Évaluation de la programmation en développement et en aide humanitaire du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza

2008-2013

Rapport synthèse

Juillet 2015

Remerciements

La division de l’évaluation du développement tient à remercier tous ceux et celles qui ont participé à cette évaluation. L’équipe du Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens ainsi que les autres programmes travaillant dans la région nous ont offert un soutien inestimable tout au long du processus. Nous sommes particulièrement reconnaissants envers ceux et celles qui ont accueilli les membres de l’équipe lors de la mission sur le terrain et qui ont facilité la collecte de données.

Nous tenons également à souligner le travail de l’équipe de consultants du consortium des entreprises canadiennes DADA International, Salasan International et Project Services International, et plus précisément celui de Keith Ogilvie (chef d’équipe), de Peter Hoffman et de Pamela Branch, ainsi que, en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, celui de Marisa Consolota Kemper et d’Ayman Daraghmeh.

Nous remercions également Pierre Beaudet, professeur agrégé de l’Université d’Ottawa, d’avoir mis son expertise à contribution en révisant notre évaluation.
À la division de l’évaluation du développement, nous remercions Gabrielle Biron-Hudon et Andres Velez-Guerra d’avoir respectivement géré et supervisé l’évaluation.

James Melanson
Chef de l’évaluation du développement

Liste des acronymes et abréviations

Résumé

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations découlant de l’évaluation de la programmation en développement et en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) entre 2008-2009 et 2012-2013. L’évaluation s’est déroulée de novembre 2013 à août 2014, et une mission sur le terrain a eu lieu en mars 2014. Outre de nombreux documents provenant du programme, un échantillon de 25 projets dans les secteurs prioritaires de la réforme judiciaire, du développement du secteur privé et de l’aide humanitaire a été examiné.

Contexte

Ne constituant pas un pays, la Cisjordanie et la bande de Gaza sont classées comme étant fragiles du point de vue du développement et sont marquées par un historique de conflits et une instabilité politique permanente. Au cours de la période d’évaluation, la gouvernance était répartie entre la Cisjordanie et la bande de Gaza, et le Conseil législatif de Palestine ne s’était pas réuni depuis 2007. Le Canada et la plupart des autres donateurs considèrent que le Hamas, qui contrôle la bande de Gaza, est une organisation terroriste et préfèrent s’associer à l’Autorité palestinienne (AP), soutenue par le Fatah en Cisjordanie, en tant que partenaire de développement de premier choix.

L’économie palestinienne est l’une des plus dépendantes de l’aide au développement au monde. Il existe des obstacles structurels à la croissance économique, dont le contrôle limité sur le territoire et les ressources hydriques de la Cisjordanie, les restrictions liées à la sécurité imposées par Israël sur la circulation des personnes et des marchandises et le manque de contrôle aux frontières. Le manque de vigueur de la croissance économique mondiale et la baisse progressive de l’aide internationale n’ont fait qu’ajouter à ces difficultés.

Tandis que certains indicateurs de développement social témoignent d’une amélioration depuis vingt ans (par exemple, à l’égard de l’alphabétisation, de l’égalité entre les sexes et des taux de mortalité maternelle et infantile), la Cisjordanie et la bande de Gaza continuent de se classer au bas de l’Indice de développement humain. Le principal enjeu social est le chômage, particulièrement aigu parmi les jeunes et les femmes. La pauvreté et la sécurité alimentaire sont des enjeux de premier plan, notamment dans la bande de Gaza, où 70 % des réfugiés palestiniens dépendent de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA) pour se nourrir.

Après la rupture entre le Hamas et le Fatah en 2007, la reprise du processus de paix à Annapolis en novembre 2007 et à la conférence des donateurs à Paris la même année, le Canada pris l’engagement de fournir 300 millions de dollars à la programmation en développement et en sécurité en Cisjordanie et dans la bande de Gaza pour la période de 2008-2009 à 2012-2013. Cet engagement étayait une « paix complète, juste et durable » négociée directement entre les parties. Les décaissements de l’ACDI^{Note de bas de page 1} vis-à-vis l’engagement du Gouvernement du Canada au cours de la période de l’évaluation se sont élevés à 272,6 millions de dollars^{Note de bas de page 2}. La plupart des décaissements ont été effectués par l’entremise du Programme bilatéral et répartis entre les trois secteurs prioritaires, à savoir la réforme judiciaire et la gouvernance, le développement du secteur privé (DSP) et l’aide humanitaire.

Constatations et conclusions

Le contexte de programmation en développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza reste l’un des plus complexes qui soit au monde, et ce, politiquement, culturellement et économiquement. Les difficultés deviennent considérables lorsque l’on doit tenir compte de la menace constante d’un conflit. En dépit de ces obstacles, les données probantes de l’évaluation ont démontré que la programmation du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza sont conçus et mis en œuvre de façon à donner des résultats durables à l’égard de trois secteurs prioritaires, bien que certaines interventions doivent être corrigées.

Efficacité

L’évaluation confirme que des résultats ont été obtenus à l’égard des trois secteurs prioritaires, comme en témoigne l’évolution des structures, la capacité interne et les modes de fonctionnement des institutions palestiniennes. La programmation d’aide humanitaire, malgré une planification et des objectifs à court terme, a donné des résultats durables du point de vue du renforcement de la capacité institutionnelle de certains ministères de l’AP ainsi que de l’amélioration de la résilience des Palestiniens à l’égard des chocs et des situations d’urgence principalement attribuables au conflit en cours. 

Il y a trois réserves à cette conclusion générale. Premièrement, les projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé ne sont en vigueur que depuis deux ou trois ans, de sorte que les effets réels des résultats dans les institutions visées ne seront visibles que plus tard. Deuxièmement, il y a un manque d’information sur les progrès des résultats de haut niveau à l’égard des cibles prévues dans le cadre de mesure du rendement (CMR) en matière d’aide humanitaire, bien que l’on dispose de données démontrant l’accomplissement de résultats au niveau des extrants. Troisièmement, certains projets ne pourront pas donner les résultats escomptés sans des ajustements supplémentaires.

Le secteur de la réforme judiciaire a obtenu des résultats satisfaisants avec des données qui témoignent d’une amélioration de la capacité et du fonctionnement des institutions vouées à la primauté du droit. Cela dit, on constate des lacunes dans le rendement des deux grands projets de construction et les attentes originales des parties prenantes ne seront pas rencontrées dans les projets de Construction de palais de justice et de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale. Malgré des communications ouvertes qui ont été maintenues avec les parties prenantes sur ces projets, les manques à gagner prévus ont créé un risque en termes de réputation pour le MAECD dans un secteur où il est considéré comme étant un chef de file. La situation s’est aggravée par la réaffectation des ressources dans le cadre du projet de Construction de palais de justice lequel prendra du temps à se réaliser.

Le secteur du développement du secteur privé a obtenu certains résultats satisfaisants. Outre le travail de renforcement des institutions, le Canada a participé à l’effort collectif visant à combler le déficit structurel de l’AP en faisant deux contributions au Fonds en fidéicommis de la Banque mondiale pour le Plan de réforme et de développement de la Palestine, mécanisme de soutien budgétaire permettant à l’AP de continuer à offrir des services qui (entre autres) facilitent le développement du secteur privé. La participation du Canada a été utile et sa décision de ne plus contribuer à ce fonds a réduit à la fois son rôle dans un secteur aux besoins constants et son influence dans le dialogue sur les politiques portant sur les enjeux macro-économiques.

Dans le secteur de l’aide humanitaire, les délais et les partenaires sont différents de ceux des deux autres secteurs prioritaires du MAECD. L’aide humanitaire financée par le Canada a été livrée par un ensemble d’institutions et de procédures internationales reconnues et a rempli la plupart de ces objectifs. Certains projets ont eu l’avantage supplémentaire de contribuer au développement institutionnel de l’AP. La conception des programmes évolue progressivement vers une programmation pluriannuelle qui permettrait d’obtenir des impacts à plus long terme (par exemple, de développer la résilience de la population) tout en gardant la souplesse nécessaire pour répondre rapidement aux interventions d’urgence. Cela permettrait d’offrir des opportunités pour des liens futurs avec la programmation dans le secteur du développement du secteur privé. La programmation pluriannuelle permettrait également d’améliorer l’efficience du MAECD en réduisant le nombre et la fréquence des procédures d’approbation de projet.

Pertinence

Les modèles logiques à l’échelle du Programme et des projets sont en lien avec l’objectif stratégique du gouvernement du Canada de « contribuer à la création d’un État palestinien viable, indépendant et démocratique vivant en paix et en sécurité avec Israël dans le cadre d’un accord de paix global^{Note de bas de page 3} ». C’est à partir de là que le Programme a pris les décisions qui convenaient à l’égard des ressources qu’il fallait consacrer aux trois secteurs prioritaires, au choix des organismes travaillant sur le terrain en tant que partenaires de mise en œuvre et à la couverture intersectorielle permise par les projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé. Cette cohérence interne a permis à la programmation du Canada d’attirer l’attention de l’AP et de la collectivité des donateurs, notamment en matière de réforme judiciaire.

Le choix des secteurs prioritaires était pertinent et conforme aux priorités et aux besoins de l’AP et du peuple palestinien tels qu’ils étaient énoncés dans le Plan de réforme et de développement de Palestine pour 2008-2010 et dans les plans de développement nationaux suivants. Dans les secteurs de la réforme judiciaire et du développement du secteur privé, le choix de focaliser sur le renforcement des institutions de l’AP était approprié compte tenu des enjeux du cadre constitutionnel et juridique et de la nécessité de prévoir des objectifs de développement à long terme. La programmation d’aide humanitaire a été alignée à l’appel consolidé de l’ONU et sur le processus annuel intégré de planification et d’engagement en matière d’aide humanitaire. 

Viabilité

Tandis que la moitié seulement des projets échantillonnés ont été jugés satisfaisants du point de vue de la viabilité, bon nombre de facteurs en jeu échappèrent au contrôle du Programme, comme la fragilité économique et politique associée au conflit en cours et de la brièveté des cycles de projet vis-à-vis des processus de changement institutionnel. Le maintien des orientations de la programmation conjugué à l’exigence de viabilité des projets permettront de consolider la possibilité d’une viabilité en matière de réforme judiciaire et de développement du secteur privé.

Thèmes transversaux

Le Programme a abordé les thèmes transversaux de l’égalité entre les sexes, de la viabilité de l’environnement et de la gouvernance avec un succès mitigé. Il y avait un accent sur l’égalité entre les sexes dans les documents de planification et, dans une certaine mesure, dans la mise en œuvre des projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé. La capacité de programmation en égalité entre les sexes a été renforcée à l’OCHA, agence centrale d’aide humanitaire. Mais le contexte culturel, le faible nombre de spécialistes en égalité entre les sexes et en viabilité de l’environnement et les espoirs peut-être irréalistes de ce qui pouvait être atteint compte tenu des délais qui sont tels que les résultats en genre et en environnement ont été limités jusqu’ici. L’environnement a suscité une attention théorique et rien n’indique que des résultats aient été obtenus à cet égard dans le cadre de projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé, et ce, bien que le Programme soit parfaitement conforme aux exigences de vérification de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale concernant le projet de Construction de palais de justice.

La gouvernance, par contre, est parfaitement intégrée au Programme. C’est la raison d’être du portefeuille de la justice et c’est un thème important dans les projets de développement du secteur privé, aussi bien du point de vue de la transformation institutionnelle que de l’amélioration du cadre juridique et réglementaire des entreprises.

L’aide humanitaire se heurte à des obstacles plus importants dans l’intégration des thèmes transversaux en raison de son horizon à court terme et de la nécessité de répondre d’abord à des besoins urgents comme la nourriture, l’eau, le logement et la protection. Cela dit, le Programme a effectivement tenu compte de ces thèmes transversaux dans certains secteurs, par exemple, en finançant l’expertise en matière d’égalité entre les sexes à l’OCHA, qui est l’organisme central de planification de l’aide humanitaire. Au niveau opérationnel, les activités d’aide humanitaire ont pris en compte l’égalité entre les sexes et, dans certains cas, les considérations environnementales également.

Coordination de l’aide

Le Canada est reconnu comme étant un participant engagé dans les organismes de coordination de l’aide officielle et informelle. Il est notamment reconnu pour le solide soutien qu’il apporte à la coordination des projets dans le secteur de la justice. Il y a cependant place à l’amélioration du côté de la coordination entre certains projets et les initiatives connexes d’autres donateurs.

La programmation du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a, généralement, respecté les principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires et les principes de l’action humanitaire. Le Programme a travaillé afin de rencontrer les besoins humanitaires qui s’alignaient, eux aussi, aux priorités du Programme. Cependant, dans deux des projets échantillonnés en aide humanitaire, les partenaires ont remarqué des changements dans le financement qu'ils n’avaient pas prévus et donc, ils ont perçu cela comme un manque de prévisibilité.

Efficience

En général, le Programme a été exécuté avec efficience du point de vue de l’usage des ressources. Sa forte présence sur le terrain et le recours à des spécialistes et à du personnel dévoué dans les trois secteurs prioritaires ont ajouté à sa visibilité et à sa crédibilité parmi la communauté des donateurs et des membres de l’AP. Dans certains cas, les processus décisionnels, d'avoir à composer avec la complexité d'un contexte d'opération touchée par le conflit, a eu des répercussions sur le calendrier de la programmation du MAECD.

Il y avait peu de variété et de base de comparaison entre les différents modèles et mécanismes d’exécution. Mais, compte tenu de la situation sur le terrain et de la théorie du changement illustrée par le modèle logique du Programme, l’évaluation a pu conclure que, dans l’ensemble, le choix des partenaires – et par conséquent, des modèles et mécanismes d’exécution – convenait bien aux besoins du Programme. L’aide humanitaire apportée par l’entremise du Programme bilatéral a offert la possibilité de faire des liens entre des programmes en principe très distincts. Les deux directions générales y ont trouvé leur compte : la programmation en développement et en aide humanitaire mis en œuvre par le MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a ainsi été caractérisée par une cohérence opérationnelle et logique.

Gestion du rendement

L’utilisation par le Programme de la gestion axée sur les résultats et des instruments connexes à l’échelle des projets a bien fonctionné dans l’ensemble, malgré la difficulté à faire le lien avec les systèmes des agences multilatérales qui agissaient comme agences de mise en œuvre pour les projets financés par le MAECD. À l’échelle du Programme, il a été possible de recueillir plus systématiquement des données sur les progrès enregistrés à l’égard de l’obtention des résultats en fonction de la nouvelle version du cadre de mesure du rendement.

Recommandations

Jusqu’ici, le Programme de l’ACDI a bien répondu aux besoins de la Palestine et aux priorités du Canada; il a commencé à donner des résultats et il a permis au Canada d’être considéré par l’AP comme étant un donateur influent et un interlocuteur important. Le Programme devrait continuer d’appuyer les principales institutions palestiniennes dans les secteurs prioritaires en même temps qu’il envisage les possibilités d’élargir sa contribution dans ces secteurs.

1. Le Canada a joué un rôle important dans le secteur de la réforme judiciaire, et il y a des possibilités d’améliorer la viabilité de ces investissements. Le Programme devrait prendre des mesures pour veiller à ce que les coûts récurrents et le ressourcement de spécialistes soient en place sur le long terme dans ces institutions et ces installations. Le Programme devrait également envisager des moyens de compléter son soutien aux installations et aux institutions par un appui proportionnel à l’utilisation et à l’accès des Palestiniens à ces institutions. Le Canada devrait profiter de sa solide présence dans ce secteur pour encourager la coopération interinstitutionnelle au sein de l’AP à l’échelle opérationnelle, jusqu’à ce que des modifications à la Loi sur l’autorité judiciaire permettent formellement de clarifier les rôles et les responsabilités de chacun.

2. Les résultats obtenus jusqu’ici en matière de développement du secteur privé (DSP) peuvent également servir de point de départ à l’élaboration d’une programmation future. L’environnement favorable pour les entreprises et les structures institutionnelles connexes reste fragile et mérite un renforcement. Il faudrait également favoriser les initiatives de concurrence plus directes parmi les entreprises palestiniennes.

3. La gestion du Programme d’aide humanitaire devrait continuer d’être fidèle aux principes de l’action humanitaire que sont la neutralité, se concentrer sur les besoins, la rapidité d’exécution et la prévisibilité du financement. En s’assurant que l’adoption d’une priorité thématique soit gérée conformément au principe de l’attribution en fonction des besoins et que le processus décisionnel s’inscrit dans les délais imposés à la procédure d’appel global, on garantira la souplesse et la rapidité d’exécution en répondant aux besoins humanitaires. Par ailleurs, il y a une possibilité spécifique à la Cisjordanie et dans la bande de Gaza de favoriser la résilience des populations à long terme en cas de catastrophe, et le Canada devrait envisager d’intensifier les efforts mixtes déjà déployés par les donateurs dans le but d’en faire un élément intrinsèque de sa programmation d’aide humanitaire.

4. Il y a des défis particuliers à l’intégration complète des thèmes de l’égalité entre les sexes et de la viabilité de l’environnement au Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens. Le Programme a accordé l’importance qui convenait à ces thèmes dans le cadre de programmation-pays et il est désormais possible d’y accorder une plus grande importance à l’échelle de la mise en œuvre opérationnelle. En s’appuyant sur les bases créées par les projets en cours, le Programme devrait intensifier ses efforts (et ses ressources humaines, au besoin) à une intégration plus complète de l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement à l’échelle du Programme et des projets.

5. Le Programme devrait s’assurer que des instructions claires et détaillées sont fournies au personnel et aux partenaires concernant l’application de la clause antiterroriste (CAT).

6. Le Programme a pris des mesures pour améliorer son cadre de mesure du rendement (CMR), mais il devrait collaborer avec les partenaires de la mise en œuvre pour consolider les liens qui manquent entre les résultats des projets et les systèmes redditionnels, d’une part, et le CMR du Programme, d’autre part, notamment à l’échelle des résultats. Ce qui ferait que la production de rapports annuels serait ainsi plus utile et serait un exercice utile pour les gestionnaires du Programme et des projets. Par ailleurs, le Programme devrait envisager la collaboration avec les partenaires et les autres donateurs pour améliorer la collecte des données et le compte rendu des résultats pour l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement.

7. Il est possible d’améliorer le partage d’information et de la cohérence sur le terrain entre les programmes voués à la paix et à la sécurité, au développement, et au commerce. Le MAECD devrait s’assurer que ses opérations sur le terrain en Cisjordanie et dans la bande de Gaza s’appuient sur des pratiques efficaces de coordination et de synergie entre les programmes.

1.0 Introduction

Le rapport présente les constatations, les conclusions, les leçons apprises et les recommandations découlant de l’évaluation de la programmation en développement et en aide humanitaire mise en œuvre par le MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza entre 2008-2009 et 2012-2013. Cette section fournie un aperçu de la justification, de l’approche et de la méthodologie de l’évaluation. Pour plus de détails sur la méthodologie utilisée, voir l’annexe B.

1.1 Justification, finalité et objectifs de l’évaluation

1.1.1 Justification de l’évaluation

Il s’agit de la première évaluation du Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD)^{Note de bas de page 4}. Cette évaluation a été entreprise pour satisfaire l’obligation du gouvernement du Canada d’évaluer périodiquement ces grands programmes.

