements abordaient les enjeux généraux de gouvernance plutôt qu’un secteur de prestation de services en particulier, ils ont dû faire face à plus de défis découlant de l’imprévisibilité du contexte politique du Bangladesh et, par conséquent, leurs effets ont été variables. Tous les projets de gouvernance couverts dans l’enquête ont obtenus des résultats précis, dont certains avaient des effets mesurables, mais, pour certains, l’instabilité politique et des difficultés inhérentes au système d’administration publique ont empêché l’obtention des résultats prévus au départ d’être pleinement réalisés.

En ce qui concerne à l’égalité des sexes, la nature du programme du Bangladesh, qui comporte une proportion élevée d’initiatives multi-donateurs, a fait en sorte que bien que le personnel ait défendu l’intégration de l’égalité des sexes, elle n’a pas toujours été prédominante au sein des investissements. Cette situation s’explique peut-être par l’accès très limité aux spécialistes de ce secteur à l’administration centrale de l’ex-ACDI.

En ce qui concerne à la viabilité de l’environnement, bon nombre de plans de projets s’engageaient à chercher activement des opportunités d’aborder les préoccupations environnementales, mais ceux-ci étaient plus souvent accessoires aux activités du projet que délibérément planifiés. L’ex-ACDI a été conforme pour respecter ses obligations relatives à l’évaluation des projets prévus au regard des exigences de la LCFP. Dans les domaines où l’infrastructure était concernée, les projets ont entièrement respecté les exigences relatives à l’examen environnemental préalable.

Des résultats du programme ont aussi été obtenus grâce aux efforts de nature autre que l’investissement. Les données probantes ont révélé que la participation du personnel de terrain de l’ex-ACDI au dialogue sur les politiques de haut niveau dans des domaines de programmation prioritaire sur certains enjeux précis était perçue par le GdB et d’autres donateurs comme ayant un impact positif sur l’orientation et la mise en œuvre de projets. L’engagement à une participation soutenue dans les grandes initiatives multi-donateurs et les principaux groupes de travail de donateurs a aussi permis au programme du Bangladesh d’assurer une représentation constante dans le dialogue sur les politiques avec le GdB.

3.1.3 Efficience

L’évaluation a examiné l’utilisation des ressources, l’approche de gestion et les outils décisionnels pour obtenir les résultats escomptés. L’analyse des constatations concernant l’efficience a de multiples facettes, et celle-ci ne se prête pas facilement à la formulation d’une conclusion générale sur ce critère.

Au cours de la période couverte par l’évaluation, la programmation a été exécutée par le truchement d’un plus petit nombre de projets, mais de plus grande envergure, et la gestion du programme d’aide bilatérale a été décentralisée de l’administration centrale au terrain. L’utilisation des ressources par le programme, mesurée par les décaissements par rapport aux niveaux de dotation, a révélé une très faible augmentation au cours des quatre premières années, suivie d’une hausse draconienne (35 %) à la dernière année. Ainsi, ces données ne contribuaient pas à confirmer l’hypothèse voulant qu’un programme composé de projets de plus grande envergure, mais en nombre moindre, était automatiquement plus efficient et facile à gérer.

Les grandes initiatives multi-donateurs comme les approches sectorielles ont offert des gains d’efficience au GdB, mais se sont accaparées d’une part significative du temps du personnel du programme. Par exemple, le Canada a participé à des forums de projets multi-donateurs afin qu’une attention soit portée à ses priorités. Il y avait de nombreux groupes de travail sectoriels et sous-sectoriels, et il n’a pas été possible d’envoyer du personnel pour participer aux travaux de chacun d’eux en raison des ressources limitées de l’ACDI sur le terrain. Bien qu’il y ait eu des gains efficience transactionnelle, l’équipe d’évaluation n’a pas pu trouver de données probantes claires lui permettant d’affirmer que l’adoption d’une approche fondée sur des projets de plus grande envergure, mais en nombre moindre, avait réduit de façon significative le temps requis pour exécuter le programme. Le personnel sur le terrain devait parfois répondre à des demandes imprévues pour appuyer la programmation multilatérale et du partenariat.

En termes de ressources humaines spécialisées, les constatations de l’évaluation indiquaient que le programme n’a pu faire qu’un usage limité des ressources professionnelles de l’administration centrale et du terrain pour appuyer l’égalité des sexes, l’environnement et la gouvernance.

Les outils de GAR ont été utilisés abondamment à l’échelle des projets et du programme. Toutefois, la valeur qu’ils représentaient pour ce programme était discutable, car ils dédoublaient les systèmes multi-donateurs sur lesquels tous s’étaient entendus. À l’échelle du programme, l’évaluation a identifié plusieurs points faibles quant à la pertinence des indicateurs.

