Rapport synthèse – Évaluation groupée des programmes de l’Éthiopie et du Ghana

De 2008-2009 à 2013-2014

Mai 2015

Remerciements

Nous tenons à remercier l’équipe d’évaluation indépendante de Goss Gilroy Inc. d’avoir réalisé la présente évaluation, à savoir Hubert Paulmer, Louise Mailloux, Steve Mendelsohn, Tasha Truant, Lindsay Renaud, Bruce Goodman et Neal McMillan. Nous les remercions de leur travail inlassable, de leur diligence et de leur professionnalisme dans l’exécution de ce projet exigeant. Nous sommes également très reconnaissants de la collaboration apportée par nos collègues présents en Éthiopie, Amdissa Teshome et Melete Gebregiorgis, et ceux qui sont présents au Ghana, Vida Ofori et Frédéric Kouwoaya.

L’équipe d’évaluation a particulièrement apprécié le temps qui leur fut alloué par les diverses parties prenantes qui ont été interviewées ou consultées pendant l’évaluation. Ces personnes proviennent entre autres du gouvernement, d’organisations internationales, d’organisations de la société civile, du secteur privé et d’autres partenaires du développement, qui ont accepté volontiers de participer à des entrevues au Canada, en Éthiopie et au Ghana.

Vivek Prakash, de la division de l’évaluation du développement, a géré la première moitié du processus d’évaluation et a été relayé par Deborah McWhinney. Michelle Guertin, puis Tara Carney, chefs de l’équipe d’évaluation, ont été chargées de la supervision d’ensemble.

James Melanson

Chef de l’évaluation du développement

Liste des sigles et des acronymes

Sommaire exécutif

Introduction

L’Évaluation groupée des programmes de l’Éthiopie et du Ghana a été effectuée de décembre 2013 à décembre 2014. Elle a porté sur le rendement du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) au chapitre de la prestation de l’aide au développement à l’Éthiopie et au Ghana lors des années financières 2008-2009 à 2013-2014, en accordant une attention particulière à la sécurité alimentaire.

L’évaluation avait comme objectif d’évaluer le rendement global des programmes de l’Éthiopie et du Ghana en fonction des critères d’évaluation suivants : la pertinence, l’efficacité et la durabilité des programmes globaux, ainsi les trois thèmes transversaux (l’égalité entre les sexes, la viabilité de l’environnement et la gouvernance). La mise en œuvre de la Stratégie du MAECD sur la sécurité alimentaire dans les deux pays a également été examinée.

Approche et méthodologie

L’évaluation a porté sur la mesure dans laquelle les programmes-pays (y compris les initiatives provenant des trois directions générales du MAECD) ont atteint les résultats escomptés précisés dans leurs buts et les objectifs énoncés dans les modèles logiques et les cadres de mesure du rendement (CMR) des programmes et des projets respectifs.

Une combinaison de méthodes a été utilisée, à savoir : une revue de documents et d’études(245), des entrevues avec les principaux informateurs (212), des groupes de discussion, ainsi que des études de cas ou des visites sur le terrain (9 districts en Éthiopie et 6 districts au Ghana). Cette approche a permis à l’équipe de recueillir et de trianguler de multiples sources de données. L’équipe a constitué un échantillon de 40 projets : 20 dans le programme de l’Éthiopie (344,32 millions de dollars représentant 54,3 % du total des décaissements et 82,3 % des décaissements liés à la sécurité alimentaire) et 20 dans le programme du Ghana (223,87 millions de dollars représentant 44,8 % du total des décaissements et 92,5 % des décaissements liés à la sécurité alimentaire).

Éthiopie – Constatations et conclusions

Pertinence

Dans l’ensemble, le programme de l’Éthiopie était pertinent et était bien aligné sur les priorités du gouvernement éthiopien, ainsi que sur les priorités et les engagements du MAECD. Le programme-pays du MAECD appuyait les programmes phares du gouvernement éthiopien qui visent directement à réduire la faim et l’extrême pauvreté, tandis que d’autres portent sur l’amélioration de la productivité et des pratiques agricoles.

Le Canada a respecté ses divers engagements mondiaux pris aux sommets du G8, à savoir l’Initiative de L’Aquila pour la sécurité alimentaire, la Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition, le Mouvement SUN (Renforcement de la nutrition), la Convention relative à l’assistance alimentaire et l’Initiative de Muskoka, et les projets plus récents du programme de l’Éthiopie étaient alignés sur la Stratégie du MAECD sur la sécurité alimentaire.

Efficacité

Pendant la période visée par l’évaluation, environ la moitié des fonds (176 millions de dollars) a été dirigée vers l’appui à l’un des programmes phares du gouvernement éthiopien, le Programme de protection des moyens de production (PPMP). Des études indépendantes ont confirmé une diminution constante et importante du déficit alimentaire dans les districts ciblés par le PPMP et qu’environ 2,5 millions de personnes se sont affranchies du PPMP depuis 2005. Le Canada a fait un apport important à ces résultats.

Le Canada a appuyé les efforts du gouvernement éthiopien visant à améliorer la nutrition, ce qui a mené à une amélioration de l’état nutritionnel de 100 districts aux prises avec l’insécurité alimentaire et à une augmentation du taux d’inscription à l’école, du fait que les écolières pouvaient y manger et rapporter des rations à la maison.

Le programme a également appuyé des initiatives qui ont contribué à l’augmentation de la productivité et des revenus dans le domaine du développement agricole durable, notamment par la remise en état de plus d’un million d’hectares de terres dégradées, la formation de 58 000 agriculteurs sur de nouvelles méthodes (43 000 agriculteurs ont suivi de la formation sur l’amélioration de la production végétale, 12 000, sur la production animale et 3 000, sur la conservation), la création de 1 500 groupes d’innovation agricole et de 263 coopératives de base et la mise en service de 125 réseaux d’irrigation.

Les fonds destinés à renforcer la capacité de recherche agricole de l’Éthiopie ont bien été fournis, mais les résultats étaient difficiles à observer au moment de l’évaluation.

Le programme de l’Éthiopie a joué un rôle actif et efficace dans le dialogue sur les politiques par l’intermédiaire du groupe d’action sur le développement (haut niveau), de groupes de coordination entre les donateurs et de groupes de travail à l’échelon des projets. Le Canada préside actuellement le Groupe de travail sur le développement économique rural et la sécurité alimentaire, en plus de jouer un rôle actif dans le comité de coordination entre les donateurs du PPMP et le groupe de travail du Programme de croissance agricole.

Durabilité

Les donateurs se sont engagés à appuyer les programmes phares nationaux en Éthiopie, qui se caractérisent par la mise en commun de fonds multidonateurs et un leadership solide du gouvernement national. Pour sa part, le gouvernement éthiopien s’est engagé à appuyer les projets des donateurs qui s’insèrent dans ses priorités de planification nationales.

En plus de l’alignement sur les priorités gouvernementales, la durabilité des initiatives soutenues par le programme de l’Éthiopie a également été renforcée par l’appui considérable en faveur du renforcement des capacités non seulement des agents de prestation des services, mais aussi des utilisateurs finaux, notamment les agriculteurs, les agents de développement du ministère de l’Agriculture et les fonctionnaires locaux. Toutefois, le succès a été dans une certaine mesure amoindri par le taux de roulement élevé des fonctionnaires (une situation courante dans de nombreux pays en développement).

Thèmes transversaux

Le Canada est perçu parmi les donateurs comme un fervent défenseur de l’égalité entre les sexes, et ce rôle était particulièrement évident dans les groupes de travail et de coordination des programmes du gouvernement éthiopien appuyés par les donateurs.

Les projets échantillonnés du programme de l’Éthiopie avaient démontré une intégration proactive de l’égalité entre les sexes dans la planification. Toutefois, les résultats obtenus étaient mitigés.

La viabilité de l’environnement a été bien intégrée à la conception et à l’exécution de nombreux projets de l’échantillon, ce qui comprenait notamment la gestion améliorée des terres et de l’eau. Ainsi, le vaste Programme de protection des moyens de production comportait un volet sur la viabilité de l’environnement qui prévoyait, entre autres, la remise en état des terres dégradées, l’augmentation du couvert végétal, la construction de remblais, la réduction de l’érosion des sols et une meilleure gestion de l’eau.

La gouvernance n’était pas un aspect explicite des projets retenus dans l’échantillon en Éthiopie. Le peu de données disponibles n’a pas permis de conclure que le programme de l’Éthiopie avait évalué ses projets en fonction d’indicateurs sur la gouvernance ou avait prévu des interventions visant précisément à améliorer la gouvernance, mis à part l’appui au renforcement des capacités. Il ne faut cependant pas perdre de vue que la gouvernance n’a été établie comme thème transversal qu’assez tardivement au cours de la période visée par l’évaluation.

Les deux programmes phares du gouvernement éthiopien, à savoir le PPMP et le Programme de croissance agricole, comportent tous deux d’importants volets qui traitent de l’amélioration de la gouvernance des programmes, au moyen notamment de structures et de systèmes améliorés pour évaluer les besoins des collectivités et y répondre (gestion budgétaire, structures d’audit et recours intensif à des groupes de travail à l’échelle nationale, régionale et des woredas).

Efficience

L’évaluation a conclu que l’efficience du programme de l’Éthiopie était satisfaisante. En moyenne, 2,65 millions de dollars sont nécessaires pour gérer un programme doté d’un budget annuel de 81 millions de dollars, ce qui comprend les salaires, l’unité d’appui au programme (UAP) et les dépenses de fonctionnement et de gestion. Cela équivalait à 3,3 % des décaissements annuels du programme bilatéral à l’Éthiopie. Toutefois, il faut garder à l’esprit qu’un grand nombre de projets bilatéraux sont mis en œuvre par des organisations multilatérales telles que le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), le Programme alimentaire mondial (PAM) et la Banque mondiale. Ces organisations ont également des frais administratifs qui sont incorporés aux coûts des projets et qui n’ont pas été explicitement pris en compte dans le calcul susmentionné.

Facteurs de gestion

L’évaluation a conclu que l’utilisation des cadres de gestion du rendement, du suivi et de l’établissement de rapports, ainsi que de la gestion des risques dans le programme de l’Éthiopie était satisfaisante. Toutefois, le modèle logique du programme et les CMR pour le cadre de programmation-pays (CPP) n’ont pas été mis à jour depuis le début du cycle actuel du CPP, bien que le programme-pays ait considérablement évolué entre-temps.

Il y a un manque d’uniformité dans l’établissement de rapports entre les projets financés par le MAECD. Dans les trois directions générales, seuls certains projets bilatéraux avaient rédigé des rapports sommaires de gestion, et ceux-ci n’ont pas toujours été établis de façon systématique. Bien que la situation ne soit pas propre au programme de l’Éthiopie, le format actuel du rapport sommaire de gestion se concentre dans une large mesure sur les thèmes transversaux et porte une attention restreinte à l’examen des progrès réalisés en vue d’atteindre les résultats escomptés par rapport aux données de référence ou aux cibles définies dans les documents d’approbation originaux ou modifiés. Cela nuit à la capacité du programme de suivre les progrès et d’en faire rapport de façon efficace.

L’adhésion aux principes de la Déclaration de Paris se reflète dans l’approche adoptée par le MAECD pour favoriser le sentiment d’appropriation du gouvernement éthiopien à l’égard de ses politiques, de ses stratégies et de ses programmes phares nationaux, ainsi que des projets individuels. Les projets étaient bien alignés sur les priorités nationales et locales et favorisaient l’utilisation des systèmes locaux.

L’équipe d’évaluation a constaté que la coordination et la cohérence entre les trois directions générales du MAECD qui participaient au développement en Éthiopie étaient informelles, mais relativement bonnes.

Conclusions

• Le programme de l’Éthiopie était pertinent et était aligné sur les priorités et les politiques du gouvernement éthiopien, ainsi que sur les engagements internationaux et les priorités canadiennes.
• Le programme a été très satisfaisant au chapitre des résultats obtenus. Il a appuyé des programmes phares importants du gouvernement éthiopien, dont un qui a été cité par la Banque mondiale comme modèle de programme de protection sociale. Le programme a contribué aux résultats suivants : amélioration des pratiques de production, amélioration des pratiques de conservation des terres et de l’eau, gestion durable des terres et de l’eau, augmentation des revenus pour les agriculteurs, amélioration de la sécurité alimentaire, diminution du déficit alimentaire, diminution des ventes d’urgence d’actifs, amélioration de la nutrition et de la résilience. Les données recueillies indiquaient que l’Éthiopie a été moins touchée que les autres pays de la Corne de l’Afrique pendant la sécheresse qui a sévi dans la région en 2011.
• Le programme de l’Éthiopie a renforcé les capacités à divers niveaux du gouvernement (y compris le personnel du ministère de l’Agriculture) et dans les collectivités. Le programme a joué un rôle efficace dans le dialogue sur les politiques par l’entremise de groupes de travail de donateurs au sein des programmes phares nationaux. Un environnement porteur approprié, qui comprend des structures communautaires et gouvernementales, a été mis en place pour la mise en œuvre des deux programmes phares nationaux examinés dans la présente évaluation.
• Plusieurs projets ont fait des progrès ou ont pris des mesures appropriées en vue d’assurer la durabilité. Le renforcement des capacités est inhérent à presque tous les projets, et les systèmes locaux ont souvent été utilisés, notamment pour les programmes phares nationaux (PPMP et Programme de croissance agricole). Un des principaux défis au chapitre de la durabilité a été de convaincre le gouvernement d’adopter des mesures budgétaires pour les coûts de fonctionnement. Les engagements du gouvernement à l’égard des programmes nationaux ont constitué un pas dans la bonne direction; toutefois, compte tenu de la situation économique de l’Éthiopie, plusieurs cycles d’appui de la part des donateurs pourraient être nécessaires, notamment pour les programmes phares multidonateurs.
• Des progrès appréciables ont été réalisés à l’égard de l’égalité entre les sexes, et la viabilité de l’environnement a été étroitement intégrée à bon nombre de projets. Le choix de la gouvernance comme thème transversal est plus récent, ce qui fait en sorte que certains projets ne l’ont pas traitée explicitement.
• En règle générale, les projets ont été efficients. Ils ont commencé à temps et ont respecté le budget établi. Toutefois, l’efficience des projets a été compromise par des retards dans l’approbation et la mise en route et, par le fait même, un calendrier de mise en œuvre écourté.
• Au niveau des projets individuels, des CMR ont été élaborés et ont fait l’objet d’un suivi et de rapports réguliers. Au niveau du programme, bien qu’un CPP ait été adopté pour une durée de cinq ans, le modèle logique et le CMR ont subi plusieurs cycles de révision pendant cette période et n’étaient pas toujours alignés sur le CPP. En général, le suivi et l’établissement de rapports à l’échelon du programme étaient faibles et des mesures correctives sont recommandées.
• Le gouvernement éthiopien avait un fort sentiment d’appropriation de ses politiques et de ses stratégies et a élaboré des programmes phares nationaux. Le programme de l’Éthiopie a utilisé les systèmes locaux, non seulement dans le cadre des programmes phares, mais aussi dans d’autres projets de moindre envergure et plus ciblés.
• L’interaction entre les trois directions générales de programmation du MAECD en Éthiopie s’est accrue au fil du temps. Toutefois, il n’existait aucun mécanisme de coordination structuré, même dans un programme aussi vaste et décentralisé que celui de l’Éthiopie.
• L’approche à l’égard du développement agricole était équilibrée grâce aux trois principaux programmes phares, qui ont intégré la sécurité alimentaire et la nutrition, la croissance et le développement agricoles, la recherche et la gestion durable des terres et de l’eau. En appuyant les programmes phares, le Canada s’est trouvé à appuyer tous les aspects du secteur agricole, en plus de créer de la valeur dans les divers ordres de gouvernement et dans les collectivités.

Leçons apprises

• L’intervention au moyen de programmes phares gouvernementaux d’envergure dans une optique d’approche-programme obtient de meilleurs résultats lorsqu’elle prévoit de l’assistance technique pour appuyer la mise en œuvre des programmes. En Éthiopie, la présence d’une solide équipe locale de conseillers dans les domaines de l’agriculture, de la sécurité alimentaire, de l’égalité entre les sexes et du renforcement des capacités a été un facteur déterminant dans la réussite de l’exécution et de la gestion du programme, ainsi que du renforcement des capacités.
• La programmation au moyen de fonds multidonateurs a permis d’élargir la portée du programme auprès d’un nombre accru de bénéficiaires. Elle a également permis au Canada de faire avancer le dialogue sur les politiques grâce à la coordination entre les donateurs et à des groupes de travail de donateurs.
• Le PPMP est un système de protection sociale bien conçu et solide qui pourrait servir de modèle à d’autres pays, tout comme le système de coordination entre les donateurs qu’il utilise. Le PPMP applique efficacement les principes de la Déclaration de Paris que sont l’appropriation par le gouvernement, l’harmonisation entre les donateurs et l’utilisation des systèmes locaux.
• L’expérience en Éthiopie démontre que les projets individuels qui ne sont pas appuyés à part entière par le gouvernement éthiopien et qui ne sont pas bien intégrés aux systèmes de budgétisation et de planification du gouvernement sont moins susceptibles de durer et d’être transposés à plus grande échelle.
• Les programmes phares en Éthiopie illustrent l’importance de la participation de la collectivité et de la planification ascendante dans les programmes nationaux d’envergure comme moyen de s’assurer que la mise en œuvre mène à des résultats.

Ghana – Constatations et conclusions

Pertinence

La programmation du Canada a été des plus pertinentes et correspondait aux priorités de développement du gouvernement ghanéen, telles qu’elles ont été énoncées dans la Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP) et le Programme d’action pour la croissance et le développement partagés, dans lesquels l’agriculture est un élément clé. Les initiatives du programme du Ghana visaient également à appuyer le plan d’action national/cadre stratégique national pour la décentralisation.

Le programme du Ghana a fourni un appui budgétaire aux trois ordres de gouvernement (national, régional, de district), ce qui a permis au MAECD d’obtenir une vue d’ensemble sur les forces et les faiblesses des politiques, des plans et des systèmes nationaux clés, du gouvernement central jusqu’aux districts.

L’importance accrue accordée par le Canada aux trois régions septentrionales du Ghana a permis de s’attaquer aux niveaux plus élevés de pauvreté (63 % dans le Nord par rapport à 20 % dans le Sud), d’insécurité alimentaire et de malnutrition qui prévalent dans ces régions.

L’investissement dans la sécurité alimentaire faisait déjà partie de la programmation de développement du Canada au Ghana avant le lancement de la Stratégie sur la sécurité alimentaire en 2009 et a permis au Canada de respecter ses engagements mondiaux (Initiative de L’Aquila pour la sécurité alimentaire et Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition) en matière de sécurité alimentaire et de dépenses en agriculture dans les pays en développement. De plus, l’appui du Canada en faveur du développement agricole durable et de la nutrition au Ghana correspondait étroitement au premier Objectif du Millénaire pour le développement (OMD), qui consiste à réduire de moitié la proportion de la population qui souffre de la faim à l’horizon 2015.

Efficacité

L’appui budgétaire fourni au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a permis la mise en œuvre de plusieurs politiques, de stratégies et de plans, ainsi que de quatre programmes clés, menant à des augmentations de la production vivrière et animale. Toutefois, ces augmentations étaient attribuables à un accroissement de la superficie cultivée plutôt qu’à une hausse de la productivité. L’augmentation prévue du nombre d’agents de vulgarisation agricole ne s’est pas produite, pas plus que le renforcement des organisations d’agriculteurs.

Les pertes après récolte sont un problème grave au Ghana. Le gouvernement ghanéen n’a pas mis en œuvre comme prévu de plan d’action global sur les pertes après récolte. Les liens avec les marchés et les chaînes de valeur, en plus de l’amélioration de l’infrastructure, sont des facteurs déterminants pour réduire les pertes après récolte et améliorer les revenus des agriculteurs. En outre, la coordination entre les ministères et les services gouvernementaux était inégale dans les diverses initiatives dans le secteur agricole. La situation a des conséquences pour l’avenir, car les décisions et les budgets se déplacent vers les régions et les districts dans le cadre du processus de décentralisation. Ces aspects mettent en relief le travail qui reste à faire pour améliorer les revenus des agriculteurs.

À titre de donateur de premier plan au secteur agricole, le Canada a exercé une influence sur l’élaboration du cadre de coopération national du Ghana pour la Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition. Il a collaboré avec succès avec le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et le ministère de la Santé à l’élaboration de la politique nationale en matière de nutrition, faisant de cette politique un effort multisectoriel.

Parmi les principaux résultats de l’amélioration de la nutrition dans les régions du Nord, mentionnons une diminution du taux de malnutrition aiguë de 50 % à 58 % de 2008 à 2011 par rapport à une réduction de 36 % à l’échelle nationale. Cette réduction est attribuable à l’amélioration de la couverture et de la capacité des centres pour la prise en charge communautaire de la malnutrition aiguë. En 2014, 41 districts, soit la moitié des districts dans les régions ciblées, fournissaient des services de prise en charge communautaire de la malnutrition aiguë, et dans un grand nombre d’entre eux, le taux de guérison est supérieur à 60 % et le taux de mortalité, inférieur à 5 %. Tous les districts possèdent également la capacité de surveiller les indicateurs en matière de nutrition en utilisant les méthodologies recommandées à l’échelle internationale.

Le Programme de cantines scolaires du PAM a permis de presque doubler le taux d’inscription à l’école depuis 2006. La fréquentation s’améliore, passant de 89 % en 2007 à 96 % en 2009. Les rations à rapporter à la maison ont eu une incidence considérable sur l’amélioration de l’éducation des filles, même dans les districts qui connaissaient les disparités entre les sexes les plus élevées au Ghana. Deux des régions du projet, le Haut-Ghana occidental et le Haut-Ghana oriental, ont enregistré au premier cycle du secondaire un ratio de parité entre les sexes de 1,0, par rapport à 0,92 à l’échelle nationale.

Au moment de réaliser l’évaluation, il était encore trop tôt pour voir des résultats tangibles dans les activités de recherche menées dans le cadre du pilier Recherche et développement. Le rapport sur l’agriculture de 2013 mentionnait l’achèvement de 12 projets subventionnés sur 17, et des fiches de renseignements ont été rédigées afin de favoriser la diffusion des connaissances. Toutefois, aucune donnée supplémentaire sur les résultats de ces activités n’a été trouvée.

Durabilité

Dans l’ensemble, le programme du Ghana a réalisé des progrès satisfaisants en ce qui a trait à l’obtention de résultats durables. L’utilisation des systèmes gouvernementaux pour acheminer les fonds, qui a favorisé l’adhésion du gouvernement, et le renforcement des capacités ont été deux facteurs contributifs importants. Le renforcement des systèmes de gestion et de suivi ainsi que des capacités du personnel au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et au ministère des Administrations locales et du Développement rural ont particulièrement contribué à ce résultat.

L’évaluation a également confirmé que le gouvernement ghanéen affectait les budgets, y compris les transferts de fonds vers les districts, aux initiatives en cours appuyées par le MAECD. Le Mécanisme de développement des districts, une initiative multidonateurs qui prévoit un appui budgétaire direct aux districts, a été l’un des canaux employés par le gouvernement central pour acheminer une proportion importante des fonds des partenaires du développement vers les districts. Le gouvernement ghanéen prend graduellement la relève d’initiatives exécutées par l’intermédiaire d’agences multilatérales, comme les cantines scolaires et les soins et la gestion liés à la malnutrition dans les régions du Nord, ainsi que le suivi des indicateurs en matière de nutrition en utilisant les méthodes reconnues à l’échelle internationale.