1.1.2 Objectifs de l’évaluation

Le cadre de référence pour cette évaluation énonce plusieurs objectifs précis, incluant :

• Évaluer les résultats obtenus par le Canada en matière de développement et d’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza entre 2008-2009 et 2012-2013, en se basant sur les critères officiels de l’aide au développement. 
• Évaluer la mesure dans laquelle la conception, la mise en œuvre et la gestion de la programmation de développement du MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza sont conformes aux Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économique (CAD/OCDE).
• Évaluer la mesure dans laquelle la conception, la mise en œuvre et la gestion de la programmation de développement du MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza sont conformes aux Principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire.
• Évaluer le rendement et les résultats des divers mécanismes d’exécution d’aide au développement et d’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, notamment en ce qui a trait aux partenariats avec les organisations de la société civile, aux programmes bilatéraux, aux fonds locaux et aux subventions accordées à des organisations multilatérales dans le cadre d’un processus pandépartemental.  
• Circonscrire les pratiques exemplaires, les aspects susceptibles d’être améliorés et formuler des leçons apprises et élaborer des recommandations visant à apporter des améliorations à l’échelle du Ministère et du Programme.
• Informer la programmation future en développement et en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, ainsi que dans d’autres États fragiles.

1.2 Approche de l’évaluation et méthodes de collecte de données

Cette évaluation a été effectuée conformément aux normes de qualité pour l’évaluation du développement élaborées par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (CAD de l’OCDE) et aux normes connexes afin d’évaluer la programmation en développement dans les États fragiles.

L’évaluation a employé trois sources d’information : une revue littéraire et documentaire (voir l’annexe E), des entrevues individuelles et collectives structurées avec des membres du personnel du Programme de développement au Canada et des affaires étrangères au MAECD, ainsi qu’avec des représentants d’agences partenaires canadiennes, et une mission sur le terrain de trois semaines comprenant des entrevues semi-structurées avec un certain nombre de parties prenantes^{Note de bas de page 5}. La liste complète des répondants se trouve à l’annexe F. 

Des grilles d’évaluation ont été remplies pour chaque secteur et chaque projet échantillonné et le rendement a été mesuré en fonction des critères et des indicateurs énoncés dans la matrice d’évaluation. De l’information additionnelle concernant l’approche méthodologique est exposée à l’annexe B.

1.2.1 L’échantillonnage de projet

À partir d’un total de 88 projets inscrits au portefeuille du Programme, un échantillonnage par choix raisonné a été utilisé pour choisir 25 projets qui seraient examinés plus en détail^{Note de bas de page 6}. L’échantillon couvrait les trois secteurs prioritaires du Programme : la réforme du système judiciaire, le développement du secteur privé (DSP) et l’aide humanitaire (AH).

L’échantillon de cette évaluation représentait 64 % du total des décaissements du Programme, dont 45,7 % du total des décaissements de l’aide humanitaire, 98,1 % de la réforme judiciaire et 98,3 % de développement du secteur privé. Quatre projets furent choisis spécifiquement pour permettre d’examiner d’autres modèles et approches d’exécution. Ensemble, l’échantillon des projets représentaient une coupe transversale des modalités, des mécanismes et des moyens d’exécution utilisés par le Programme. La liste des projets incluent dans l’échantillon de l’évaluation se trouve à l’annexe D.

1.3 Limites de l’évaluation

Les évaluateurs ont rencontré des délais en repérant une documentation complète et sur la non-disponibilité de certains partenaires locaux au cours de la mission sur le terrain laissant une brèche en termes d’information qui a dû être résorbée en rencontrant d’autres représentants des parties prenantes. Par ailleurs, la détérioration de la situation sur le plan de la sécurité au cours de la mission a empêché la visite qui était prévue à Gaza. Bien que des entrevues avec les interlocuteurs principaux ont été réalisées par Internet, des visites sur le terrain à Gaza auraient permis de vérifier les faits.

Comme le Programme ne travaille pas dans un pays qui est reconnu, beaucoup d’institutions internationales ne disposent pas ou ne collectent pas les données sur la Cisjordanie et la bande de Gaza, comme ils le feraient pour d’autres pays. Par exemple, ce n’est qu’en 2013 que la revue annuelle de la Banque mondiale intitulé Doing Business a, pour la première fois, fourni un classement général de la Cisjordanie et de la bande de Gaza.

Les mesures de rendement, énoncées dans le cadre de mesure du rendement (CMR) du Programme concernant les résultats intermédiaires, sont directement liées aux rapports sectoriels. Cependant, les données sur les objectifs cibles de rendement dans les trois secteurs prioritaires ne seront recueillies qu’après la période couverte par cette évaluation.

Certaines cibles restent floues quant au niveau des résultats immédiats dans le CMR. Pour celles qui ont été définies, les données requises pour produire des rapports n’ont pas été recueillies systématiquement. De plus, le CMR de ce Programme s’appuie fermement sur les systèmes de collecte de données des partenaires de mise en œuvre au niveau des projets. Compte tenu de la capacité locale souvent faible^{Note de bas de page 7} et des limites qu’imposent une crise prolongée, une insécurité continue et une situation complexe sur le terrain, l’information se limite souvent à des rapports axés sur les activités et les extrants, particulièrement pour les activités d’aide humanitaire.

Pour les projets reposant sur un financement commun, dont la plupart des projets d’aide humanitaire réalisés avec des partenaires des NU, les données de base sont préparées et les rapports portent sur des résultats à un niveau agrégé qui ne permettent pas de mesurer la contribution du Canada à titre distinct.

Ces limites furent atténuées en cherchant d’autres sources de données, en veillant à la solidité de la théorie du changement à l’échelle du Programme et des projets et en procédant à une triangulation des données disponibles.

2.0 Contexte et information sur le Programme canadien de développement

2.1 Contexte

L’évolution du conflit et l’instabilité politique persistante ont laissé en héritage des besoins et des difficultés en matière de développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. La séparation du Hamas et du Fatah en 2007, après la victoire législative du premier en 2006, a laissé un double système de gouvernance, avec le Hamas exerçant son contrôle sur la bande de Gaza et le Fatah, sur la Cisjordanie. Le Conseil législatif de Palestine ne s’est pas réuni depuis la séparation. Le Canada et la plupart des autres pays donateurs considèrent le Hamas comme étant une organisation terroriste. Depuis la séparation, le Canada privilégie l’Autorité palestinienne (AP), soutenue par le Fatah, comme partenaire de développement de premier choix.

Au cours de la période de cette évaluation, la Cisjordanie est restée relativement stable, alors que la bande de Gaza a connu deux conflits importants entre le Hamas et Israël, à savoir l’opération « Plomb durci », de décembre 2008 à janvier 2009, et l’opération « Pilier de défense », en novembre 2012. Le processus de paix au Moyen-Orient a été suspendu au moment où le conflit a commencé, en 2008. À la suite d’entretiens indirects entre les parties, le processus a été rétabli en 2010 par le président Obama, mais les pourparlers directs ont de nouveau pris fin peu après. Des échanges indirects se sont poursuivis sporadiquement jusqu’à la fin de la période couverte par cette évaluation.

Le droit palestinien découle de plusieurs traditions qui diffèrent selon qu’on parle de la bande de Gaza ou de la Cisjordanie : on y trouve des éléments du droit égyptien à Gaza, du droit jordanien et du droit hérité du mandat britannique en Cisjordanie, tout cela en plus des lois traditionnelles ottomanes, des ordres militaires israéliens, et enfin de la Loi fondamentale palestinienne adoptée en 2002. Le résultat est un cadre juridique non harmonisé. Les nouvelles lois ne sont adoptées que par décret présidentiel, ce qui constitue une solution provisoire susceptible de les exposer à un examen du Conseil législatif, voire à leur expiration à échéance si le Conseil n’est pas reconstitué à terme.

En 2008, l’économie palestinienne a connu une croissance de 7,1 % par rapport à l’année précédente, puis de 7,4 % en 2009. En Cisjordanie et dans la bande de Gaza, le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) a été de 11 % en moyenne en 2010 et 2011 (surtout grâce aux activités de reconstruction et de développement financées par les donateurs), pour ensuite descendre à 6,3 % en 2012^{Note de bas de page 8}. L’économie palestinienne est l’une des plus dépendantes au monde en ce qui concerne l’aide au développement^{Note de bas de page 9}, et l’AP enregistre un déficit financier permanent. Le soutien budgétaire des donateurs a suivi la tendance à la baisse du PIB pour passer à 12 % de moins que le niveau demandé en 2012. Par ailleurs, l’AP dépend de transferts réguliers de recettes fiscales qui lui appartiennent et qui sont perçues par Israël en son nom en vertu d’accords conclus avec le gouvernement israélien. Les transferts ont été retardés ou gelés au moins à trois reprises entre 2008 et 2012. En décembre 2012, ils ont été suspendus après le vote de l’ONU sur l’indépendance, puis rétablis en mars 2013.

Compte tenu du conflit prolongé et de l’instabilité politique, l’AP se heurte à de graves obstacles externes qui entravent l’épanouissement économique de la région. Entre autres, il y a le contrôle limité qu’elle exerce sur les zones B et C^{Note de bas de page 10} et leurs importantes ressources terrestres et maritimes et où les entreprises palestiniennes n’ont pas accès aux permis de développement. Les restrictions imposées par Israël à la circulation des biens et des personnes pour des raisons de sécurité entravent également la croissance économique de la Palestine et compromettent sa compétitivité.

« L’incertitude politique et les restrictions imposées par Israël pour des raisons de sécurité compromettent sérieusement le climat d’investissement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza^{Note de bas de page 11}. » Les recettes perçues par l’AP à la bande de Gaza sont faibles comparativement aux dépenses qu’elle doit y engager. En Cisjordanie, l’assiette fiscale reste également limitée en raison des lacunes de la politique et de son application^{Note de bas de page 12}. Il y a d’autres enjeux, dont la baisse continue de l’aide internationale (qui a été un important moteur de croissance au cours des dix dernières années) et la lente croissance de l’économie mondiale, et de l’économie israélienne en particulier^{Note de bas de page 13}. Ces éléments se conjuguent pour compliquer la tâche de surmonter une croissance économique lente et un fort taux de chômage, d’autant plus que l’économie mondiale est marquée par l’incertitude.

La croissance démographique en Cisjordanie et dans la bande de Gaza s’avère le plus grand défi auquel la programmation en développement doit faire face compte tenu de la stagnation économique. Par contre, on enregistre des progrès à l’égard d’un certain nombre d’indicateurs du développement social. La plupart des indicateurs renvoyant aux Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) pour la Cisjordanie et la bande de Gaza témoignent d’une amélioration depuis les vingt dernières années, incluant :

• l’amélioration du taux d’alphabétisation de 78,6 % à 93,6 % de 1995 à 2012.
• la diminution du taux de mortalité infantile passait de 42,9 décès pour 1 000 naissances en 1990 à 22,6 décès pour 1 000 naissances en 2012.
• l’amenuisement du taux de mortalité maternelle de 90 décès pour 100 000 naissances vivantes en 1990 à 64 décès pour 100 000 naissances en 2010^{Note de bas de page 14}.

Par ailleurs, la Cisjordanie et la bande de Gaza sont encore loin dans le classement mondial selon l’Indice de développement humain en 2013. En effet, elle occupe la 110e place, comparativement à la 98e place en 2003^{Note de bas de page 15}. Le principal enjeu social est le chômage, dont le taux est supérieur à 20 % depuis 2001. Selon le Bureau central de la statistique de Palestine (BCSP), le taux de chômage au cours du premier trimestre de 2013 était de 31 % à Gaza, comparativement à 20,3 % en Cisjordanie. Le taux de chômage chez les jeunes, qui a atteint 41,1 % dans l’ensemble en 2013, est un problème particulier^{Note de bas de page 16}. Malgré de meilleurs résultats scolaires, les perspectives d’emploi des jeunes sont rares, notamment pour les femmes. Les femmes ne représentent que 16 % de la population active, alors qu’elles représentent près de 60 % des diplômés universitaires.

Compte tenu des difficultés économiques de la région, la pauvreté est également un enjeu important. En effet, près de 26 % des Palestiniens ont été identifié comme vivant dans la pauvreté en 2011 (selon la définition retenue par l’AP) et la moitié de ce groupe vivaient dans une extrême pauvreté^{Note de bas de page 17}. L’insécurité alimentaire est un enjeu de premier plan, notamment à la bande de Gaza, où, en 2011-2012, 70 % des 1,2 million des réfugiés inscrits dépendaient, pour se nourrir, de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA)^{Note de bas de page 18}.

2.2 Programme canadien d’aide au développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza

Le Canada a versé une contribution totale d’aide de 339,02 millions de dollars américains de 2008 à 2013, ce qui le classe au neuvième rang des donateurs bilatéraux de l’OCDE. Les États-Unis sont au premier rang, avec une contribution totale de 3 935,23 millions de dollars américains au cours de la même période.

* Données extraites le 17 février 2015 à 14 h 21 UTC (GMT) – Statistiques de l'OCDE

** Total des décaissements nets de l’aide. L’aide publique au développement (APD) est composée de tous les apports aux pays en développement et aux organisations multilatérales par des agences officielles, dont des gouvernements d’État et locaux, ou par leurs agences d’exécution, chaque transaction étant censée remplir les critères suivants : i) avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie dans les pays en développement et ii) être assortie de conditions favorables et comporter un élément de libéralité d’au moins 25 pour cent.

Le Canada a aidé les réfugiés palestiniens par l’entremise de contributions à UNRWA depuis 1950. En 1993, l’ACDI a commencé à élargir son soutien en fournissant de l’aide au développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza dans le cadre d’une programmation vouée au développement social, à la gouvernance, à l’aide aux réfugiés, à l’aide humanitaire et à l’établissement de la paix. Selon le cadre de programmation-pays 2009-2014, le plus grand impact de ces efforts s’est fait sentir à l’échelle communautaire, en travaillant avec les organisations de la société civile.

La Direction de l’assistance humanitaire internationale (IHA) est chargée de gérer la programmation d’aide humanitaire au MAECD. Cependant, en 2005, il a été décidé que l’aide humanitaire destinée à la Cisjordanie et à la bande de Gaza devrait passer par la voie bilatérale pour générer plus de possibilités pour la cohérence du Programme dans un contexte complexe, incertain et imprévisible. Une exception a été faite pour la relation déjà bien établie avec le Comité international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui continuera d’être gérée par l’IHA. Le Programme bilatéral n’en continue pas moins de consulter l’IHA dans le cadre de l’examen et de la sélection des projets d’aide humanitaire.

Le soutien au développement offert par le Canada à l’AP a été suspendu après l’élection du Hamas en 2006, et toute l’aide au développement a été réacheminée par l’entremise d’agences de l’ONU, d’ONG internationales et d’organisations canadiennes. À la conférence des donateurs de 2007, à Paris, qui a suivi le rétablissement des pourparlers de paix grâce au processus d’Annapolis, le Canada s’est engagé à verser une contribution pluriannuelle de 300 millions de dollars canadiens à la Cisjordanie et à la bande de Gaza entre 2008-2009 et 2012-2013. De ce total, 250 millions devaient être consacrés à la programmation en développement et le reste, à des mesures de soutien à la sécurité, exécutées par d’autres ministères fédéraux, dont l’ex-ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (notamment le Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction, dit GTSR), le ministère de la Défense nationale et la Gendarmerie royale du Canada^{Note de bas de page 19}.

Tandis que l’ACDI prenait des mesures pour concrétiser les divers aspects de la programmation de Paris, elle a commencé à élaborer son premier cadre de programme-pays (CPP). Ce document a été publié en décembre 2009 et couvre la période de 2009 à 2014. En 2009, la Cisjordanie et la bande de Gaza ont été désignées par l’ACDI comme étant un pays en développement ciblé.

L’orientation stratégique générale du Programme était la suivante :

« Conformément aux objectifs de la politique étrangère du Canada, la programmation de l’ACDI a pour objet de contribuer à la création d’un État palestinien viable, indépendant et démocratique vivant côte à côte, en paix et en sécurité, avec Israël dans le cadre d’un traité de paix global [traduction]. » (Cadre de programmation-pays, p.18)

D’après une analyse des possibilités et des besoins ainsi que des principaux aspects de la politique étrangère du Canada à l’égard du processus de paix au Moyen-Orient, le cadre de programmation-pays circonscrit trois cibles prioritaires de l’aide au développement : la réforme du système judiciaire, le développement du secteur privé et l’aide humanitaire.

La programmation d’aide humanitaire devait répondre principalement aux besoins d’urgence, tandis que les stratégies liées à la justice et au développement du secteur privé visaient les institutions et les processus qui définissant un État fonctionnel, en appui direct aux objectifs du Canada en matière d’établissement de la paix et de maintien de la sécurité dans la région, dans le cadre d’une solution négociée de deux États au conflit israélo-palestinien.

Figure 1 : Total des décaissements par secteur prioritaire

Ces secteurs prioritaires renvoient aux thèmes centraux de l’ACDI que sont la croissance économique durable, la sécurité alimentaire et l’avenir des jeunes et des enfants. Le cadre de programmation-pays 2009-2014 s’appuyait également sur une approche pandépartementale et pangouvernementale visant à lier les différents mécanismes d’exécution dans la perspective d’une gestion axée sur les résultats et en créant des liens avec d’autres ministères fédéraux, notamment en matière de programmation en sécurité.

La planification détaillée du nouveau Programme au niveau des secteurs et des projets a été entamée à la fin de 2008 à partir des paramètres généraux du tout nouveau cadre de programmation-pays. Cependant, en raison des délais nécessaires à l’élaboration d’une programmation de développement des institutions et de la nécessité de faire preuve de souplesse pour tenir compte de l’évolution des besoins sur le terrain, notamment en raison de la recrudescence du conflit dans la région, l’aide au développement du Canada s’est limitée à l’aide humanitaire pour la première partie de la période de planification, doublée d’un soutien budgétaire par l’entremise du Fonds en fidéicommis de la Banque mondiale.

3.0 Efficacité

Cette section présente les principales constatations relatives à l’efficacité de la réforme judiciaire, du développement du secteur privé et de l’aide humanitaire.

Le Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens a cherché à « consolider la capacité et la légitimité des institutions de l’AP en augmentant la confiance de la population dans le système juridique, à accroître la prospérité des familles palestiniennes et à améliorer les conditions de vie des Palestiniens vulnérables [traduction] » (cadre de programmation-pays, section 3).

Ceci structure succinctement le choix du développement institutionnel puisque la programmation met l’accent sur deux des trois secteurs prioritaires : la réforme du système judiciaire et le développement du secteur privé. Ceci relie conceptuellement aussi à la paix et la sécurité pour améliorer les conditions de vie des pauvres grâce à l’aide humanitaire et à la croissance économique.

3.1 Influence des contraintes politiques et de sécurité sur les résultats

Avec en toile de fond la paralysie du processus de paix au Moyen-Orient, la fragilité du contexte sur le plan politique et sur le plan de la sécurité en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a eu un effet direct sur la gestion et l’exécution du Programme au cours de la période couverte par cette évaluation.

Les enjeux de sécurité et la fermeture des frontières ont limité l’accès aux activités de planification et de suivi, notamment à l’égard de l’aide humanitaire à Gaza. Cela dit, les agences internationales par lesquelles les programmes d’aide humanitaire sont mis en œuvre disposent de systèmes d’exécution et de processus de suivi efficaces et elles ont été en mesure de contourner ces obstacles, sauf lorsqu’un conflit actif interdisait à toute agence extérieure d’entrer sur le territoire.

Les conflits de 2008 et de 2012 dans la bande de Gaza entre le Hamas et Israël ont provoqué des pertes humaines et causé des dégâts considérables à l’infrastructure de base. Ils ont également entravé les activités d’aide humanitaire. Des éléments d’infrastructure financés par l’aide humanitaire ont également été détruits à plusieurs reprises en dehors de ces deux conflits spécifiques : par exemple, les dommages causés aux canalisations et aux systèmes d’irrigation, aux parcelles agricoles et aux enclos de bétail. Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), les pertes sont suffisamment faibles pour être considérées comme un coût acceptable au regard d’une programmation essentielle.