3.1.4 Durabilité

La durabilité a été une grande source de préoccupations pour le programme du Bangladesh, car moins de la moitié des projets inclus dans l’échantillon ont atteint le niveau souhaité lorsqu’ils ont été examinés par l’équipe d’évaluation. Plusieurs des éléments structurels, des lois et règlements, des processus et de l’attribution des responsabilités qui auraient été requis pour que les projets soient durables relevaient souvent des agences centrales du GdB et même du Parlement.

Les perspectives de durabilité de la GFP et de la responsabilisation publique ont été compromises par l’incertitude relative du financement futur des donateurs pour appuyer des programmes et des projets connexes. La durabilité a reçu une attention limitée, même lorsque la question a été soulevée dans les forums conjoints GdB – donateurs. Les efforts de dialogue sur les politiques soutenus par les donateurs se sont avérés plus efficaces pour améliorer la mise en œuvre que pour apporter des changements d’ordre politique.

3.2 Discussion

Deux éléments majeurs se dégagent de cette évaluation : la gouvernance et les approches sectorielles.

Gouvernance

Les défis de gouvernance persistant au Bangladesh appuyaient la conclusion de l’évaluation voulant que la gouvernance fût un élément clé pour obtenir et préserver des résultats dans tous les secteurs prioritaires. Dans le secteur de la santé, les efforts visant à renforcer les systèmes de santé ont fait face à certaines difficultés en raison de l’état de la gouvernance au Bangladesh et, plus particulièrement, de la décentralisation, de la privatisation et de la réglementation. Bien que les investissements en SMNE au Bangladesh aient mené à des réductions constantes de la mortalité maternelle et infantile, il importe de s’assurer que ces progrès n’éclipsaient pas le travail pour renforcer les systèmes de santé. L’emphase dans le secteur de la santé doit être sur les besoins des populations marginalisées qui sont moins susceptibles de profiter des bénéfices des efforts de développement plus généraux. Ainsi, des opportunités significatives d’investissement sectoriel se trouvaient dans l’amélioration des services destinés aux populations marginalisées qui étaient moins susceptibles de profiter des bénéfices de l’aide plus générale au développement au Bangladesh, tout en continuant à soutenir l’amélioration générale du système de santé.

Dans le secteur de l’éducation, le Canada a réussi à contribuer à la gouvernance et à la gestion du système d’éducation formel tout en contribuant aux efforts des ONG mettant en œuvre des initiatives efficientes et efficaces (même si elles n’étaient pas encore autonomes sur le plan financier) qui complétaient le système formel avec un soutien aux enfants difficiles à joindre et aux efforts visant à intégrer ces enfants dans le système d’éducation formel. Il y a des opportunités pour faciliter l’établissement de liens resserrés entre ces systèmes.

Dans le secteur de la CED, le portefeuille de projets, et les projets de GFP en particulier, a eu des effets positifs persistants grâce au dialogue sur les politiques, influençant la gouvernance à de nombreux niveaux, notamment à celui de la gestion des approches sectorielles, au Parlement (Comité de surveillance financière) et au niveau de différents organes gouvernementaux, des services de vulgarisation agricole, des organes des gouvernements locaux et des commissaires de district, des représentants parlementaires locaux ou des responsables. Ces efforts ont permis des changements systémiques et fort probablement durables.

La mise en place d’institutions d’État et l’appui aux processus de réforme de la gouvernance étaient complexes, de longue haleine, en plus d’exiger la prise en charge à l’échelle locale. L’évaluation a révélé qu’il était difficile d’obtenir un engagement complet de la part des parties prenantes qui doivent aussi composer avec une faible capacité institutionnelle et une incertitude à l’égard des ressources (affectation des ressources budgétaires et humaines). L’évaluation est positive pour ce qui est des efforts du programme dans la mise en œuvre de stratégies, particulièrement des approches sectorielles qui abordaient des problèmes comme l’équilibre entre la réforme sectorielle et le développement des capacités institutionnelles, et le rôle des ONG en tant que partenaires de la prestation de services.

3.2.2 Approches sectorielles

En théorie, les approches sectorielles regroupant multi-donateurs peuvent être couronnées de succès en dépit des défis rencontrés, pour autant qu’il y ait une saine harmonisation entre les donateurs, une forte appropriation gouvernementale et un engagement ferme de la part des donateurs à faire fonctionner l’approche sectorielle. Toutefois, les données probantes prêtaient à penser que ces programmes et les projets et programmes d’envergure similaires regroupant multi-donateurs n’étaient pas nécessairement plus efficients en termes de pression qu’ils exerçaient sur le personnel du programme de l’ex-ACDI. Pour être efficace dans les groupes de travail sectoriels et sous-sectoriels et aux tables des donateurs, il faut un nombre optimal de ressources qualifiées, autrement ces groupes doivent être dotés d’employés sélectionnés stratégiquement dans la liste de ressources limitées actuelles en utilisant la complémentarité des compétences et des connaissances techniques sectorielles, en particulier en ce qui concerne la GFP, la gouvernance et l’égalité des sexes.