Parmi les difficultés qui persistent sur le plan de la durabilité, mentionnons l’incertitude au sujet du niveau d’engagement du gouvernement à l’égard de certaines initiatives en l’absence de financement des donateurs, la difficulté d’intégrer de nouveaux processus dans un système existant et la question de savoir s’il existe ou non un engagement à long terme en faveur d’activités de recherche et développement.

Thèmes transversaux

Égalité entre les sexes : L’intégration de l’égalité entre les sexes à la conception des programmes et des projets a été systématique dans l’ensemble des initiatives financées par le MAECD. Cela dit, la mise en œuvre concrète des stratégies en matière d’égalité entre les sexes était inégale : elle était relativement importante dans certaines initiatives de moindre envergure exécutées au Ghana, mais plus faible dans les initiatives de plus grande envergure dirigées par le gouvernement ghanéen.

Le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a contribué de manière significative à l’intégration des enjeux liés à l’égalité entre les sexes et des stratégies à cet égard aux processus d’élaboration des politiques, mais des progrès restent à faire au chapitre de la transposition à plus grande échelle. De même, le ministère des Administrations locales et du Développement rural aura besoin de soutien pour poursuivre son processus de décentralisation au moyen d’initiatives telles que le Mécanisme de développement des districts.

La mise en œuvre de la Stratégie pour l’égalité entre les sexes dans le développement agricole a été plus lente que prévu et certaines parties prenantes clés au sein du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture n’ont pas été en mesure de jouer pleinement leur rôle. À titre d’exemple, la Direction des femmes dans le développement agricole (WIAD), qui est l’une des sept directions du Ministère, s’est employée à améliorer les résultats nutritionnels. Bien qu’il s’agisse d’un mandat crucial et que le Canada ait fourni un appui sectoriel au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, le financement de programmes de la WIAD provenant du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture n’est que d’environ 200 000 $ par année, une somme jugée insuffisante pour jouer un rôle déterminant dans les enjeux liés à l’égalité entre les sexes et à la sécurité alimentaire dans l’ensemble du Ghana.

Viabilité de l’environnement : Le programme du Ghana a fait des progrès satisfaisants en matière de viabilité de l’environnement. L’ensemble des intervenants (gouvernementaux, internationaux ou non gouvernementaux, partenaires et agences) qui exécutent des programmes appuyés par le Canada ont mis en place des processus pour intégrer la viabilité de l’environnement.

Le MAECD a encouragé la haute direction du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture à intégrer la viabilité de l’environnement dans ses plans et ses projets, ce qui s’est traduit par une amélioration de son rendement à cet égard. Grâce à l’assistance technique du MAECD, le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a élaboré et adopté officiellement la Stratégie et le Plan d’action pour la gestion durable des terres agricoles (2009-2015) en 2009. Toutefois, la mise en œuvre du plan d’action a été lente à cause du manque de ressources engagées par le Ministère pour appuyer les activités prévues.

Dans la région du Nord, le projet Appui aux ménages affectés par l’insécurité alimentaire dans le Nord du Ghana a contribué à ralentir la dégradation des terres et l’érosion du sol dans les collectivités d’intervention, tandis que le projet CHANGE (Climate Change Resilience in Northern Ghana) a encouragé la production alimentaire qui tient compte du climat. Le Fonds pour la sécurité alimentaire et l’environnement a également contribué à accroître la production alimentaire et les activités de constitution de moyens de subsistance de remplacement d’une manière écologiquement durable.

Gouvernance : Le Canada a fait un apport considérable au processus de décentralisation au Ghana en donnant un appui budgétaire au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et en mettant sur pied un fonds de développement des districts, qui était une version augmentée du Projet transitionnel d’aide à l’échelle des districts, appuyé par le Canada et exécuté dans les régions du Nord du Ghana. L’institutionnalisation de l’outil fonctionnel d’évaluation organisationnelle (OFEO) encourage les assemblées métropolitaines, municipales et de district à améliorer leur rendement en liant les niveaux de financement annuels aux notes obtenues dans les activités de mesure du rendement.

Le Canada a également joué un rôle important en aidant le gouvernement à faire le suivi des affectations budgétaires du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture aux régions et à colliger des données comparatives sur l’ensemble des assemblées métropolitaines, municipales et de district que compte le Ghana. Les initiatives visant à aider les collectivités ciblées à élaborer des plans d’action communautaire ont également contribué à renforcer la gouvernance à l’échelle des districts. Ces initiatives créent également un environnement favorable à de futures initiatives dans le domaine de la sécurité alimentaire.

Efficience

Les coûts de gestion du programme bilatéral pour le Ghana, y compris les salaires et les autres coûts indirects, représentaient 2,6 % du total des décaissements annuels.

Le système de déclencheurs établis par les donateurs pour s’assurer que le gouvernement a atteint certains objectifs cibles avant de verser les fonds prévus incite le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture à être efficient, mais la prolifération de déclencheurs et de décaissements par tranches soulève des questions sur les coûts de transaction pour le MAECD et le Ministère. L’évaluation à mi-parcours de l’appui budgétaire au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a laissé entendre que le grand nombre de déclencheurs (12 en 2011; 11 en 2013) pourrait nuire aux activités quotidiennes du Ministère et mener à une utilisation sous-optimale des employés qualifiés, déjà peu nombreux. Une approche plus ciblée, qui retiendrait un plus petit nombre de déclencheurs, mais mieux adaptés aux besoins, pourrait être nécessaire.

Facteurs de gestion

Le programme du Ghana disposait d’instruments appropriés pour gérer ses initiatives et en assurer le suivi, tels que les CMR, les groupes de travail sectoriels et les comités directeurs. La gestion des risques était également satisfaisante.

L’élaboration des documents pour la stratégie-pays, notamment les modèles logiques et les CMR, a pris fin en 2009, mais les documents n’ont été parachevés qu’en 2012 à la suite de directives ministérielles. Dans l’ensemble, les nombreuses révisions et incohérences ont créé des difficultés lorsqu’il s’agissait de faire le suivi des résultats et d’établir des rapports sur ces derniers. Bien que l’évaluation ait permis de confirmer que des mesures correctives étaient en cours d’application, celles-ci n’ont pas toujours été documentées. Par conséquent, il a été difficile d’évaluer comment l’information provenant des activités de suivi a été utilisée pour éclairer la prise de décisions sur la gestion des projets et des programmes.

Sur le plan de l’appropriation par le pays bénéficiaire, de l’alignement et de l’harmonisation (des principes fondamentaux de la Déclaration de Paris), les modalités telles que l’appui budgétaire au gouvernement ghanéen et aux initiatives qu’il a mises en œuvre ont favorisé l’appropriation, tout comme les initiatives des agences multilatérales qui ont travaillé en étroite collaboration avec le gouvernement et utilisé les systèmes de ce dernier.

Le programme du Ghana a fait preuve de leadership dans la promotion de l’harmonisation entre les donateurs dans le secteur agricole par l’entremise du groupe de travail sur l’agriculture. Il a pris des mesures concrètes pour favoriser une plus grande harmonisation, par exemple en entreprenant une étude exploratoire sur l’état de préparation du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et des donateurs à adopter une approche sectorielle et en organisant la visite inaugurale des principaux donateurs dans les régions septentrionales du Ghana.

Conclusions

• Le programme du Ghana est des plus pertinents et est bien aligné sur les priorités du pays, notamment les efforts visant à atteindre le premier OMD, qui consiste à réduire de moitié la faim à l’horizon 2015. L’importance accrue accordée par le Canada aux trois régions septentrionales du Ghana correspondait étroitement aux besoins de la population, compte tenu du niveau élevé de pauvreté, du manque d’accès aux services de base et du niveau de malnutrition plus élevé qui prévaut dans le Nord par rapport aux autres régions. L’attention supplémentaire portée à l’eau et à l’assainissement était un complément approprié aux objectifs visant à améliorer les résultats sur le plan de la nutrition.
• Le programme s’alignait également sur les engagements pris par le Canada aux sommets du G8 qui étaient pertinents pour le contexte du Ghana. La participation au dialogue sur les politiques a contribué de manière importante à créer les conditions favorables à la sécurité alimentaire, à la réforme du secteur public et à la décentralisation.
• Le niveau des résultats obtenus était satisfaisant. Ces derniers découlaient principalement de l’appui budgétaire, qui a représenté les deux tiers des décaissements au Ghana. Le Canada a contribué à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies et de plans clés pour le développement de l’agriculture, qui ont mené à l’amélioration de la production vivrière et animale.
• Le gouvernement a renforcé ses capacités dans les domaines de la réforme du secteur public, de la gestion des finances publiques et de l’agriculture. Plus précisément, le programme a contribué à l’amélioration de la politique sur l’alimentation et l’agriculture, à une meilleure gestion financières, à l’élaboration d’un nouveau CMR et à l’intégration de la viabilité de l’environnement et de l’égalité entre les sexes dans ces documents et ces outils.
• Compte tenu de l’accent que met programme du Ghana sur le développement agricole durable, il faut remédier à l’absence de stratégie de programme claire à long terme ou d’initiatives pour favoriser le développement des chaînes de valeur ou le renforcement des organisations d’agriculteurs.
• L’appui du Canada au processus de décentralisation a été important. Des interventions ciblées à l’échelle des districts et des collectivités ont servi de modèle à la décentralisation au Ghana pour les années à venir.
• Des progrès satisfaisants ont été réalisés en ce qui a trait à la durabilité des interventions. Le renforcement institutionnel du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et les efforts déployés pour utiliser efficacement les systèmes locaux et acheminer des fonds par l’intermédiaire du gouvernement ont été des facteurs contributifs. L’appropriation par le gouvernement ghanéen a été particulièrement évidente dans l’appui budgétaire général, l’appui budgétaire sectoriel et le Mécanisme de développement des districts. Les initiatives dans le domaine de la nutrition mises en œuvre par le PAM et l’UNICEF dans les régions du Nord ont également utilisé les systèmes locaux. Toutefois, le gouvernement ghanéen doit prévoir un budget de fonctionnement pour ces programmes afin d’en assurer la durabilité à long terme.
• La programmation du MAECD a contribué de manière significative à l’intégration des enjeux liés à l’égalité entre les sexes et des stratégies à cet égard aux politiques et aux processus du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, y compris aux cadres de suivi et d’évaluation.
• Les agences de donateurs, dont le MAECD, ont établi des processus pour intégrer la viabilité de l’environnement. Un soutien permanent a été accordé à l’Agence de protection de l’environnement du Ghana pour mettre en œuvre un plan d’action national sur la désertification. Certains projets dans les régions du Nord ont contribué à leur façon à ralentir la dégradation des terres dans les collectivités d’intervention et à améliorer les pratiques de production alimentaire qui tiennent compte de l’environnement.
• Bien que les retards dans le processus d’approbation du MAECD aient mis une pression supplémentaire sur les partenaires qui disposaient de moins de temps pour atteindre leurs résultats, l’efficience du programme du Ghana a obtenu la note globale « Satisfaisant », tant sur le plan des coûts de gestion des activités de programme que sur celui du niveau des résultats obtenus. Néanmoins, la portée générale de l’appui budgétaire du MAECD au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture ainsi que le grand nombre de déclencheurs et de décaissements par tranches ont probablement augmenté les coûts de transaction pour les deux partenaires et pourraient avoir imposé un fardeau excessif aux ressources humaines au sein du Ministère.
• Dans l’ensemble, le programme a déployé des efforts suffisants pour adopter la gestion axée sur les résultats et atténuer les risques. Les modèles logiques et les CMR étaient présents et ont été habituellement utilisés pour assurer un suivi régulier des résultats et établir des rapports sur ces derniers.

Leçons apprises

• Les initiatives mises en œuvre par le gouvernement, ou en étroite collaboration avec celui-ci, mènent à un renforcement de l’appropriation, des capacités et de la durabilité.
• L’exécution de projets pilotes novateurs qui démontrent des résultats à l’échelle des districts et des collectivités et qui ont de bonnes possibilités de transposition à plus grande échelle peut compléter efficacement les approches-programmes. Le Projet d’aide à l’échelle des districts est un bon exemple : après avoir démontré son efficacité dans les régions du Nord, il a servi de modèle au soutien multidonateurs à la mise en œuvre du Mécanisme de développement des districts dans l’ensemble du Ghana par le ministère des Administrations locales et du Développement rural.
• Dans le contexte d’un système de gouvernance décentralisé, il importe que les divers ministères coordonnent leurs activités à tous les niveaux afin d’améliorer les résultats pour la population. L’expérience de la création de liens entre les activités dans le domaine de la nutrition et de l’agriculture dans les divers ordres de gouvernement dans les régions du Nord a été un bon exemple. Un autre exemple a été l’appui fourni par les agents de vulgarisation agricole du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, qui interviennent à l’échelle des districts et des collectivités, aux initiatives sur la sécurité alimentaire et l’environnement. D’autres initiatives financées par le Canada, comme le Fonds d’investissement pour la sécurité alimentaire, auraient gagné à adopter cette approche afin d’atteindre de meilleurs résultats dans les collectivités ciblées.
• L’appui aux collectivités afin d’élaborer des plans d’action locaux, qui englobent la sécurité alimentaire, l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement, peut ouvrir la voie à des projets de recherche appliquée plus pertinents et à un processus décisionnel plus inclusif et plus réactif pour répondre aux besoins des collectivités dans un contexte de gouvernance décentralisé.
• Il est essentiel de traiter des enjeux comme la productivité, les pertes après récolte, le renforcement des organisations d’agriculteurs et le renforcement des services de vulgarisation pour avoir une incidence réelle sur le développement agricole durable.
• L’utilisation d’un système de déclencheurs s’est révélé un mécanisme efficace pour encourager les gouvernements à classer les enjeux par ordre de priorité et inciter le programme du Ghana à faire le suivi des progrès en collaboration avec les autres donateurs. Toutefois, un trop grand nombre de déclencheurs et de décaissements par tranches peut accroître les coûts de transaction; l’adoption d’un nombre plus restreint de déclencheurs, mais bien choisis, pourrait être plus efficace.

Considérations pour la programmation en sécurité alimentaire et le cadre stratégique

Les constatations et les leçons de la présente évaluation de la programmation du MAECD sur la sécurité alimentaire au Ghana et en Éthiopie, qui représente une part importante de sa programmation bilatérale sur ce thème, suscitent un certain nombre de considérations pour la programmation et le cadre stratégique futurs du Ministère. En voici des exemples :

• accroître l’appui aux petits exploitants agricoles pour aller au-delà de la production vivrière et animale afin d’améliorer leur accès aux marchés et aux services qui peuvent ajouter de la valeur à leurs produits;
• créer ou renforcer des organisations d’agriculteurs, des coopératives ou des groupes d’intérêt commun afin de parvenir à une masse critique de groupes viables qui contribuent à renforcer le pouvoir de négociation des agriculteurs et à ajouter de la valeur à leurs produits;
• resserrer les liens entre les stratégies de sécurité alimentaire et de croissance économique durable pour favoriser la croissance économique générale du secteur agricole, notamment en appuyant le développement de petites entreprises (à l’échelle des villages et des collectivités) et de moyennes entreprises (à l’échelle des districts) et en facilitant l’investissement du secteur privé dans les entreprises agroalimentaires;
• intégrer la nutrition aux stratégies sur la sécurité alimentaire et le développement agricole, y compris la reconnaissance du caractère multisectoriel des déterminants de la bonne nutrition, notamment l’eau et l’assainissement;
• planifier et mettre en œuvre des recherches appliquées que les agriculteurs pourront adopter afin d’améliorer de façon abordable leur rendement, leur sécurité alimentaire et leurs revenus.

Recommandations – en général

Recommandation 1 : Le MAECD devrait examiner ses outils de gestion du rendement pour les cadre de programmation-pays (CPP) afin de s’assurer qu’il existe une intégration appropriée des rapports à l’échelon des projets et du programme, ainsi qu’un degré suffisant de cohérence entre les investissements en provenance des divers mécanismes d’exécution.

Les pratiques de gestion du rendement des résultats de développement à l’échelon des pays au MAECD ont évolué au cours des dernières années. Les stratégies-pays, les CPP et les CMR sont utilisés pour établir les résultats à l’échelon des secteurs et des pays, en faire le suivi et établir des rapports à cet égard. Les outils d’établissement de rapports à l’échelon des projets, tels que l’outil de suivi et de rapport sur les investissements (OSRI), sont également utilisés. Dans l’OSRI, le rapport sommaire de la gestion et le rapport sur le rendement de l’investissement servent en partie à étayer les rapports aux échelons supérieurs. Toutefois, la présente évaluation ainsi que d’autres évaluations récentes de programmes-pays ont fait état d’une intégration incomplète de ces outils aux échelons supérieurs (programme et ministère) et d’un manque d’uniformité dans leur application. Les énoncés de résultats immédiats, intermédiaires et ultimes entre les programmes-pays et les modèles logiques de projet ne sont pas toujours complets ou uniformes. Les données de référence, les indicateurs et les sources de données ne sont pas toujours complets. Les résultats aux échelons inférieurs ne sont pas nécessairement cumulés aux niveaux supérieurs d’une manière utile pour les gestionnaires. En outre, lorsqu’il s’agit d’investissements provenant de programmes multilatéraux et de partenariat qui peuvent être rattachés à un pays ou à une région en particulier, la question se pose à savoir s’il existe suffisamment d’outils et de rapports pour obtenir une compréhension des résultats globaux de la programmation appuyée par le Canada à l’échelon du secteur ou du pays. Il faut renouveler les efforts pour traiter ces questions.

Recommandations – Programmes de l’Éthiopie et du Ghana

Recommandation 2 : Les programmes de l’Éthiopie et du Ghana devraient s’assurer que les cadres de mesures du rendement de leur cadre de programmation-pays (CPP) de prochaine génération permettent un suivi efficace des résultats à l’échelon du programme.

Il faut entre autres prêter attention à la collecte d’une quantité suffisante de données de référence et au suivi régulier des indicateurs choisis.

Recommandation 3 : Les programmes de l’Éthiopie et du Ghana devraient s’assurer que les initiatives de recherche dans le domaine de la sécurité alimentaire sont axées sur les utilisateurs et servent à améliorer les résultats en matière de réduction de la pauvreté et de croissance économique.

Recommandation 4 : Le MAECD devrait améliorer la coordination des initiatives de recherche financées par le Canada dans ses diverses directions générales tout au long du cycle de planification.

Le MAECD finance des projets de recherche sur la sécurité alimentaire selon diverses modalités et par l’intermédiaire de diverses directions générales. Pour que les résultats de recherche soient repris par les homologues nationaux et les bénéficiaires ciblés, le MAECD devrait s’assurer que les projets prévus ont défini d’entrée de jeu des stratégies sérieuses d’utilisation finale et que celles-ci correspondent aux programmes d’action nationaux sur la réduction de la pauvreté et la croissance économique dans les deux pays. Une coordination et une communication accrues entre les directions générales, dès que les appels de propositions sont rédigés et au fur et à mesure que les projets sont mis en œuvre sur le terrain, sont également nécessaires pour faire en sorte que les résultats de recherche soient complémentaires et appliqués de manière optimale.

Recommandations – Programme de l’Éthiopie

Recommandation 5 : Le programme de l’Éthiopie devrait continuer à compléter la programmation existante éprouvée, comme le Programme de protection des moyens de production (PPMP), au moyen d’activités visant à accroître l’autosuffisance des bénéficiaires.

Le versement de fonds supplémentaires et la prestation d’assistance technique aux initiatives qui mettent l’accent sur la protection sociale de la programmation en sécurité alimentaire dans les districts où les problèmes d’insécurité alimentaire sont les plus criants pourraient permettre à un plus grand nombre de ménages de s’affranchir de leur dépendance à l’égard de l’aide alimentaire, d’accroître leurs revenus et de gagner en autonomie. Bien que le PPMP vise à accroître la sécurité alimentaire de base en fournissant de l’argent ou des vivres en échange de travail dans des projets de travaux publics, l’augmentation du financement dans les districts où sévit l’insécurité alimentaire pour des activités à valeur ajoutée ou de création de revenus de remplacement permettrait d’éviter que les anciens participants au PPMP ne redeviennent dépendants de l’aide du PPMP. Ce changement de cap appuierait les efforts déployés par le gouvernement éthiopien pour réaffecter les fonds vers des activités de croissance économique à valeur plus élevée.

Recommandation 6 : Dans la programmation à venir, la filière Développement du MAECD devrait s’assurer que les projets financés par le Canada et exécutés par des agences de mise en œuvre canadiennes sont suffisamment alignés sur les systèmes et les processus du gouvernement éthiopien afin de favoriser la prise en charge locale et la durabilité.

Le gouvernement éthiopien a comme politique de maintenir un contrôle étroit sur les interventions de développement exécutées par des agences de l’extérieur. Le gouvernement est très bien parvenu à concevoir ses propres programmes et initiatives dans une optique d’uniformisation de ses processus et de ses pratiques afin d’en assurer la durabilité. Le corollaire de cette pratique est que les initiatives qui ne sont pas étroitement coordonnées avec les systèmes éthiopiens de planification et de budgétisation risquent de ne pas être prises au sérieux par le gouvernement et d’avoir une probabilité réduite de durer ou d’obtenir d’autres appuis après que le financement du partenaire de développement de l’extérieur prend fin. Tout en étant conscient que la question de la durabilité est habituellement intégrée à la conception des projets, le MAECD devrait néanmoins s’assurer que les projets canadiens sont coordonnés avec les systèmes et les processus du gouvernement dans toute la mesure du possible.

Recommandations – Programme du Ghana

Recommandation 7 : Le programme du Ghana devrait envisager d’appuyer des projets pilotes novateurs, comme ceux dans le domaine de la sécurité alimentaire, et qui ont la possibilité d’être transposés à plus grande échelle sur la scène nationale.

Le programme du Ghana devrait miser sur son expérience dans la mise en œuvre de programmation efficace à l’échelle des districts et des collectivités pour augmenter le financement aux initiatives qui sont les plus susceptibles d’accroître les retombées économiques pour les agriculteurs et leur résilience par rapport aux changements climatiques. Le programme du Ghana devrait continuer d’accorder une attention particulière aux initiatives dans les régions du Nord, car elles peuvent contribuer à réduire la pauvreté de manière ciblée tout en renforçant les systèmes nationaux à partir de la base.

Recommandation 8 : Le programme du Ghana devrait continuer d’appuyer le gouvernement ghanéen pour qu’il renforce les liens multisectoriels à l’échelle des collectivités et des districts.

Le MAECD devrait prendre appui sur les leçons tirées de l’utilisation d’approches multisectorielles pour favoriser une coordination plus étroite entre les parties prenantes à l’échelle locale, par exemple les services de vulgarisation, les organisations d’agriculteurs et les établissements de recherche, pour s’assurer que les priorités des collectivités sont intégrées aux plans des districts, que le transfert de technologie aux agriculteurs est accéléré et que les ressources sont mobilisées plus efficacement pour répondre aux besoins de la population en matière de sécurité alimentaire de manière plus globale.