Les répercussions des contraintes imposées par la situation politique et le climat d’insécurité sur les activités du secteur privé sont également profondes. Même si l’on a observé des tendances légèrement positives dans l’investissement au cours des dernières années, il y a peu d’incitatifs pour des investissements du secteur privé dans l’économie palestinienne lorsque la situation politique demeure incertaine et qu’un conflit est toujours possible. La fermeture des frontières à la circulation des biens pour des raisons de sécurité et le blocage périodique des transferts de recettes fiscales par Israël perturbent l’économie à intervalles imprévisibles.

Les représentants des principales organisations du secteur privé, des donateurs et de l’AP partagent le sentiment que, malgré la nécessité d’améliorer la situation, tout progrès obtenu dans le cadre habilitant des entreprises ne saurait être que mineur compte tenu de la menace constante d’un conflit et des contraintes en matière de sécurité. Les espoirs investis dans les programmes de développement doivent être tempérés d’autant. Cela étant, la Banque mondiale et d’autres ont identifié certaines mesures que l’AP a le pouvoir d’aborder.

Les progrès enregistrés depuis les cinq dernières années en matière de renforcement de la capacité du secteur judiciaire sont fragiles parce qu’ils sont exposés à toute intensification du conflit israélo-palestinien, à une détérioration de la situation financière de l’AP (également en raison du conflit), aux enjeux politiques associés à la réintégration de la Cisjordanie et de la bande de Gaza et à la fatigue des donateurs dans une situation qui dépend d’eux.

Des enjeux structurels ont également retardé la mise en œuvre de projets et limité l’évolution de la situation. Les plus graves sont l’environnement juridique complexe et l’absence d’un corps législatif fonctionnel. Comme mentionné dans l’analyse qui suit, au sujet des résultats liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé, cela a entravé la capacité de l’AP de légiférer des changements et notamment à rationaliser Loi de l’Autorité judiciaire. Ceci limite la portée des changements qu’il est possible d’apporter aux éléments institutionnels du système judiciaire. Les projets dans ces deux secteurs ont eux aussi été retardés en raison du fréquent remplacement des ministres palestiniens dans les ministères intéressés. Il y a aussi eu une analyse approfondie de la diligence raisonnable dans certaines approbations de projets canadiens compte tenu de l’environnement opérationnel et de prise de décisions complexe dans les États fragiles et touchés par les conflits. Cette analyse approfondie a affecté les échéances pour la programmation d’aide alimentaire de l’UNRWA en 2009 ce qui en retour, a eu des effets négatifs sur les résultats d’aide humanitaire, tel que décrit ci-après.

Dans l’ensemble, l’évaluation a constaté que, entre 2009 et 2012, la stabilité relative de la Cisjordanie, où ont été réalisés des projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé parallèlement à certaines activités d’aide humanitaire, a permis à la programmation de concrétiser des mesures prévues sans trop d’effets négatifs sur l’atteinte des résultats escomptés.

3.2 Secteur de la réforme judiciaire

L’échantillon sélectionné pour l’évaluation couvre sept projets du portfolio de la gouvernance et de la réforme judiciaire du MAECD, soit 98,1 % du total des décaissements sectoriels au cours de la période de l’évaluation. Trois de ces projets, représentant la plupart des décaissements dans ce secteur, ont été approuvés dans le cadre de programme-pays 2009-2014. Ces trois projets portaient collectivement sur tous les aspects clés du système judiciaire, dont l’administration du système, les services de poursuites, le système judiciaire et les tribunaux, ainsi que les services d’avocat de la défense. Ils ont permis de compléter les activités du MAECD qui n’étaient pas liées au développement et ont collaboré avec la police et les forces de sécurité publique sur les enquêtes criminelles et le système carcéral. Ils ont aussi permis de compléter les activités liées aux projets déjà en cours, entamés avant le nouveau CPP et axés sur les droits de la personne et la participation de la société civile au système judiciaire.

3.2.1 Les enjeux de la réforme judiciaire

La réforme judiciaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza soulève de nombreux enjeux, à commencer par la complexité des racines historiques du système (voir la section 2.1). L’actuelle Loi de l’Autorité judiciaire, qui, entre autres choses, définit les rôles et responsabilités des trois principales institutions compétentes, à savoir le ministère de la Justice (MJ), le Bureau du vérificateur général (BVG) et le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), est périmée, ce qui fait en sorte que les mandats des intervenants de l’AP en matière judiciaire, notamment les institutions judiciaires et les tribunaux, sont aujourd’hui mal définis.

Certaines mesures ont été prises pour harmoniser ces différentes influences, du moins en Cisjordanie (où c’est l’AP contrôlée par le Fatah qui domine). Cependant, l’incapacité de l’AP de procéder à des changements législatifs parce que le Conseil législatif élu ne siège pas rend difficile une réforme approfondie du système judiciaire.

L’autorité juridictionnelle de l’AP est également limitée, notamment en raison de la séparation du gouvernement de la Cisjordanie et de la bande de Gaza en 2007 ainsi que de la fragmentation de la compétence de l’AP entre les zones A, B et C de la Cisjordanie. La compétence juridique de l’AP ne s’applique – en partie – qu’aux zones A et B tandis que la zone C est régie par les ordres militaires israéliens. Le droit israélien s’applique aussi aux citoyens israéliens à l’ensemble de la Cisjordanie. Compte tenu de l’environnement politique et sécuritaire ainsi que du fractionnement des autorités, toute perception de la violation systématique de la primauté du droit, particulièrement en Cisjordanie entre les mains des autorités de l’AP ou israéliennes, contribue à miner la confiance du principe de la primauté du droit. Il y a également des obstacles structurels internes liés au fonctionnement du système judiciaire, notamment la faible décentralisation des services judiciaires, de sorte que l’accès à la justice est limité en dehors des centres urbains^{Note de bas de page 20}.

Jusqu’en 2006, la plupart des institutions judiciaires du gouvernement palestinien, dont les palais de justice et les laboratoires judiciaires, se trouvaient dans la bande de Gaza. La séparation politique entre la Cisjordanie et la bande de Gaza en 2007 signifiait que le point de départ pour des institutions centrées en Cisjordanie était faible et que le système judiciaire avait un besoin urgent d’aide extérieure. Cela reste vrai aujourd’hui, compte tenu de la fragilité de la situation financière de l’AP et de son énorme dépendance à l’égard des donateurs.

3.2.2 L’efficacité de la programmation dans le secteur judiciaire

Le résultat intermédiaire escompté de la programmation en réforme judiciaire est « l’instauration d’un système judiciaire plus transparent, équitable et prévisible, dont les institutions respectent le principe de la primauté du droit et font valoir les droits des hommes, des femmes et des enfants [traduction] ». Comme les données ne sont pas recueillies sur tous les indicateurs associés à ce résultat attendu, l’évaluation s’est appuyée, pour mesurer l’évolution des progrès, sur une enquête auprès des ménages sur les perceptions publiques des institutions palestiniennes vouées à la justice et à la sécurité, qui s’est déroulée en 2011-2012 dans le cadre du projet de Promotion de la primauté du droit et de l’accès à la justice. La très grande majorité des répondants estiment que ces institutions sont légitimes et y font appel pour régler toutes sortes de différends.

Selon les résultats de l’enquête, 91 % des répondants appellent la police lorsqu’ils sont en danger, 71 % estiment que les tribunaux sont les seules institutions légitimes qui puissent régler les différends et 37,7 % sont convaincus que les procédures de poursuites sont conformes aux principes de la dignité et de la liberté humaines^{Note de bas de page 21}. Cette enquête n’a pas de points de comparaisons antérieurs, mais ces résultats témoignent d’une assez grande confiance dans ce que l’enquête appelle la « compétence technique » des institutions judiciaires de l’AP au moment de l’enquête, soit environ deux ans après le début des nouveaux projets de l’ACDI dans ce domaine. Bien qu’il ne soit pas possible d’établir un lien direct avec la programmation ou l’attribution de l’ACDI, il y a quelques autres donateurs intervenant dans ce secteur de façon aussi exhaustive que l’ACDI l’a fait.

L’évaluation a également tenu compte du rendement agrégé de projets échantillonnés comme mesure du rendement du Programme. Cinq des sept projets échantillonnés ont été jugés satisfaisants ou entièrement satisfaisants du point de vue de l’obtention des résultats escomptés, notamment les trois projets réactifs du portefeuille (voir le tableau 2). Les résultats obtenus dans le cadre de ces cinq projets sont résumés ci-dessous.

L’évaluation de l’atteinte des résultats de deux des cinq projets susmentionnés appelle certaines réserves. Premièrement, tandis que l’évaluation a constaté que le Programme du PNUD pour la primauté du droit a obtenu des résultats satisfaisants, le financement du MAECD a été détourné des éléments visant à faciliter l’accès à la justice à des personnes vulnérables^{Note de bas de page 22}. Ces activités ont été appuyées par d’autres donateurs de sorte que le MAECD ne saurait s’attribuer les excellents résultats du Programme à ces égards^{Note de bas de page 23}. 

Deuxièmement, bien que le projet Karamah a fait des progrès en créant un modèle de formation judiciaire axé sur les juges et fondé sur les principes liés aux droits de la personne, il s’est heurté à plusieurs difficultés qui ont compromis sa viabilité. Le projet a obtenu un soutien irrégulier du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et l’AP a suspendu les activités du principal partenaire de la formation, à savoir l’Institut judiciaire de Palestine. Il n’en demeure pas moins que le projet a permis de transformer les attitudes de certains participants (des juges) ainsi que d’améliorer la formation et la pratique judiciaires qui sont soutenues par des partenariats continues entre les universités participantes et par des champions du nouveau modèle au sein du CSM.

Deux autres projets, tous deux centraux dans le portefeuille judiciaire du MAECD, se sont heurtés à de graves difficultés :

• Le projet de Construction de palais de justice : l’objectif de ce projet était d’accroître la disponibilité de palais de justice sûrs et bien administrés en Cisjordanie. Il était originalement prévu pour la conception, la construction et l’équipement de trois palais de justice à Ramallah, à Hebron et à Tulkarem, d’ici mars 2014. Le palais de justice à Ramallah a été ultérieurement abandonné, car le budget du projet a été redéfini afin de répondre aux deux palais de justice régionaux qui étaient une plus grande priorité. Au moment de la mission sur le terrain de l’évaluation ce qui restait du projet était en cours d’examen et les progrès étaient suspendus en attendant l’approbation d’un nouveau budget de projet et de nouveaux paramètres de conception.
• Le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale : au moment de l’évaluation, ce projet était prêt à commander un laboratoire temporaire, sept mois après l’échéance. Également en retard, les nombreuses activités du projet liées au développement des ressources humaines pour lesquelles l’évaluation des besoins a pris beaucoup plus de temps que prévu originalement.

L’évaluation a circonscrit un certain nombre de causes sous-jacentes aux problèmes éprouvés dans la mise en œuvre de ces deux projets, incluant :

• Une première estimation insuffisante des besoins en locaux, des échéances et des coûts (pour le projet de Construction de palais de justice).
• Un manque d’expertise de l’ACDI en matière de développement d’infrastructure ou d’expérience récente en matière de gestion de la construction, laquelle est nécessaire pour élaborer un cadre de référence pour engager des agences d’exécution, des gestionnaires et des moniteurs pour des projets de construction et pour vérifier la conception et les coûts estimatifs.
• Une gestion de projet faible dès le début des deux projets. Le gestionnaire de projet du PNUD pour la Construction du palais de justice d’Hebron et celui de l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) pour le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale ont tous deux été remplacés.
• Un chemin critique inadéquat pour la planification et la mise en œuvre par l’agence d’exécution. (Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale).
• Des délais dans la mise sous contrat d’un moniteur pour le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale.
• Le délai dans la prise de décisions, notamment en ce qui concerne le remaniement du projet de Construction de palais de justice.
• Des délais dans les mesures de sous-traitance ou d’approvisionnement par l’agence d’exécution (Développement des ressources humaines et gouvernance en médecine légale)
• Un manque de concordance entre l’ONUDC et les systèmes de gestion axée sur les résultats du MAECD (Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale).

Certains de ces problèmes sont attribuables aux lacunes des agences d’exécution, mais il y a un besoin pour que le MAECD prenne ses décisions plus rapidement (par exemple, le cas du remaniement du projet de Construction de palais de justice). Les entrevues sur le terrain ont révélé que les problèmes concernant le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale ont eu des effets négatifs sur la relation entre le MAECD et ses deux partenaires de l’AP, soit le ministère de la Justice et le ministère de l’Intérieur, en raison de l’insatisfaction des progrès accomplis par l’agence d’exécution. L’omission à remplir complètement l’engagement initial de trois palais de justice aura pour effet de réduire le degré de réalisation des résultats prévus du projet qui est d’augmenter la disponibilité de palais de justice sûrs et bien administrés en Cisjordanie.

3.3 Développement du secteur privé

L’échantillon examiné pour cette évaluation comprenait cinq projets de développement du secteur privé, soit 98,3 % des décaissements dans ce secteur. Les activités du Canada ont pris deux formes distinctes. Au cours des premières années de la période d’évaluation, tout comme un certain nombre d’autres donateurs, le Programme a fourni un soutien budgétaire à l’AP par l’entremise du Fonds en fidéicommis de la Banque mondiale. Après l’approbation du CPP 2009, le Programme a mis en place trois projets phares^{Note de bas de page 24} qui ont engagé presque tous les grands partenaires institutionnels de l’économie palestinienne, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé, dont le ministère de l’Économie nationale (MEN) et beaucoup d’organisations importantes du secteur privé en Cisjordanie. Ces mêmes institutions se sont également associées à d’autres donateurs pour la réalisation de certains projets, mais la stratégie de l’ACDI de se concentrer entièrement sur l’appui institutionnel était unique parmi les donateurs.

3.3.1 Les enjeux du développement du secteur privé

Plusieurs influences sur l’économie échappent au contrôle de l’AP, à commencer par les restrictions imposées pour raisons de sécurité à l’accès des Palestiniens à la zone C et à Jérusalem-Est. La Cisjordanie est enclavée et incapable de faire circuler des biens sans passer par le contrôle frontalier exercé par Israël. La faiblesse des procédures de documentation rend les frontières poreuses à des importations de mauvaise qualité et peu coûteuses échappant ainsi à la réglementation fiscale de l’AP sur les importations et supplantant les produits fabriqués localement dans le marché. Dans l’ensemble, les exportations et les importations sont sujettes aux changements politiques et aux mesures de sécurité.

L’investissement interne et étranger est faible en raison du climat d’incertitude causé par le conflit prolongé entre Israël et la Palestine. La séparation politique de la bande de Gaza de la Cisjordanie et les restrictions imposées pour des raisons de sécurité à la circulation des biens et des personnes entre la bande de Gaza et le reste du monde réduisent les avantages que pourraient entraîner les économies d’échelle dans la production et des possibilités d’entreprise connexes. Le marché du travail et, dans une certaine mesure, l’activité économique dans son ensemble continuent de dépendre du grand nombre de micro-entreprises (employant cinq personnes ou moins) informelles et essentiellement familiales^{Note de bas de page 25}.

La croissance économique durable est une priorité croissante pour l’ensemble des donateurs, et, comme on le verra à la section 7.1, est une composante qui n’est pas très bien coordonné parmi les donateurs. Le Canada est l’un des nombreux contributeurs au développement du secteur privé et collabore avec des organismes qui sont également soutenus par d’autres donateurs. Malgré l’axe précis du Programme sur le renforcement des institutions, l’attribution spécifique des résultats est parfois difficile.

Pour l’ACDI, le secteur du développement du secteur privé présentait des difficultés au point que la décision de conserver l’axe du renforcement des institutions était risquée, bien qu’elle réponde à un besoin important. Il fallait tenir compte, au départ, du fait que les institutions privées et publiques étaient faibles et mal coordonnées et que les objectifs de Programme étaient complexes et ambitieux. Par ailleurs, la transformation institutionnelle est largement reconnue dans la littérature du développement de requérir à un engagement à long terme et de prendre un certain temps à obtenir des résultats^{Note de bas de page 26}. 

Le cadre de programmation-pays a été approuvé en décembre 2009 et les trois projets phares de développement du secteur privé, en mars 2011. Aux fins de cette évaluation, cela ne laissait seulement que deux années de mise en œuvre, ce qui n’est pas suffisant pour évaluer tous les impacts de ces interventions collectives. Il y a eu des délais dans les premiers stades de réalisation de ces trois projets, causés par des enjeux tels que la mauvaise compréhension par les partenaires de leurs rôles et responsabilités, les relations difficiles entre l’AP et les partenaires de mise en œuvre et une compréhension généralement insuffisante des exigences du MAECD en matière de planification et de reddition des comptes.

À la fin de la période de l’évaluation, ces enjeux avaient été réglés ou en cours de règlement. Cela dit, les délais dans la mise en œuvre du projet signifient que les données concernant les résultats immédiats étaient limitées et qu’aucune information n’était disponible sur les résultats à long terme.

3.3.2 Efficacité de la programmation dans le secteur du développement du secteur privé

Les résultats immédiats escomptés en matière de développement du secteur privé sont les suivants : une meilleure réactivité aux politiques et règlements applicables aux micro, petites et moyennes entreprises (MPME) et un meilleur accès aux marchés locaux et internationaux pour les entreprises palestiniennes, notamment pour celles qui appartiennent à des femmes. Ces éléments étayent le résultat intermédiaire de créer un environnement plus favorable à l’investissement pour les entreprises palestiniennes, notamment pour celles qui appartiennent à des femmes.

Les indicateurs liés aux résultats pour le secteur du développement du secteur privé aux niveaux du résultat immédiat et de l’extrant ne sont pas clairement définis et dépendent largement du compte rendu des trois projets phares, spécifiquement élaborés en vertu du cadre de programmation-pays 2009-2014, ainsi que des données recueillies par le Programme. La collecte de ces données a été effectuée jusqu’ici pour certains indicateurs, mais pas tous. Cette évaluation s’est donc appuyée sur d’autres sources d’information afin de mesurer les progrès enregistrés à l’égard de l’atteinte des objectifs escomptés. L’indicateur DB (Doing Business de la Banque mondiale) du « nombre de jours pour démarrer une entreprise » a été retenu dans le cadre de mesure du rendement de l’ACDI et a permis de constater une légère amélioration, soit 45 jours en 2014 comparativement à 49 en 2010^{Note de bas de page 27}. 

Le document de la Banque mondiale intitulé Interim Strategy Note for West Bank and Gaza 2012-2014 indique que « selon les indicateurs Doing Business de la Banque de 2012, il n’y a pas eu d’améliorations du contexte des affaires [traduction]^{Note de bas de page 28} ». On y fait état de certains changements, dont certains grâce à des projets financés par le MAECD^{Note de bas de page 29}, dont la Banque mondiale espère que des résultats se traduiront par un meilleur classement, mais dont les impacts ne sont pas encore circonscrits. En fait, selon l’échelle Doing Business, le classement général de la Cisjordanie et de la bande de Gaza est passé de la 145e place en 2013 à la 138e en 2014, en grande partie grâce à l’élimination de l’exigence d’un minimum de capital libéré pour les jeunes entreprises. Les neuf autres indicateurs Doing Business restèrent plus ou moins stagnants, celui du « commerce transfrontalier » indiquant même une légère baisse. Autrement dit, ceci indique qu’il y a un certain nombre de secteurs où la programmation en développement du secteur privé est active et qui pourrait apporter de nouvelles améliorations à mesure que les projets phares continuent d’être mis en œuvre.