Il y avait plusieurs arguments en faveur d’un équilibre entre les mécanismes élargis multi-donateurs et les projets plus traditionnels. D’une part, l’utilisation des grandes approches sectorielles ou des mécanismes réactifs par le biais d’agences internationales, bien qu’elle augmente l’efficience opérationnelle, pouvait aussi réduire la visibilité des contributions canadiennes et atténuer la capacité du Canada d’inclure les thèmes transversaux ou les priorités canadiennes. Les plus petits projets d’aide bilatérale, d’autre part, offraient des opportunités au personnel de programme pour intervenir sur le terrain et apprendre de première main sur le contexte afin d’apporter l’expertise canadienne à porter sur les enjeux locaux, et d’expérimenter avec des projets pilotes ou des innovations qui pouvaient être repris à plus grande échelle par le GdB.

3.3 Leçons

En mettant en œuvre sa programmation, le programme du Bangladesh a rencontré d’importants enjeux de gouvernance en raison des défis de gouvernance systémiques au pays. Dans certains cas, les partenaires gouvernementaux étaient incapables de faire les importantes réformes requises dans les systèmes, les structures et les processus établis pour consolider les progrès réalisés. L’expérience cumulée prête à penser que deux facteurs importants peuvent significativement influencer le processus de réforme : les intérêts particuliers des parties prenantes des intervenants pour ou contre les réformes et la portée/l’étendue d’une intervention en matière de développement.

• Des grands succès peuvent être obtenus (en termes d’efficacité, d’efficience et de durabilité) dans les situations où (a) les intérêts particuliers visant à maintenir le statu quo sont minimes, permettant un dialogue sur les politiques constructif et un sentiment d’appropriation locale; et (b) la logique de l’intervention en développement est directe.
• Des succès moindres peuvent être obtenus dans les situations où (a) les intérêts particuliers visant à maintenir le statu quo compliquent le dialogue sur les politiques et le sentiment d’appropriation locale n’est pas partagé également entre les parties prenantes; et (b) la logique de l’intervention en développement a de multiples facettes.

En exécutant sa programmation, le programme du Bangladesh a offert un portefeuille cohérent avec des projets se renforçant mutuellement grâce à des liens solides, en particulier avec les projets de gouvernance ou lorsque la gouvernance était un thème transversal. Par exemple, le projet de GFP a contribué à la gestion des approches sectorielles dans les secteurs de l’éducation et de la santé alors que le projet de renforcement des capacités parlementaires et de soutien des médias a renforcé le rôle du Parlement au chapitre de la surveillance de la GFP. L’expérience cumulée prête à penser que les programmes-pays en développement, adoptant un amalgame de projets de gouvernance concurrents et à renforcement mutuel, permettent des changements catalytiques persistants et positifs qui contribuent à une plus grande efficacité.

3.4 Recommandations

1. Maintenir une forte présence dans les secteurs où Affaires mondiales Canada intervient déjà, mais ajuster certains éléments du programme pour une plus grande efficacité.
   • En santé, insister sur l’amélioration de la gouvernance des systèmes de santé et la prestation de services de santé dans les collectivités désavantagées et éloignées.
   • En éducation, insister sur la gouvernance du système d’éducation et l’établissement de liens plus étroits entre les systèmes d’éducation formels et informels.
   • En CED, travailler à assurer la continuité de l’engagement envers le financement du programme et l’introduction de changements systémiques au moyen d’un dialogue sur les politiques.
2. Au Bangladesh, où la faible gouvernance a été un déterminant crucial de la réussite de la programmation dans tous les secteurs, il faut renforcer l’accent mis sur les éléments relatifs à la gouvernance de toute la programmation d’Affaires mondiales Canada en mettant en place les accords appropriés avec les ministères centraux pertinents afin de s’assurer que les budgets et les affectations de personnel nécessaires sont ou seront mis en place pour assurer la durabilité.
3. Engager du personnel pour répondre aux besoins du programme. Une priorité devrait être accordée à la mobilisation de conseillers en matière d’égalité des sexes, d’environnement et de gouvernance sur le terrain. Le personnel canadien œuvrant sur le terrain devrait disposer d’un amalgame approprié de compétences techniques et analytiques dans les domaines prioritaires.
4. Accroître l’utilité et l’usage des outils de gestion axée sur les résultats (GAR) du programme. . Améliorer la qualité des indicateurs et des cibles à l’échelle du programme et, dans le cas de programmes et de projets à multi-donateurs, lier les systèmes d’Affaires mondiales Canada directement avec les outils de GAR collectivement convenus pour éviter les dédoublements ou la collecte inutile de données.
5. Améliorer la coordination avec les programmes du partenariat et du multilatéral dans le but de mieux aligner non seulement la programmation, mais aussi les exigences des ressources locales. Dans leurs efforts de planification, les gestionnaires de ces programmes devraient anticiper et communiquer leurs attentes par rapport au soutien local.