Recommandation 9 : Le programme pour le Ghana devrait renforcer la façon qu’il traite les enjeux d’égalité entre les sexes auprès des divers ordres de gouvernement, notamment dans l’appui au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, pour miser sur les ressources actuelles en matière d’égalité entre les sexes à l’échelle nationale et des districts et renforcer ces mêmes ressources afin qu’elles puissent appuyer plus efficacement les initiatives dans le domaine de la sécurité alimentaire au profit des collectivités.

Dans la programmation à venir, le programme du Ghana devrait prendre appui sur les travaux déjà réalisés pour renforcer les politiques et les stratégies du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, et plus précisément pour renforcer les ressources relatives à l’égalité entre les sexes à la WIAD afin que celle-ci puisse jouer un rôle plus efficace de conseillère en politiques sur les questions de sécurité alimentaire et agir comme centre de liaison pour la programmation à l’échelle des districts et des collectivités.

Recommandation 10 : Si le programme du Ghana continue de fournir un appui budgétaire sectoriel, il devrait s’assurer que le système de déclencheurs et de décaissements est adapté aux capacités nationales d’initier, de suivre et de mesurer les changements souhaités de façon efficiente.

Les nouveaux éléments d’information qui proviennent des évaluations et la rétroaction fournie par les autorités nationales laissent entrevoir qu’un fort sentiment d’appropriation par le pays bénéficiaire et la capacité de ce dernier à mettre en œuvre des réformes bien pensées sont plus efficaces qu’un grand nombre de réformes dictées par les donateurs.

1.0 Introduction

L’Évaluation groupée des programmes de l’Éthiopie et du Ghana a été effectuée de décembre 2013 à décembre 2014. Elle a porté sur le rendement du ministère des Affaires étrangères, du commerce et du développement (MAECD)^{Note de bas de page 1} au chapitre de la prestation de l’aide au développement à l’Éthiopie et au Ghana de 2008-2009 à 2013-2014, en accordant une attention particulière à la sécurité alimentaire. L’évaluation visait à fournir au MAECD des leçons essentielles et des recommandations afin d’éclairer le processus décisionnel fondé sur des données probantes en matière de politique, de gestion des dépenses et d’amélioration des programmes.

Les deux premières sections du rapport portent sur la justification et la finalité, l’approche et la méthodologie, ainsi que le contexte par pays défini par le MAECD. Les constatations, les conclusions et les leçons apprises pour les programmes de l’Éthiopie et du Ghana sont ensuite présentées aux sections 3 et 4, respectivement. La section 5 présente les considérations pour la programmation en sécurité alimentaire et le cadre stratégique, et la section 6 renferme les recommandations.

1.1 Justification et finalité

Conformément à la Loi fédérale sur la responsabilité (2006) et à la Politique sur l’évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor, l’Évaluation groupée des programmes de l’Éthiopie et du Ghana visait la reddition de compte et l’amélioration de programme. La présente évaluation est l’une des premières évaluations de programme-pays à regrouper deux programmes-pays et à mettre l’accent sur une priorité thématique. Elle est constituée d’un échantillon de projets provenant des trois directions générales de l’ancienne ACDI qui ont exécuté des projets dans le cadre des deux programmes-pays : la Direction générale des programmes géographiques (DGPG), la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux (DGPMM) et la Direction générale des partenariats avec les Canadiens (DGPC).

Outre la haute direction et les gestionnaires de programme du MAECD, les publics cibles de la présente évaluation sont les gouvernements de l’Éthiopie et du Ghana, les organisations de la société civile (OSC) et les organisations multilatérales, ainsi que les autres agences de développement qui collaborent avec le MAECD en Éthiopie et au Ghana. L’évaluation devrait permettre d’améliorer la compréhension qu’ont les parties prenantes des réalisations et des leçons des interventions de développement du MAECD dans les deux pays.

1.2 Objectifs et portée

1.2.1 Objectifs

Les objectifs de l’évaluation étaient les suivants :

• évaluer le rendement global des programmes de l’Éthiopie et du Ghana (exercices financiers 2008-2009 à 2012-2013) en ce qui a trait à l’atteinte de résultats en matière de développement, en accordant une attention particulière à la sécurité alimentaire;
• fournir à Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada des renseignements pertinents pour la future programmation de développement international dans les deux pays, notamment en ce qui concerne la sécurité alimentaire.

1.2.2 Portée

La portée de l’évaluation, telle qu’elle a été définie dans le cadre de référence, englobait notamment les aspects suivants :

• le rendement global des programmes-pays en ce qui concerne la pertinence et les pratiques exemplaires dans le domaine de l’aide (alignement, harmonisation, appropriation), l’efficacité (y compris dans le recours au dialogue sur les politiques) et l’efficience (d’après un échantillon de projets ayant pour thème la sécurité alimentaire);
• les thèmes transversaux (égalité entre les sexes, viabilité de l’environnement, gouvernance), le caractère adéquat de la coordination, des liens et des synergies dans la programmation du MAECD, ainsi que la façon dont la programmation du MAECD complétait les investissements nationaux en sécurité alimentaire dans chaque pays;
• la capacité du MAECD à remplir ses engagements en ce qui a trait à l’efficacité de son aide au développement international, y compris l’alignement sur la Déclaration de Paris (2005) et le Programme d’action d’Accra (2008). L’évaluation a également tenu compte des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et des principales mesures prises par le MAECD pour mettre en œuvre le plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide.

2.0 Approche et méthodologie

L’évaluation du rendement des programmes-pays de l’Éthiopie et du Ghana a consisté principalement à examiner un échantillon représentatif de projets ainsi que d’activités de dialogue sur les politiques dans chaque pays. La mesure dans laquelle les interventions ont atteint les résultats énoncés dans les modèles logiques et les cadres de mesure du rendement (CMR), ainsi que les effets imprévus, positifs ou négatifs, ont été évalués au moyen de la matrice d’évaluation qui figure à l’annexe A.

2.1 Méthodologie

Diverses méthodes de collectes de données ont été utilisées dans le cadre de l’évaluation, comme un examen des documents et des études, des entrevues avec les informateurs clés, des groupes de discussion, des études de cas ou des visites sur place, ainsi qu’une analyse des statistiques de programme et des statistiques nationales lorsqu’elles étaient disponibles, pour s’appuyer sur des sources de données multiples. Des groupes de discussion avec les bénéficiaires ont été organisés à divers niveaux et intégraient les femmes et les jeunes. L’équipe a mené des entrevues avec 212 informateurs clés au Canada, en Éthiopie et au Ghana (annexe G, tableau 1) et a examiné plus de 245 documents de programme et de projet, en plus de la littérature pertinente (annexe F).

L’équipe a effectué des visites terrain en Éthiopie et au Ghana (annexe H). Pendant les missions sur le terrain en Éthiopie, il y a eu des visites de projets dans neuf woredas (districts) situés dans deux régions (Tigray et Amhara) tandis qu’au Ghana, il y a eu des visites de projets dans six districts répartis dans trois régions (le Haut-Ghana occidental, le Haut-Ghana oriental et le Nord).

Échantillon de projets

Un échantillon de 40 projets a été sélectionné pour un examen approfondi (annexes B et C). La répartition était la suivante : 20 projets dans le programme de l’Éthiopie (344,32 millions de dollars représentant 54,3 % du total des décaissements et 82,3 % des décaissements liés à la sécurité alimentaire) et 20 projets dans le programme du Ghana (223,87 millions de dollars représentant 44,8 % du total des décaissements et 92,5 % des décaissements liés à la sécurité alimentaire)^{Note de bas de page 2}.

Les critères qui ont orienté le choix des projets de l’échantillon étaient les suivants : a) les initiatives qui ont répondu aux priorités du MAECD en matière de sécurité alimentaire et qui ont contribué à l’amélioration de celle-ci dans chaque pays; b) les initiatives qui représentaient les divers mécanismes d’exécution (programmes bilatéraux, programmes multilatéraux et mondiaux, partenariats avec les Canadiens); c) les initiatives qui correspondaient aux principales modalités d’exécution utilisées par chaque programme-pays; d) la valeur totale des projets de l’échantillon représentait au moins la moitié du total des dépenses d’aide du MAECD dans chaque pays. En plus de ces critères, l’échantillon comprenait une combinaison de projets selon l’état (actifs et fermés), le type d’investissement (p. ex. approche-programme, projets) et le mode d’exécution (financement de base, modèle réactif et modèle directif^{Note de bas de page 3}).

Collecte et analyse des données

La collecte des données pour la présente évaluation est basée en grande partie sur un examen exhaustif des documents, des entrevues semi-structurées avec les parties prenantes à divers niveaux et des discussions avec les bénéficiaires des projets pendant les visites terrain. La collecte des données a commencé avec un examen initial des documents et d’entrevues au Canada, puis de missions sur le terrain en Éthiopie (du 24 février au 7 mars 2014) et au Ghana (du 10 au 21 mars 2014). L’équipe d’évaluation sur place était composée de divers experts-conseils canadiens et locaux.

Les données recueillies ont été compilées et regroupées à des fins d’analyse. Une analyse du contenu des documents et des notes d’entrevue a permis de dégager des thèmes et des enjeux émergents. Les projets de l’échantillon ont été cotés en utilisant l’échelle de notation du MAECD (voir le tableau 2.2 ci-dessous) à la suite de l’examen des documents et du classement fourni par les principaux informateurs et regroupés au niveau du programme en combinaison avec les autres sources de données.

L’équipe d’évaluation a triangulé en comparant les renseignements recueillis de diverses sources aux étapes de la collecte et de l’analyse des données. Elle s’est employée entre autres à comparer les constatations et les observations faites par les membres canadiens et locaux de l’équipe d’évaluation à la suite d’entrevues avec les principaux informateurs, des groupes de discussion et des visites sur le terrain au Canada et en Éthiopie avec les rapports de programme et de projet et les analyses disponibles. Un résumé des notes par projet se trouve aux annexes L et M.

Limites et défis

À l’instar de nombreuses évaluations de portée et de taille semblables, il y a eu des défis a affrontés, dont les suivants :

• Les lacunes dans les documents de projet, à savoir :
  • un nombre restreint d’évaluations de projet indépendantes;
  • des CMR et des rapports distincts pour les projets bilatéraux, multilatéraux et de partenariat;
  • des gabarits distincts pour les rapports de visite sur le terrain ou les rapports de suivi;
  • peu de détails dans les budgets de projet, ce qui a limité l’analyse de l’efficience et de l’économie.
• Le manque d’uniformité entre les modèles logiques et les CMR dans les deux programmes-pays. Par exemple, certains résultats précisés dans les modèles logiques du programme de l’Éthiopie n’étaient pas pris en compte dans le CMR, faisant en sorte que les indicateurs n’avaient pas été déterminés. Dans ces situations, l’équipe d’évaluation a dû compter sur les rapports d’étape et l’interprétation de l’état d’avancement donnée par les principaux informateurs;
• La nature des initiatives harmonisées entre les donateurs et dirigées par le gouvernement, dans lesquelles les fonds sont en règle générale mis en commun dans des comptes multidonateurs ou acheminés par l’intermédiaire des systèmes financiers du gouvernement, a rendu difficile l’attribution des résultats directement au MAECD. Dans ces situations, étant donné que le MAECD était souvent un bailleur de fonds de premier plan, nos observations portent sur l’ensemble des résultats d’évaluation du projet ou du programme par rapport à ce qui était prévu dans les documents d’approbation du MAECD;
• La présente évaluation englobe les Cadres de programmation-pays (CPP) qui étaient en vigueur de 2008-2009 à 2012-2013. La programmation a été conçue et lancée en 2008, mais les CPP ont été révisés pendant la période visée par l’évaluation. Étant donné que la Stratégie sur la sécurité alimentaire n’a été approuvée qu’en 2009, il a été difficile d’évaluer la mesure dans laquelle la programmation s’harmonisait avec la Stratégie;
• Les contraintes liées aux données ont compliqué l’évaluation approfondie de l’efficience de chaque programme.

2.2 Contexte du MAECD

En 2007, le gouvernement du Canada a présenté son Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide, dans lequel il s’engageait à rendre son aide internationale plus efficace, mieux ciblée et plus transparente. Depuis, le Canada a adopté d’importantes mesures pour réformer son programme d’aide, conformément à ce plan d’action, aux accords internationaux et aux pratiques exemplaires reconnues. Par exemple, le Canada a délié l’ensemble de l’aide alimentaire en 2008 et la balance de l’aide en 2012.

Dans le cadre de son Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide, le gouvernement du Canada a aussi établi trois thèmes prioritaires qui orientent ses activités de développement international : accroître la sécurité alimentaire, assurer l’avenir des enfants et des jeunes, et favoriser une croissance économique durable. Ces trois thèmes prioritaires s’ajoutent à l’Initiative de Muskoka (2010), l’engagement international pris par le Canada en vue améliorer la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants, pour orienter l’aide internationale du MAECD. De plus, trois thèmes transversaux sont intégrés à tous les programmes et les politiques de développement international du MAECD : accroître la viabilité de l’environnement, promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes et contribuer au renforcement de la gouvernance.

3.0 Programme de l’Éthiopie

3.1 Contexte du pays

L’Éthiopie est l’un des pays les plus pauvres du monde malgré des progrès récents dans le domaine du développement (tableau 3.1). En 2012, le produit intérieur brut (PIB) de l’Éthiopie était de 43,62 milliards de dollars et le taux de croissance annuel atteignait 8,5 %^{Note de bas de page 4}. Toutefois, bien que la croissance du PIB soit demeurée élevée, le revenu par habitant est l’un des plus bas du monde (revenu national brut [RNB] par habitant de 410 $ en 2012)^{Note de bas de page 5}. Deuxième pays le plus peuplé d’Afrique, la population de l’Éthiopie était estimée à 91,73 millions d’habitants en 2012. De ce nombre, 29,6 % vivaient sous le seuil national de pauvreté et 80 % vivaient avec moins de 2 $ US par jour^{Note de bas de page 6}. L’Éthiopie arrive au 173^e rang sur 187 pays d’après l’Indice du développement humain (IDH)^{Note de bas de page 7}. Selon les derniers comptes rendus, l’Éthiopie est en voie d’atteindre la majorité des OMD d’ici 2015 si les progrès continuent au rythme actuel. Le gouvernement éthiopien et les Nations Unies redoublent leurs efforts pour atteindre les OMD qui affichent un léger retard (égalité entre les sexes, autonomisation des femmes, santé maternelle et viabilité de l’environnement) au moyen du Plan de croissance et de transformation et du Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement^{Note de bas de page 8}.

La population éthiopienne est aux prises avec une faible espérance de vie et des taux élevés de mortalité infantile (52 décès pour 1 000 naissances vivantes), de mortalité chez les enfants de moins de cinq ans (198 décès pour 1 000 naissances vivantes) et de mortalité maternelle (680 décès pour 100 000 naissances vivantes); le taux d’infection par le VIH est de 1,4 %^{Note de bas de page 9}. Le principal problème de développement est la sécurité alimentaire, car 80 % de la population éthiopienne dépend de l’agriculture de subsistance pluviale à faible productivité, qui est très vulnérable aux chocs à court terme causés par les sécheresses et les crises économiques. D’autres menaces pèsent sur l’Éthiopie, dont les effets à long terme des changements climatiques, de la dégradation des terres et de la forte densité de population. L’économie de l’Éthiopie est, en grande partie, dépendante de l’agriculture et pourtant, le secteur agricole est victime de mauvaises pratiques culturales et subit de fréquents épisodes de sécheresse^{Note de bas de page 10}.

Les principaux enjeux liés aux thèmes transversaux du MAECD sont les suivants :

• L’Éthiopie arrive au 126^e rang sur 155 pays d’après l’Indicateur sexospécifique du développement humain (2013)^{Note de bas de page 11}. En 2010, 50,2 % de la population féminine habitait dans les régions rurales et 73,5 % des femmes économiquement actives travaillaient dans le secteur agricole^{Note de bas de page 12}. Le Plan d’action national sur l’égalité entre les sexes (2006-2010) fournissait le cadre pour l’intégration des enjeux d’égalité entre les sexes.
• Les écosystèmes de l’Éthiopie sont d’une grande fragilité et sont très vulnérables aux changements climatiques. Cette fragilité se traduit par une fréquence accrue des épisodes de sécheresse, un régime de précipitations plus imprévisible et un raccourcissement de la saison des pluies. La situation est aggravée par les pressions démographiques et les pressions exercées sur les ressources naturelles, notamment les terres. L’érosion du sol, la dégradation des terres, le déboisement, le surpâturage et la mauvaise gestion de l’eau sont des enjeux environnementaux cruciaux qui minent le potentiel de l’Éthiopie à parvenir à une sécurité alimentaire. Pour s’attaquer à ces difficultés, le gouvernement éthiopien a élaboré des cadres stratégiques, dont une politique sur l’environnement (1997) et une stratégie et un plan d’action national pour la biodiversité (2005). Toutefois, il importe de clarifier les cadres opérationnels et de mise en œuvre pour intégrer l’adaptation aux changements climatiques et les mesures d’atténuation aux plans sectoriels et aux investissements. Il est également nécessaire de renforcer la gestion des ressources en eau et d’assurer le développement durable^{Note de bas de page 13}.
• La capacité de l’Éthiopie en matière d’administration publique et son système de gestion des finances publiques sont généralement sains par rapport aux pays qui arrivent à un rang équivalent dans l’IDH et qui ont des caractéristiques semblables. Traditionnellement, l’Éthiopie avait la réputation d’être un pays qui ne tolérait pas la corruption^{Note de bas de page 14}. Toutefois, la note donnée à l’Éthiopie par Transparency International dans son Indice de perception de la corruption en 2013 était de 33 et l’Éthiopie arrivait au 111^e rang sur 177 pays^{Note de bas de page 15}. Parmi les enjeux dans l’administration publique qui influent sur le soutien des partenaires du développement à la programmation et à la prestation des services de l’Éthiopie, mentionnons le roulement élevé du personnel, les nominations partisanes, les salaires peu attrayants, les postes non pourvus et le manque de compétences techniques. Les postes vacants et le roulement du personnel posent également problème dans les districts, notamment dans les régions les plus pauvres^{Note de bas de page 16}, où l’isolement décourage les candidats et les budgets sont insuffisants pour doter l’ensemble des postes.

Depuis la crise qui a suivi les élections de 2005 en Éthiopie, le MAECD ainsi que d’autres grands donateurs ont cessé d’utiliser l’appui budgétaire général comme modalité d’exécution. Toutefois, quelques donateurs ont repris le financement direct au gouvernement éthiopien, mais pas sous la forme d’appui budgétaire direct.

Les règlements gouvernementaux ont parfois entravé la croissance de la société civile et compliqué l’exécution d’initiatives de développement financées par l’étranger. Un règlement a été adopté en 2009^{Note de bas de page 17} pour imposer des restrictions aux organisations de la société civile éthiopienne et aux organismes caritatifs locaux qui obtenaient plus de 10 % de leur financement en provenance de l’étranger pour des initiatives dans le domaine des droits de la personne^{Note de bas de page 18}. De même, une autre série de nouvelles lois, qui stipulaient que seulement 30 % du budget des organisations non gouvernementales (ONG) pouvait être affecté à des dépenses administratives, ont été interprétées en 2011 de façon à englober la majorité des frais de déplacement et de formation. Cette interprétation a causé des problèmes à de nombreuses ONG, qui ont décidé de restreindre les activités de formation, de renforcement des capacités, de suivi et d’évaluation, qui revêtaient toutes une importance capitale dans le transfert des connaissances et des capacités et pour la durabilité des interventions^{Note de bas de page 19}. En 2010, l’Éthiopie est arrivée au 88^e rang sur 99 pays d’après l’Indice de l’État de droit^{Note de bas de page 20}.

Le gouvernement éthiopien a adopté un plan quinquennal (2010-2011 à 2014-2015) de croissance et de transformation, qui insistait particulièrement sur le rôle de l’agriculture comme source importante de développement économique de l’Éthiopie. Les crédits budgétaires du gouvernement éthiopien au profit des pauvres étaient les plus élevés d’Afrique^{Note de bas de page 21}. Plus précisément, le gouvernement s’attaquait à l’insécurité alimentaire au moyen de sa stratégie à long terme appelée Industrialisation axée sur le développement agricole (IADA)^{Note de bas de page 22}.

Pour faire suite à la stratégie IADA et tirer parti des réalisations du Plan de développement accéléré et durable pour éradiquer la pauvreté (PDADEP), le Plan de croissance et de transformation a défini des priorités pour renforcer la productivité des petites exploitations agricoles et appuyer l’agriculture axée sur le marché. En 2010, le ministère de l’Agriculture et du Développement rural a lancé le Programme pour la sécurité alimentaire, qui mettait l’accent sur les régions rurales. En outre, le gouvernement éthiopien a créé l’Agence de la transformation de l’agriculture en 2010, qui relève du Conseil de la transformation de l’agriculture, présidé par le premier ministre et co-présidé par le ministre de l’Agriculture. L’Agence de la transformation de l’agriculture a été chargée d’appuyer les principaux intervenants (y compris le ministère de l’Agriculture) dans la transformation du secteur agricole éthiopien afin que le pays puisse accéder au rang des pays à revenu intermédiaire d’ici 2025. Le Canada a appuyé le Programme pour la sécurité alimentaire, mais pas l’Agence de la transformation de l’agriculture.

Portefeuille général de développement

Le Canada s’est classé entre le quatrième et le septième rang parmi les donateurs à l’Éthiopie de 2009 à 2013. Les autres donateurs importants ont été l’Association internationale de développement (IDA) de la Banque mondiale, les États-Unis, le Fonds africain de développement, le Royaume-Uni et le Japon.

Le MAECD a versé 633,72 millions de dollars au programme de l’Éthiopie de 2008-2009 à 2012-2013, dont 65,8 % (416,67 millions de dollars) étaient destinés à des initiatives dans le domaine de la sécurité alimentaire.

Figure 3.1 : Décaissements en Éthiopie par mécanisme d’exécution du MAECD (de 2008-2009 à 2012-2013), en millions de dollars

Remarque : Les données portent sur la période précédant la fusion et, à ce titre, la figure utilise les noms des anciennes directions générales de l’ACDI.

Le principal mécanisme d’exécution a été la direction générale des programmes géographiques, qui a représenté 63,8 % des décaissements. Les deux autres mécanismes d’exécution ont été la direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux, qui a représenté 29,4 % des décaissements, et la direction générale des partenariats avec les Canadiens, qui a représenté 6,8 % des décaissements (annexe D, figure 1).

Les décaissements ont été effectués au moyen soit d’approches-programmes (49,1 %), soit de projets (50,9 %). Les approches-programmes en Éthiopie ont englobé des fonds communs multidonateurs et d’autres activités d’appui aux approches-programmes, y compris de l’assistance technique (voir l’annexe D). Sur le plan des modèles d’exécution, bien que 57 % des décaissements aient été réactifs, 38,5 % ont pris la forme de financement de base et seulement 4,4 % ont été affectés à des projets qui utilisaient le modèle directif. Les décaissements ont été versés à divers partenaires et organismes de mise en œuvre^{Note de bas de page 23} : 61 % à des OSC, 37 % à des organisations multilatérales et 2 % aux gouvernements et à d’autres organismes. Toutefois, sur le plan de la valeur monétaire, 77,9 % des investissements du MAECD ont été acheminés à des organisations multilatérales (57,2 % au moyen de fonds d’affectation spéciale multidonateurs ou d’autres approches-programmes, ce qui représente 44,6 % du total des décaissements), 19,4 % à des OSC et le reste (2,7 %) aux gouvernements et à d’autres organisations.