Les statistiques palestiniennes sur l’investissement direct étranger en Cisjordanie et dans la bande de Gaza et les données sur les importations et exportations témoignent également d’une lente, mais positive tendance pendant la période allant de 2010 à 2012. Ces chiffres portent sur une courte période et sont exposés à toutes sortes d’influences, dont une partie seulement peut être attribuée à la contribution des donateurs (notamment du MAECD) au développement du secteur privé. Cependant, il y a des tendances positives durant une période de stabilité relative, démontrant une baisse de l’investissement des investisseurs palestiniens à l’étranger et une augmentation de leurs investissements dans les entreprises locales. Entre autres choses, cela peut traduire une plus grande confiance dans le climat général des affaires, auquel le MAECD a contribué de concert avec d’autres donateurs.
Un autre point de comparaison est la capacité des partenaires, qui fut documentée, au début du cycle de programmation-pays. On peut lire ce qui suit dans l’étude de planification de l’ACDI en matière de développement du secteur privé en 2009 :

« (…) les associations du secteur privé (…) ont reconnu manquer de moyens techniques pour comprendre le vocabulaire juridique de diverses lois (…). Par conséquent, il s’ensuit que la possibilité pour le secteur privé d’influencer la politique économique et son efficacité à cet égard est mince et que la réglementation semble toujours en contradiction avec les besoins des entreprises privées^{Note de bas de page 30}. » 

Le besoin évident pour le renforcement et la réforme institutionnel s’applique aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé engagés dans l’économie. La même étude fait remarquer que le ministère de l’Économie nationale (MEN) « reconnaît qu’il n’a pas les moyens de réaliser son mandat, c’est-à-dire d’élaborer des politiques et procédures, de promouvoir le commerce et de moderniser l’industrie, ainsi que de servir à la fois les producteurs et les consommateurs (p.47) ». 

Les principales organisations du secteur privé de la Cisjordanie et de la bande de Gaza étaient fonctionnelles à divers niveaux, mais « beaucoup d’entre elles restent incapables d’influencer la politique et la réglementation économiques (p.46) ». Le principal partenaire palestinien du Projet régional d’habilitation économique des femmes (PRHEF), l’Association des femmes d’affaires de Palestine (ASALA), ne peut que fournir de petits prêts à des femmes propriétaires de microentreprises et n’a pas les moyens de les défendre ou d’appuyer leurs capacités dans le développement des affaires. .

« Le projet de l’ACDI a permis le développement des compétences et des capacités [parmi les membres de PalTrade] qui pourraient être utilisées pour d’autres priorités stratégiques, à commencer par le rôle central dans la formulation et la mise en œuvre éventuelle de la stratégie nationale pour les exportations [traduction]. »

Il y a plusieurs exemples de progrès mesurables du Programme au cours de la période de l’évaluation abordant la faiblesse généralisée des capacités. L’un des exemples est le travail accompli par la Fédération des chambres du commerce, de l’industrie et de l’agriculture de Palestine (FCCIAP) pour coordonner et rédiger un document, publié en 2012, sur la position du secteur privé aux modifications apportées au droit du travail. Les représentants de la Chambre de commerce interrogés pour cette évaluation estimaient que « personne d’autre ne possédait la capacité » d’analyse et de promotion des droits que la Fédération a maintenant développée grâce au projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes. 

Le Centre du commerce palestinien (PalTrade) attribue le fait qu’on le considère comme l’interlocuteur de l’AP représentant les entreprises palestiniennes en matière de commerce au moins en partie grâce au soutien de la programmation du MAECD. L’organisation a également été chargée, en comptant sur un financement direct de 3 millions d’euros de l’Union européenne (UE), de diriger l’élaboration de la stratégie nationale de l’AP pour les exportations, ce qui traduit clairement la confiance de l’AP et de l’UE dans l’aptitude technique et administrative de PalTrade à exécuter cette tâche importante.

La Fédération des industries palestiniennes a aussi retrouvé sa vitalité grâce au projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes, d’avoir été, comme l’a exprimé un des répondants, « presque défunte » au début de 2012 (point de vue confirmé par d’autres interlocuteurs) à être activement impliquée aux activités politiques et de promotion des droits de même que de relancer son Centre de modernisation industrielle pour offrir un soutien technique aux entreprises palestiniennes. 

Le Fonds en fidéicommis du PRDP a permis d’obtenir des résultats directs en matière de gouvernance grâce au fait que l’AP a eu accès à un soutien budgétaire de base pour la prestation de services aux Palestiniens. Un exemple manifeste est l’amélioration – documentée par la Banque mondiale – des filets de sécurité sociale destinés aux Palestiniens pauvres. On a également enregistré des améliorations dans la gestion des finances publiques grâce aux conditions formulées par le Fonds en fidéicommis en matière de réforme de la budgétisation, de contrôle des finances, de vérification externe, de réforme du personnel et d’autres éléments de gouvernance. Dans son document, publié le 13 avril 2011 sous le titre de Staff Report for the Meeting of the Ad Hoc Liaison Committee, le Fonds monétaire international conclut que « l’AP est désormais en mesure d’élaborer de judicieuses politiques économiques que l’on attend d’un futur État palestinien bien gouverné, compte tenu de ses solides antécédents en matière de réformes et de renforcement des institutions dans les domaines des finances publiques et du secteur financier [traduction] (p.3) ». 

L’ASALA, partenaire palestinien pour le projet PRHEF, a également fait des progrès importants dans le renforcement de sa capacité. L’ASALA a reconnu qu’au démarrage du projet, « elle n’avait aucune idée ni expérience de ce que pouvaient être des compétences, des stratégies en matière de défense des droits ». L’ASALA a maintenant négocié un protocole d’entente avec la Fédération des chambres de commerce pour obtenir des tarifs d’inscription spéciaux pour les micro-entreprises dont ont bénéficié tous les entrepreneurs et non pas seulement aux femmes et a permis de multiplier considérablement le nombre de membres de la Chambre dans cette catégorie. À la fin de 2013, l’ASALA était près de créer une institution de microcrédit commercial indépendante qui fournirait une source de revenus importante pour les services continus habituellement fournis par les ONG aux petites entreprises commerciales et familiales dirigées par des femmes. L’ASALA s’occupe désormais activement d’aider et d’encourager les femmes à passer dans le secteur formel en inscrivant leurs entreprises afin d’obtenir les services offerts par l’intermédiaire du ministère de l’Économie nationale (MEN) et des chambres locales.

Malgré ces réalisations, les résultats escomptés du développement du secteur privé ne se sont pas tous concrétisés, parfois à cause de certains enjeux ou décisions au niveau des projets, et parfois pour des raisons échappant au contrôle des projets en eux-mêmes. Par exemple : 

• Le dialogue public-privé (projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes) n’est pas encore engagé à la satisfaction des entreprises ni de façon à produire des changements importants dans la politique. Différents participants aux réunions qui ont eu lieu estiment que le MEN ne s’y est pas engagé comme ils l’auraient espéré.
• Des unités vouées à la promotion de l’égalité entre les sexes ont été créées dans certaines organisations, mais elles n’ont pas vraiment été intégrées aux activités courantes et n’ont pas eu d’effets sur les politiques élaborées par ces organisations.
• Un analyste indépendant a estimé, en 2013, que le fonctionnement de l’unité politique du MEN n’a eu que « des résultats décevants jusqu’ici », principalement en raison du climat politique interne. 
• Le Conseil des expéditeurs palestiniens a pris la décision de confier les activités de recherche au secteur privé selon les besoins au lieu de créer, comme prévu, une unité de recherche interne. De plus, au moment de la visite sur le terrain de l’évaluation, l’élaboration de documents et de produits de formation était au ralenti.

Au moment de la visite sur le terrain de cette évaluation, ces enjeux étaient connus du Programme et des partenaires de mise en œuvre, qui avaient pris des mesures pour combler autant que possible ces lacunes. Par la fin de la période couverte par l’évaluation, il y a eu un bilan mitigé des progrès pour les projets dans le secteur du développement du secteur privé et les données, incluant les évaluations d’autres analystes, indiquent que plus de temps et d’efforts seront nécessaires afin d’atteindre les résultats intermédiaires escomptés. 

3.4 Aide humanitaire

Au cours de la période couverte par l’évaluation, la plus grande partie de l’aide canadienne en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a été classée comme aide d’urgence ou aide humanitaire. La programmation en aide humanitaire couvrait la moitié des projets mis en œuvre (44 sur 88) et représentait un budget de 171 millions de dollars, soit 63 % du total des décaissements effectués par le Programme.

Un échantillon de dix projets d’aide d’urgence correspondant à un budget de 78 millions de dollars géré par le Programme bilatéral a été évalué. Tous étaient des projets réactifs et tous sauf un s’appuyaient sur le mécanisme « multi-bi »^{Note de bas de page 31}. Ils ont occupé l’ensemble des principales agences d’exécution d’aide humanitaire au cours des cinq années faisant l’objet de l’évaluation et représenté près de 46 % du total des décaissements en aide humanitaire. Comme le Canada collabore avec les mêmes partenaires d’année en année, des répondants importants comme CARE, la FAO, le Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) l’ONU, l’UNICEF, l’UNRWA et le PAM ont fait état, lors des entrevues, de leurs relations durables avec le Canada plutôt que d’une année budgétaire spécifique. C’est pourquoi l’échantillon a porté sur les relations continues avec les partenaires qui, entre eux, partageaient 92 % du budget total de l’aide humanitaire canadienne en Cisjordanie et dans la bande de Gaza au cours de la période évaluée.

Toute la programmation en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza revue lors de cette évaluation^{Note de bas de page 32} renvoyaient à la procédure annuelle d’appel global (PAG) de l’ONU et aux appels de l’UNRWA^{Note de bas de page 33}. La PAG portait sur l’harmonisation et la coordination à grande échelle, sur l’action humanitaire durable, et sur les mesures efficaces et efficientes de sauvegarde et de protection et de promotion des moyens de subsistance. L’AP était consultée pour toutes les PAG, lesquelles s’alignaient aux plans et priorités de la Palestine.

Le financement du MAECD à l’aide humanitaire a permis d’appuyer des activités de secours immédiat, de protection civile et de redressement rapide. De 2008-2009 à 2012-2013, la part la plus importante de l’aide humanitaire apportée par le Canada à la Cisjordanie et dans la bande de Gaza a été consacrée à la sécurité alimentaire, et cette proportion a augmentée durant la période.

3.4.1 Les enjeux de l’aide humanitaire

Au cours de la période d’évaluation, les besoins en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza ont très peu changés et étaient caractérisés par « des niveaux irréductibles d’insécurité alimentaire, un accès limité des collectivités vulnérables de Palestine aux services essentiels et de graves enjeux en matière de protection et de droits de la personne^{Note de bas de page 34} ». L’aide humanitaire apportée par tous les donateurs (dont l’ACDI/le MAECD) dans le cadre de la PAG visait les pauvres, dont une grande partie de la population des réfugiés qui vivaient dans la pauvreté en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, principalement en raison du conflit prolongé, ainsi que les réfugiés palestiniens et leurs descendants.

La documentation consultée et les entrevues avec des représentants clés de d’autres donateurs et d’agences humanitaires révèlent que les donateurs commencent à se demander si les solutions humanitaires à court terme conviennent à la Cisjordanie et la bande de Gaza, marquées par un conflit à long terme. Il y a une reconnaissance croissante que l’aide humanitaire ne répond qu’à une partie des besoins de la Cisjordanie et de la bande de Gaza et qu’il n’y en aura jamais assez. Pour pouvoir répondre à ces besoins, des solutions politiques à long terme seront requises ainsi qu’une résolution du conflit politique sous-jacent.

C’est pourquoi l’appel global de 2012-2013 a été assorti d’une stratégie bisannuelle à l’intention des donateurs de l’aide humanitaire et l’ONU a entamé, en décembre 2012, son processus de planification du plan-cadre pour l’aide au développement (PNUAD) pour la Cisjordanie et la bande de Gaza. Cette approche s’est prolongée après la période évaluée. Vers la fin de 2013, l’ONU a diffusé un Cycle de programme humanitaire comprenant une stratégie trisannuelle par pays pour 2014 à 2017, laquelle est axée sur le règlement de l’insécurité alimentaire et l’amélioration de la protection des collectivités palestiniennes les plus exposées^{Note de bas de page 35}.

Des agences humanitaires comme CARE, l’UNICEF et le PAM font remarquer que la crise financière globale les a contraintes et que l’aide est désormais axée sur les besoins qui ciblent les plus vulnérables, y compris ceux avec le statut de réfugiés. Un focus ou un ciblage de l’aide humanitaire insuffisant pourrait contribuer à une dépendance de l’aide et à travailler contre la construction d’un État. Cette approche axée sur les besoins a été adoptée par le ministère de l’Aide sociale (MAS) de l’AP, qui travaille avec des agences de l’ONU à l’élaboration d’un système palestinien de répartition de la programmation d’aide sociale.

3.4.2 L’efficacité de la programmation en aide humanitaire

Comme six des dix projets évalués du portefeuille de l’aide humanitaire devaient durer seulement un an, les documents qui y avaient trait portaient surtout sur les activités et les extrants^{Note de bas de page 36}. Au cours de la période de l’évaluation, les dix projets échantillonnés ont collectivement produit les extrants prévus selon le cadre de mesure du rendement du Programme. Les résultats significatifs au regard de ces cibles ont été les suivants :

• De la nourriture a été distribuée à plus de 500 000 familles vulnérables et en insécurité alimentaire (cible : 347 000 personnes). 
• Des bons alimentaires (ou des transferts de fonds conditionnels) ont été distribués à près de 200 000 ménages touchés par l’insécurité alimentaire et vulnérables (cible : 98 000 ménages).
• Des collations ou des repas ont été distribués à plus de 450 000 écoliers dans des écoles ciblées au sein de zones touchées par l’insécurité alimentaire (cible : 80 000 enfants). 
• Des améliorations ont été apportées à l’infrastructure hydrique au profit de 330 exploitants agricoles, hommes et femmes (cible : 100 ménages).
• Des intrants agricoles ont été fournis à environ 3 350 exploitants agricoles, hommes et femmes (cible : 4 000 ménages). 
• Des séances de formation sur les techniques agricoles et les pratiques de gestion ont été données à 3 350 exploitants agricoles, hommes et femmes (cibles : 4 000 ménages).
• Des intrants sanitaires et des services vétérinaires ont été fournis à environ 1 200 exploitants et producteurs agricoles (cibles : 800 éleveurs et 500 ménages).

Le cadre de mesure du rendement du Programme prévoit des résultats au niveau du résultat ultime d’ici 2024, mais on s’attend à des résultats aux niveaux intermédiaire et immédiat d’ici 2014. Donc, d’ici la fin de la période de programmation, certains résultats devraient commencer à se manifester et, de fait, l’évaluation a constaté des progrès. Les indicateurs relatifs aux résultats intermédiaires (dépenses alimentaires des ménages et pourcentage de ménages touchés par l’insécurité alimentaire) s’orientent en effet positivement à partir des lignes de base.

Toutefois, après examen des sources d’information disponibles, comme les résultats de l’enquête de 2012 sur la sécurité socioéconomique et alimentaire n’ont pas démontré une amélioration des conditions humanitaires pour les résultats immédiats, notamment pour ce qui est de l’accès à des aliments nutritifs, en grande partie à cause de la stagnation du côté de la recherche d’une solution politique au conflit israélo-palestinien. Cela semble confirmer la nécessité d’envisager des solutions à long terme et l’importance accordée au développement de la résilience des populations, mais il faut rappeler que, dans bien des cas, il est trop tôt pour procéder à une analyse rigoureuse des tendances, car il n’y a qu’un ou deux ans de recul. Selon les aléas de la crise, le choix de l’année pour la ligne de base peut aussi avoir un effet sur ces tendances.

L’efficacité peut aussi être mesurée en fonction des grands objectifs de la programmation en aide humanitaire. À l’échelle ministérielle, la programmation en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza est censé respecter les Lignes directrices pour des propositions de projets et rapports d’assistance humanitaire d’urgence de l’ACDI, selon lesquelles l’objectif de l’aide humanitaire est de « de contribuer à la satisfaction des besoins fondamentaux des populations touchées par les conflits et les catastrophes naturelles ». Les objectifs à l’échelle du Programme sont les suivants : amélioration ou maintien de l’état de santé, amélioration de la sécurité des personnes, et amélioration ou maintien des moyens de subsistance des ménages et des collectivités^{Note de bas de page 37}. 

La Stratégie du Canada sur la sécurité alimentaire prévoit explicitement « l’assistance alimentaire et la nutrition, pour offrir un financement plus flexible et plus prévisible fondé sur les besoins, afin de répondre aux besoins urgents et à long terme des personnes les plus démunies et les plus vulnérables en matière d’alimentation et de nutrition ». Les résultats escomptés de cette programmation sont les suivants : « Plus grand nombre de vies sauvées et une meilleure santé générale grâce à un accès accru à des aliments nutritifs en quantité suffisante » et « meilleure qualité et efficacité des programmes d’aide alimentaire »^{Note de bas de page 38}. Le Canada a également été un promoteur de premier plan dans l’élaboration des Principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire (PAH), entérinés en 2003. Toute la programmation en aide humanitaire du MAECD devrait respecter ces principes.

Les données recueillies dans cette évaluation attestent clairement que neuf des dix projets examinés ont contribué à la réalisation des objectifs du Ministère. Dixième projet, le projet de Sécurité alimentaire de l’UNRWA pour 2009 a été intégralement financé, mais, en raison d’un exercice de diligence raisonnable approfondie par l’ACDI lors des approbations, l’UNRWA n’a pas utilisé les fonds en 2009, de sorte que les objectifs du projet n’ont pas été réalisés. Bien que les fonds aient été dépensés dans le but prévu en 2010, le projet a été jugé insatisfaisant.

L’aide humanitaire apportée dans le cadre du Programme était généralement conforme aux principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire. Deux partenaires ont remis en cause, selon le cas, l’opportunité ou la transparence de la justification des décisions budgétaires et donc de leur prévisibilité. Des questions ont aussi été soulevées quant à savoir si le fait de lier le financement de l’aide humanitaire à la priorité thématique de la sécurité alimentaire, plutôt que de privilégier les besoins humains, était strictement compatible avec les principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire. Une analyse plus détaillée de la conformité aux principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire se trouve à l’annexe I, et, à l’annexe K, un compte rendu de l’expérience de l’exécution des projets d’aide humanitaire dans le cadre de relations bilatérales.

La stratégie progressivement adoptée par les donateurs de se diriger vers un horizon à plus long terme en ce qui a trait à la planification de l’aide humanitaire, au rétablissement de la capacité locale et à l’évitement de la dépendance à l’égard de l’aide d’urgence permettra de mettre l’accent sur la nécessité de lier étroitement l’aide humanitaire et la programmation bilatérale classique au cours des années à venir. Par ailleurs, il faudra que la programmation soit suffisamment souple pour s’adapter à une situation éventuelle de violence et d’instabilité tout en continuant de fournir efficacement de l’aide au développement et de l’aide d’urgence.

3.5 Dialogue sur les politiques

L’un des aspects importants de la programmation canadienne de développement est la participation au dialogue sur les politiques. Il y a deux points d’entrée pour le Programme de développement dans les processus de dialogues sur les politiques. Premièrement, les projets, qui, en matière de réforme judiciaire et de développement du secteur privé, travaillent à de hauts niveaux pour le renforcement des institutions palestiniennes et placent le Canada très près de l’élaboration des politiques sectorielles. Deuxièmement, la participation à des structures de coordination officielles entre les donateurs, notamment celles qui sont appuyées par le Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA), le Secrétariat local de coordination de l’aide (LACS) et autres organismes connexes. Ces organismes de coopération entre les donateurs ont des objectifs semblables, dont « l’appui à l’élaboration de documents d’orientation et de stratégies sectoriels » et « l’amélioration de la coordination et de la transparence entre l’AP et les donateurs et des discussions politiques intersectorielles [traduction] ».

Le MAECD participe à un certain nombre de forums stratégiques importants, dont « la haute direction de l’Autorité palestinienne, le Bureau du représentant du Quartet, le Bureau du coordonnateur spécial des Nations Unies pour le processus de paix au Moyen-Orient, ainsi que par la participation du Canada, deux par an, le Comité ad hoc de liaison^{Note de bas de page 39} ».
Les difficultés associées aux mécanismes de coordination des donateurs, à l’exception de l’aide humanitaire, sont exposées à la section 7.1 (Coordination de l’aide). Tandis que les donateurs prennent des positions distinctes à l’échelle des relations internationales, la coordination d’un dialogue sectoriel de haut niveau a été l’un des objectifs de la création du LACS. Cela suppose une participation entière et significative de l’AP, et, comme il a été souligné, ce n’est pas toujours le cas dans les deux secteurs de prestation de services dans lesquels le Canada est actif.

Aux échelons inférieurs et en relation aux secteurs de développement prioritaires pour le Canada, la participation a été plus forte. Le Canada y manifeste une présence très visible et a réussi à avoir accès aux plus hauts niveaux de l’AP grâce aux relations créées avec le Bureau du procureur général dans le cadre du projet Sharaka, avec les services judiciaires dans le cadre du projet de Construction de palais de justice et, dans une certaine mesure, avec le reste du milieu judiciaire dans le cadre du projet de Promotion de la primauté du droit et d’accès à la justice et le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale.

L’influence exercée dans le secteur de la justice, de concert avec d’autres donateurs et avec l’AP, s’est élargie grâce à la nomination, au Bureau du représentant du Canada à Ramallah, d’un conseiller spécialisé en réforme juridique qui joue un rôle de premier plan dans l’appui à la coordination intersectorielle entre les donateurs. Le Canada fait partie du groupe chargé de la stratégie de gouvernance du LACS et de trois de ses subdivisions : le groupe de travail des élections, le groupe de travail de la sécurité et le groupe de travail de la justice.

Les répondants ont déclaré que l’influence du Canada en matière économique a diminué à la suite de la décision de l’ACDI de ne plus participer au soutien budgétaire par l’entremise du mécanisme du Fonds en fidéicommis de la Banque mondiale depuis le début de la programmation sous le nouveau CPP. Du côté du développement du secteur privé, cependant, le portefeuille de projets du MAECD, axé sur le renforcement des institutions de concert avec le MEN et les principales organisations du secteur privé, continue de donner accès aux décideurs des stratégies sectorielles. Cet accès est important pour le succès des objectifs au niveau politique pour les projets de développement du secteur privé. Les discussions politiques à ce niveau sont importantes pour les objectifs du projet, mais les grands enjeux économiques de la Palestine restent essentiellement hors de la portée des mécanismes de dialogue facilités à l’échelle du projet.

En matière d’aide humanitaire, le dialogue sur les politiques passe essentiellement par les mécanismes et canaux de coopération établis, par exemple, par l’entremise de l’OCHA et de la PAG. C’est dans les secteurs de la sécurité et de l’aide alimentaires que l’influence du Canada se fait sentir le plus fortement, puisque ces secteurs sont l’axe principal de sa programmation en aide humanitaire. Selon le Programme, « l’ACDI joue un rôle important à l’égard de l’intégration des principes de l’égalité entre les sexes et de la viabilité de l’environnement dans le cadre de ses interactions avec les organisations humanitaires et par l’entremise de son soutien au Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires et de sa participation au Groupe du Vendredi des donateurs humanitaires^{Note de bas de page 40} ».

Cela dit, certains répondants – minoritaires, mais assez nombreux – s’interrogent sur ce qu’ils perçoivent comme un manque d’engagement du Canada à l’égard de l’objectif humanitaire de protéger les Palestiniens et de préserver l’investissement dans les infrastructures dans le cadre du programme d’aide humanitaire. L’OCHA s’est montré très actif notamment à l’égard de la protection et de l’espace humanitaire, mais beaucoup de donateurs bilatéraux, dont le Canada, y sont réticents pour des raisons politiques. Ce n’est pas un aspect de la programmation de l’OCHA que le Canada finance.

La rétroaction durant les entrevues avec les agences et les donateurs multilatéraux donne à penser que le Canada joue un rôle moins important qu’autrefois dans le dialogue sur les politiques en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. 

4.0 Pertinence

L’évaluation a constaté que les trois secteurs prioritaires circonscrits dans le cadre de programmation-pays 2009-2014 ont été soigneusement et stratégiquement choisis en fonction des priorités des Palestiniens énoncées dans le Plan de réforme et de développement de Palestine et les plans de développement nationaux suivants et en fonction des objectifs du Canada en matière de développement et de politique étrangère, notamment de l’engagement pris par le gouvernement du Canada à la Conférence de Paris en 2007.

Pour choisir ces activités au niveau des projets et des secteurs, le Programme s’est largement concerté avec les parties prenantes et les autres donateurs. Le cadre de programmation-pays et la stratégie du Programme sont assujettis à des examens annuels, la stratégie quant à elle était mise à jour en fonction de l’évolution de la situation sur le terrain. Compte tenu de la relative stabilité de la situation en Cisjordanie au cours de la période d’évaluation, il n’a pas été nécessaire de modifier l’orientation de la programmation liée à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé, et les paramètres de la programmation en aide humanitaire sont restés cohérents.

Cependant, l’évaluation a trouvé que le Programme était très ambitieux, avant même de tenir compte du fait qu’il s’inscrivait dans un État fragile. Les projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé visaient le renforcement des institutions, objectif généralement considéré comme difficile et complexe et appelant des engagements importants du point de vue des investissements et du temps même dans un contexte idéal.

La plupart des institutions visées par l’objectif de renforcement étaient faibles et se caractérisaient par une capacité d’absorption limitée dès le début du cycle de programmation-pays, et certains projets portaient seulement sur une trois ans (par exemple, la Facilitation du commerce palestinien), de sorte que les résultats ne pouvaient que varier d’un projet à l’autre. En fin de compte, plusieurs projets auront probablement besoin de plus de temps et, dans bien de cas, d’un supplément d’investissement pour consolider et protéger les résultats obtenus jusqu’ici.

La réforme judiciaire

Le travail dans le secteur judiciaire est au cœur du système de gouvernance palestinien et de la primauté du droit. Le bon fonctionnement des institutions judiciaires de l’AP contribue directement à la réalisation des objectifs de paix et de sécurité qui définissent les priorités du Programme de développement et de la politique étrangère du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

L’emphase dans la programmation en justice a été principalement axée sur « l’offre » (institutionnelle) plutôt que sur la « demande » (accès aux services institutionnels). Cela était conforme au plan de réforme judiciaire 2008-2010 de l’AP et à la position du MAECD à cet égard par rapport aux autres donateurs. La pratique de gouvernance actuelle appelle cependant un équilibre entre les deux si l’on veut élaborer un système judiciaire parfaitement fonctionnel. L’évaluation reconnaît que le renforcement de la capacité des institutions multiplie en soi l’accès au système judiciaire, mais il y a beaucoup de travail à faire du côté de la demande pour aider les citoyens à profiter au mieux des possibilités ainsi créées.

Les décaissements de l’ACDI dans le secteur judiciaire au cours de la période de l’évaluation (46,6 millions de dollars) étaient assez grands que le Programme a pu collaborer directement avec toutes les parties prenantes importantes et dans le cadre de toutes les organisations importantes. Cela a donné lieu à un éventail de projets tout à fait cohérent et a permis de couvrir largement ce secteur.

Le développement du secteur privé

Les enjeux économiques propres à la Cisjordanie et la bande de Gaza, notamment la nécessité de développer le secteur privé pour réduire les forts taux de chômage et améliorer les revenus, sont une priorité pour l’AP. La collectivité internationale estime que cela fait partie intégrante du cadre d’un règlement pacifique du conflit israélo-palestinien. Les mesures prises en matière de développement du secteur privé sont conformes à la stratégie de croissance économique durable du MAECD.

Les décaissements de l’ACDI (43,6 millions de dollars) dans les projets de développement du secteur privé étaient assez importants pour collaborer avec toutes les principales parties prenantes institutionnelles, aussi bien dans les organisations du secteur privé que dans le cadre de l’AP. C’est ce qui a encore garanti la grande cohérence des projets répondant aux besoins des principales institutions sectorielles.

L’aide humanitaire

Le Programme contribue au financement de l’aide humanitaire dans le cadre de la PAG, qui est élaborée de concert avec l’AP en fonction d’une analyse approfondie des besoins humanitaires. La programmation en aide humanitaire est conforme aux priorités stratégiques du MAECD, notamment dans l’accroissement de la sécurité alimentaire. Le renforcement de la stabilisation de la société palestinienne grâce à l’aide fournie afin de répondre aux besoins de ses membres les plus vulnérables contribue à faciliter le processus de paix et à garantir la viabilité des résultats.

5.0 Viabilité

L’effet le plus important de la fragilité d’un État se fait sentir sur la viabilité de la programmation en développement. Tant que la situation politique, les conditions de sécurité et la stabilité des structures de gouvernance palestiniennes resteront incertaines, la viabilité des projets de développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza demeurera également fragile et les espoirs doivent être tempérés en conséquence.

La littérature en développement est claire que la transformation en profondeur des institutions établies, qui est au cœur de la stratégie des projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé, est un enjeu à long terme. Ce point de vue a été confirmé par la plupart des répondants et est illustré par les retards et les réalisations partielles de plusieurs projets. C’est particulièrement plus problématique lorsque les progrès escomptés du renforcement des institutions sont entravés par l’inactivité du Conseil législatif de Palestine et la limitation qui s’ensuit de la portée et de la nature de la réforme de la réglementation ou du système judiciaire.

La réforme judiciaire

Au niveau des projets, la durabilité des résultats des projets est variable. Certaines activités continuent de fonctionner après la fin d’un projet sans l’appui du MAECD (Réseau international d’action communautaire du PMMO II et le projet Karamah pour la dignité humaine de l’Institut de droit de l’Université de Birzeit et de la faculté de droit de l’Université de Windsor). Les projets les plus récents se heurtent à des difficultés qui appellent une aide supplémentaire. Par exemple, le projet Sharaka, qui vise à opérationnaliser l’OAG; le projet de Promotion de la primauté du droit et d’accès à la justice du PNUD, qui vise à doter de titulaires permanents les postes actuellement comblés par des spécialistes détachés et à instaurer des liens plus étroits avec le secteur de la justice informelle; et le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale, qui vise à intégrer des capacités individuelles et organisationnelles supérieures. Le fonctionnement des deux palais de justice pourrait être finalement exposé à des restrictions budgétaires opérationnelles et de ressources humaines, compte tenu du budget toujours déficitaire de l’AP. 

Le développement du secteur privé

La stabilité financière des organisations du secteur privé collaborant avec le Programme dépendra de leur aptitude à continuer d’attirer un financement externe et à produire plus de recettes à l’interne. Aucune ne pourra survivre à même les seules cotisations de leurs membres. L’évaluation constate que c’est en fait le cas d’organisations semblables dans la plupart des pays, y compris au Canada. Les recettes tirées de meilleurs services aux membres et de l’intérêt durable des donateurs permettront probablement de disposer des fonds nécessaires à court et à moyen termes. Quoi qu’il en soit, il existe des mesures incitatives et des engagements solides qui permettent de conserver les acquis obtenus jusqu’ici en matière d’amélioration de la capacité grâce au Programme.

D’autres problèmes menacent cependant la viabilité des projets. La Fédération des industries palestiniennes risque de perdre son secrétariat général au terme de son mandat actuel et sa structure de gestion est peu développée. L’évolution du portail d’information des Chambres à l’intention de leurs membres dépendra d’un financement externe. L’examen à mi-parcours de PalTrade a soulevé des questions sur la rétention et l’utilisation des compétences imparties jusqu’ici, même si la capacité continue d’être développée.

Le PRHEF est l’un des projets les plus susceptibles de durer. L’ASALA est en train de devenir largement, voire entièrement, autonome grâce à la création récente d’une institution de micro-crédit dont les profits seront directement consacrés aux activités courantes des ONG. 

Certains ministres récemment nommés au MEN appuient les objectifs des projets de développement du secteur privé, tandis que d’autres y résistent, causant parfois des retards (comme pour le projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes). La viabilité de la réforme en matière de développement du secteur privé risque de continuer de dépendre d’enjeux semblables tant que le climat politique restera incertain.

Les réformes et améliorations apportées à la gestion des finances publiques qui étaient des conditions auxquelles les Fonds en fidéicommis du PRPD ont été relâchés à l’AP se sont révélées et continueront probablement d’être durables. Cependant, le déficit budgétaire structurel de l’AP et les restrictions actuellement imposées aux échanges commerciaux pour des raisons de sécurité soulèvent la question de la viabilité en l’absence d’une aide permanente des donateurs.

L’aide humanitaire

L’aide humanitaire est par définition une mesure à court terme, bien qu’elle suppose tout de même une perspective suffisante pour garantir que les secours prévus sont effectivement fournis. L’évaluation a constaté que la programmation en aide humanitaire produit des impacts durables à deux égards. Premièrement, elle a permis de renforcer la capacité de certains ministères de l’AP (par exemple, le BCSP, le MAS, le ministère de l’Agriculture et d’autres). Deuxièmement, elle a permis d’améliorer l’aptitude des Palestiniens à résister à des chocs et des urgences répétés en développant leur résilience. Compte tenu de la crise prolongée en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, le MAECD (et d’autres donateurs) songe à appliquer de nouvelles méthodes pour réduire la dépendance de la région et en améliorer la stabilité.

6.0 Thèmes transversaux

6.1 L’égalité entre les sexes

Le cadre de programmation-pays 2009-2014 souligne que la Cisjordanie et la bande de Gaza sont des sociétés traditionnelles régies par des lois et des traditions islamiques. La participation des femmes à la population active est l’une des plus faibles au monde, et la majorité d’entre elles occupent des emplois peu rémunérés dans les secteurs non formels. La violence qu’elles subissent reste un enjeu grave. Cependant, l’accès à l’éducation et aux services de santé ainsi qu’à de meilleures possibilités économiques et politiques a permis d’améliorer la situation des femmes et des jeunes filles depuis quelques décennies, et l’égalité entre les sexes dans l’éducation a presque été atteint. Il existe également un mouvement actif de femmes doté de liens institutionnels.

La Cisjordanie et la bande de Gaza sont donc un milieu complexe et difficile pour l’instauration d’une programmation en égalité entre les sexes, mais l’intégration de ce principe à l’aide au développement est conforme aux politiques et aux priorités de l’AP. L’Autorité palestinienne :

• reconnaît le rôle des femmes dans le développement et le souligne dans les plans nationaux;
• a créé un ministère de la Condition féminine et des unités spécialisées dans chaque ministère pour veiller à ce qu’une programmation et une mise en œuvre soient fait et qu’elles intègrent le principe de l’égalité entre les sexes;
• a accédé à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) en 2014 et adopté une charte des droits des femmes palestiniennes adaptant les principes de la CEDAW au contexte palestinien;
• s’est engagée à faciliter l’avancement des femmes en améliorant leurs droits juridiques et leur participation à la population active.

Le Programme a mis en place un certain nombre d’éléments structuraux garantissant que le principe de l’égalité entre les sexes imprègne les trois secteurs d’intervention prioritaires, à commencer par l’élaboration d’une stratégie en égalité entre les sexes bien développée. Les projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé ont permis d’intégrer des spécialistes en égalité entre les sexes locaux et internationaux, par exemple, en créant un poste de conseillère en égalité entre les sexes au bureau des poursuites publiques et en consolidant les unités spécialisées au ministère de l’Économie nationale et au ministère de la Justice. La stratégie en égalité entre les sexes dans ces deux secteurs vise à améliorer la capacité des femmes à participer aux activités du secteur public et du secteur privé, à être plus largement représentées parmi les décideurs et à obtenir des décisions plus équitables dans le milieu de travail.

Le Programme a circonscrit les rôles, les responsabilités et les ressources nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie en égalité entre les sexes. Les agents de projet sont chargés de procéder aux analyses en égalité entre les sexes de leurs projets et de cerner les risques et les stratégies d’atténuation de concert avec les partenaires de mise en œuvre. Un accroissement de la capacité à même le Programme par l’entremise d’une formation donnée à chaque membre du personnel faisant parti de la stratégie de promotion de l’égalité entre les sexes prévue dans le Programme. Ce dernier a aussi activement recours aux spécialistes internes du MAECD en matière d’égalité entre les sexes, qui participent systématiquement à l’examen des propositions et rapports de projet, donnent leur avis sur tous les éléments de la programmation (y compris l’aide humanitaire) et facilitent l’élaboration d’analyses, de perspectives et de plans de meilleure qualité à cet égard. Le bureau fournit des ressources financières aux spécialistes de l’égalité entre les sexes pour le soutien du Programme et leurs visites sur le terrain. Le Programme s’est également engagé à embaucher une spécialiste locale en égalité entre les sexes, qui sera chargée de coordonner, de faciliter et de surveiller les activités à cet égard, et d’en rendre compte.  

Selon les rapports annuels du programme-pays, peu de données désagrégées sur l’égalité entre les sexes sont fournies par les partenaires. On y apprend également que le recours à des subventions a limité la capacité de l’ACDI à exiger de meilleures données désagrégées sur l’égalité entre les sexes. La conseillère locale en matière d’égalité entre les sexes devait régler ce problème en créant un réseau de conseillères associées à certains projets, les aider à dresser des plans d’action et à offrir de la formation et un suivi personnel pour l’intégration du principe de l’égalité entre les sexes dans tous les aspects de la programmation, notamment en ce qui concerne la collecte de données et la reddition des comptes.

« Il y a un risque réel de faire du tort si la question de l’égalité entre les sexes n’ait pas traitée correctement dans la dynamique très complexe de la société palestinienne. »

Malheureusement, la conseillère locale n’a pas été embauchée et n’a commencé à travailler que peu de temps avant la mission d’évaluation sur le terrain. Elle a soulevé que l’égalité entre les sexes était un enjeu ayant ses propres difficultés découlant de la complexité de la société palestinienne et qu’il fallait très bien comprendre la situation locale pour faire un travail efficace à cet égard. Les femmes peuvent jouer des rôles différents dans les entreprises et à la maison, et il convient d’aborder la situation de façon nuancée et adaptée aux caractéristiques de chaque projet.

L’égalité entre les sexes est en train de devenir un élément plus visible de la programmation des bailleurs de fonds. Au moment de la visite sur le terrain, le Secrétariat local de coordination de l’aide (LACS) était en train de finaliser une « charte de l’égalité entre les sexes » visant à s’assurer que les discussions de la programmation en développement tiennent compte de ce principe et du respect des droits de la personne. Par ailleurs, la Cisjordanie et la bande de Gaza disposent de solides institutions vouées à l’égalité entre les sexes, et un important mouvement de femmes a pris naissance dans la région. Il demeure que, malgré la visibilité grandissante de ces enjeux, la Cisjordanie et la bande de Gaza obtenaient un classement de 0,67 à l’indice sexospécifique de développement humain en 2012, soit peu de changements par rapport au chiffre de 0,678 obtenu en 2006. 