Portefeuille du MAECD en sécurité alimentaire en Éthiopie

De 2008-2009 à 2012-2013, le Canada a versé 416,54 millions de dollars en Éthiopie à des initiatives liées à la sécurité alimentaire. La majorité (55,1 %) de ces décaissements a été attribuée au pilier Assistance alimentaire et nutrition de la Stratégie sur la sécurité alimentaire. Le pilier Développement agricole durable a représenté 41,4 % du portefeuille de la sécurité alimentaire et le pilier Recherche et développement, 3,5 % (figure 3.2).

Figure 3.2 : Décaissements à l’appui de la sécurité alimentaire en Éthiopie par pilier (de 2008-2009 à 2012-2013), en millions de dollars

Source : Compilations à partir de la base de données du MAECD

Les décaissements en Éthiopie par sous-secteur et liés à la Stratégie sur la sécurité alimentaire ont été répartis comme suit : assistance alimentaire au service du développement (29,1 %); activités agronomiques et d’après récolte (26,1 %); activités habilitantes et services de soutien (15,4 %); assistance alimentaire d’urgence (12,7 %); nutrition (12,5 %) recherche agricole pour le développement (3,5 %).

3.2 Constatations – Résultats en matière de développement

Pertinence

Les critères utilisés pour évaluer la pertinence étaient fondés sur la mesure dans laquelle le programme-pays était aligné sur : a) les priorités de l’Éthiopie exprimées dans le PDADEP (2005-2006 à 2009-2010) et le Plan de croissance et de transformation (2010-2011 à 2014-2015), b) les OMD, c) les engagements internationaux pris par le Canada (G8, Initiative de L’Aquila pour la sécurité alimentaire, Nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire en Afrique, Mouvement pour le renforcement de la nutrition, Convention relative à l’assistance alimentaire), d) la Stratégie du MAECD sur la sécurité alimentaire.

Le gouvernement éthiopien a placé le développement agricole au centre de sa stratégie de réduction de la pauvreté. Une stratégie centrale du PDADEP récemment terminé, le développement agricole axé sur le marché, qui ciblait les 13 millions de ménages agricoles éthiopiens qui exploitent des fermes de petite taille, s’est vu attribuer une priorité élevée par le gouvernement éthiopien^{Note de bas de page 24}. Cette stratégie a été reprise dans le nouveau plan quinquennal de croissance et de transformation 2010-2011 à 2014-2015, ainsi que dans le Cadre de politique et d’investissement dans le secteur agricole de l’Éthiopie 2010-2020. L’évaluation a révélé qu’étant donné que le programme-pays du MAECD a directement appuyé la programmation du gouvernement éthiopien qui soutiennent directement ou indirectement le Plan de croissance et de transformation, il était aligné sur les stratégies de réduction de la pauvreté du gouvernement pendant la période visée par l’évaluation.

Le besoin d’accroître les investissements qui favorisent la sécurité alimentaire, notamment pour la remise en état des bassins versants, occupe également une place de choix dans le Plan de croissance et de transformation et dans le Cadre de politique et d’investissement dans le secteur agricole de l’Éthiopie 2010-2020, dont la rédaction a été terminée en septembre 2010 dans le cadre de la démarche du Programme détaillé pour le développement de l’agriculture africaine (PDDAA). Un total de 10,2 millions d’hectares de terres dégradées font l’objet d’une remise en état afin d’améliorer la production agricole et de réduire l’insécurité alimentaire. La pertinence du programme de l’Éthiopie du MAECD par rapport à ces priorités est évidente dans l’investissement du Canada dans les programmes phares du gouvernement éthiopien : le PPMP, le Programme de croissance agricole et le plus récent, le Programme de gestion durable des terres. Le PPMP est la pierre angulaire de la Stratégie nationale sur la sécurité alimentaire de l’Éthiopie.

En appuyant les programmes phares du gouvernement éthiopien décrits précédemment, qui visent directement à réduire la faim et l’extrême pauvreté, ainsi que de nombreux autres projets qui portaient sur l’amélioration de la productivité et des pratiques agricoles, la programmation du MAECD a un lien direct avec le premier OMD. Le Canada a également appuyé diverses initiatives mondiales en Éthiopie dans le cadre de ses engagements pris aux sommets du G8, à savoir l’Initiative de L’Aquila pour la sécurité alimentaire, la Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition, le Mouvement pour le renforcement de la nutrition, la Convention relative à l’assistance alimentaire et l’Initiative de Muskoka.

L’évaluation a également permis de constater que les projets approuvés et les fonds supplémentaires versés par le Canada au programme de l’Éthiopie correspondaient à la Stratégie du MAECD sur la sécurité alimentaire, ainsi qu’à d’autres priorités du MAECD. À titre d’exemple, la somme supplémentaire de 35 millions de dollars versée au PPMP correspondait étroitement à la Stratégie de Nairobi lancée le 9 septembre 2011 au Sommet sur la crise de la Corne de l’Afrique.

Le Plan de croissance et de transformation a désigné la croissance de la production agricole soutenue par le secteur privé comme élément important de la stratégie de croissance de l’Éthiopie. Le gouvernement éthiopien aimerait se concentrer sur le renforcement des microentreprises et des petites entreprises afin de faire progresser son objectif de croissance fondée sur l’agriculture. Le pays commence à connaître certains investissements dans l’agroalimentaire, une tendance qui va probablement s’accentuer à l’avenir. Le programme-pays pour l’Éthiopie pourrait favoriser cette tendance en créant des liens entre des entreprises canadiennes et éthiopiennes au moyen du commerce et de l’investissement. Cela serait compatible avec les efforts déployés par le programme bilatéral pour favoriser la croissance économique durable.

Efficacité

Un échantillon de 20 projets a été évalué, dans lequel la proportion la plus importante des décaissements était acheminée à deux des programmes phares du gouvernement éthiopien, à savoir le PPMP et le Programme de croissance agricole. Le texte du présent rapport est structuré en fonction des trois piliers de la Stratégie du MAECD sur la sécurité alimentaire : l’assistance alimentaire et la nutrition; le développement agricole durable; la recherche et développement.

Assistance alimentaire et nutrition

Les projets qui ont constitué la pierre angulaire du pilier Assistance alimentaire et nutrition ont été le PPMP, le Mécanisme de soutien du filet de sécurité et l’appui au PAM. Il y a également eu une initiative d’envergure exécutée par l’UNICEF et qui visait à améliorer les résultats nutritionnels.

La lutte contre l’insécurité alimentaire est l’une des préoccupations prioritaires du gouvernement éthiopien. En 2003, le gouvernement a collaboré avec les partenaires du développement pour formuler un programme de sécurité alimentaire afin de combler les besoins des ménages aux prises avec l’insécurité alimentaire en recourant à un transfert de ressources prévisible et en temps opportun. Le PPMP^{Note de bas de page 25} est devenu un volet opérationnel du Programme pour la sécurité alimentaire en 2005 et a été le principal outil utilisé pour venir en aide aux ménages souffrant d’insécurité alimentaire chronique dans les régions rurales du pays.

Le programme de l’Éthiopie a été un important bailleur de fonds au PPMP grâce à son appui au volet de l’aide alimentaire du PAM et à une contribution au fonds d’affectation spéciale de la Banque mondiale pour le volet de la rémunération en espèces. En outre, le MAECD a financé de l’assistance technique pour appuyer la mise en œuvre du PPMP au moyen du Mécanisme de soutien du filet de sécurité.

Le mandat du Mécanisme de soutien du filet de sécurité est d’augmenter l’efficacité des institutions du gouvernement éthiopien dans l’exécution du PPMP et du Programme de constitution d’actifs des ménages (PCAM). Il a été conçu par le gouvernement éthiopien et ses partenaires du développement pour fournir un appui structuré et cohérent au renforcement des capacités qui cible principalement les agences de mise en œuvre du PPMP à l’échelle des régions, des zones et des woredas. Le Mécanisme de soutien du filet de sécurité s’emploie à renforcer les systèmes et les processus institutionnels, les mécanismes de coordination, les ressources humaines et la capacité organisationnelle des institutions à l’échelle fédérale et régionale, des zones et des woredas afin d’exécuter le PPMP et le PCAM.

Le programme-pays a contribué au volet de l’aide alimentaire du PPMP en fournissant une aide alimentaire d’urgence à 3,7 millions de personnes chaque année en moyenne, de 2008 à 2010. En outre, le programme a appuyé le projet Intervention prolongée de secours et de redressement (IPSR) du PAM, qui a aidé 300 000 bénéficiaires qui n’étaient pas en mesure de participer aux travaux publics du PPMP.

L’amélioration de la nutrition est une priorité générale en matière de santé en Éthiopie. Le Canada a appuyé le Programme de cantines scolaires du PAM, qui fournit des repas à l’école et des rations à rapporter à la maison pour les filles. Le financement du Canada a permis d’atteindre 54 % des filles qui ont obtenu des rations à rapporter à la maison. De 2007 à 2009, le taux d’inscription à l’école en chiffres absolus a augmenté de 31 % pour les filles et de 24 % pour les garçons, en partie grâce à la disponibilité du Programme de cantines scolaires.

Le Programme de cantines scolaires du PAM a profité à 555 000 enfants en leur fournissant des repas nutritifs fortifiés pendant la période 2007-2011.

Dans le cadre de l’Initiative de Muskoka, par l’intermédiaire du projet Amélioration de la sécurité alimentaire pour les mères et les enfants, le Canada a déployé des efforts pour améliorer l’état nutritionnel de 100 districts aux prises avec l’insécurité alimentaire en Éthiopie en formant des agents de santé communautaire et en fournissant des activités de déparasitage et des suppléments de vitamine A. Le projet de l’UNICEF, qui est toujours en activité, donne de la formation aux travailleurs de la santé sur la nutrition dans les 100 woredas où intervient le MAECD. De plus, 243 000 enfants reçoivent des suppléments de vitamines et un traitement vermifuge. Le projet vise à accroître sa portée afin d’atteindre près d’un million d’enfants dans son deuxième cycle.

Développement agricole durable

Le programme de l’Éthiopie a affecté environ 41 % de ses fonds à des activités qui ciblent le développement agricole durable. Dans l’ensemble, le programme-pays a fait un apport considérable à l’amélioration de la gestion des terres et de l’eau, à la productivité agricole et à l’augmentation de la production, ainsi qu’à l’amélioration des structures de marché du pays.

a) Amélioration de la gestion des terres et de l’eau. Le programme a appuyé des initiatives qui ont contribué à la remise en état de terres dégradées, à la construction de remblais (terrasses, murets et barrages de retenue) pour prévenir l’érosion du sol, à la récupération de l’eau, aux pratiques de gestion organique du sol et aux projets d’irrigation à petite échelle. Les résultats obtenus dans ces initiatives sont entre autres les suivants :

• 144 803 hectares (ha) de terres remises en état, 66 000 remblais améliorés, 34 408 bassins et 15 671 puits creusés à la main dans les 319 woredas admissibles au soutien du PPMP;
• 985 000 ha de terres cultivées traitées par des terrasses de conservation et des mesures biologiques, 2 120 sources aménagées, 2 500 bassins d’eau, 6 600 microbassins et construction de 26 900 kilomètres de rigoles;
• Augmentation du couvert végétal par la plantation de 2,8 millions d’arbres et d’arbustes;
• Augmentation de la production agricole. Le programme a appuyé des projets qui ont permis d’accroître la production dans un ou plus d’un produit de base suivant : riz, semences d’oignons, œufs, sésame, légumes, bananes, bétail et miel. Selon le Programme de croissance agricole du gouvernement de l’Éthiopie, un programme phare du gouvernement éthiopien, plus de 58 000 agriculteurs ont suivi de la formation sur les nouvelles méthodes, dont 43 000 sur l’amélioration de la production végétale, 12 000 sur l’élevage et 3 000 sur la conservation. Le Programme de croissance agricole a créé 1 500 groupes d’innovation agricole, appuyé 263 coopératives primaires et lancé 125 installations d’irrigation. Grâce aux projets d’irrigation à petite échelle du PPMP, de 4 % à 12 % des ménages dans divers woredas ont pu constituer un meilleur cheptel tandis que le projet Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens a appuyé le lancement de la production annuelle de 5 000 ha de riz à Fogera.

b) Productivité accrue. L’adoption de meilleures pratiques agricoles et l’amélioration de l’irrigation ont mené à l’augmentation de la productivité. Le Programme de croissance agricole et d’autres projets ont favorisé une meilleure productivité des cultures de teff, de pois chiches et de riz dans les woredas sélectionnés. Dans un cas, l’adoption d’une variété de pois chiche à haut rendement et conforme aux normes de qualité pour l’exportation a supplanté les variétés locales et a permis de doubler le rendement à l’hectare en cinq ans.

c) Revenus accrus. Un certain nombre de projets ont appuyé l’amélioration des chaînes de valeur pour les petits exploitants agricoles, ce qui a mené à la hausse des revenus provenant de l’engraissement du bétail et de la production accrue de riz, de bananes, de légumes et de semences d’oignon. Dans le cas des semences d’oignon (production de semences certifiées) et du riz (stratégie de marque pour les supermarchés), l’augmentation de la valeur ajoutée a mené à une augmentation supplémentaire des revenus. Voici des exemples :

• Augmentation des revenus de 85 % pour les riziculteurs dans deux woredas de la région d’Amhara;
• Augmentation des revenus provenant de la production et de la vente de bananes à Metema de l’ordre de 3 millions de dollars par année (projet Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens).

d) Développement des marchés et des structures de marché. Le programme a contribué à améliorer l’accès aux marchés. Par exemple, le Programme de croissance agricole a récemment signalé que 303 km de route et 32 centres de marché sont en construction afin de remédier aux problèmes liés à l’insuffisance de l’infrastructure de marché.

Recherche et développement

Certaines activités appuyées par le programme ont contribué à renforcer la capacité de recherche de l’Éthiopie. Parmi les résultats de recherche qui ont des possibilités d’application, il faut mentionner l’augmentation du rendement des pois chiches; certaines analyses des politiques et recherches exécutées par l’IFPRI; la recherche appliquée sur les chaînes de valeur appuyée par le projet Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens et exécutée par l’Institut international de recherche sur l’élevage (ILRI); les projets, tels que le Programme de croissance agricole et le Projet de renforcement des capacités en milieu rural, qui visaient à diffuser les résultats de recherche par l’entremise de groupes de vulgarisation agricole.

Bien que les entrevues et l’examen des documents aient démontré l’obtention de résultats de recherche favorables, peu de données indiquent qu’ils ont été diffusés ou mis en pratique.

Dialogue sur les politiques et environnement porteur

L’équipe d’évaluation a constaté que le dialogue sur les politiques avec le gouvernement éthiopien est ardu parce que ce dernier croit fermement qu’un gouvernement national doit exercer un contrôle sur l’élaboration et la mise en œuvre de sa politique de développement. Pour exercer une influence, il faut recourir à des approches fondées sur des éléments probants et tirer parti des énoncés de politique officiels. Malgré ce contexte, le Canada a participé activement au dialogue sur les politiques par l’entremise du groupe d’action sur le développement (haut niveau), de groupes de coordination entre les donateurs et de groupes de travail à l’échelon des projets, bien qu’il soit parfois difficile d’influer sur les politiques à moins qu’un ministre du gouvernement éthiopien soit présent.

Le Canada préside actuellement le Groupe de travail sur le développement économique rural et la sécurité alimentaire, en plus de jouer un rôle actif dans le comité de coordination entre les donateurs du PPMP et le groupe de travail du Programme de croissance agricole. Peu d’éléments probants qui démontraient que le leadership du Canada a eu des effets sur le Groupe de travail sur le développement économique rural et la sécurité alimentaire ont été trouvés.

Le comité de coordination entre les donateurs du PPMP était considéré comme le meilleur moyen d’influer sur les politiques du gouvernement éthiopien. Par exemple, le comité de coordination entre les donateurs du PPMP a fourni une aide à l’élaboration des politiques et des procédures opérationnelles pendant les diverses étapes de l’élaboration du PPMP. Le groupe de coordination entre les donateurs du PPMP, auquel le Canada participe, a permis d’influer sur les politiques et les stratégies de protection sociale et de gestion des risques de catastrophe du gouvernement éthiopien. Le groupe a également fait ressortir les avantages du Mécanisme de soutien du filet de sécurité (un projet autonome d’assistance technique financé par le Canada) auprès du gouvernement éthiopien. Les données montrent également la présence d’une collaboration solide et d’un dialogue sur les politiques constructif entre les donateurs dans le projet d’assistance technique Mécanisme de soutien du filet de sécurité. Le comité de coordination entre les donateurs du PPMP a tenu des discussions avec le gouvernement éthiopien sur l’amélioration de l’aspect nutritionnel du panier alimentaire donné aux bénéficiaires du PPMP. Comme les entrevues l’ont souligné, ces discussions devraient probablement mener à l’intégration d’un volet d’assistance technique dans la prochaine phase du PPMP.

Le programme de l’Éthiopie a contribué à l’élaboration des politiques et des procédures opérationnelles sur le développement agricole durable, l’assistance alimentaire et la nutrition et a appuyé le Bureau de gestion de l’eau de la région d’Amhara en collaborant à la rédaction d’une loi régionale sur l’eau et des règlements connexes.

Durabilité

La durabilité a été évaluée en fonction des critères suivants : la probabilité que les avantages de l’intervention ou du projet persistent après l’achèvement de ce dernier, les exemples de l’officialisation des capacités renforcées au moyen de l’intervention, le besoin pour les donateurs de maintenir leur appui et toute indication ou possibilité d’intégration du budget d’une intervention au budget national, régional ou des districts.

Le gouvernement éthiopien s’est investi considérablement dans les projets qui s’insèrent dans ses priorités de planification nationales, notamment ses propres programmes phares. Bien que la programmation dépende des fonds en provenance de l’extérieur, les salaires des fonctionnaires du gouvernement éthiopien travaillant à ces programmes sont principalement payés par des ressources financières internes.

L’intégration généralisée du renforcement des capacités à la majorité des projets financés par le MAECD a renforcé la durabilité. Cela inclut le renforcement des capacités pour le personnel du ministère de l’Agriculture à tous les niveaux, les agriculteurs, les chercheurs, les membres des collectivités et d’autres personnes. Un point fort du PPMP est la structure de gouvernance élaborée avec l’aide des donateurs (dont le Canada), qui comprend divers comités instaurés dans les collectivités, les kebeles, les woredas et les régions; ceux-ci jouent un rôle actif pour cibler les bénéficiaires et superviser la mise en œuvre du PPMP. Des données d’institutionnalisation du renforcement des capacités dans d’autres projets ont été trouvées. Les efforts déployés par le gouvernement éthiopien pour reprendre à ses frais les modules de formation du Mécanisme de soutien du filet de sécurité dans les woredas de la région du Tigray qui ne font pas partie du Mécanisme témoignaient de l’engagement du gouvernement et représentaient un premier pas vers l’officialisation des capacités et la durabilité.

Un facteur positif encourageant la durabilité a été la mobilisation et la transposition à plus grande échelle des approches, des méthodologies et des modèles d’activités menés à bien par la génération suivante de projets. En voici des exemples :

• L’approche participative, axée sur les gens et les collectivités, du Programme de gestion des ressources environnementales pour l’adaptation (MERET) dans la gestion des ressources naturelles et la gestion durable des terres (programme pour lequel le Canada a été un donateur de premier plan), a eu une influence sur deux programmes phares nationaux : le PPMP (discuté dans la présente évaluation) et le programme de gestion durable des terres (qui ne fait pas partie de la présente évaluation);
• L’approche du projet Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens en vue de favoriser la transformation durable de l’agriculture de subsistance en utilisant des approches novatrices a été incorporée au Programme de croissance agricole et au projet Chaînes de valeur axées sur le bétail et l’irrigation pour des petits exploitants agricoles d’Éthiopie. Cette intégration a entre autres pris la forme de l’utilisation des modules de formation en provenance du projet Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens dans le Programme de croissance agricole et d’autres projets.
• Les enseignements et les modèles du Projet de renforcement des capacités en milieu rural ont été intégrés au Programme de croissance agricole. Entre autres exemples, mentionnons le renforcement des capacités des agents de district, le renforcement des centres de formation des agriculteurs et la diffusion des résultats de recherche auprès des agriculteurs par l’entremise de groupes de vulgarisation agricole.

Un grand nombre de projets examinés dans la présente évaluation ont été mis en œuvre en partenariat avec des institutions locales ou d’autres organisations communautaires. Ceci est considéré comme un facteur contributif positif de la durabilité.

Thèmes transversaux

L’évaluation a déterminé dans quelle mesure les trois thèmes transversaux du MAECD, à savoir l’égalité entre les sexes, la viabilité de l’environnement et la gouvernance, ont été intégrés au programme-pays. L’évaluation s’est penchée sur les obstacles et les conditions favorables à l’intégration des thèmes transversaux, ainsi que sur les aspects qui ont bien fonctionné et ceux qui ont besoin d’amélioration.

Égalité entre les sexes

La politique du MAECD exige que les concepts de l’égalité entre les sexes fassent partie des documents d’approbation du projet et des plans de travail ultérieurs. Le personnel du développement et les spécialistes de l’égalité entre les sexes au Bureau canadien de coopération en Éthiopie (BCCE) ont veillé à ce que les enjeux liés à l’égalité entre les sexes soient régulièrement examinés dans le suivi des programmes et pendant les réunions du comité directeur du PPMP et du Programme de croissance agricole, en particulier.

Les projets d’agriculture durable ont fait des efforts valables pour intégrer les enjeux d’égalité entre les sexes à la conception des projets; toutefois, dans certains cas, il y avait peu de données concernant l’obtention de résultats vérifiables. Des efforts particulièrement solides ont été faits pour intégrer ces enjeux dans les projets, par exemple dans les projets Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens et Solutions axées sur le marché pour améliorer les moyens de subsistance, ainsi que dans le Projet de renforcement des capacités en milieu rural. Bien que le Programme de croissance agricole ait intégré les aspects liés à l’égalité entre les sexes, des rapports révélaient qu’il n’avait pas été en mesure d’atteindre les résultats escomptés à cet égard depuis son lancement en 2011.

Viabilité de l’environnement

En règle générale, alors que les projets dans le domaine de l’aide alimentaire et de la nutrition n’étaient pas considérés comme ayant une incidence importante sur l’environnement à cause de leur insistance sur la distribution d’aide alimentaire et l’éducation en matière de santé et de nutrition, le PPMP a incorporé un volet important sur la viabilité de l’environnement. Un examen du PPMP a permis de constater qu’un examen environnemental préalable avait été effectué dans le cadre de presque tous (98 %) les sous-projets dans les quatre régions principales des plateaux d’Éthiopie. Toutefois, certains travaux supplémentaires étaient nécessaires sur le suivi des mesures d’atténuation. Globalement, l’examen a révélé que les activités de travaux publics du PPMP ont eu une incidence très favorable sur l’environnement dans les districts visés par le PPMP dans l’ensemble du pays.