Le secteur de la réforme judiciaire

Dans le secteur de la réforme judiciaire, l’ACDI a travaillé à améliorer la promotion et la protection des droits des femmes et des jeunes filles, à sensibiliser la population aux droits des femmes et à consolider les mesures prises par l’AP pour réagir aux violations des droits des femmes. C’est une préoccupation importante puisque le système de justice formel échoue souvent sur les enjeux juridiques ayant trait aux femmes et aux enfants. Les crimes d’honneur se produisent toujours en dépit de la vive opposition de certains hauts dirigeants politiques, aussi bien au Hamas qu’au Fatah (dont le président Abbas), et la violence faite aux femmes est courante. En Cisjordanie, 23 % des femmes – selon les chiffres de 2006 – auraient été victimes de mauvais traitements physiques et 10,5 %, de violence sexuelle. Les chiffres enregistrés à Gaza sont du même ordre. Parmi les femmes qui avaient été victime de violence domestique en Cisjordanie et à Gaza, seulement 1,2% ont déposé une plainte et moins de 1% d’entre elles ont cherché aide et protection^{Note de bas de page 41}.

Les projets liés au secteur de la réforme judiciaire ont été plus ou moins fructueux sur le plan de l’égalité entre les sexes dans leurs activités. La plupart des stratégies de promotion de l’égalité entre les sexes ont été produites tardivement ou étaient insuffisantes. Certains résultats positifs ont cependant été obtenus :

• Le projet d’accès à la justice et de promotion de la primauté du droit a permis de créer des relations étroites avec des organisations de la société civile vouées à la défense des femmes, de nommer des spécialistes de l’égalité entre les sexes dans les institutions gouvernementales de la justice, d’évaluer la situation des femmes dans le droit palestinien et de former un groupe de coordination pour l’égalité entre les sexes dans le secteur de la justice.
• Le projet Karamah a permis de faire un effort concerté pour faire valoir les droits des femmes. Il a défendu l’idée de nommer plus de femmes juges (les participants au projet auraient déclaré qu’ils avaient plus confiance en leurs aptitudes judiciaires) et d’élaborer des documents de formation tenant compte de l’égalité entre les sexes.
• La conseillère désignée comme point focal pour l’égalité entre les sexes dans le cadre du projet Sharaka a apporté une aide et une orientation à la spécialiste de l’égalité entre les sexes pour l’accès à la justice au ministère de la Justice. Le projet Sharaka a joué un rôle central dans la facilitation de l’échange des pratiques exemplaires en matière de promotion de l’égalité entre les sexes dans toutes les grandes institutions du secteur de la justice.
• Les deux nouveaux palais de justice ont explicitement intégré les dispositions orientées en matière d’égalité entre les sexes dans leurs designs, notamment la possibilité de séparer les détenus des deux sexes. 

Tous les projets du portefeuille judiciaire du MAECD ont tenté de multiplier le nombre de femmes suivant leurs programmes de formation, quoique cela ait été difficile en raison du faible nombre de femmes dans les groupes ciblés.

Le développement du secteur privé

Les femmes ne représentaient que 17,4 % de la population active en 2012^{Note de bas de page 42}, tandis que le taux de chômage des femmes augmentait de près de 30 % par rapport à l’année antérieure pour atteindre 33 %^{Note de bas de page 43}. Les femmes n’occupaient que 10 % des postes de direction dans le secteur privé et ne représentaient que 5,4 % des propriétaires d’entreprises dans le secteur formel. La plupart des femmes ayant terminé leur primaire ne poursuivent pas leurs études ni n’entament de carrières dans le secteur formel. Les femmes travaillent le plus souvent dans l’économie parallèle et ont des emplois peu rémunérés et à forte intensité de main-d’œuvre. L’écart salarial entre les hommes et les femmes était, selon le Bureau central de la statistique de Palestine (BCSP), de 15,9 % en 2011. Plus de 70 % des femmes ayant un diplôme universitaire ou collégial ne travaillent pas.

La programmation de développement du secteur privé mis en œuvre par le MAECD vise à faciliter l’accès des femmes à des ressources et à des avantages en les aidant à améliorer leurs moyens de subsistance grâce à une meilleure compétitivité nationale et à l’amélioration de la capacité institutionnelle de l’AP à concevoir et à mettre en œuvre des cadres stratégiques qui favorisent, et non pas entravent, les droits des entrepreneures. Les projets de développement du secteur privé témoignent de l’importance variable de ces objectifs.

Le projet de Développement des capacités pour faciliter le commerce est assorti d’une stratégie de promotion de l’égalité entre les sexes, et l’analyse donne à penser que les entreprises appartenant à des femmes pourraient profiter plus que celles appartenant à des hommes pour ce projet. Mais il semble que cet enjeu n’ait guère suscité d’attention jusqu’ici. La faculté de l’Éducation permanente de l’Université de Birzeit, à qui le Conseil des expéditeurs palestiniens (CEP) a confié le soin d’élaborer des cours liés au commerce et a confirmé qu’il n’y a pas de « contenu lié à l’égalité entre les sexes » dans les modules de formation en cours d’élaboration. Il n’y a pas d’indicateurs liés à l’égalité entre les sexes à l’échelle des résultats intermédiaire et le rapport annuel 2013 de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) ne fait état d’aucune activité ni d’aucun résultat à cet égard.

Le budget du projet de Développement des exportations réservait une part de 12 % aux activités de promotion de l’égalité entre les sexes, et le projet a permis d’enregistrer des progrès du côté de l’intégration du principe de l’égalité entre les sexes malgré certains retards et difficultés. L’agence d’exécution PalTrade recueille désormais des données désagrégées à cet égard, fait des propositions distinctes aux entrepreneures et s’est engagé à concrétiser des objectifs de participation des femmes dans ses projets de renforcement de la capacité.

Le projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes est assorti d’ambitieux objectifs en matière d’égalité entre les sexes, dont la création d’unités de promotion de l’égalité entre les sexes dans plusieurs organisations partenaires du secteur privé et au MEN. Cependant, à la fin de l’exercice 2012-2013, il était clair que « les activités en égalité entre les sexes n’avaient guère suscité d’attention dès le début, de sorte que ce qui pouvait encore être fait la dernière année était limité^{Note de bas de page 44} ». Ces unités ont élaboré des plans, mais n’ont guère avancé dans leur mise en œuvre. La Fédération des industries palestiniennes a plutôt collaboré avec le Forum des femmes d’affaires et inclus la dimension de l’égalité entre les sexes dans leur travail sur le droit du travail, en faisant clairement savoir que cela n’aurait pas été possible sans l’aide du Canada.

Dans l’ensemble du Programme, un seul projet, le PRHEF, s’adressait précisément aux femmes, en l’occurrence aux propriétaires de microentreprises^{Note de bas de page 45}. Notons que l’intégration du principe de l’égalité entre les sexes est une idée transmise à l’ASALA par l’entremise de ce projet. Le rapport final du partenaire de mise en œuvre, à savoir Oxfam-Québec, précise qu’« au début de la réalisation du PRHEF (…) l’ASALA ne savait rien des notions liées à l’égalité entre les sexes et que, bien qu’elle puisse être considérée par défaut comme une organisation vouée à la promotion de l’égalité entre les sexes, elle ne savait pas grand-chose de l’intégration du principe de l’égalité entre les sexes dans la pratique ou en tant qu’institution [traduction] ». Au terme du projet, le nouveau programme de formation élaboré par l’ASALA en égalité entre les sexes avait été largement partagé (notamment avec des organisations partenaires du projet dans d’autres pays) et affiché dans le site Web de l’association. Le cadre de mesure du rendement du projet comprend des indicateurs sexospécifiques et a permis de faire un suivi à cet égard.

Les projets I et II du Fonds en fidéicommis du PRDP ne visaient pas précisément les enjeux liés à l'égalité entre les sexes, mais ont appuyé les engagements en égalité entre les sexes plus généraux de l’AP grâce à un financement de base.

L’aide humanitaire

Les agences d’aide humanitaire de l’ONU, dont l’UNRWA, l’UNICEF, le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) et le PAM, sont conscients de la nécessité d’intégrer des stratégies en égalité entre les sexes comme l’ont fait la plupart des ONG internationales. Par ailleurs, plusieurs donateurs se sont rendu compte qu’ils doivent prendre des mesures pour éviter une violente réaction de la part des hommes et de la société tout entière lorsqu’ils favorisent les droits des femmes dans le cadre de programmes d’aide humanitaire à l’intention des hommes et des femmes.

Les projets d’aide humanitaire visaient le soutien des populations les plus vulnérables. Comme les femmes et les enfants font partie de cette catégorie, ils sont devenus une cible, mais l’égalité entre les sexes est un principe peu visible dans la programmation des organisations partenaires de l’aide humanitaire. C’est pour cela que l’ACDI a versé des fonds à l’OCHA pour la création d’un poste de spécialiste en l’égalité entre les sexes, ce qui a permis de souligner l’importance de cet enjeu dans l’éventail des activités d’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

La Direction de l’assistance humanitaire du MAECD (IHA) procède régulièrement à des évaluations institutionnelles en matière d’égalité entre les sexes et mesure le degré de diligence des organisations partenaires multilatérales et des ONG. L’IHA et les spécialistes de l’égalité entre les sexes sont consultés dans le cadre de l’examen et de la sélection des projets et des partenaires associés au financement de l’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, et les documents d’approbation de projet comportent une analyse en égalité entre les sexes. 

La PAG et les brèves descriptions de projets qui y sont données pour la plupart des projets d’aide humanitaire tenaient compte des besoins des femmes en termes généraux, et sept des dix projets échantillonnés prévoyaient une ventilation hommes/femmes des bénéficiaires visés. Cinq des dix documents de projet d’aide humanitaire comportent une analyse du degré de vulnérabilité plus élevé des ménages dont le chef de famille est une femme, et sept d’entre eux fournissent des données désagrégées hommes/femmes dans leurs énoncés de résultats et rapports. Mais on y trouve rarement des cibles précises en fonction desquelles il serait possible d’enregistrer de meilleurs résultats, et cela inclut les résultats au regard de l’égalité entre les sexes. Cette situation est peut-être simplement attribuable au caractère à court terme des projets d’aide humanitaire et le fait qu’ils visent à répondre aux besoins immédiats des plus vulnérables.

Il faut comprendre qu’on doit tenir compte de l’égalité entre les sexes et de la viabilité de l’environnement, et nous y sommes bien disposés, mais il y faut des ressources. C’est ce que l’ACDI a compris en consacrant des ressources à la promotion de l’égalité entre les sexes.

L’intégration du principe de l’égalité entre les sexes n’est pas systématique dans la programmation d’aide humanitaire, mais il existe des résultats positifs prometteurs dans l’échantillon :

• Le programme de CARE a permis de financer une recherche en matière d’égalité entre les sexes dans le secteur agricole. L’habilitation des femmes est désormais l’un des piliers du programme.
• Les programmes de Sécurité alimentaire de l’UNRWA ont privilégié les ménages dont le chef de famille est une femme et pris des dispositions spéciales pour les femmes abandonnées et leurs enfants.
• Le programme d’aide alimentaire du PAM a distribué des cartes de rationnement aux femmes partout où cela était possible et permis aux femmes d’utiliser les cartes de leurs maris, leur permettant ainsi de prendre des décisions dans le ménage et de garantir une meilleure nutrition.
• Selon l’OCHA, l’ACDI a développé la capacité de la PAG en matière d’égalité entre les sexes en finançant en partie la création du poste de conseillère en égalité entre les sexes à l’OCHA.

6.2 La viabilité de l’environnement

Le cadre de programmation-pays 2009-2014 comportait en annexe la toute première analyse de la viabilité de l’environnement effectuée dans le cadre du Programme bilatéral. On y rappelle que le conflit récurrent rend la situation environnementale « extrêmement difficile » en Cisjordanie et plus particulièrement, dans la bande de Gaza (p. 54 [traduction]). Les changements climatiques sont considérés comme un facteur aggravant qui pourrait avoir des conséquences importantes dans la région au cours des prochaines années, sous la forme de perturbations météorologiques extrêmes, de longues périodes de sécheresse, etc. Le contexte politique et les mesures liées à la sécurité – notamment les restrictions imposées à l’accès et aux droits des Palestiniens à l’égard des terres et des ressources naturelles – limitent leur aptitude à gérer les biens naturels. Ces facteurs, doublés d’importantes restrictions budgétaires, sont tels que les considérations environnementales sont classées au bas de la liste des priorités de la Palestine. 

Compte tenu de ce contexte, le cadre de programmation-pays proposait d’aborder comme suit les questions environnementales dans le cadre des trois secteurs prioritaires :

• Procéder à une évaluation environnementale et prévoir des mesures d’atténuation, et employer des technologies vertes pour la construction de palais de justice.
• Favoriser la croissance des entreprises écologiquement responsables dans le cadre de la réforme des politiques et des règlements ; respecter les mécanismes de contrôle environnemental dans l’industrie et le commerce; et promouvoir les pratiques respectueuses de l’environnement dans les entreprises.
• Utiliser les interventions humanitaires pour « promouvoir des pratiques écologiques exemplaires dans les ménages » en collaborant avec les partenaires de mise en œuvre pour « veiller à ce que ces enjeux soient délibérément intégrés à l’élaboration des engagements » (p.62 [traduction]).

Le Programme a entrepris une programmation limitée portant précisément sur les enjeux environnementaux, à part le respect des dispositions de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE). Cela n’a même pas suffi à atteindre le degré d’attention prévu dans le cadre de programmation-pays. Il y a un manque d’indicateurs à cet égard dans le CMR du Programme, qui ne contient que deux mentions indirectes des dimensions environnementales dans le cadre du renforcement de la capacité dans le cadre d’une plus longue liste de compétences à développer dans certains groupes de parties prenantes.

Le Canada ne fait pas partie du groupe de travail du secteur de l’environnement, qui est la structure officielle de coordination des donateurs au sein du Forum de développement local. Il ne participe pas non plus au dialogue sur les politiques dans ce secteur. Le Programme a embauché un conseiller local en environnement à temps partiel pour aider le bureau de Ramallah sur une base réactive plutôt que proactive.

En examinant les vingt-quatre projets échantillonnés pour le rendement environnemental, l’évaluation a déterminé que pour sept projets, la viabilité de l’environnement ne s’appliquait pas. Par exemple, le projet de Fonds en fidéicommis de la Banque mondiale et le projet d’Établissement d’un réseau pour la paix ne présentaient tout simplement pas de possibilités d’examen des enjeux environnementaux, même pas à titre de thème transversal.

Le secteur de la réforme judiciaire

Le secteur de la justice a reçu la majeure partie de l’attention du Programme concernant les enjeux environnementaux en raison d’investissements importants dans des projets d’immobilisation pour la construction de palais de justice et de laboratoires judiciaires et dans la réfection des bâtiments du Bureau du procureur général dans le cadre du projet Sharaka.  

Les deux projets de palais de justice ont fait l’objet d’un examen préalable en vertu de la LCEE comme l’exige le droit canadien. Par ailleurs, le Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (l’agence d’exécution UNOPS) procède également à l’évaluation du projet de Construction du palais de justice de Tulkarem en fonction des normes de gestion environnementale ISO14000 et veille à l’intégrité de l’environnement dans le cadre de la gestion du projet. Le projet prévoyait au départ l’emploi de certaines technologies vertes (comme la récupération et l’utilisation des eaux grises), mais il a fallu y renoncer en raison des restrictions budgétaires. Cependant, le design final a inclus la prise en compte d’un système de chauffage et de refroidissement passif.

Au moment de la visite sur le terrain, aucun plan de gestion environnementale (PGE) n’avait été prévu pour les rénovations apportées au laboratoire provisoire dans le cadre du projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale. Il y en a désormais un, et le projet peut compter sur l’aide d’un conseiller en environnement, qui a été chargé d’élaborer un PGE pour les activités courantes de l’établissement. Le projet Sharaka prévoyait également des investissements importants dans la rénovation des bâtiments actuels pour regrouper le personnel du Bureau du procureur général, mais ces activités n’exigeaient pas d’examen préalable en vertu de la LCEE. Il n’en demeure pas moins que l’arrangement administratif conclu avec l’UNOPS supposait « l’intégration de considérations environnementales dans les processus d’approvisionnement [traduction] » ainsi qu’une reddition des comptes précise en environnement. La mise en œuvre de ces mesures s’est avérée être minimale.  

Le développement du secteur privé

Malgré les possibilités prévues dans le cadre de programmation-pays 2009-2014, l’environnement a reçu une attention limitée dans les projets de développement du secteur privé. Certains plans de projet prévoyaient des engagements à cet égard, mais rien n’indique que cela se soit concrétisé.

L’examen à mi-parcours, en 2013, du projet de Développement des exportations en Cisjordanie révèle que les ressources réservées à la dimension environnementale étaient si limitées que la question reste « essentiellement un exercice théorique » (p. 9 [traduction]). Les entrevues ont confirmé que le projet d’Amélioration du cadre n’a guère permis d’intégrer des enjeux environnementaux dans sa programmation, par ailleurs ambitieuse.

Des quatre projets de développement du secteur privé dont les documents envisageaient des enjeux environnementaux, seul le PRHEF a été jugé satisfaisant à cet égard. Compte tenu de possibilités limitées disponibles, ce projet s’est efforcé d’intégrer les objectifs des plans, par exemple, en faisant la promotion de l’usage d’emballages écologiques.

L’aide humanitaire

La plupart de la programmation en aide humanitaire est axée pour rencontrer les besoins humanitaires immédiats, et elle est censée n’avoir que peu ou pas d’effet environnemental. Cependant, à mesure que le budget d’aide sera axé sur une programmation en résilience, il y aura lieu de tenir plus largement compte de cette dimension.

Il est peu question des enjeux environnementaux dans six des dix documents de projets d’aide humanitaire qui furent examinés, mais on constate que le Canada en tient compte, de concert avec l’OCHA et la FAO, dans le cadre de ce type d’activité. L’OCHA fait exception au manque général d’attention aux questions environnementales : il a en effet élaboré un plan d’intervention d’urgence en cas de catastrophes environnementales. Autre exception, le projet d’Aide aux petits exploitants agricoles de CARE, qui initie les agriculteurs aux pratiques exemplaires associées à l’utilisation d’engrais biologique, à l’utilisation efficiente de l’eau, à la diversification des cultures et à l’agriculture durable.

Les deux projets de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) faisant partie de l’échantillon, ont tous deux fait l’objet d’une étude d’impact sur l’environnement dès le départ, effectuée à la demande de l’ACDI. La gestion de l’eau était un élément important de chacun de ces projets, et la FAO a fourni une assistance technique à l’AP pour le développement de politiques agricoles respectueuses de l’environnement. Le conseiller local en environnement a fait une visite sur les lieux pour surveiller les impacts de ces projets, à la suite de quoi des mesures correctives ont été prises.

L’accès à l’eau est très limité dans la bande de Gaza et la qualité de l’eau est aussi très compromise (…). Nous faisons la promotion de pratiques d’économie d’eau. En 2011-2012, nous avons procédé à une étude d’impact sur l’environnement. Nos activités de collecte d’eau se limitent qu’au stockage et n’ont pas d’impacts écologiques à long terme, mais les eaux grises soulèvent beaucoup d’enjeux.

Enfin, les projets du PAM ont donné des résultats mitigés à l’égard d’enjeux environnementaux dans le cadre du Programme de bons Vivre contre travail. Certains des projets visaient le reboisement et les mesures de protection contre la détérioration de l’environnement, tandis que d’autres visaient la construction de routes^{Note de bas de page 46}. Dans ce dernier cas, rien n’indique qu’on ait tenu compte de la dimension environnementale, ni que cet enjeu était explicitement envisagé dans la planification ou la reddition des comptes.

6.3 La gouvernance

L’aide apportée par le Canada à l’Autorité palestinienne selon les termes du cadre de programme-pays du MAECD pour 2009-2014 est axée sur l’engagement de construire un État et plus particulièrement, des institutions grâce à sa programmation dans les secteurs de la réforme judiciaire et du développement du secteur privé. La gouvernance est directement intégrée à l’analyse, à la planification et à l’attribution des ressources à ces deux secteurs. Le Programme étaye également certains éléments de gouvernance dans le secteur de l’aide humanitaire (voir ci-après). Il a engagé des ressources spécialisées selon les besoins pour concrétiser le principe de gouvernance et a bénéficié de la présence d’un spécialiste de la justice et de la primauté du droit sur le terrain.

Le secteur de la justice

La programmation dans le secteur de la justice a été plus largement axée sur la gouvernance que sur la simple élaboration de ministères gouvernementaux. Le projet de Promotion de la primauté du droit et d’accès à la justice du PDNU vise à renforcer la capacité d’organisations communautaires à faciliter l’accès des gens aux services judiciaires. Il a également permis d’aider l’association du barreau palestinien à élargir les services d’aide juridique.

Le projet MMEP II a permis de construire, à Nablus et à Jérusalem-Est, des centres d’action communautaire qui continuent d’offrir des services sociaux axés sur les droits de la personne aux collectivités défavorisées. Le projet Karamah invitait les juges à envisager de rendre la justice en fonction d’une perspective axée sur les droits de la personne. Le programme de Bénévolat d’Oxfam-Québec et le projet d’Établissement d’un réseau pour la paix ont tous deux permis de consolider la capacité des organisations communautaires à offrir des services et à sensibiliser la population.

La programmation dans le secteur de la réforme judiciaire a complété le financement du Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAECD, qui portait notamment sur le renforcement de la capacité en matière de sécurité publique, de service correctionnel et d’élaboration de la politique étrangère ainsi qu’un financement et une aide technique à l’intention du Quartet, mécanisme d’établissement de la paix.

Le développement du secteur privé

Les cinq projets du secteur privé ont eu des conséquences importantes sur le plan de la gouvernance parce qu’ils ont permis d’aider l’AP à développer sa capacité d’analyse et d’élaboration de politiques et se sont axés sur des organisations cadres du secteur privé qui ont fait valoir le point de vue de leurs membres auprès du gouvernement.

Les trois projets phares ont fourni un appui direct à la consolidation institutionnelle au sein du MEN de l’AP et des principales organisations du secteur privé qui interagissent avec le gouvernement, ont fait valoir les intérêts de leurs membres et ont influencé la politique gouvernementale. Tandis que l’élaboration de systèmes officiels et efficaces de dialogue sur les politiques entre le secteur public et le secteur privé, les partenaires institutionnels ont exercé une influence par d’autres moyens. Par exemple, certains projets prévoyaient des activités expressément axées sur l’amélioration du cadre de réglementation des entreprises, comme la participation de la Fédération des industries palestiniennes et des Chambres à l’élaboration d’un nouveau droit du travail.

La collaboration entre PalTrade et l’AP en vue de coordonner l’élaboration d’une stratégie nationale pour les exportations a été attribuée en partie au renforcement de la capacité entrepris dans le cadre du projet de Développement des exportations. D’autres projets (par exemple, le PRHEF et le projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes) ont influencé l’élaboration de lois et règlements, comme les lois sur le micro-crédit et le travail ainsi que la réglementation applicable à l’enregistrement des micro-entreprises, etc. Quant au soutien budgétaire, les projets de Fonds en fidéicommis comportent une solide dimension de gouvernance grâce à la conditionnalité du financement qui suppose que des améliorations précises soient obtenues dans des secteurs comme la gestion des finances publiques.

L’aide humanitaire

La réponse humanitaire n’est généralement pas conçue pour intégrer la gouvernance et l’évaluation n’a trouvé aucune preuve que ce thème transversal ait été activement intégré aux projets d’aide humanitaire examinés. Au même moment, l’évaluation a trouvé de nombreuses preuves que les organisations de l’ONU collaborent étroitement avec les ministères de l’AP, bien que cet aspect de leur programmation soit rarement signalé dans les documents d’approbation de projet du MAECD. La programmation d’aide humanitaire a soutenu des projets qui ont cherché à modifier le paradigme de l’aide humanitaire, pour passer d’une perspective axée sur le secours à court terme à une perspective axée sur les moyens de subsistance et la protection civile. Ces initiatives influencent indirectement la gouvernance, sans un impact direct.

Il y a deux projets dans le portefeuille de l’aide humanitaire du MAECD qui comportent une solide dimension de gouvernance. Quoique la fonction principale de l’OCHA soit la coordination entre les donateurs concernant l’aide humanitaire, il a récemment collaboré avec la Défense civile palestinienne pour promouvoir la préparation aux situations d’urgence. Mieux encore, il a rédigé un excellent document sur la situation humanitaire en Palestine, qui se révèle être un instrument de sensibilisation du public aux impacts du conflit israélo-palestinien sur la vie des Palestiniens.

L’appui du Programme au projet de la FAO visant la protection des moyens de subsistance des agriculteurs a modifié la « dynamique de gouvernance » de l’aide humanitaire. En travaillant de concert avec le ministère de l’Agriculture (MA) et un groupe d’ONG palestiniennes pour promouvoir le développement de l’élevage de bétails parmi les Palestiniens dépendant de l’aide d’urgence, ce projet a permis de favoriser un modèle d’aide au redressement plus largement axé sur le développement. D’autres partenaires de l’aide humanitaire à l’ONU (le PAM, l’UNRWA) œuvrent également au renforcement de la capacité du ministère de l’Aide sociale (MAS) et du BCSP.

7.0 Principes de gestion

7.1 Coordination de l’aide

L’évaluation a considéré la coordination de l’aide sous deux angles : la coordination interne (au sein de l’ACDI et du gouvernement du Canada) et la coordination externe (avec d’autres donateurs et les parties prenantes locales).

7.1.1 La coordination de l’aide au sein du MAECD

L’évaluation a constaté un degré élevé de coordination au sein du Programme, notamment entre les gestionnaires de projet du MAECD à l’administration centrale et sur le terrain. Le Programme se concerte avec la Direction générale des politiques, notamment avec la section des États fragiles, et avec les spécialistes responsables de la croissance économique durable, de la gouvernance et des thèmes transversaux de l’égalité entre les sexes et de la viabilité de l’environnement. La Direction de l’assistance humanitaire a été consultée au sujet de la programmation d’aide humanitaire relevant de la PAG et les documents de planification témoignent des liens entre le programme de l’IHA et le programme bilatéral. Les entrevues ont confirmé que des consultations ont eu lieu avec la Direction générale des politiques concernant la sécurité alimentaire.

Il a été soulevé qu’un élément de coordination important est d’avoir une expertise sur le terrain en matière d’aide alimentaire. La décision du Canada d’axer sa programmation en aide humanitaire sur la résilience, offrant un potentiel de complémentarité avec la programmation en développement du secteur privé^{Note de bas de page 47}, a été explorée entre les agents responsables de la programmation en aide humanitaire au Programme bilatéral et les agents responsables du portefeuille du développement du secteur privé.

Le PRHEF était un peu antérieur au cadre de programmation-pays 2009-2014 et a été mis en œuvre par la direction bilatérale par l’entremise de son bureau régional au Moyen-Orient. Bien que ce projet ait été examiné par le Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens au stade de l’approbation, aucun lien direct n’a été établi au cours de sa mise en œuvre, ce qui a été considéré par le Programme régional comme étant « l’un de ses points faibles ». Compte tenu de son adéquation aux objectifs du cadre de programmation-pays et de sa perspective unique, ce projet aurait dû être mieux intégré au Programme bilatéral. Les nouvelles relations entre l’ASALA et le gouvernement et les organisations du secteur privé participant à d’autres projets de développement du secteur privé se sont développées indépendamment et non à cause des efforts de coordination avec le PRHEF.

Bien que des représentants des trois principaux projets de développement du secteur privé ont participé aux travaux de l’un ou l’autre des comités directeurs, rien n’indique que le Bureau du représentant du Canada à Ramallah ait réuni ses partenaires de mise en œuvre de temps à autre pour examiner les progrès, échanger de l’information sur le contexte et les enjeux actuels ou pour explorer les possibilités de coordination intersectorielle. Les possibilités sont peut-être limitées par l’utilisation privilégiée du mode de financement multi-bilatéral. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’une pratique courante dans d’autres programmes et que cela pourrait (du moins dans les secteurs de la sécurité et de la justice) être l’occasion d’améliorer l’approche pangouvernementale décrite ailleurs.

7.1.2 La coordination pangouvernementale

Dans le document intitulé Cisjordanie et Gaza : Stratégie (2009), l’ACDI prend la position que l’approche pangouvernementale « n’est pas fondée sur des structures officielles, mais plutôt sur un degré élevé de collaboration entre les ministères et les organismes fédéraux, tant au niveau opérationnel qu’officiel, tant à l’administration centrale que sur le terrain » (p. 4). Le Programme de développement a eu des degrés variables de communications et d’engagement avec d’autres intervenants du gouvernement canadien œuvrant en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, dans certains cas limités et peu fréquents (par exemple, avec le ministère de la Défense nationale et la Gendarmerie royale du Canada) et dans d’autres cas très étroits (par exemple, avec Justice Canada en tant que partenaire de mise en œuvre). Le Programme a entretenu de bonnes relations opérationnelles et stratégiques avec les Affaires étrangères du MAECD, notamment avec le Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR). Cela a facilité la complémentarité des activités et la cohérence globale en termes des objectifs du Canada en matière de sécurité et de stabilité.

Les mécanismes de coopération interministérielle sur le terrain relèvent de la direction et de la gestion du Bureau du représentant du Canada à Ramallah. Les entrevues sur le terrain ont attesté que les réunions interministérielles n’ont pas toujours eu lieu sur une base régulière et ce qui a conduit à une certaine inquiétude que des possibilités aient ainsi été manquées ou que du temps ait été perdu. En prévoyant des réunions régulières, les activités de développement (et d’autres) auraient pu tirer un plus grand profit de l’éventail d’informations offert par la présence du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

De plus amples détails sur la coordination pangouvernementale est fournie à l’annexe K.

7.1.3 La coordination de l’aide avec d’autres donateurs

Les principales structures de coordination des activités des donateurs en Cisjordanie et dans la bande de Gaza fonctionnent sous l’égide du Forum de développement local (FDL), appuyé par le Secrétariat local de coordination de l’aide (LACS). Il y a quatre groupes stratégiques s’occupant de l’infrastructure, de la politique économique, de la gouvernance, et du développement social, chacun étant composé d’un certain nombre de groupes de travail sectoriels, de groupes thématiques et de groupes de travail chargés de zones précises. Le LACS aide également le Comité ad hoc de liaison, qui se réunit deux fois par an, et apporte une perspective de plus haut niveau, stratégique et politique à son rôle de coordination de l’aide au développement. Le Canada est membre de ce Comité aux côtés d’autres donateurs importants, comme le sont Israël et l’Autorité palestinienne.

Malheureusement, les principales structures du FDL ne fonctionnent pas de façon optimale. Au moment de la visite sur le terrain, les groupes stratégiques ne s’étaient pas réunis depuis un an, en grande partie à cause des rôles et responsabilités mal définis. Cette situation a créée des défis au fonctionnement de ces entités. Les donateurs se sont révélés beaucoup plus actifs que l’AP, mais, comme la présidence est partagée, il faut que l’AP s’engage à participer pleinement pour que les entités du FDL puissent fonctionner efficacement.

Le MAECD a poursuivi sa collaboration informelle avec d’autres donateurs faute d’un dialogue fructueux dans le cadre du FDL, notamment en ce qui a trait au développement du secteur privé et à la réforme du système judiciaire. Le Ministère a pris les rênes dans le secteur de la justice en maintenant une « carte » des activités des donateurs dans le secteur, un effort qui fut bien accueilli par les autres donateurs actifs dans ce secteur.

Un donateur a déclaré que « les donateurs se coordonnent bien, se réunissent souvent et comparent leurs observations » en dépit des difficultés liées aux mécanismes de coordination Cela a été confirmé par des représentants d’autres donateurs au cours de la visite sur le terrain.

Sur le plan opérationnel, la coordination entre les donateurs a pris de nombreuses formes différentes, dont une programmation complémentaire dans certains secteurs de besoin. Par exemple, le MAECD est en train de construire deux palais de justice en Cisjordanie, et l’UE finance la construction de cinq palais de justice et l’agrandissement de deux autres. L’ACDI s’est également associée à d’autres donateurs dans certains cas pour appuyer une approche de programme à la mise en œuvre de l’aide, comme le programme de Promotion de la primauté du droit et d’accès à la justice (de concert avec le PNUD et la Suède) ou le projet d’amélioration du cadre (avec la GIZ). Elle a également créé de nouveaux mécanismes de mise en œuvre de l’aide, comme dans le cas de l’appui aux donateurs pour le renforcement de la capacité du Bureau du procureur général, en créant un sous-groupe spécial d’agences de mise en œuvre pour les poursuites.

Le plus souvent, le Canada n’est qu’un parmi de nombreux donateurs appuyant les initiatives d’aide humanitaire, le succès dépend de la qualité de la coordination entre les donateurs et les organisations qui participent à la mise en œuvre de l’aide humanitaire. Dans l’ensemble, ceux qui ont été interviewés estiment que le Canada soutient les efforts de renforcement de la coordination entre les donateurs et qu’il participe régulièrement à la réunion hebdomadaire des agences humanitaires et des donateurs. Le Canada participe également aux activités menées par de multiples donateurs, comme la PAG, et il est notamment très actif sur les enjeux de la sécurité alimentaire. Dans l’ensemble, le Canada a été décrit comme un participant actif dans le cadre de la coordination des donateurs, participant aux réunions et partageant l’information avec ses homologues. Ce point de vue est corroboré par plusieurs représentants d’agences de donateurs.

À l’échelle des projets, cependant, il y avait des occasions manquées pour la coordination opérationnelle. Dans le secteur de la justice, le projet Karamah n’a pas tenu compte des liens potentiels avec les projets de deux autres donateurs collaborant avec les membres de la magistrature et, dans le développement du secteur privé du projet d’amélioration du cadre était considéré par certains répondants d’avoir manqué de potentiels liens avec les projets d’autres donateurs sur la réforme du contexte commercial.

Le fait que le Canada privilégie l’aide au développement dans certains secteurs a soulevé des inquiétudes chez d’autres donateurs. En ce qui concerne la décision du Canada de ne pas financer les activités d’accès communautaire (aide juridique et droits des femmes) dans le cadre du projet de promotion de la primauté du droit du PNUD^{Note de bas de page 48}, un autre contributeur a fait remarquer que « nous ne sommes pas en faveur que le Canada affecte des fonds au programme de la justice, car les éléments sont interdépendants [traduction] ».

La programmation en aide humanitaire est fondée sur la priorité thématique des besoins en sécurité alimentaire parallèlement au principe d’action humanitaire axée sur les besoins. Jusqu’ici, la demande d’aide en matière de sécurité alimentaire a été suffisamment importante pour absorber tout le financement canadien prévu à cet égard et d’autres donateurs, qui n’ont pas d’approche thématique, allouent leurs fonds pour être utiliser à la demande ailleurs, il y aurait lieu de veiller à ce que cela continue d’être le cas et que l’aide canadienne soit alignée sur le principe d’action humanitaire axée sur les besoins. 

7.1.4 La coordination de l’aide avec les intervenants palestiniens

Les gestionnaires des programmes, des secteurs et des projets du MAECD se réunissent régulièrement avec les hauts fonctionnaires de l’AP pour discuter des orientations de la programmation du Canada et des progrès de sa mise en œuvre. Les forums pour ces rencontres sont les suivants : les divers niveaux des entités de coordination de l’aide, les réunions des comités directeurs de projet, les visites de membres de l’administration centrale sur le terrain et les réunions spéciales avec des fonctionnaires locaux. 

Dans les secteurs de la justice et du développement du secteur privé, les projets élaborés en vertu du cadre de programmation-pays en vigueur répondaient tous précisément à des besoins prioritaires dûment définis et ont été planifiés en fonction des résultats de missions exploratoires et d’une évaluation des besoins avec la participation pleine et entière des autorités locales.

L’aide humanitaire est apportée dans un contexte où les autorités locales ne peuvent pas gérer une crise par leurs propres moyens. C’est clairement le cas de l’AP, qui ne contrôle pas ses sources financières ni une grande partie du territoire où résident les Palestiniens. En Cisjordanie et dans la bande de Gaza, l’AP participe activement à la PAG, coordonnée par l’OCHA et à laquelle le Canada participe également. Chacun des documents de la PAG examinés (2009, 2010, 2011 et 2012) contient des références claires à des consultations avec l’AP et de ses plans et priorités.

7.1.5 Les Principes d’engagement international dans les États fragiles

Le cadre de programmation-pays identifie la Cisjordanie et la bande de Gaza comme un État fragile dans l’architecture des activités de programme de l’ACDI. Le Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens tient compte des Lignes directrices opérationnelles de l’ACDI pour la gestion de programmes dans les États fragilisés et les situations de conflit (octobre 2009) de l’ACDI, qui s’inspirent des Principes d'engagement international dans les États fragiles et les situations précairesde l’OCDE.

L’évaluation a trouvé que la programmation du MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza respecte généralement ces principes. Les décisions de s’écarter de l’un des moyens d’aide classique dans les situations d’États fragiles (financement de base de l’UNRWA) et de ne plus contribuer à certains autres mécanismes (programmation de l’UNICEF et soutien budgétaire géré par la Banque mondiale) réduisent la souplesse du Programme et ont des effets sur la coordination des différentes organisations.

L’annexe H fournit une analyse détaillée du rendement du Programme en fonction des Principes d’engagement international dans les États fragiles.

7.2 Efficience

Eu égard à l’efficience du Programme, l’évaluation a constaté que les ratios des budgets de fonctionnement annuels par rapport aux dépenses totales du Programme ont varié considérablement au cours de la période de l’évaluation. Les frais de fonctionnement et d’entretien sont restés relativement constants, mais les décaissements du Programme ont varié considérablement au gré des circonstances. Par exemple, les décaissements au cours de l’exercice financier 2012-2013 ont été inférieurs de plus de la moitié à ceux de l’année antérieure. Cela illustre clairement la mesure dans laquelle les coûts relatifs du maintien d’un programme dans un contexte imprévisible peuvent dépendre d’influences échappant au contrôle du Programme. Dans ce cas, l’évaluation de l’efficience en fonction du ratio des frais de fonctionnement par rapport aux dépenses globales peut être trompeuse.

Une étude de l’ACDI sur les coûts d’exécution des programmes dans des États fragiles^{Note de bas de page 49}, effectuée au cours de l’exercice 2009-2010, a révélé que le Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens était un peu plus efficient que d’autres programmes du même genre en Afghanistan, en Haïti et au Soudan. Bien que les chiffres ne portent que sur une année et laissent place à interprétation, les constatations donnent tout de même à penser que l’efficience du Programme du point de vue de l’utilisation des ressources humaines est comparable à celle d’autres programmes du MAECD dans des États fragiles.