Gouvernance

Au moyen du PPMP, le Canada a aidé le gouvernement à élaborer des stratégies de gestion et de préparation qui appuient les bénéficiaires du PPMP. Il existe des structures et des comités bien ancrés à l’échelle des collectivités, des kebeles, des woredas et des régions pour cibler les bénéficiaires et gérer la mise en œuvre du Programme. Le PPMP a permis aux comités dans les collectivités de cibler et de sélectionner les bénéficiaires. Toutefois, la gouvernance n’avait pas été définie comme thème transversal au début de la période visée par l’évaluation et n’avait donc pas été intégrée à la conception des projets.

Efficience

L’évaluation s’est penchée sur les coûts nécessaires pour gérer la mise en œuvre des projets bilatéraux, qui atteignaient en moyenne 2,65 millions de dollars par année compte tenu des salaires du personnel canadien et éthiopien et des budgets de fonctionnement. Cela équivalait à 3,3 % des décaissements annuels du programme bilatéral de l’Éthiopie. Les coûts se sont échelonnés de 2,42 millions de dollars à 2,77 millions de dollars par année, de 2009-2010 à 2012-2013 (voir le tableau 3.3). Bien que le total des décaissements de 2008-2009 à 2012-2013 à l’Éthiopie par l’intermédiaire des trois mécanismes d’exécution du MAECD (programme bilatéral, multilatéral et de partenariat) ait été de 633,73 millions de dollars, la part du programme bilatéral a été de 404,42 millions de dollars. Les décaissements du programme bilatéral ont atteint en moyenne 81 millions de dollars par année pendant la période visée par l’évaluation.

Toutefois, il faut garder à l’esprit qu’un grand nombre de projets sont mis en œuvre par des organisations multilatérales telles que l’UNICEF, le PAM et la Banque mondiale. Ces organisations ont également des frais administratifs, qui sont incorporés aux coûts des projets et qui se situent habituellement entre 7 % et 13 %.

La majorité des projets de l’échantillon ont respecté les délais et les budgets établis. Dans les cas contraires, les difficultés ont entre autres été les suivantes :

• Les retards dans le processus d’approbation du MAECD. Par exemple, dans les entrevues avec les donateurs, il a été mentionné un retard de trois ans dans l’approbation du Mécanisme de soutien du filet de sécurité, ce qui a causé une grande frustration parmi les autres donateurs du groupe de coordination du PPMP.
• Un calendrier comprimé pour exécuter les projets, ce qui n’est pas un moyen efficient d’atteindre des résultats en matière de développement, notamment ceux qui portent sur la viabilité de l’environnement et les changements climatiques. À titre d’exemple, le projet à Beneshangul a mis deux ans à démarrer. Le cycle du projet a ensuite été raccourci à trois ans, ce qui était considéré comme insuffisant pour atteindre les résultats souhaités.

3.3  Facteurs de gestion

Facteurs de gestion – GAR, suivi et gestion des risques

Le programme de l’Éthiopie a rédigé un CPP et des documents pour la stratégie-pays pour un programme-pays de cinq ans en 2009, ainsi qu’un modèle logique et un CMR, lesquels ont fait l’objet de quelques révisions. La version la plus récente du modèle logique remonte à mars 2010. Cependant, le CMR n’a pas été mis à jour convenablement, afin d’avoir par exemple le même libellé pour le résultat ultime. Dans l’ensemble, ces révisions et ces incohérences ont soulevé des problèmes dans le suivi des résultats et l’établissement de rapports pour le programme et les évaluateurs.

Un manque d’uniformité dans l’établissement de rapports parmi les projets financés par le MAECD a été observé. Dans les trois directions générales, seuls les projets bilatéraux avaient des rapports sommaires de la gestion, qui sont de bons outils de suivi et d’établissement de rapports. La rédaction des rapports sommaires de la gestion pour l’ensemble des projets faciliterait l’établissement de rapports annuels à l’échelon du portefeuille, les examens périodiques et les évaluations. Dans le cas des projets individuels, les modèles logiques et les CMR étaient présents et ont été habituellement utilisés pour assurer un suivi régulier des résultats et établir des rapports sur ces derniers. La majorité des projets ont utilisé une forme quelconque de suivi des résultats au moyen des systèmes et des outils de GAR. Les projets prêtent habituellement attention aux risques liés au projet et aux mesures d’atténuation. Le suivi des résultats a permis à certains projets de prendre des mesures correctives. Dans trois projets, les données de référence n’étaient pas définies ou étaient incomplètes. Dans un cas, aucune cible n’était définie, bien que les données de référence aient été présentées.

Principes de la Déclaration de Paris

Pour évaluer le programme de l’Éthiopie, les trois principes suivants ont été retenus : a) l’appropriation, c’est-à-dire que les pays en développement définissent leurs propres stratégies et priorités; b) l’alignement, c’est-à-dire que les pays donateurs s’alignent sur les objectifs des pays en développement et utilisent les systèmes locaux pour la programmation; c) l’harmonisation, c’est-à-dire que les donateurs coordonnent leurs activités, simplifient leurs procédures et échangent de l’information afin d’éviter les dédoublements.

Appropriation

Le gouvernement éthiopien a un fort sentiment d’appropriation de ses politiques, de ses stratégies et de ses programmes phares nationaux (PPMP, Programme de croissance agricole, Programme de gestion durable des terres^{Note de bas de page 26}). Le gouvernement éthiopien a également pris en charge certains projets financés par les donateurs qui ne font pas partie des programmes phares, tels que le Mécanisme de soutien du filet de sécurité, l’Amélioration de la productivité et du succès sur le marché des agriculteurs éthiopiens, le Projet de renforcement des capacités en milieu rural, MERET et la Récupération durable de l’eau et le renforcement des institutions à Amhara. Toutefois, le gouvernement éthiopien s’est beaucoup moins investi dans certains projets financés par le MAECD et exécutés par des ONG et des universités, même si certains projets de recherche étaient effectués par des universités locales. Il a été constaté que la participation du gouvernement aux projets des ONG et aux projets de recherche était parfois volontairement restreinte. Dans ces cas, le gouvernement n’a pas réussi à prendre en charge ces projets, ce qui a réduit les possibilités de prise en charge des résultats et la durabilité.

Alignement et utilisation des systèmes locaux

Dans le programme de l’Éthiopie, 80 % des décaissements ont été réalisés par l’intermédiaire d’organisations multilatérales. Il faut toutefois souligner que 57 % de ces décaissements ont été réalisés par l’intermédiaire de fonds d’affectation spéciale multidonateurs (p. ex. pour le PPMP et le Programme de croissance agricole) et d’autres activités de type approches-programmes, telles que les programmes de prestation de services gouvernementaux à grande échelle appuyés par les organisations multilatérales (p. ex. le Programme de cantines scolaires du PAM et l’Amélioration de la sécurité alimentaire pour les mères et les enfants de l’UNICEF). Dans les deux scénarios, les systèmes gouvernementaux locaux ont été utilisés pour mettre en œuvre les projets, ce qui comprenait l’utilisation des ressources humaines, techniques et administratives des divers ordres de gouvernement.

Bien que les universités canadiennes aient collaboré avec des universités locales à des projets de recherche, il n’est pas apparu clairement que les systèmes locaux ont été utilisés pour transposer à plus grande échelle ou reproduire les résultats de la recherche au-delà de la collectivité immédiate. Les projets des ONG, qui étaient de plus petite taille et plus dispersés sur le plan géographique que les autres projets, n’avaient pas tendance à utiliser les systèmes gouvernementaux locaux; la mise en œuvre était principalement réalisée par le personnel de l’ONG ou du personnel local à l’extérieur du secteur public.

Harmonisation entre les donateurs

Le personnel du MAECD a participé activement aux groupes de travail qui assuraient la coordination entre les donateurs et a joué un rôle de chef de file, notamment dans le secteur agricole (annexe L).

La coordination entre les donateurs était particulièrement solide à l’échelon national, mais elle était également bien structurée dans d’autres échelons administratifs. La structure et les mécanismes du comité de coordination entre les donateurs pour le programme phare du gouvernement éthiopien, le PPMP, ont représenté un bon modèle. Le comité prévoyait la concertation dans la planification et le suivi, l’échange de renseignements, la présidence tournante tous les six mois et des examens sectoriels périodiques conjoints. Un niveau de coordination aussi élevé n’était pas encore évident dans le Programme de croissance agricole (l’autre programme phare).

Optimisation de la cohérence au sein du gouvernement du Canada

Le programme de l’Éthiopie est décentralisé et le directeur se trouve à Addis-Abeba, en Éthiopie. Récemment, l’ambassadeur s’est vu confier la responsabilité de l’ensemble des aspects liés au programme de l’aide. Pour renforcer la cohérence, les personnes interrogées ont affirmé :

• que les documents des programmes multilatéraux et de partenariat ont souvent été distribués au personnel de la DGPG pour obtenir des observations^{Note de bas de page 27};
• qu’une personne à la section de l’aide de l’ambassade est responsable de la coordination avec les autres directions générales du MAECD;
• que la section de l’aide tient à jour un répertoire des projets en cours dans les trois directions générales de programme;
• que récemment, un employé sur place s’est vu confier la tâche exclusive d’assurer le suivi des programmes de partenariat et des programmes mondiaux en Éthiopie; cela a permis à l’équipe du programme-pays à Addis-Abeba d’obtenir un portrait plus vaste et plus global de l’investissement du Canada dans le pays, qui est particulièrement utile lors des interactions avec les partenaires du développement, les ministres et les fonctionnaires.

Les personnes interrogées ont précisé que les interactions entre les trois directions générales du MAECD se sont améliorées au fil du temps. Toutefois, elles ont fait remarquer qu’il n’y a toujours pas de mécanisme institutionnel pour la discussion entre les directions générales sur la programmation dans un pays donné. Un grand nombre d’interactions sur la programmation ont été le résultat d’initiatives personnelles ou de liens existants.

De 2008-2009 à 2012-2013, la plus grande part de l’investissement dans le programme de l’Éthiopie provenait du programme bilatéral, suivi du programme multilatéral et ensuite du programme de partenariat. Les approches-programmes avaient l’avantage de permettre une collaboration plus vaste avec le gouvernement éthiopien grâce aux groupes de travail de donateurs, mais l’assistance technique pour appuyer les approches-programmes est considérée comme importante pour assurer leur réussite.

La question de la coordination avec la filière commerciale du MAECD est un aspect qui, selon le personnel, devra être discuté, étant donné que le programme-pays se dirige de plus en plus vers l’appui à la croissance économique durable. La structure fusionnée du MAECD est perçue comme une occasion d’accroître la synergie entre les programmes de développement et de commerce dans l’exécution de la programmation sur la croissance économique durable.

3.4  Conclusions

• Le programme de l’Éthiopie était pertinent et était aligné sur les priorités et les politiques du gouvernement éthiopien, ainsi que sur les engagements internationaux et les priorités canadiennes.
• Le programme a été très satisfaisant au chapitre des résultats obtenus. Il a appuyé des programmes phares importants du gouvernement éthiopien, dont un qui a été cité par la Banque mondiale comme modèle de programme de protection sociale. Le programme a contribué aux résultats suivants : amélioration des pratiques de production, amélioration des pratiques de conservation des terres et de l’eau, gestion durable des terres et de l’eau, augmentation des revenus pour les agriculteurs, amélioration de la sécurité alimentaire, diminution du déficit alimentaire, diminution des ventes d’urgence d’actifs, amélioration de la nutrition et de la résilience. Les données recueillies indiquaient que l’Éthiopie a été moins touchée que les autres pays de la Corne de l’Afrique pendant la sécheresse qui a sévi dans la région en 2011.
• Le programme de l’Éthiopie a renforcé les capacités à divers niveaux du gouvernement (y compris le personnel du ministère de l’Agriculture) et dans les collectivités. Le programme a joué un rôle efficace dans le dialogue sur les politiques par l’entremise de groupes de travail de donateurs au sein des programmes phares nationaux. Un environnement porteur approprié, qui comprend des structures communautaires et gouvernementales, a été mis en place pour la mise en œuvre des deux programmes phares nationaux examinés dans la présente évaluation.
• Plusieurs projets ont fait des progrès ou ont pris des mesures appropriées en vue d’assurer la durabilité. Le renforcement des capacités est inhérent à presque tous les projets, et les systèmes locaux ont souvent été utilisés, notamment pour les programmes phares nationaux (PPMP et Programme de croissance agricole). Un des principaux défis au chapitre de la durabilité a été de convaincre le gouvernement d’adopter des mesures budgétaires pour les coûts de fonctionnement. Les engagements du gouvernement à l’égard des programmes nationaux ont constitué un pas dans la bonne direction; toutefois, compte tenu de la situation économique de l’Éthiopie, plusieurs cycles d’appui de la part des donateurs pourraient être nécessaires, notamment pour les programmes phares multidonateurs.
• Des progrès appréciables ont été réalisés à l’égard de l’égalité entre les sexes, et la viabilité de l’environnement a été étroitement intégrée à bon nombre de projets. Le choix de la gouvernance comme thème transversal est plus récent, ce qui fait en sorte que certains projets ne l’ont pas traitée explicitement.
• En règle générale, les projets ont été efficients. Ils ont commencé à temps et ont respecté le budget établi. Toutefois, l’efficience des projets a été compromise par des retards dans l’approbation et la mise en route et, par le fait même, un calendrier de mise en œuvre écourté.
• Au niveau des projets individuels, des CMR ont été élaborés et ont fait l’objet d’un suivi et de rapports réguliers. Au niveau du programme, bien qu’un CPP ait été adopté pour une durée de cinq ans, le modèle logique et le CMR ont subi plusieurs cycles de révision pendant cette période et n’étaient pas toujours alignés sur le CPP. En général, le suivi et l’établissement de rapports à l’échelon du programme étaient faibles et des mesures correctives sont recommandées.
• Le gouvernement éthiopien avait un fort sentiment d’appropriation de ses politiques et de ses stratégies et a élaboré des programmes phares nationaux. Le programme de l’Éthiopie a utilisé les systèmes locaux, non seulement dans le cadre des programmes phares, mais aussi dans d’autres projets de moindre envergure et plus ciblés.
• L’interaction entre les trois directions générales de programmation du MAECD en Éthiopie s’est accrue au fil du temps. Toutefois, il n’existait aucun mécanisme de coordination structuré, même dans un programme aussi vaste et décentralisé que celui de l’Éthiopie.
• L’approche à l’égard du développement agricole était équilibrée grâce aux trois principaux programmes phares, qui ont intégré la sécurité alimentaire et la nutrition, la croissance et le développement agricoles, la recherche et la gestion durable des terres et de l’eau. En appuyant les programmes phares, le Canada s’est trouvé à appuyer tous les aspects du secteur agricole, en plus de créer de la valeur dans les divers ordres de gouvernement et dans les collectivités.

3.5  Leçons apprises

• L’intervention au moyen de programmes phares gouvernementaux d’envergure dans une optique d’approche-programme obtient de meilleurs résultats lorsqu’elle prévoit de l’assistance technique pour appuyer la mise en œuvre des programmes. En Éthiopie, la présence d’une solide équipe locale de conseillers dans les domaines de l’agriculture, de la sécurité alimentaire, de l’égalité entre les sexes et du renforcement des capacités a été un facteur déterminant dans la réussite de l’exécution et de la gestion du programme, ainsi que du renforcement des capacités.
• La programmation au moyen de fonds multidonateurs a permis d’élargir la portée du programme auprès d’un nombre accru de bénéficiaires. Elle a également permis au Canada de faire avancer le dialogue sur les politiques grâce à la coordination entre les donateurs et à des groupes de travail de donateurs.
• Le PPMP est un système de protection sociale bien conçu et solide qui pourrait servir de modèle à d’autres pays, tout comme le système de coordination entre les donateurs qu’il utilise. Le PPMP applique efficacement les principes de la Déclaration de Paris que sont l’appropriation par le gouvernement, l’harmonisation entre les donateurs et l’utilisation des systèmes locaux.
• L’expérience en Éthiopie démontre que les projets individuels qui ne sont pas appuyés à part entière par le gouvernement éthiopien et qui ne sont pas bien intégrés aux systèmes de budgétisation et de planification du gouvernement sont moins susceptibles de durer et d’être transposés à plus grande échelle.
• Les programmes phares en Éthiopie illustrent l’importance de la participation de la collectivité et de la planification ascendante dans les programmes nationaux d’envergure comme moyen de s’assurer que la mise en œuvre mène à des résultats.

4.0 Programme pour le Ghana

4.1 Contexte du pays

Le Ghana a accédé à la catégorie des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure en novembre 2010^{Note de bas de page 28}. En 2012, son PIB totalisait 41,71 milliards de dollars, le taux de croissance annuel atteignait 7,9 % et le RNB par habitant était de 1 550 $^{Note de bas de page 29}. Bien que le Ghana ait atteint le niveau de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, d’importants foyers de pauvreté et d’inégalité existent et des difficultés structurelles de taille demeurent. Sur une population totale de 25,37 millions d’habitants, 28,5 % vivent sous le seuil national de pauvreté; ce chiffre représente néanmoins une amélioration, car plus de 50 % vivaient sous le seuil de pauvreté dans les années 1990^{Note de bas de page 30} (tableau 4.1). Selon l’Indice de la faim dans le monde, le pays obtient une note 8,2, ce qui est beaucoup moins élevé qu’en Éthiopie. Le Ghana demeure en retard dans la réalisation des OMD sur la mortalité infantile, la mortalité maternelle et l’accès aux installations d’assainissement^{Note de bas de page 31}.

L’agriculture occupe depuis longtemps et continue d’occuper une place centrale dans la croissance économique et la réduction de la pauvreté au Ghana^{Note de bas de page 32}. Bien que la part de l’agriculture dans l’économie ait diminué, celle-ci continue de représenter près de 40 % du PIB en 2008 et d’employer environ 55 % de la population active^{Note de bas de page 33}. Pourtant, la production locale n’a permis de combler que 60 % des besoins alimentaires du pays, de 2000 à 2010. Selon les spécialistes, des investissements importants sont nécessaires pour renforcer la productivité, notamment dans l’infrastructure rurale, l’irrigation, la mise en marché, la vulgarisation agricole et la recherche et développement agricole, afin d’améliorer la situation des petits exploitants agricoles, dont la majorité habite dans la région appauvrie du Nord et pratique une agriculture de subsistance^{Note de bas de page 34}.

Le cadre d’orientation national pour le développement à moyen terme, le Programme d’action pour la croissance et le développement partagés du Ghana 2010-2013, cite l’agriculture comme moteur du programme d’action pour le développement. La Politique de développement du secteur de l’alimentation et de l’agriculture II (FASDEP II) et le Plan d’investissement à moyen terme pour le secteur agricole 2011-2015 (METASIP) servent, en retour, de pierre angulaire pour le développement du secteur agricole et sont des éléments clés du Programme d’action pour la croissance et le développement partagés.

En outre, le Pacte entre le gouvernement du Ghana et les partenaires du développement (2012-2022) a récemment été adopté. Son objectif principal est d’améliorer l’utilisation efficace et stratégique de l’aide publique au développement et d’autres formes de financement et de coopération pour le développement à moyen et à long terme. Le gouvernement ghanéen et ses partenaires du développement ont convenu de respecter les objectifs et les principes directeurs du Programme d’action pour la croissance et le développement partagés 2010-2013 et de l’ébauche de politique et de stratégie sur l’aide du Ghana (2011-2015).

Égalité entre les sexes

Le Ghana arrive au 118^e rang sur 155 pays dans l’Indicateur sexospécifique du développement humain (2013)^{Note de bas de page 35}. D’après l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), près de la moitié des Ghanéennes habitaient dans les régions rurales en 2010-2011 et la moitié des femmes économiquement actives travaillaient dans le secteur agricole^{Note de bas de page 36}. Toutefois, 30 % des ménages dirigés par une femme connaissent des problèmes d’insécurité alimentaire graves ou modérés par rapport à 15 % des ménages dirigés par un homme. Les droits fonciers des femmes ont tendance à être des droits secondaires fondés sur le droit coutumier et obtenus principalement par mariage, ce qui décourage les femmes de cultiver des cultures commerciales, de posséder des animaux ou d’accéder au crédit. Les femmes chefs de ménage sont particulièrement désavantagées lorsqu’il s’agit de nourrir leurs enfants au moyen de produits qu’elles ont cultivés.

La Constitution du Ghana de 1992 énonce l’engagement du pays envers l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes en stipulant que les femmes et les hommes sont égaux et ne doivent faire l’objet d’aucune discrimination (article 17). Une structure nationale en faveur de l’avancement des femmes et de l’égalité entre les sexes existe depuis 1975 et relève actuellement du ministère de la Condition féminine et de l’Enfance. Toutefois, la faible capacité de coordination intersectorielle et de plaidoyer restreint la capacité de ce ministère à mettre en œuvre des politiques en matière d’égalité entre les sexes.

Viabilité de l’environnement

Les forêts primaires au Ghana ont diminué de 90 % au cours des 50 dernières années, et 26 % du couvert forestier du pays a disparu de 1990 à 2005^{Note de bas de page 37}. Cette diminution des forêts a entraîné une grave dégradation des terres, de l’érosion et de l’envasement, en plus de diminuer la fertilité des sols déjà dégradés. La première politique sur l’environnement du Ghana (1995) a désigné l’Agence de protection de l’environnement comme l’agence chef de file. Le Plan d’action national de lutte contre la sécheresse et la désertification est en vigueur depuis 2002, et le Ghana travaille à l’élaboration d’un cadre stratégique national sur les changements climatiques dans le cadre du plan de travail intersectoriel du Comité national sur les changements climatiques, qui relève du ministère de l’Environnement, de la Science et de la Technologie et de l’Innovation^{Note de bas de page 38}. Toutefois, le principal défi que doit affronter le processus de gestion de l’environnement est l’application inefficace des politiques et des lois actuelles. Selon la Banque mondiale, la mauvaise gestion des mines, des pêches, des forêts et de la faune, à laquelle s’ajoute la pollution de l’air et de l’eau, coûte au Ghana l’équivalent de 10 % de son PIB chaque année^{Note de bas de page 39}.

Gouvernance

Le Ghana est une démocratie vivante caractérisée par des partis politiques dynamiques, une tradition de transition politique pacifique, ainsi que la liberté d’expression et d’association. Le Ghana est arrivé au premier rang en Afrique dans quatre des neuf critères retenus par l’Indice de l’État de droit : les limites imposées aux pouvoirs du gouvernement; l’ordre et la sécurité; le respect des droits fondamentaux; l’efficacité du système de justice pénale. D’après cet indice, le Ghana est arrivé au 37^e rang sur 99 pays^{Note de bas de page 40}. Toutefois, à l’instar de nombreux pays, la corruption a été citée comme problème par les spécialistes locaux. Selon l’Indice de perception de la corruption, le Ghana a obtenu une note de 46 et est arrivé au 63^e rang sur 177 pays^{Note de bas de page 41}, l’un des meilleurs résultats d’Afrique.

La Loi sur les administrations locales (Local Government Act) de 1984 est entrée en vigueur en 1988 et a amorcé le processus de décentralisation au Ghana. La décentralisation a progressé à des degrés divers selon les secteurs, et la coordination du processus par le gouvernement central et les administrations des districts est encore déficiente^{Note de bas de page 42}. Les systèmes à l’échelon national et local sont faibles et souvent incapables de rendre suffisamment compte aux citoyens. Le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, l’un des ministères les plus vastes et les plus décentralisés, n’a pas la capacité institutionnelle nécessaire pour mettre en œuvre les politiques à tous les niveaux et assurer la coordination avec les autres ministères, comme le ministère des Administrations locales et du Développement rural.

Programmation de développement au Ghana

Le Canada s’est classé entre le troisième et le sixième rang parmi les donateurs au Ghana de 2009 à 2013. Les autres donateurs importants ont été le Royaume-Uni, l’IDA de la Banque mondiale, les États-Unis, le Fonds africain de développement et le Japon.

Le Canada participe au programme d’appui budgétaire multidonateurs avec dix autres donateurs et le gouvernement du Ghana afin d’améliorer l’efficacité, la transparence et l’imputabilité des systèmes du pays, en plus d’accroître la coordination et l’harmonisation entre les donateurs. Les résultats escomptés de l’appui budgétaire multidonateurs sont les suivants : améliorer la planification budgétaire dans une optique de réduction de la pauvreté, fournir les services de base (accès à l’éducation et aux soins de santé pour les filles et les garçons et autres services de base), renforcer les compétences techniques et de gestion et améliorer la gestion et la surveillance des finances publiques^{Note de bas de page 43}.

L’axe thématique du programme du Ghana tel qu’il est énoncé dans la stratégie-pays d’octobre 2009 est la sécurité alimentaire (activités agronomiques et d’après récolte, aide alimentaire, nutrition, recherche et développement). Un autre objectif de la stratégie-pays est d’assurer l’avenir des enfants et des jeunes (nutrition et accès à l’eau potable). Une grande partie de la stratégie a porté sur le soutien aux efforts déployés par le gouvernement ghanéen pour mettre en œuvre son programme d’action et ses politiques sur le développement, notamment dans le secteur agricole.

Une stratégie importante dans le secteur de la sécurité alimentaire a été de fournir un appui budgétaire sectoriel au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture afin d’améliorer la gestion institutionnelle et financière, avec comme objectif ultime d’améliorer la prestation des biens et des services aux bénéficiaires finaux. Par conséquent, près des deux tiers des décaissements ont été réalisés au moyen d’approches-programmes. Dans les faits, le programme-pays a fourni un appui budgétaire général au gouvernement ghanéen à trois niveaux : l’appui budgétaire général, l’appui budgétaire sectoriel au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et l’appui budgétaire général aux assemblées de district. Le programme a effectué ces décaissements en fonction d’un ensemble d’extrants (ou déclencheurs) convenus et définis dans les plans annuels du ministère des Finances et du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture. Le reste de la programmation a été exécutée par des agences multilatérales et des ONG^{Note de bas de page 44}.

Portefeuille général de développement

Le MAECD a décaissé 499,83 millions de dollars au Ghana de 2008-2009 à 2012-2013. Environ la moitié du financement était destiné à la sécurité alimentaire (241,07 millions de dollars). Environ 82 % de ces fonds ont été acheminés à des initiatives qui portaient sur le pilier Développement agricole durable de la Stratégie du MAECD sur la sécurité alimentaire, notamment les activités agronomiques et d’après récolte (52,1 %), suivies des activités habilitantes et des services de soutien (30,2 %). Le pilier Assistance alimentaire et nutrition a obtenu 14,5 % des décaissements dans le secteur de la sécurité alimentaire tandis que 3,2 % des décaissements ont été consacrés au pilier Recherche et développement (figure 4.1).

Figure 4.1 : Décaissements à l’appui de la sécurité alimentaire au Ghana (de 2008-2009 à 2012-2013), en millions de dollars

Source : Compilations à partir de la base de données du MAECD

Le principal mécanisme d’exécution du programme du Ghana a été l’ancienne Direction générale des programmes géographiques (DGPG), qui a effectué 85,1 % des décaissements. L’ancienne Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux (DGPMM) a représenté 5,1 % des décaissements et la direction générale des partenariats avec les Canadiens (DGPC), 9,8 % (annexe E, figure 4^{Note de bas de page 45}).

Figure 4.2 : Décaissements au Ghana par mécanisme d’exécution du MAECD (de 2008-2009 à 2012-2013), en millions de dollars

Source : Compilations à partir de la base de données du MAECD

Les principaux décaissements ont été faits au profit d’organismes gouvernementaux (70,4 %) et d’organisations multilatérales (22,4 %)^{Note de bas de page 46}. La somme qui reste (7,5 %) a été versée à des OSC et à d’autres organisations (annexe E).

4.2 Constatations – Résultats en matière de développement

Pertinence

L’évaluation a révélé que les activités de développement du Canada au Ghana étaient très satisfaisantes quant à leur réactivité avec les stratégies et les plans du gouvernement ghanéen, tels que le Programme d’action pour la croissance et le développement partagés, qui mettent l’agriculture au cœur du développement. La programmation s’alignait également sur la deuxième Stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP II) du gouvernement ghanéen, qui a inspiré la FASDEP. La SCRP II définit les besoins prioritaires du Ghana comme suit : croissance accélérée au moyen du développement du secteur privé (notamment l’agriculture); développement accéléré des ressources humaines; amélioration de la bonne gouvernance et de la responsabilité citoyenne. La programmation canadienne de développement visait également à appuyer le plan d’action national pour la décentralisation et le cadre stratégique national en faveur de la décentralisation.

Au moment de mener la présente évaluation, le Canada était le seul donateur au Ghana qui fournissait un appui budgétaire à trois niveaux : a) appui budgétaire général multidonateurs, b) appui budgétaire sectoriel au ministère de l’Agriculture, l’un des premiers ministères du Ghana à décentraliser sa structure et ses activités, c) appui budgétaire aux assemblées de district (au moyen de deux initiatives clés, le Mécanisme de développement des districts, qui a pris appui sur une initiative pilote que le Canada a contribué à exécuter dans les régions du Nord, le Projet transitionnel d’aide à l’échelon des districts.

L’appui budgétaire fourni aux trois ordres de gouvernement a permis au programme du Ghana d’obtenir une vue d’ensemble sur les forces et les faiblesses des politiques, des plans et des systèmes nationaux, du gouvernement central jusqu’aux districts. Il a également permis au programme-pays de travailler en étroite collaboration avec le gouvernement ghanéen pour définir les principaux enjeux et appuyer des initiatives qui visaient à combler les lacunes recensées à tous les niveaux. Le maillon final dans la chaîne consistait à rallier les collectivités au moyen d’interventions de plus petite envergure en agriculture, nutrition et recherche dans les régions du Nord afin d’améliorer les revenus des ménages et la nutrition, en plus d’intégrer les collectivités au processus décisionnel à l’échelon des districts.

L’évaluation à mi-parcours de l’appui budgétaire sectoriel au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture fourni par le programme du Ghana de 2009 à 2013 a démontré que l’approche adoptée a favorisé un processus inclusif et global qui a réuni l’ensemble des intervenants dans le secteur agricole^{Note de bas de page 47}.

L’importance accrue accordée aux trois régions septentrionales du Ghana correspondait étroitement aux besoins de la population, comme le démontre la création de l’Autorité pour le développement accéléré de la savane, qui vise à combler les vastes écarts de développement entre le Nord et le Sud du pays. Les trois régions du Nord connaissent un niveau élevé de pauvreté (63 % dans le Nord par rapport à 20 % dans le Sud), d’insécurité alimentaire et de malnutrition^{Note de bas de page 48}. Selon les données du PAM de 2013, 36 % des enfants de moins de cinq ans dans la région du Haut-Ghana oriental souffrent de malnutrition chronique et 34 % de la population dans la région du Haut-Ghana occidental connaît l’insécurité alimentaire^{Note de bas de page 49}.

Efficacité

Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé que le niveau d’atteinte des résultats ou de progrès en vue de les atteindre était satisfaisant dans le développement agricole durable, bien qu’il y ait eu peu de progrès dans les activités d’après récolte. Plusieurs résultats clés ont été obtenus au chapitre de la nutrition, et les résultats en recherche et développement étaient également satisfaisants.

Activités agronomiques et d’après récolte

Le programme du Ghana s’est employé à atteindre le résultat intermédiaire suivant : « Pratiques nutritionnelles améliorées et pratiques agricoles plus productives et durables chez les petits exploitants agricoles, particulièrement les femmes dans le Nord du Ghana ». Les sources de données ont corroboré les progrès réalisés par le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture dans la mise en œuvre des politiques, des stratégies et des plans. Une mesure du rendement importante a été la modification de la capacité du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture à atteindre les déclencheurs annuels^{Note de bas de page 50}, qui est passée de 83 % en 2009 à 90 % en 2013.

L’assistance technique fournie par le programme du Ghana a permis l’élaboration du METASIP, qui sous-tend la mise en œuvre de la FASDEP. Cet appui a contribué à l’adoption d’une politique améliorée sur l’alimentation et l’agriculture (y compris la rédaction de politiques sur les semences et les engrais), à une meilleure gestion financière, à un nouveau cadre de mesure du rendement et de suivi afin de mesurer les progrès de la mise en œuvre, ainsi qu’à l’intégration des principaux enjeux, tels que la viabilité de l’environnement et l’égalité entre les sexes.

Selon les données disponibles, l’appui budgétaire sectoriel fourni par le programme du Ghana a facilité la mise en œuvre des quatre programmes principaux du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, qui, à leur tour, ont mené à une augmentation de 11,9 % du nombre d’agriculteurs ayant accès à des engrais, à des semences améliorées, à des services mécanisés et à des techniques agricoles de 2009 à 2010 (des données ventilées par sexe ont été intégrées). En 2013, le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a indiqué que 326 techniques différentes (p. ex. production vivrière, production animale, pêches et d’autres techniques liées à l’agriculture) ont été diffusées à plus de 1,7 million d’agriculteurs, ce qui représentait une augmentation de 13,3 % par rapport à 2010. Sur le nombre d’agriculteurs touchés, 4 062, dont 83 % étaient des femmes, ont reçu de la formation sur les techniques de transformation des produits agricoles^{Note de bas de page 51}.

Toutefois, il ressort de l’examen annuel du « Trigger Target Assessment» des déclencheurs réalisée en 2012 par un évaluateur indépendant^{Note de bas de page 52} que peu de progrès ont été réalisés pour assurer un niveau accru de coordination des activités dans le domaine de l’agriculture. L’examen a cependant remarqué que certains efforts avaient été déployés dans cette direction par le Fonds pour la sécurité alimentaire et l’environnement, mis en œuvre par le ministère des Administrations locales et du Développement rural, qui a demandé des conseils auprès du personnel du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture dans les districts. De plus, l’examen de la politique du Ghana sur l’alimentation et l’agriculture, réalisé en 2011, a permis d’observer que la mise en œuvre d’un certain nombre de plans d’action déterminants, y compris sur la gestion durable des terres, les bonnes pratiques agricoles, l’amélioration des normes sur les produits de base agricoles et la réduction des pertes d’après récolte, exige non seulement un financement suffisant, mais aussi une amélioration de la coordination entre les directions nationales et une prise en charge à l’échelle des districts et des régions.

Un autre aspect sur lequel le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture doit encore faire des progrès est d’augmenter le nombre d’organisations d’agriculteurs et de renforcer leur cohésion afin d’améliorer l’accès aux services. Les efforts visant à créer des liens avec les réseaux et les marchés de produits de base ont en règle générale été inadéquats^{Note de bas de page 53}. Selon les données du gouvernement ghanéen, de 2010 à 2013, le nombre d’organisations d’agriculteurs en activité a diminué, tout comme le nombre d’organisations d’agriculteurs qui accèdent aux services financiers et à l’information sur les marchés (tableau 4.3). La situation fait ressortir l’étendue des travaux qui restent à faire pour obtenir un meilleur rendement au chapitre des services aux agriculteurs.

Peu de progrès ont été réalisés à l’égard du nombre d’agents de vulgarisation agricole pendant la période visée par l’évaluation. En 2013, on comptait un agent de vulgarisation pour 1 500 agriculteurs au Ghana, ce qui est nettement inférieur au ratio recommandé d’un agent pour 500 agriculteurs^{Note de bas de page 54}. On ne comptait que 2 068 agents de vulgarisation agricole dans tout le pays en 2012 alors qu’il en faudrait environ 3 909. Sur le nombre actuel d’agents, 13 % sont des femmes, mais la proportion de femmes est encore plus faible dans les régions du Nord. En 2011, le pourcentage d’agentes de vulgarisation était de 6,1 % dans la région du Nord, de 6,6 % dans le Haut-Ghana oriental et de 9,3 % dans le Haut-Ghana occidental. Les chiffres plus récents sur les régions septentrionales n’étaient pas disponibles au moment d’effectuer l’évaluation.

Le Mécanisme de développement des districts a été mis sur pied en 2008 grâce au financement de 80 millions de dollars en provenance du Canada, ainsi que de DANIDA, de KfW (Allemagne) et de l’Agence française de Développement. La majeure partie du financement au Mécanisme de développement des districts a pris la forme d’appui budgétaire direct aux 170 districts que compte le pays. Le résultat ultime escompté du Mécanisme de développement des districts est une croissance économique partagée et durable et une qualité de vie améliorée pour les femmes et les hommes, les filles et les garçons du Ghana. Bien que 20 % de l’appui du Canada au Mécanisme de développement des districts ait été affecté aux activités agronomiques et d’après récolte, les documents disponibles ne permettent pas d’établir clairement les résultats précis qui ont été obtenus. Parmi les 888 projets de services d’infrastructure de base qui avaient atteint des niveaux d’avancement divers à la fin de 2011, moins d’un pour cent étaient dans le domaine de l’agriculture. Les chiffres plus récents sur les projets d’infrastructure n’étaient pas disponibles au moment d’effectuer l’évaluation.

Nutrition

Le Canada a investi 33,6 millions de dollars dans des initiatives visant à promouvoir l’amélioration de la nutrition^{Note de bas de page 55} au Ghana. Ce chiffre comprend l’appui aux activités d’organisations multilatérales, telles que le PAM et l’UNICEF. Des projets de plusieurs millions de dollars ont été attribués à ces deux organisations pour renforcer le cadre stratégique et la mise en œuvre des programmes afin d’améliorer la nutrition, particulièrement dans les trois régions septentrionales.

Les initiatives de l’UNICEF et du PAM dans les trois régions septentrionales étaient coordonnées afin de s’attaquer au problème de la malnutrition en utilisant une approche multisectorielle. Le PAM s’est concentré sur l’éducation, la santé, la nutrition et les enjeux liés à l’égalité entre les sexes dans sa programmation sur la nutrition, tandis que l’UNICEF a collaboré avec le Service de santé du Ghana et le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture pour renforcer la nutrition, l’agriculture et l’autonomisation économique des femmes afin de lutter contre la malnutrition.

Grâce à l’appui du programme du Ghana, l’UNICEF a pu former des volontaires et des formateurs communautaires sur la prise en charge communautaire de la malnutrition aiguë. En 2011, 4 912 enfants atteints de malnutrition aiguë sévère ont été admis dans des centres de santé, un taux de couverture de 53 %. De ce nombre, 3 510 enfants, ou 71 %, ont été guéris. De 2008 à 2011, le taux de malnutrition aiguë sévère a chuté de 50 % à 58 % dans les régions du Nord, par rapport à une réduction de 36 % à l’échelle nationale. On attribue cette réduction au rôle accru des bénévoles qualifiés, qui ont permis d’accroître la couverture des services, combiné à l’amélioration de la prise en charge communautaire des maladies courantes de l’enfant telles que le paludisme, la diarrhée et la pneumonie. Le nombre de districts qui possèdent des centres pour la prise en charge communautaire de la malnutrition aiguë est passé à 41, soit 50 % des districts dans les régions ciblées. Dans un grand nombre de ces centres, le taux de guérison est supérieur à 60 % et le taux de mortalité est inférieur à 5 %.

Les bénévoles communautaires ont soigné 4 000 enfants atteints de diarrhée en leur administrant du zinc et des sels de réhydratation orale. De plus, les suppléments de zinc font partie du protocole de traitement de la diarrhée d’après la politique sur la santé de l’enfant du gouvernement ghanéen et sont maintenant ajoutés à la liste des médicaments essentiels du programme national d’assurance-maladie du Ghana. Cette nouvelle politique et pratique du gouvernement ghanéen permettra d’assurer la durabilité de ce volet crucial.

Le financement en provenance du programme du Ghana a permis à l’UNICEF d’appuyer le Service de santé du Ghana pour que ce dernier mette en œuvre des enquêtes améliorées sur la nutrition afin de compléter le suivi de la sécurité alimentaire et son propre système d’information sur la santé. Les trois régions du Nord peuvent maintenant assurer le suivi des indicateurs en matière de nutrition en utilisant les méthodes reconnues à l’échelle internationale. En prenant appui sur ces réalisations, l’UNICEF a récemment axé ses activités sur la transposition à plus grande échelle des interventions en matière de nutrition dans les régions défavorisées, l’amélioration des politiques et de la coordination dans le domaine de la nutrition et l’élaboration et l’amélioration d’un système d’information sur la nutrition et de surveillance de la situation nutritionnelle.

Le programme-pays du PAM (2006-2010), qui a reçu du financement canadien, a également contribué à réduire le niveau de malnutrition chez les femmes enceintes et qui allaitent et chez les enfants de moins de cinq ans. Il a fourni aux mères et aux enfants de moins de deux ans des rations à rapporter à la maison contenant de la semoule de maïs ou un mélange maïs-soya, du sel iodé et de l’huile végétale. Les enfants âgés de deux à cinq ans ont reçu des repas sur place contenant un mélange maïs-soya, du riz, du sel iodé, de l’huile végétale et du sucre.

Le PAM a également reçu une aide financière pour intervenir afin de protéger l’état nutritionnel de groupes à risque dans le Nord du Ghana, tels que les enfants de moins de cinq ans, les femmes enceintes et qui allaitent et les personnes qui vivent avec le VIH/sida. Les enquêtes de suivi ont montré une diminution de la prévalence de la malnutrition aiguë chez les enfants dans les trois régions septentrionales, qui est passée de 14,7 % dans l’enquête sur les données de référence de 2010 à 6,7 % en 2013. Le PAM a ciblé 133 000 enfants d’âge scolaire dans 595 écoles primaires dans les trois régions septentrionales au moyen de son Programme de cantines scolaires. Bien que le PAM n’ait pas recueilli de données sur les résultats nutritionnels pour cette intervention, il a fait état de réalisations pendant la durée du programme (2007-2010) comme l’augmentation du taux d’inscription à l’école, qui a presque doublé depuis 2006, tandis que la fréquentation s’est améliorée, passant de 89 % en 2007 à 96 % en 2009. Les rations à rapporter à la maison ont eu une incidence considérable sur l’amélioration du taux de participation des filles à l’école dans les districts qui connaissaient les disparités entre les sexes les plus élevées au Ghana.

Une évaluation du programme du PAM a indiqué que celui-ci a eu des effets importants sur l’amélioration de l’index de parité entre les sexes dans deux des trois régions visées par le projet, à savoir le Haut-Ghana occidental et le Haut-Ghana oriental. Ces deux régions ont enregistré une parité entre les sexes au premier cycle du secondaire de 1,0, par rapport à 0,92 à l’échelle nationale.

Recherche et développement

Le programme du Ghana a affecté environ sept millions de dollars à des activités de recherche et développement pendant la période visée par l’évaluation. Le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et le Conseil de recherche scientifique et indutriel (Council for Scientific and Industrial Research (CSIR)) ont signé un protocole d’entente pour financer 17 projets de recherche. Les comités de liaison sur la vulgarisation agricole et la recherche ont choisi les secteurs prioritaires. Toutefois, des retards dans le déblocage des fonds par le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture ont nui à la mise en œuvre et à l’obtention de résultats. L’établissement de rapports sur les résultats précis des projets de recherche était très restreint au moment d’effectuer l’évaluation.

Dialogue sur les politiques

Le dialogue sur les politiques dans le cadre du programme du Ghana visait à créer ou à renforcer l’environnement porteur pour la sécurité alimentaire (le développement agricole durable, la nutrition, et la recherche et développement) et la gouvernance (la réforme du secteur public, la décentralisation, l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement). Le programme-pays a contribué de façon importante à l’établissement de conditions favorables dans ces secteurs au moyen de divers mécanismes, notamment le système de déclenchement pour le déblocage des fonds destinés à l’appui budgétaire, les groupes de travail sur l’agriculture, l’égalité entre les sexes et la nutrition, ainsi que les examens sectoriels conjoints. Ces outils se sont révélés utiles pour accroître le dialogue inclusif et global avec l’ensemble des intervenants dans le secteur agricole.

En outre, les intervenants ont fait remarquer que la grande portée de la programmation de développement du Canada a permis à ce dernier de renforcer son influence dans le dialogue sur les politiques avec le gouvernement du Ghana et d’accéder à des ministères influents. En effet, les autres donateurs ont reconnu la situation d’influence unique du Canada dans le secteur agricole et ont parfois tiré parti de celle-ci. Le rôle de chef de file du Canada dans les enjeux d’égalité entre les sexes a également été souligné par de nombreux donateurs et par les principaux partenaires nationaux.

Les discussions avec les parties prenantes ont révélé qu’une combinaison de modalités d’exécution, qui ont regroupé les approches-programmes, les projets et d’autres modalités telles que l’assistance technique, a créé un environnement plus propice au dialogue sur les politiques. Les projets de plus petite taille ont fourni une occasion de démontrer des résultats positifs avant que le gouvernement ou d’autres donateurs ne puissent les transposer à une plus grande échelle. Un bon exemple est lorsque le Canada a dirigé un examen conjoint en amenant d’autres donateurs dans le Nord du Ghana pour voir sur place le Projet d’aide à l’échelle des districts en cours d’exécution. Cette visite et les discussions qui ont suivi ont mené à l’adoption du modèle de Mécanisme de développement des districts à l’échelle nationale.

Une réalisation de taille, qui est attribuable en partie aux activités de plaidoyer du programme du Ghana, est le fait que l’attribution du budget discrétionnaire du gouvernement ghanéen au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, aux services de l’agriculture des districts et au ministère des Pêches et de l’Aquaculture est demeurée à 2,12 % du budget national. Une des conditions exigées par les donateurs pour l’appui budgétaire était que la contribution du Ghana au secteur demeure stable. Le Canada a également joué un rôle important pour s’assurer que le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture transfère les fonds aux districts. En aidant à faire le suivi des affectations budgétaires du Ministère vers les régions, le programme du Ghana a pu s’assurer qu’un certain pourcentage des crédits budgétaires s’était rendu jusqu’aux niveaux infranationaux. La tâche a été facilitée par la préparation et la publication d’audits sur les comptes des autorités de district par le bureau du vérificateur du Ghana.

En ce qui concerne le pilier Nutrition, l’évaluation a permis de constater que le Canada a joué un rôle important en accompagnant le Partenariat visant à éliminer la faim et la dénutrition chez les enfants (REACH) et le Mouvement SUN (Renforcement de la nutrition) dans le dialogue avec le gouvernement ghanéen afin d’élaborer une politique nationale en matière de nutrition. Le Canada a encouragé l’inclusion de la sécurité alimentaire dans la politique en matière de nutrition et a fourni de l’assistance technique à cette fin. À titre de donateur de premier plan au secteur agricole, le Canada a exercé une influence sur l’élaboration du cadre de coopération national du Ghana pour la Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition. Il a collaboré avec succès avec le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et le ministère de la Santé pour mettre en œuvre la politique nationale en matière de nutrition, faisant de ces activités un effort multisectoriel.

Le Canada a également préconisé la création de liens plus étroits entre les scientifiques et les agriculteurs, afin que les activités des scientifiques soient davantage axées sur la demande et adaptées aux besoins des agriculteurs. Les discussions avec les parties prenantes ont révélé que le programme du Ghana a eu une influence favorable sur la relance des comités de liaison pour la vulgarisation agricole et la recherche et sur la réactivité des scientifiques à l’égard des besoins des agriculteurs. Toutefois, les parties prenantes ont également précisé que ces interactions ont été dépendantes du financement des donateurs dans le passé et que lorsque le financement des donateurs a pris fin, les activités des comités de liaison pour la vulgarisation agricole et la recherche ont diminué. Il s’agit d’un risque que le dialogue sur les politiques pourrait aborder.

Les initiatives appuyées par le programme du Ghana ont également contribué à la création d’un environnement porteur à l’échelon des districts. Par exemple, le projet Initiatives communautaires en sécurité alimentaire (volets I et II) a aidé à porter les priorités des collectivités dans l’agriculture et la sécurité alimentaire à l’attention des districts. Le projet a également renforcé les processus gouvernementaux décentralisés de planification et de gestion des initiatives dans le secteur de la sécurité alimentaire. La Commission nationale de planification du développement a reconnu l’importance de l’approche du projet Initiatives communautaires en sécurité alimentaire en incluant l’exigence que les plans d’action communautaire devraient appuyer le plan à moyen terme des districts à même ses propres lignes directrices.

Durabilité

Dans l’ensemble, la programmation du Canada au Ghana a fait des progrès satisfaisants en vue d’atteindre la durabilité. Bien que le Ghana soit considéré comme pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure depuis 2001, les difficultés de développement propres à la croissance agricole et à la sécurité alimentaire et nutritionnelle dans les trois régions septentrionales persistent et devront probablement continuer de recevoir un appui afin d’en assurer la durabilité à long terme.

Un facteur clé a été l’empressement du Canada à utiliser les systèmes locaux et à acheminer les fonds par l’intermédiaire des mécanismes du gouvernement, y compris au moyen de l’appui budgétaire et d’autres initiatives gérées par le gouvernement. Cette approche a contribué à un sentiment accru d’appropriation de la part du gouvernement ghanéen. Le renforcement des capacités est un autre facteur contributif de la durabilité des résultats obtenus au Ghana et a représenté un volet important de la programmation. En plus de renforcer la capacité du personnel et des systèmes gouvernementaux, les activités de renforcement des capacités ont aussi rejoint les agriculteurs et les agricultrices, les membres des collectivités et les agents de santé communautaire. Grâce au renforcement des capacités réalisé dans le cadre du projet Combattre la malnutrition dans le Nord du Ghana, les trois régions septentrionales peuvent maintenant assurer le suivi des indicateurs en matière de nutrition en utilisant les méthodes reconnues à l’échelle internationale.

L’évaluation a identifié les défis concernant la durabilité :

• Certains signes portaient à croire que le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture n’aurait réussi à atteindre les déclencheurs que lorsqu’il subissait certaines pressions pour y arriver. Le cas échéant, cela aurait des conséquences néfastes sur la durabilité des programmes mis en œuvre.
• Le gouvernement ghanéen a parfois été incapable d’intégrer les éléments des projets aux activités des ministères concernés à cause du manque de ressources financières et humaines. Le roulement du personnel dans les ministères ghanéens a été relativement élevé et crée des problèmes pour les projets et la programmation actuels et à venir.
• Le besoin de maintenir le financement des donateurs internationaux aux initiatives d’envergure persiste.

Il est encore trop tôt pour évaluer la durabilité des 17 projets de recherche du CSIR financés par le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture dans le cadre de l’appui budgétaire sectoriel (appui au FASDEP) fourni par le programme du Ghana. Bien que les projets aient été lancés en 2009, l’incapacité du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture à débloquer les fonds pour la recherche a nui aux progrès de 2009 à 2011. De plus, le financement à long terme du gouvernement ghanéen pour la recherche et développement et les comités de liaison pour la vulgarisation agricole et la recherche demeure problématique.

Thèmes transversaux

L’évaluation a déterminé dans quelle mesure les trois thèmes transversaux du MAECD, à savoir l’égalité entre les sexes, la viabilité de l’environnement et la gouvernance, ont été intégrés à la programmation de développement pendant la période visée.

Égalité entre les sexes

Les éléments suivants font partie des résultats clés obtenus dans le cadre des initiatives appuyées par le programme-pays :

• l’appui budgétaire a permis d’augmenter les fonds versés aux activités qui tiennent compte de l’égalité entre les sexes de 83,4 % de 2009 à 2012;
• le renforcement des capacités de suivi permet au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture de recueillir et d’intégrer des données ventilées par sexe dans ses rapports depuis 2010;
• la capacité de l’Agence de protection de l’environnement à exécuter de la programmation sur l’environnement qui tient compte de l’égalité entre les sexes a été renforcée par la formation et l’élaboration de guides de formation sur les pratiques agricoles durables qui tiennent compte de l’égalité entre les sexes, qui ont été distribués aux agents de vulgarisation agricole;
• des agents du bureau de l’égalité entre les sexes ont été affectés aux bureaux de district;
• le Canada a été un membre de premier plan du groupe de travail sectoriel sur l’égalité entre les sexes et du groupe de travail sectoriel sur l’agriculture. Il a utilisé ces tribunes pour soulever des enjeux liés à l’égalité entre les sexes auprès de ses partenaires;
• le MAECD a également veillé à ce que le processus de réforme de l’administration des terres tienne compte des enjeux d’égalité entre les sexes dans les droits fonciers.

Il reste des progrès à faire au chapitre de la transposition à plus grande échelle de l’intégration de l’égalité entre les sexes dans les programmes et les activités du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, ainsi que ceux du ministère des Administrations locales et du Développement rural, alors que ce dernier poursuit son processus de décentralisation au moyen d’initiatives telles que le Mécanisme de développement des districts.

Sur le plan du dialogue sur les politiques, le MAECD a été un membre très actif du groupe de travail sectoriel sur l’égalité entre les sexes et un chef de file à cet égard. Le Canada a coprésidé le groupe de travail sectoriel sur l’égalité entre les sexes plusieurs fois pendant la période visée par l’évaluation et, à titre de leader du groupe de travail sectoriel sur l’agriculture, il a soulevé des enjeux liés à l’égalité entre les sexes auprès de ses partenaires. Les représentants du gouvernement ghanéen et de la collectivité des donateurs ont reconnu ce leadership à l’égard de l’égalité entre les sexes dans le domaine de l’agriculture. Le mécanisme de déclenchement a été utilisé dans l’appui budgétaire sectoriel pour assurer l’intégration de l’analyse entre les sexes aux processus de planification, de budgétisation, de mise en œuvre et de suivi. De plus, le programme du Ghana a embauché une spécialiste locale de l’égalité entre les sexes pour fournir de l’assistance technique sur les questions d’égalité entre les sexes au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture.

Par conséquent, la programmation du MAECD au Ghana a fait un apport remarqué à l’intégration des enjeux liés à l’égalité entre les sexes et des stratégies à cet égard aux processus d’élaboration des politiques aux du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture. L’évaluation à mi-parcours de l’appui budgétaire au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a notamment permis de constater que la Stratégie pour l’égalité entre les sexes dans le développement agricole a été mise à jour en 2009 et qu’un cadre de responsabilisation a été adopté avec l’appui du Canada pour contribuer à la levée des obstacles qui empêchent les femmes de jouer des rôles actifs dans les chaînes de valeur agricoles^{Note de bas de page 56}. L’évaluation à mi-parcours a révélé que l’appui budgétaire a permis d’accroître le budget affecté aux activités favorisant l’égalité entre les sexes de 83,4 % de 2009 à 2012.

Toutefois, les progrès dans la mise en œuvre de la Stratégie pour l’égalité entre les sexes dans le développement agricole ont été plus lents que prévu et certaines parties prenantes clés au sein du Ministère n’ont pas été en mesure de jouer pleinement leur rôle. À titre d’exemple, la WIAD, qui est l’une des sept directions du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, a exécuté d’importantes activités de programmation en vue d’améliorer la nutrition. Malgré l’importance de cet enjeu dans les priorités nationales, l’engagement solide de la part du Canada et l’appui sectoriel au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, le financement de programme à la WIAD en provenance du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture n’a été que 200 000 $ par année environ.

Le renforcement des capacités de suivi a permis au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture d’intégrer des données ventilées par sexe dans ses rapports depuis 2010 malgré le fait que les parties prenantes ont signalé l’existence de lacunes dans la capacité d’analyser ou d’utiliser les données dans la prise de décision et la mise en œuvre. Dans le même ordre d’idées, la principale initiative de décentralisation exécutée par le ministère des Administrations locales et du Développement rural, à laquelle le Canada contribue, n’a pas été à la hauteur des attentes à certains égards. Un examen externe du Mécanisme de développement des districts a conclu que les pratiques exemplaires sur l’intégration de l’égalité entre les sexes, qui dépassent la simple création de postes à un bureau de l’égalité entre les sexes, n’ont pas encore été recensées et transposées à plus grande échelle et que l’insuffisance des capacités s’ajoute aux ressources financières restreintes et à la faiblesse des exigences en matière de responsabilisation, qui ensemble, peuvent entraver la mise en œuvre d’initiatives d’intégration. L’examen a fait remarquer que le cadre stratégique national, les lignes directrices de la Commission nationale de planification du développement, les mesures et les indicateurs de rendement dans le secteur de l’égalité entre les sexes de l’OFEO, fournissent le mandat et l’impulsion pour définir les interventions dans le but d’atteindre progressivement l’égalité entre les sexes. Alors que les pouvoirs et les ressources sont transférés vers les administrations locales, les activités d’intégration de l’égalité entre les sexes, y compris l’établissement du budget qui tient compte des sexospécificités, doivent également être intégrées aux processus de planification à ces échelons.

Viabilité de l’environnement

Le programme du Ghana a fait des progrès satisfaisants en matière de viabilité de l’environnement. Les données recueillies ont montré que l’ensemble des parties prenantes (gouvernementales, internationales ou non gouvernementales, partenaires et agences) qui exécutent des programmes appuyés par le Canada ont mis en place des processus pour intégrer la viabilité de l’environnement. Le programme du Ghana a embauché un spécialiste de l’environnement recruté sur place pour donner des conseils au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et à d’autres partenaires sur l’intégration des considérations environnementales à la conception des projets. Le MAECD a également incité la haute direction du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture à intégrer la viabilité de l’environnement dans ses plans et ses projets, ce qui a mené à l’amélioration de son rendement au chapitre de la viabilité de l’environnement et des cibles à cet égard en 2012 et 2013. Le programme-pays a encouragé le Ministère à loger l’unité chargée de l’environnement, de la gestion des terres et de l’eau à la Division des services aux cultures (Crop Services Division) et bien que les changements n’aient pas été effectués, les questions environnementales se sont vu accorder une plus grande importance au Ministère.

Un mécanisme de déclenchement a été utilisé dans l’appui budgétaire sectoriel pour assurer l’intégration de la viabilité de l’environnement aux processus de planification, de budgétisation, de mise en œuvre et de suivi. Grâce à l’assistance technique du programme du Ghana, le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture a élaboré et adopté officiellement la Stratégie et le Plan d’action pour la gestion durable des terres agricoles (2009-2015) en 2009. Toutefois, la mise en œuvre du plan d’action a été ralentie par le manque de ressources engagées par le Ministère pour appuyer les activités prévues. Le Ministère a atteint les déclencheurs depuis 2011.

Les initiatives appuyées par le programme du Ghana dans la région du Nord ont contribué à ralentir la dégradation des terres et l’érosion du sol et ont encouragé la production alimentaire qui tient compte du climat dans les collectivités d’intervention. Le projet CHANGE a créé des liens avec les assemblées de district en donnant de la formation aux agents de planification des districts sur l’adaptation communautaire aux changements climatiques. Le projet CHANGE a renforcé les organisations d’agriculteurs dans les villages visés par le projet en améliorant la sécurité alimentaire des petits exploitants agricoles par l’utilisation de pratiques et de techniques respectueuses du climat. D’autres projets ont contribué à accroître la production alimentaire et les activités de subsistance alternatives d’une manière respectueuse de l’environnement. Deux ou trois initiatives pilotes sont considérées comme très prometteuses pour la transposition à plus grande échelle.

Gouvernance

Comme nous l’avons souligné antérieurement, un des axes d’intervention de la programmation du Canada au Ghana a été le renforcement de la gouvernance à l’échelle nationale, locale et des districts, ainsi que la création de liens entre les ordres de gouvernement pour s’assurer que les affectations budgétaires se rendent jusqu’aux districts et que la prestation des services aux collectivités s’améliore.

L’examen annuel de l’appui budgétaire multidonateurs réalisé en 2013 a permis de conclure que des progrès ont été réalisés sur le plan des principes de la mise en œuvre du Programme d’action pour la croissance et le développement partagés, des systèmes de budgétisation rigoureux et de gestion des finances publiques et de la bonne gouvernance. Par exemple, en 2012, le gouvernement ghanéen a atteint 19 cibles sur 25 et 6 déclencheurs sur 11^{Note de bas de page 57}.

Toutefois, les parties prenantes ont mentionné que deux enjeux majeurs ont ralenti les progrès. Le premier a été l’élection d’un nouveau gouvernement en 2012, qui a mené à la nomination d’un nouvel effectif au secrétariat de l’appui budgétaire multidonateurs. Les nouveaux employés ont eu besoin d’une période d’adaptation à leurs nouvelles fonctions. Le deuxième a été un déficit budgétaire inattendu de 11,8 % en 2012, alors que le gouvernement ghanéen prévoyait un déficit de 6,7 % encore en novembre, ce qui a déclenché des retards dans les décaissements des donateurs. En réponse, le gouvernement ghanéen a pris des mesures pour contrôler les salaires, mobiliser des recettes, gérer la dette, éliminer des subventions et resserrer les contrôles budgétaires.

Un examen indépendant a démontré que le Mécanisme de développement des districts et le Projet transitionnel d’aide à l’échelle des districts ont été des mécanismes d’appui budgétaire qui ont aidé les administrations locales décentralisées au Ghana et ont fourni une bonne optimisation des ressources^{Note de bas de page 58}. Le rapport a précisé que ces initiatives pourraient être considérées comme des modèles de pratiques exemplaires en ce qui concerne l’appui gouvernemental décentralisé à la programmation. Le programme du Ghana, par l’intermédiaire du Projet transitionnel d’aide à l’échelle des districts et du Mécanisme de développement des districts, a contribué à édifier une infrastructure de base (centres de santé communautaire, salles de classe, etc.). Bien qu’il reste encore beaucoup à faire dans le processus de décentralisation au Ghana, le Projet transitionnel d’aide à l’échelle des districts et le Mécanisme de développement des districts ont fait un apport important au renforcement de l’efficacité et de la responsabilisation du gouvernement et de la société civile lorsqu’il s’agit de répondre aux besoins et aux aspirations de la population ghanéenne (résultat intermédiaire). Ces initiatives créent également un environnement favorable à de futures initiatives dans le domaine de la sécurité alimentaire.

Le Mécanisme de développement des districts a adopté l’OFEO pour évaluer un ensemble d’indicateurs de rendement, qui agissent de manière semblable à un système de déclenchement pour libérer les fonds aux districts. L’OFEO incite les assemblées métropolitaines, municipales et de district à améliorer leur rendement en liant les niveaux de financement annuels du Mécanisme de développement des districts aux notes obtenues pour les indicateurs de mesure du rendement. L’institutionnalisation de l’OFEO a contribué au processus de décentralisation et facilité la mise en œuvre du Plan d’action national pour la décentralisation. En outre, l’OFEO a été une activité annuelle de suivi et d’évaluation à l’échelle nationale qui a fourni des données comparatives sur les 216 assemblées métropolitaines, municipales et de district que compte le Ghana.

Les plans d’action communautaire ont fourni un moyen d’incorporer les besoins des collectivités, mis à part les besoins en sécurité alimentaire, dans des plans de développement à moyen terme. Au total, 80 % des collectivités croient qu’elles seront en mesure d’élaborer de nouveaux plans d’action communautaire. Les collectivités ont accru leur capacité à faire pression sur les assemblées de district pour qu’elles prennent des mesures correctives afin de résoudre les problèmes.

La contribution à la phase I du Projet d’administration des terres a permis aux représentants de la société civile de se faire entendre dès les premières étapes pour plaider en faveur d’une prise en compte accrue des questions de droits fonciers et d’un suivi de la mise en œuvre des réformes. Le Canada a également offert son soutien en ciblant ses efforts sur la sensibilisation de la commission administrative et de l’appareil judiciaire aux questions d’égalité entre les sexes, d’environnement et de protection sociale (accès aux moyens de subsistance) rattachées aux droits fonciers pour s’assurer qu’elles seront intégrées à part entière aux réformes.

Efficience

L’efficience du programme du Ghana a été évaluée en fonction de deux facteurs : 1) le respect des délais et des budgets établis pour les initiatives; 2) l’évaluation d’un échantillon de quelques projets pour voir s’ils ont obtenu un rendement approprié. En outre, l’évaluation a examiné les coûts globaux nécessaires pour gérer le programme du Ghana.

Le MAECD a décaissé 499,83 millions de dollars au Ghana pendant la période visée au moyen de ses trois mécanismes d’exécution (programme bilatéral, multilatéral et de partenariat). La part représentée par le programme bilatéral était de 425 millions de dollars, soit une moyenne de 85 millions de dollars par année. Selon ces chiffres, le MAECD a versé un million de dollars au titre des salaires, de l’UAP et des dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E) pour décaisser et gérer 38,48 millions de dollars de programmation au Ghana. Ce chiffre équivaut à 2,6 % des décaissements annuels du programme bilatéral, ce qui paraît raisonnable.

Les principales difficultés liées à l’efficience sont entre autres les suivantes :

• L’efficience du programme du Ghana dans l’approbation des programmes et des projets n’a pas été optimale et a causé des retards dans le démarrage de certains projets, ce qui a imposé aux partenaires des pressions supplémentaires pour obtenir des résultats dans un laps de temps plus court ou les a empêchés de terminer les activités comme prévu (p. ex. les projets de recherche). Parmi les facteurs contributifs au problème, notons par ailleurs que bien que le programme ait commencé en 2009, les documents de la stratégie-pays, y compris le modèle logique et le CMR, ont subi plusieurs révisions et n’ont été terminés qu’en décembre 2012.
• Plus de la moitié des décaissements ont été effectués au moyen de l’appui budgétaire ou par l’intermédiaire du gouvernement ghanéen. Par conséquent, les capacités et l’efficience des organisations gouvernementales ont eu une incidence sur l’efficience. Les décaissements effectués au moyen du système de déclenchement ont incité les partenaires gouvernementaux à accroître leur efficience. Toutefois, l’équipe responsable de l’évaluation à mi-parcours de l’appui budgétaire versé par le Canada au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture s’est demandé si le nombre de déclencheurs que le Ministère devait respecter afin que les fonds du MAECD soient libérés était approprié, compte tenu des coûts de transaction pour les deux parties. L’évaluation à mi-parcours a permis de conclure que le grand nombre de déclencheurs (12 en 2011, 11 en 2013) pourrait nuire aux activités quotidiennes du Ministère et mener à une utilisation inefficiente du temps du personnel. Elle a proposé que l’appui du Canada au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture adopte une approche plus ciblée et a recommandé un plus petit nombre de déclencheurs fondés sur les pratiques exemplaires.
• Un enjeu connexe soulevé dans l’évaluation à mi-parcours est le nombre relativement élevé de décaissements par tranches effectués pendant le cycle de vie de l’appui budgétaire au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture. L’évaluation à mi-parcours a démontré que le programme du Ghana a effectué dix décaissements par tranches pendant le projet d’appui budgétaire, tandis que le nombre moyen de tranches était de trois pour les autres donateurs.

4.3 Constatations – Facteurs de gestion

Facteurs de gestion – GAR, suivi et gestion des risques

Le programme du Ghana a utilisé des outils appropriés pour gérer les initiatives auxquelles il a versé une contribution et en faire le suivi, notamment l’appui budgétaire au gouvernement ghanéen. La gestion des risques était également satisfaisante. Le système de déclenchement s’est révélé un outil utile pour assurer le suivi des progrès réalisés par le gouvernement ghanéen à divers niveaux et atténuer les risques, car les décaissements n’étaient effectués que lorsque les jalons étaient atteints. Le programme du Ghana a également utilisé des modèles logiques, des CMR et des rapports annuels sur l’état d’avancement pour faire le suivi des progrès en vue d’atteindre les résultats, bien qu’il y ait eu des incohérences dans la qualité et le niveau de détail des rapports. En outre, bien que les chefs d’équipe de projet et de secteur aient souvent pris des mesures correctives, ces dernières n’ont pas toujours été documentées. Par conséquent, il a été difficile d’évaluer comment l’information provenant des activités de suivi a été utilisée pour éclairer la prise de décision sur la gestion des projets et des programmes.

Un problème de gestion auquel le programme du Ghana a été confronté est le retard dans la finalisation des principaux documents de planification stratégique. À titre d’exemple, le CPP du programme du Ghana 2010-2014 n’a été mis au point qu’en janvier 2010. Des documents pour la stratégie-pays ont également été créés pour le Ghana, dont un modèle logique et un CMR, qui ont tous subi plusieurs révisions et n’ont été parachevés qu’en décembre 2012. Alors que les versions antérieures du modèle logique et du CMR ne concordaient pas, le problème a été corrigé dans les versions les plus récentes. Le dernier CMR manquait de données de référence pour de nombreux indicateurs, ce qui a nui au suivi des progrès ou empêché de connaître avec certitude le niveau de résultats obtenus. Dans l’ensemble, les nombreuses révisions et incohérences ont créé des difficultés lorsqu’il s’agissait de faire le suivi des résultats et d’établir des rapports sur ces derniers.

Au niveau des initiatives individuelles, les modèles logiques et les CMR étaient présents et ont été habituellement utilisés pour assurer un suivi régulier des résultats et établir des rapports sur ces derniers. Des efforts considérables ont été déployés pour veiller à ce que les capacités des partenaires soient renforcées afin de gérer en fonction des résultats. La majorité des initiatives ont utilisé une forme quelconque de suivi des résultats au moyen des systèmes et des outils de la GAR et ont adopté des mesures d’atténuation des risques. Un examen des progrès a également eu lieu pendant les réunions périodiques entre les partenaires du développement et le ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture au moyen des réunions mensuelles du groupe de travail sur l’agriculture et du comité directeur du METASIP, notamment dans le cadre de l’appui budgétaire sectoriel du Canada. Toutefois, l’utilisation des outils de GAR et des systèmes de mesure du rendement du gouvernement ghanéen dans les projets échantillonnés au Ghana a été inégale. Quelques projets se sont concentrés seulement sur l’établissement de rapports d’activités et ont éprouvé de la difficulté à établir un lien entre les activités et les résultats aux niveaux supérieurs.

Comme il a été mentionné précédemment, l’appui budgétaire a fait appel à des déclencheurs pour débloquer les fonds. Toutefois, la majorité des déclencheurs étaient axés sur les processus, faisant en sorte que les liens entre les résultats obtenus au Ministère et les résultats obtenus sur le terrain étaient ténus.

En dernier lieu, les rapports en provenance d’agences multilatérales ont décrit des activités et des extrants plutôt que des résultats. Cela a compliqué la collecte d’éléments probants sur les résultats.

Principes de la Déclaration de Paris

Les trois principes évalués étaient les suivants : a) la prise en charge, c’est-à-dire que les pays en développement définissent leurs propres stratégies et priorités; b) l’alignement, c’est-à-dire que les pays donateurs s’alignent sur les objectifs des pays en développement et utilisent les systèmes locaux pour la programmation; c) l’harmonisation, c’est-à-dire que les donateurs coordonnent leurs activités, simplifient leurs procédures et échangent de l’information afin d’éviter les dédoublements.

L’appropriation globale par le gouvernement ghanéen a été évidente dans le cadre des projets d’appui budgétaire. Le programme-pays a acheminé 70 % des décaissements effectués de 2008-2009 à 2012-2013 par l’intermédiaire du gouvernement ou d’agences gouvernementales et 22 % par l’intermédiaire d’organisations multilatérales. Cette forme d’appui a également contribué à renforcer les capacités des systèmes locaux dans les divers ordres de gouvernement et la confiance à l’égard de ceux-ci.

Les agences multilatérales ont collaboré étroitement avec le gouvernement et exécuté leurs activités en grande partie en utilisant ses systèmes, ce qui a donc contribué à l’appropriation par le gouvernement, comme en témoigne l’augmentation des affectations budgétaires pour ces initiatives. Les programmes de nutrition mis en œuvre par le PAM et l’UNICEF ont également utilisé les systèmes locaux. Il n’est pas apparu clairement que les ONG partenaires canadiennes ont utilisé les systèmes locaux, car les projets étaient principalement mis en œuvre par leur propre personnel ou le personnel d’une ONG locale. L’appropriation des projets des ONG par la collectivité a varié et dépendait de la nature du projet, de l’ONG et de la région.

Dans le but d’améliorer le dialogue avec le gouvernement ghanéen sur les programmes à venir, le programme du Ghana a entrepris une étude exploratoire sur l’état de préparation du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et des donateurs à adopter une approche sectorielle. L’étude servirait de fondement à la discussion et à la réflexion sur la façon d’aller de l’avant dans une approche sectorielle sur l’agriculture. Plus récemment, le Canada a pris l’initiative d’organiser la toute première visite des donateurs dans les régions septentrionales du Ghana. Cette mesure a été imitée par l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) en 2014.

Optimisation de la cohérence au sein du gouvernement du Canada

Le programme du Ghana est décentralisé et le directeur se trouve à Accra, au Ghana.

L’investissement du Canada au Ghana a été acheminé par l’intermédiaire de trois directions générales (bilatéral, multilatéral et partenariat). De 2008-2009 à 2012-2013, 85 % de l’investissement dans le programme du Ghana provenait du programme bilatéral. Le financement destiné aux partenaires canadiens a représenté 10 % de l’investissement global. La programmation de partenariat au Ghana est la plus élevée des pays dans lesquels la filière Développement du MAECD investit. La proportion du financement multilatéral n’a représenté que 5 % des décaissements du programme du Ghana. Un consensus se dégage parmi les répondants du MAECD selon lequel le programme du Ghana avait une combinaison judicieuse d’investissements en provenance des diverses directions générales.

Récemment, un employé sur place s’est vu confier la tâche exclusive d’assurer le suivi des programmes de partenariat et des programmes mondiaux au Ghana. Cela a permis à l’équipe du programme bilatéral à l’ambassade du Canada d’obtenir un portrait plus vaste et plus global de l’investissement du Canada dans le secteur du développement dans le pays, ce qui est particulièrement utile lors des interactions avec les partenaires du développement, les ministres et les fonctionnaires. Une réunion tenue récemment entre les ONG canadiennes présentes au Ghana a été un pas dans la bonne direction pour la coordination et la mobilisation de la programmation canadienne dans le pays.

La nouvelle structure née de la fusion du MAECD est perçue comme une occasion de miser sur les forces respectives des secteurs du commerce et du développement. Il est également ressorti au cours des discussions que dans le passé, il y avait plus d’interaction entre le personnel du développement et celui des affaires étrangères dans les missions qu’à l’Administration centrale au Canada. La nouvelle structure du MAECD fournit ainsi un mécanisme formel pour assurer une plus grande cohérence des politiques et des programmes.

La transposition à plus grande échelle de projets de partenariat efficaces par le programme bilatéral s’est révélée une stratégie utile, p. ex. le projet Expansion de la résilience au changement climatique dans le Ghana du Nord exécuté par la Fondation canadienne contre la faim (CHF). Il importe de souligner que les programmes bilatéraux et multilatéraux au Ghana ont tous deux versé des fonds à des organisations multilatérales telles que le PAM. Parallèlement, les partenaires canadiens ont reçu des fonds en provenance des mécanismes bilatéraux et de partenariat.

4.4 Conclusions

• Le programme du Ghana est des plus pertinents et est bien aligné sur les priorités du pays, notamment les efforts visant à atteindre le premier OMD, qui consiste à réduire de moitié la faim à l’horizon 2015. L’importance accrue accordée par le Canada aux trois régions septentrionales du Ghana correspondait étroitement aux besoins de la population, compte tenu du niveau élevé de pauvreté, du manque d’accès aux services de base et du niveau de malnutrition plus élevé qui prévaut dans le Nord par rapport aux autres régions. L’attention supplémentaire portée à l’eau et à l’assainissement était un complément approprié aux objectifs visant à améliorer les résultats sur le plan de la nutrition.
• Le programme s’alignait également sur les engagements pris par le Canada aux sommets du G8 qui étaient pertinents pour le contexte du Ghana. La participation au dialogue sur les politiques a contribué de manière importante à créer les conditions favorables à la sécurité alimentaire, à la réforme du secteur public et à la décentralisation.
• Le niveau des résultats obtenus était satisfaisant. Ces derniers découlaient principalement de l’appui budgétaire, qui a représenté les deux tiers des décaissements au Ghana. Le Canada a contribué à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies et de plans clés pour le développement de l’agriculture, qui ont mené à l’amélioration de la production vivrière et animale.
• Le gouvernement a renforcé ses capacités dans les domaines de la réforme du secteur public, de la gestion des finances publiques et de l’agriculture. Plus précisément, le programme a contribué à l’amélioration de la politique sur l’alimentation et l’agriculture, à une meilleure gestion financières, à l’élaboration d’un nouveau CMR et à l’intégration de la viabilité de l’environnement et de l’égalité entre les sexes dans ces documents et ces outils.
• Compte tenu de l’accent que met programme du Ghana sur le développement agricole durable, il faut remédier à l’absence de stratégie de programme claire à long terme ou d’initiatives pour favoriser le développement des chaînes de valeur ou le renforcement des organisations d’agriculteurs.
• L’appui du Canada au processus de décentralisation a été important. Des interventions ciblées à l’échelle des districts et des collectivités ont servi de modèle à la décentralisation au Ghana pour les années à venir.
• Des progrès satisfaisants ont été réalisés en ce qui a trait à la durabilité des interventions. Le renforcement institutionnel du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture et les efforts déployés pour utiliser efficacement les systèmes locaux et acheminer des fonds par l’intermédiaire du gouvernement ont été des facteurs contributifs. L’appropriation par le gouvernement ghanéen a été particulièrement évidente dans l’appui budgétaire général, l’appui budgétaire sectoriel et le Mécanisme de développement des districts. Les initiatives dans le domaine de la nutrition mises en œuvre par le PAM et l’UNICEF dans les régions du Nord ont également utilisé les systèmes locaux. Toutefois, le gouvernement ghanéen doit prévoir un budget de fonctionnement pour ces programmes afin d’en assurer la durabilité à long terme.
• La programmation du MAECD a contribué de manière significative à l’intégration des enjeux liés à l’égalité entre les sexes et des stratégies à cet égard aux politiques et aux processus du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, y compris aux cadres de suivi et d’évaluation.
• Les agences de donateurs, dont le MAECD, ont établi des processus pour intégrer la viabilité de l’environnement. Un soutien permanent a été accordé à l’Agence de protection de l’environnement du Ghana pour mettre en œuvre un plan d’action national sur la désertification. Certains projets dans les régions du Nord ont contribué à leur façon à ralentir la dégradation des terres dans les collectivités d’intervention et à améliorer les pratiques de production alimentaire qui tiennent compte de l’environnement.
• Bien que les retards dans le processus d’approbation du MAECD aient mis une pression supplémentaire sur les partenaires qui disposaient de moins de temps pour atteindre leurs résultats, l’efficience du programme du Ghana a obtenu la note globale « Satisfaisant », tant sur le plan des coûts de gestion des activités de programme que sur celui du niveau des résultats obtenus. Néanmoins, la portée générale de l’appui budgétaire du MAECD au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture ainsi que le grand nombre de déclencheurs et de décaissements par tranches ont probablement augmenté les coûts de transaction pour les deux partenaires et pourraient avoir imposé un fardeau excessif aux ressources humaines au sein du Ministère.
• Dans l’ensemble, le programme a déployé des efforts suffisants pour adopter la gestion axée sur les résultats et atténuer les risques. Les modèles logiques et les CMR étaient présents et ont été habituellement utilisés pour assurer un suivi régulier des résultats et établir des rapports sur ces derniers.

4.5 Leçons apprises

• Les initiatives mises en œuvre par le gouvernement, ou en étroite collaboration avec celui-ci, mènent à un renforcement de l’appropriation, des capacités et de la durabilité.
• L’exécution de projets pilotes novateurs qui démontrent des résultats à l’échelle des districts et des collectivités et qui ont de bonnes possibilités de transposition à plus grande échelle peut compléter efficacement les approches-programmes. Le Projet d’aide à l’échelle des districts est un bon exemple : après avoir démontré son efficacité dans les régions du Nord, il a servi de modèle au soutien multidonateurs à la mise en œuvre du Mécanisme de développement des districts dans l’ensemble du Ghana par le ministère des Administrations locales et du Développement rural.
• Dans le contexte d’un système de gouvernance décentralisé, il importe que les divers ministères coordonnent leurs activités à tous les niveaux afin d’améliorer les résultats pour la population. L’expérience de la création de liens entre les activités dans le domaine de la nutrition et de l’agriculture dans les divers ordres de gouvernement dans les régions du Nord a été un bon exemple. Un autre exemple a été l’appui fourni par les agents de vulgarisation agricole du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, qui interviennent à l’échelle des districts et des collectivités, aux initiatives sur la sécurité alimentaire et l’environnement. D’autres initiatives financées par le Canada, comme le Fonds d’investissement pour la sécurité alimentaire, auraient gagné à adopter cette approche afin d’atteindre de meilleurs résultats dans les collectivités ciblées.
• L’appui aux collectivités afin d’élaborer des plans d’action locaux, qui englobent la sécurité alimentaire, l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement, peut ouvrir la voie à des projets de recherche appliquée plus pertinents et à un processus décisionnel plus inclusif et plus réactif pour répondre aux besoins des collectivités dans un contexte de gouvernance décentralisé.
• Il est essentiel de traiter des enjeux comme la productivité, les pertes après récolte, le renforcement des organisations d’agriculteurs et le renforcement des services de vulgarisation pour avoir une incidence réelle sur le développement agricole durable.
• L’utilisation d’un système de déclencheurs s’est révélé un mécanisme efficace pour encourager les gouvernements à classer les enjeux par ordre de priorité et inciter le programme du Ghana à faire le suivi des progrès en collaboration avec les autres donateurs. Toutefois, un trop grand nombre de déclencheurs et de décaissements par tranches peut accroître les coûts de transaction; l’adoption d’un nombre plus restreint de déclencheurs, mais bien choisis, pourrait être plus efficace.

5.0 Considérations pour la programmation en sécurité alimentaire et cadre stratégique

Les constatations et les leçons de la présente évaluation de la programmation du MAECD sur la sécurité alimentaire au Ghana et en Éthiopie, qui représente une part importante de sa programmation bilatérale sur ce thème, suscitent un certain nombre de considérations pour la programmation et le cadre stratégique futurs du Ministère. En voici des exemples :

• accroître l’appui aux petits exploitants agricoles pour aller au-delà de la production vivrière et animale afin d’améliorer leur accès aux marchés et aux services qui peuvent ajouter de la valeur à leurs produits;
• créer ou renforcer des organisations d’agriculteurs, des coopératives ou des groupes d’intérêt commun afin de parvenir à une masse critique de groupes viables qui contribuent à renforcer le pouvoir de négociation des agriculteurs et à ajouter de la valeur à leurs produits;
• resserrer les liens entre les stratégies de sécurité alimentaire et de croissance économique durable pour favoriser la croissance économique générale du secteur agricole, notamment en appuyant le développement de petites entreprises (à l’échelle des villages et des collectivités) et de moyennes entreprises (à l’échelle des districts) et en facilitant l’investissement du secteur privé dans les entreprises agroalimentaires;
• intégrer la nutrition aux stratégies sur la sécurité alimentaire et le développement agricole, y compris la reconnaissance du caractère multisectoriel des déterminants de la bonne nutrition, notamment l’eau et l’assainissement;
• planifier et mettre en œuvre des recherches appliquées que les agriculteurs pourront adopter afin d’améliorer de façon abordable leur rendement, leur sécurité alimentaire et leurs revenus.

6.0 Recommandations

6.1 En général

Recommandation 1 : Le MAECD devrait examiner ses outils de gestion du rendement pour les cadre de programmation-pays (CPP) afin de s’assurer qu’il existe une intégration appropriée des rapports à l’échelon des projets et du programme, ainsi qu’un degré suffisant de cohérence entre les investissements en provenance des divers mécanismes d’exécution.

Les pratiques de gestion du rendement des résultats de développement à l’échelon des pays au MAECD ont évolué au cours des dernières années. Les stratégies-pays, les CPP et les CMR sont utilisés pour établir les résultats à l’échelon des secteurs et des pays, en faire le suivi et établir des rapports à cet égard. Les outils d’établissement de rapports à l’échelon des projets, tels que l’outil de suivi et de rapport sur les investissements (OSRI), sont également utilisés. Dans l’OSRI, le rapport sommaire de la gestion et le rapport sur le rendement de l’investissement servent en partie à étayer les rapports aux échelons supérieurs. Toutefois, la présente évaluation ainsi que d’autres évaluations récentes de programmes-pays ont fait état d’une intégration incomplète de ces outils aux échelons supérieurs (programme et ministère) et d’un manque d’uniformité dans leur application. Les énoncés de résultats immédiats, intermédiaires et ultimes entre les programmes-pays et les modèles logiques de projet ne sont pas toujours complets ou uniformes. Les données de référence, les indicateurs et les sources de données ne sont pas toujours complets. Les résultats aux échelons inférieurs ne sont pas nécessairement cumulés aux niveaux supérieurs d’une manière utile pour les gestionnaires. En outre, lorsqu’il s’agit d’investissements provenant de programmes multilatéraux et de partenariat qui peuvent être rattachés à un pays ou à une région en particulier, la question se pose à savoir s’il existe suffisamment d’outils et de rapports pour obtenir une compréhension des résultats globaux de la programmation appuyée par le Canada à l’échelon du secteur ou du pays. Il faut renouveler les efforts pour traiter ces questions.

6.2 Programmes de l’Éthiopie et du Ghana

Recommandation 2 : Les programmes de l’Éthiopie et du Ghana devraient s’assurer que les cadres de mesures du rendement de leur cadre de programmation-pays (CPP) de prochaine génération permettent un suivi efficace des résultats à l’échelon du programme.

Il faut entre autres prêter attention à la collecte d’une quantité suffisante de données de référence et au suivi régulier des indicateurs choisis.

Recommandation 3 : Les programmes de l’Éthiopie et du Ghana devraient s’assurer que les initiatives de recherche dans le domaine de la sécurité alimentaire sont axées sur les utilisateurs et servent à améliorer les résultats en matière de réduction de la pauvreté et de croissance économique.

Recommandation 4 : Le MAECD devrait améliorer la coordination des initiatives de recherche financées par le Canada dans ses diverses directions générales tout au long du cycle de planification.

Le MAECD finance des projets de recherche sur la sécurité alimentaire selon diverses modalités et par l’intermédiaire de diverses directions générales. Pour que les résultats de recherche soient repris par les homologues nationaux et les bénéficiaires ciblés, le MAECD devrait s’assurer que les projets prévus ont défini d’entrée de jeu des stratégies sérieuses d’utilisation finale et que celles-ci correspondent aux programmes d’action nationaux sur la réduction de la pauvreté et la croissance économique dans les deux pays. Une coordination et une communication accrues entre les directions générales, dès que les appels de propositions sont rédigés et au fur et à mesure que les projets sont mis en œuvre sur le terrain, sont également nécessaires pour faire en sorte que les résultats de recherche soient complémentaires et appliqués de manière optimale

6.3 Programme de l’Éthiopie

Recommandation 5 : Le programme de l’Éthiopie devrait continuer à compléter la programmation existante éprouvée, comme le Programme de protection des moyens de production (PPMP), au moyen d’activités visant à accroître l’autosuffisance des bénéficiaires.

Le versement de fonds supplémentaires et la prestation d’assistance technique aux initiatives qui mettent l’accent sur la protection sociale de la programmation en sécurité alimentaire dans les districts où les problèmes d’insécurité alimentaire sont les plus criants pourraient permettre à un plus grand nombre de ménages de s’affranchir de leur dépendance à l’égard de l’aide alimentaire, d’accroître leurs revenus et de gagner en autonomie. Bien que le PPMP vise à accroître la sécurité alimentaire de base en fournissant de l’argent ou des vivres en échange de travail dans des projets de travaux publics, l’augmentation du financement dans les districts où sévit l’insécurité alimentaire pour des activités à valeur ajoutée ou de création de revenus de remplacement permettrait d’éviter que les anciens participants au PPMP ne redeviennent dépendants de l’aide du PPMP. Ce changement de cap appuierait les efforts déployés par le gouvernement éthiopien pour réaffecter les fonds vers des activités de croissance économique à valeur plus élevée.

Recommandation 6 : Dans la programmation à venir, la filière Développement du MAECD devrait s’assurer que les projets financés par le Canada et exécutés par des agences de mise en œuvre canadiennes sont suffisamment alignés sur les systèmes et les processus du gouvernement éthiopien afin de favoriser la prise en charge locale et la durabilité.

Le gouvernement éthiopien a comme politique de maintenir un contrôle étroit sur les interventions de développement exécutées par des agences de l’extérieur. Le gouvernement est très bien parvenu à concevoir ses propres programmes et initiatives dans une optique d’uniformisation de ses processus et de ses pratiques afin d’en assurer la durabilité. Le corollaire de cette pratique est que les initiatives qui ne sont pas étroitement coordonnées avec les systèmes éthiopiens de planification et de budgétisation risquent de ne pas être prises au sérieux par le gouvernement et d’avoir une probabilité réduite de durer ou d’obtenir d’autres appuis après que le financement du partenaire de développement de l’extérieur prend fin. Tout en étant conscient que la question de la durabilité est habituellement intégrée à la conception des projets, le MAECD devrait néanmoins s’assurer que les projets canadiens sont coordonnés avec les systèmes et les processus du gouvernement dans toute la mesure du possible.

6.4 Programme du Ghana

Recommandation 7 : Le programme du Ghana devrait envisager d’appuyer des projets pilotes novateurs, comme ceux dans le domaine de la sécurité alimentaire, et qui ont la possibilité d’être transposés à plus grande échelle sur la scène nationale.

Le programme du Ghana devrait miser sur son expérience dans la mise en œuvre de programmation efficace à l’échelle des districts et des collectivités pour augmenter le financement aux initiatives qui sont les plus susceptibles d’accroître les retombées économiques pour les agriculteurs et leur résilience par rapport aux changements climatiques. Le programme du Ghana devrait continuer d’accorder une attention particulière aux initiatives dans les régions du Nord, car elles peuvent contribuer à réduire la pauvreté de manière ciblée tout en renforçant les systèmes nationaux à partir de la base.

Recommandation 8 : Le programme du Ghana devrait continuer d’appuyer le gouvernement ghanéen pour qu’il renforce les liens multisectoriels à l’échelle des collectivités et des districts.

Le MAECD devrait prendre appui sur les leçons tirées de l’utilisation d’approches multisectorielles pour favoriser une coordination plus étroite entre les parties prenantes à l’échelle locale, par exemple les services de vulgarisation, les organisations d’agriculteurs et les établissements de recherche, pour s’assurer que les priorités des collectivités sont intégrées aux plans des districts, que le transfert de technologie aux agriculteurs est accéléré et que les ressources sont mobilisées plus efficacement pour répondre aux besoins de la population en matière de sécurité alimentaire de manière plus globale.

Recommandation 9 : Le programme pour le Ghana devrait renforcer la façon qu’il traite les enjeux d’égalité entre les sexes auprès des divers ordres de gouvernement, notamment dans l’appui au ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, pour miser sur les ressources actuelles en matière d’égalité entre les sexes à l’échelle nationale et des districts et renforcer ces mêmes ressources afin qu’elles puissent appuyer plus efficacement les initiatives dans le domaine de la sécurité alimentaire au profit des collectivités.

Dans la programmation à venir, le programme du Ghana devrait prendre appui sur les travaux déjà réalisés pour renforcer les politiques et les stratégies du ministère de l’Alimentation et de l’Agriculture, et plus précisément pour renforcer les ressources relatives à l’égalité entre les sexes à la WIAD afin que celle-ci puisse jouer un rôle plus efficace de conseillère en politiques sur les questions de sécurité alimentaire et agir comme centre de liaison pour la programmation à l’échelle des districts et des collectivités.

Recommandation 10 : Si le programme du Ghana continue de fournir un appui budgétaire sectoriel, il devrait s’assurer que le système de déclencheurs et de décaissements est adapté aux capacités nationales d’initier, de suivre et de mesurer les changements souhaités de façon efficiente.

Les nouveaux éléments d’information qui proviennent des évaluations et la rétroaction fournie par les autorités nationales laissent entrevoir qu’un fort sentiment d’appropriation par le pays bénéficiaire et la capacité de ce dernier à mettre en œuvre des réformes bien pensées sont plus efficaces qu’un grand nombre de réformes dictées par les donateurs.

Annexe O – Réponse de la direction

Cette réponse de la direction reflète les priorités ministérielles qui étaient énoncées à la fin de la période d’évaluation. À l’avenir, la réponse de direction tiendra compte des nouvelles priorités ministérielles au fur et à mesure qu’elles évoluent.