L’aide humanitaire, apportée par l’entremise du Programme bilatéral, a permis de relier des projets de développement et d’aide humanitaire habituellement distincts. Il a ainsi été possible de créer une cohérence opérationnelle et logique entre la programmation de développement et d’aide humanitaire mis en œuvre par le MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. Un meilleur partage d’informations et une meilleure coordination devraient permettre de relier plus solidement la programmation en développement et en aide humanitaire et faciliter la planification de la transition. Dans le cas de ce Programme, la coordination est particulièrement efficace sur le terrain.

La plupart des projets ont été mis en œuvre de façon efficiente. Certaines organisations du secteur privé, visées par des projets de développement du secteur privé, ont fait valoir qu’il serait plus efficient d’éliminer l’agence de mise en œuvre intermédiaire et de leur verser directement les subventions. Mais, selon les évaluations de la diligence raisonnable effectuées par l’ACDI à l’égard de la capacité de ces partenaires locaux, il y avait lieu de s’inquiéter du risque fiduciaire qu’ils pouvaient représenter, et c’est pourquoi il a été décidé de passer par des institutions intermédiaires bien établies comme le PNUD.

Certaines préoccupations ont été soulevées par certains partenaires de l’aide humanitaire qui avaient le sentiment que le fait de passer par des ONG et des agences internationales était beaucoup moins rentable que de travailler directement avec les organisations locales. Ils ont rappelé que les ONG internationales et les agences de l’ONU travaillent avec des partenaires de mise en œuvre locaux, ce qui donne lieu à de multiples niveaux de frais. La plupart de ces partenaires locaux admettent cependant que les agences de l’ONU représentent une valeur ajoutée technique.

Le contrat type de l’ACDI de payer 7 % de la valeur totale de l’entente pour couvrir les frais indirects a été appliqué à tous les arrangements conclus dans le cadre de ce Programme. Ces agences étaient le plus souvent établies sur place, connaissaient bien le contexte et pouvaient démarrer les projets assez rapidement. La plupart du temps, les partenariats avec des agences de l’ONU ont permis des gains d’efficacité du point de vue de la planification et de la mobilisation ainsi que de réduire les risques liés à la programmation. Ces agences disposent de systèmes de contrôle bien établis, de systèmes de gestion axée sur les résultats et d’une bonne compréhension des thèmes transversaux de l’ACDI.

L’un des enjeux était, malgré que les organismes spécialisés comme la CNUCED et l’ITC offraient une aide technique de grande qualité, leur capacité limitée en matière de gestion de projet. Ce qui a résulté en d’importants investissements dans la gestion de programme aux premiers stades de ces projets. Le PNUD s’est chargé de la gestion du projet de Développement des exportations parce que l’ITC manquait de capacité et d’expérience en gestion de projets. La CNUCED a éprouvé certains enjeux en matière de gestion au début du projet de facilitation du commerce, requérant l’intervention directe de l’ACDI afin de résoudre et consolider la gestion du projet, jusqu’à un certain point aux dépens du Programme.

Les deux projets de liaison universitaire du portefeuille justice/gouvernance du Programme ont été financés grâce à des contributions de contrepartie, ajoutant plus de 30 % aux retombées de la participation de l’ACDI, et ce, sans ajouter à ses coûts. Le PRHEFa également profité de la contribution d’Oxfam-Québec et des partenaires locaux. Les deux contributions du Canada au Fonds en fidéicommis du PRDP peuvent être considérées comme étant très efficientes, puisqu’elles n’ont nécessité qu’un minimum de temps de surveillance et de gestion de la part du MAECD et que des frais de 6,4 % pour l’administration du fonds ont été versés à la Banque mondiale, ce qui est bien inférieur aux frais généraux habituels des projets de développement, y compris ceux qui sont mis en œuvre par l’ONU et ses agences.

7.2.1 Les mécanismes d’exécution

Il n’y avait pas assez de variations dans les modèles, les mécanismes d’exécution et les mécanismes de prestation de l’aide pour qu’il soit possible d’en faire une analyse quantitative valable. Mais l’expérience du Programme a permis de mieux comprendre les répercussions des mécanismes de prestations de l’aide retenus.

Confronté avec une situation où il y a peu de partenaires potentiels sur place qui avaient les compétences techniques et administratives nécessaires, le Programme a décidé de recourir largement aux agences de l’ONU de livrer sa programmation en passant par des arrangements « multi-bilatéraux », c’est-à-dire en exécutant des projets bilatéraux par l’entremise de partenaires multilatéraux.

Les accords globaux, généralement conclus entre le MAECD et l’ONU, supposent l’emploi des systèmes et processus de l’ONU et limitent la mesure dans laquelle le Ministère peut appliquer ses propres systèmes de reddition des comptes. En conséquence, le Programme pouvait parfois être limité dans les résultats difficilement recueillis les données et que, dans plusieurs cas, le Programme a dû largement intervenir auprès des organismes de mise en œuvre pour régler les enjeux de gestion soulevés au début des projets. 

Dans le cas du projet de Construction de palais de justice, le Programme a confié le travail à l’UNOPS et au PNUD dans le cadre d’une forme modifiée d’arrangement administratif permettant d’exercer une surveillance directe (suivi compris). Les documents et les entrevues recueillis pour l’évaluation attestent que cette méthode convient tout à fait à ce type de projet. L’annexe J expose plus en détails les mécanismes d’exécution retenus pour le Programme.

7.2.2 L’efficience du processus décisionnel

Le délai d’approbation du financement de l’aide humanitaire est généralement conforme aux échéances de la PAG, à deux exceptions notables : le projet de Sécurité alimentaire 2009 de l’UNRWA et le projet avec CARE dans le cadre de l’appel global de l’ONU en 2011. Cela était dû à la complexité de la diligence raisonnable et du processus décisionnel dans un contexte d'État fragile et touché par le conflit qui, à son tour, pouvait avoir des implications pour le temps nécessaire pour confirmer la portée et l'ampleur des contributions. 

Il y a toujours des chocs. L’hiver dernier, la crise a pris la forme de tempêtes hivernales et en quatre jours, le Canada a approuvé la réaffectation d’un million de dollars : Cela a été rapide, souple et basé sur un échange de courriels. Lorsque l’épidémie de fièvre aphteuse s’est déclarée dans la bande de Gaza, nous avons pu dégager 20 000 dollars pour les vaccins. Il est donc très facile d’obtenir l’aide du Canada ; du moment que les besoins s’inscrivent dans les objectifs du projet.

Le processus de revue, de hiérarchisation, de sélection et de diligence raisonnable est assez lourd pour les projets annuels, surtout lorsque le programme annuel est mis en œuvre par une grande partie du même groupe de partenaires qui proposent les mêmes solutions aux mêmes besoins, d’année en année. Donc, en se déplaçant vers un financement pluriannuel, les partenaires peuvent améliorer l’efficience à terme en réduisant le nombre d’approbations requises de projet et, du temps du personnel et des délais occasionnés par le processus de diligence raisonnable et d’approbation. Le Programme en a amélioré l’efficience en rassemblant leur réponse prévue à la PAG sous forme d’une soumission générale pour l’approbation de plusieurs projets à la fois.

Plusieurs partenaires constatent que, lorsque les fonds sont accordés, le Programme donne lieu à une bonne coopération permettant de changer les besoins d’aide humanitaire de façon rapide et souple.

L’évaluation souligne des problèmes concernant les évaluations de diligence raisonnable en profondeur dans les processus décisionnels de l’ACDI qui affectent le calendrier de mise en œuvre. Le projet de Construction de palais de justice en est un exemple. 

Un deuxième enjeu d’efficience était l’exigence pour deux petits projets retenus dans l’échantillon – le projet d’Établissement d’un réseau pour la paix et le Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) – d’envoyer leurs propositions de financement de petits projets à l’administration centrale pour examen. Les limites ministérielles de la délégation de pouvoirs devraient en principe permettre à ces projets de fonctionner de façon efficiente comme mécanisme d’intervention réactif sur le terrain, mais, dans les deux cas, les retards d’approbation s’échelonnant parfois sur des mois, ont compromis l’objectif et la valeur de ces types de projets en encourant du temps de personnel supplémentaire pour le traitement.

Enfin, les répondants de toutes les organisations d’aide humanitaire de même que des ONG locales ont parlé des enjeux soulevés par l’inclusion de la clause antiterroriste (CAT) dans tous les accords de financement. Cette évaluation reconnaît l’importance de cette exigence du droit canadien, mais les entrevues ont révélé que le manque de communication concernant cette clause et son application a donné lieu à une perte d’efficacité. Le nombre de fois que cet enjeu a été soulevé au cours de l’évaluation donne à penser qu’il y a un besoin pour une communication claire dès le début avec les partenaires concernant l’exigence de la CAT en raison du risque de confusion et de malentendu concernant son application.

7.3 Gestion du rendement

7.3.1 La gestion axée sur les résultats

Le cadre de programmation-pays 2009-2014 contenait un modèle logique complet du Programme, auquel les modèles logiques des projets ont été arrimés. Le cadre de mesure du rendement du Programme a été conçu en tenant largement compte des données qui seraient fournies par les partenaires grâce à des activités de collecte de données sur le rendement des projets.

La version 2009 du CMR faisait défaut pour la plupart des bases de référence et cibles des indicateurs de rendement retenus. Tandis que le CMR a servi de référence conceptuelle, aucune mesure du rendement continue à l’échelle du Programme n’a été effectuée avant 2012, lorsqu’on s’est rendu compte que les données à l’égard de certains des indicateurs du CMR ne pouvaient pas vraiment être recueillies. Un certain nombre de raisons ont été proposées, par exemple, le manque constant de statistiques disponibles, le manque de capacité institutionnelle des ministères de l’AP à recueillir des données^{Note de bas de page 50} et le manque de collecte de données par les partenaires.

Par la suite, le CMR a été révisé pour permettre l’usage de sources de données plus accessibles et cohérentes. Pourtant, le rapport annuel du programme-pays (RAPP) 2012-2013 fait état des mêmes enjeux :

« Le manque de données continue de limiter la reddition des comptes au niveau des résultats. Le nouveau cadre de gestion du rendement renvoie le plus souvent à l’établissement de rapports à l’échelle des projets pour la plupart des résultats. Malheureusement, nos partenaires ont toujours de la difficulté à rendre compte des résultats plutôt que des extrants, et les ententes associées aux subventions limitent l’aptitude de l’ACDI à exiger qu’ils fassent mieux pour fournir des données sur les résultats. Il existe également peu de données désagrégées sur les femmes [traduction]. » (p. 6)

Des cibles liées aux bases de référence et aux résultats sont désormais énoncées dans la nouvelle version du CMR au regard des indicateurs portant sur l’aide humanitaire. Mais les bases de référence et les cibles pour plusieurs indicateurs de résultat attendent encore une définition. Ces indicateurs qui ont été définis supposent un examen annuel, mais n’ont pas encore été utilisés pour rendre compte.

L’examen de l’établissement de rapports des projets dans les trois secteurs prioritaires donne à penser que, tandis que l’établissement de rapports au niveau des extrants est de bonne qualité, il y a toujours peu de données au niveau des résultats. La principale difficulté que soulève l’utilisation de la GAR à l’échelle des projets tient au fait que le système de gestion axée sur les résultats du MAECD n’est pas en phase avec celui de l’ONU, qui continue d’utiliser son propre système aux termes des divers accords conclus entre ses organismes et l’ACDI^{Note de bas de page 51}. Comme beaucoup des partenaires de mise en œuvre du Programme sont des agences de l’ONU, cela donne lieu à certaines difficultés à veiller à ce que les systèmes correspondent et à ce qu’ils soient employés et utilisés correctement. 

La documentation révèle que plusieurs projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé approuvés en vertu du cadre de programmation-pays 2009-2014 ont pris beaucoup trop de temps à produire des plans de mise en œuvre de projet (PMOP) acceptables. Une partie important dans un PMOP est la définition du système de GAR et le mode de gestion de chaque projet. L’examen des documents et les entrevues donnent à penser qu’il faudrait assouplir les conditions de mise en œuvre des projets dans un contexte aussi volatile, conformément aux principes d’action dans les États fragiles.

7.3.2 Les leçons à retenir et leur application

Le Programme a exercé une surveillance sectorielle à partir du terrain. Le personnel a entretenu d’étroites relations avec les agences partenaires de mise en œuvre. De plus, des agents ont pris des mesures pour veiller à ce que les leçons apprises dans le cadre de certains projets soient communiquées afin d’éviter la répétition des erreurs. Par exemple, dans le cas du projet de Construction de palais de justice, l’agent responsable a veillé à ce que les leçons apprises au cours de la construction du premier palais de justice soient intégrées au second projet afin d’éviter les mêmes enjeux techniques et administratifs.

Cependant, l’évaluation a constaté que le MAECD n’invitait pas régulièrement les agences d’exécution à des réunions pour examiner et analyser les enjeux, l’apprentissage et les pratiques exemplaires à l’échelle du secteur. Le Programme n’a pas non plus employé de moniteurs externes à l’échelle sectorielle, qui auraient permis de promouvoir ce genre de partage. 

7.3.3 La gestion des risques

L’évaluation a constaté que la gestion des risques est intégrée à la gestion du Programme sous toutes sortes de formes, dont certaines ont été signalées dans d’autres sections de ce document, à savoir :

• l’utilisation de multiples partenaires de mise en œuvre du projet de Construction de palais de justice afin de limiter les risques.
• l’utilisation des partenaires de mise en œuvre établis qui sont déjà sur place et connaissent bien la situation.
• le travail par le biais de partenaires de mise en œuvre qui ont l’expérience de la réalisation de projets et de bons antécédents en matière de gestion financière et de gestion des risques.

En 2012, le Programme a commencé à mettre à jour son plan d’urgence (ajout initié par le Programme au registre des risques) deux fois par an, en tenant plus particulièrement compte de la crise financière de l’AP. Cela se reflète dans le RAPP de l’exercice 2012-2013, qui signale la mise à jour semestrielle et les difficultés prolongées dues « à la détérioration de la situation économique et au conflit non résolu avec Israël. L’ACDI se propose de faire un suivi attentif [traduction] ». 

L’évaluation n’a trouvé aucune trace de revue systématique des risques à l’échelle des projets, hormis les réunions d’un comité directeur intégrées aux structures de gestion d’un projet. La gestion des risques a été entreprise sur une base ponctuelle et associée à des mesures de gestion et de surveillance des activités comme le suivi.

Du côté de l’aide humanitaire, l’ONU élabore des scénarios et des plans d’urgence en fonction des risques associés aux programmes, parce que, dans un contexte aussi volatile, lorsque les choses tournent mal, cela risque d’avoir des retombées sur plusieurs projets en même temps.

7.3.4 Le suivi

Le Programme compte surtout sur ses ressources internes pour effectuer les activités de suivi, sauf dans le secteur de la réforme judiciaire, où l’on a embauché des spécialistes pour soutenir les projets de Construction de palais de justice et de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale. Dans ces deux cas, l’expertise des consultants techniques était indispensable à la gestion efficace de ces projets et a permis de les redresser afin qu’ils produisent les résultats escomptés.

Les employés recrutés sur place au Bureau du représentant du Canada à Ramallah assurent le suivi des projets dans les trois secteurs prioritaires. Le personnel de l’administration centrale a également l’occasion de se rendre sur le terrain, généralement une fois par an, mais ces visites sont trop brèves pour permettre un suivi approfondi. Les spécialistes en matière d’égalité entre les sexes et de viabilité de l’environnement à l’administration centrale se rendent moins souvent sur place. Le suivi au niveau sectoriel est permanent et assuré par la gestion du Programme. Bien qu’il n’existe pas de procédure officielle de collecte ou de compte rendu des résultats, la communication sur les progrès est assurée à travers les rapports périodiques de la part du personnel sur le terrain. Les responsabilités sur le terrain sont structurées en fonction des orientations sectorielles et assumées par le personnel canadien et le personnel local dans chaque secteur, permettant une couverture cohérente de chaque secteur ainsi que pour chaque projet individuel. 

Aussi bien en matière de réforme judiciaire qu’en matière de développement du secteur privé, le personnel de Programme reçoit régulièrement les rapports et participe aux réunions du comité directeur, fournissant une ligne de base pour le suivi du personnel dédié du Bureau de représentation du Canada à Ramallah.

Dans le secteur de l’aide humanitaire, toute la programmation relevant de la PAG comporte un plan de suivi du rendement des projets en aide humanitaire. L’aide humanitaire est répartie en grappes, chacune d’elles étant associée à une organisation considérée comme le point central de la grappe. Le point central est chargé du suivi de la mise en œuvre de la stratégie convenue telle qu’elle est décrite dans le plan d’intervention de la PAG, à l’aide d’indicateurs et de systèmes de suivi définis. À titre de responsable général de la coordination de la PAG, l’OCHA organise régulièrement des réunions de suivi avec les agences qui participent à la PAG et il produit des rapports de suivi publiés dans Internet pour aider la communauté humanitaire à vérifier l’incidence des activités humanitaires sur les bénéficiaires. Cette information fournie une base pour les examens et les évaluations de la stratégie énoncée dans le plan de suivi stratégique de la PAG.

7.3.5 Évaluation et suivi

Des évaluations ont été entreprises pour la plupart des projets liés aux secteurs de la réforme judiciaire et du développement du secteur privé, réparties à peu près également en évaluations formatives et sommatives. L’évaluation a constaté que le MAECD a fait bon usage des résultats de ces évaluations. Dans tous les cas où des évaluations de projet ont été complétées, des stratégies furent élaborées pour donner suite aux recommandations et ont été suivis.

En matière d’aide humanitaire, il n’y a pas eu d’évaluations de projets individuels, bien qu’on ait procédé à des examens à l’échelle du Programme, comme l’évaluation à mi-parcours du plan d’action national de la FAO pour 2011-2013. Il y a aussi eu des évaluations sur des initiatives spécifiques telles que l’examen des retombées secondaires des bons alimentaires du PAM. Les entrevues et les documents attestent que les leçons et les recommandations découlant de ces études sont utilisées à travers la programmation. L’ONU publie les évaluations et les réponses des directions sur ses sites Web.

Le Programme a également confié à des consultants indépendants le soin de procéder avec des examens de portefeuilles pour chaque secteur prioritaire en 2013. Le Programme a fait savoir qu’il était en train d’intégrer les résultats de ces études, dont les leçons apprises, dans la rédaction de ces nouvelles stratégies de programme-pays et sectorielles.

8.0 Conclusions, leçons et recommandations

8.1 Conclusions

Le contexte de la programmation en développement auquel le MAECD fait face en Cisjordanie et dans la bande de Gaza est politiquement, culturellement et économiquement complexe, avec des défis supplémentaires associés au conflit israélo-palestinien récurrent et aux incertitudes entourant le processus de paix au Moyen-Orient.

Pourtant, en dépit de ces obstacles, les données probantes recueillies au cours de cette évaluation démontrent que la programmation du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a été conçue et mise en œuvre de façon appropriée afin d’atteindre des résultats durables à l’égard de ces trois secteurs prioritaires que sont la réforme judiciaire, le développement du secteur privé et l’aide humanitaire.

Efficacité

L’évaluation confirme que des résultats ont été obtenus dans les trois secteurs prioritaires, comme en témoigne l’évolution des structures organisationnelles, de la capacité interne et des modes de fonctionnement des institutions palestiniennes. La programmation d’aide humanitaire, malgré une planification et des objectifs à court terme, donne des résultats durables dans le renforcement de la capacité institutionnelle de certains ministères de l’AP et dans l’amélioration de la résilience des Palestiniens à l’égard des chocs et des situations d’urgence principalement attribuables au conflit en cours. Cette conclusion générale est cependant assortie de trois réserves :

• Les résultats relatifs aux institutions visées dans les secteurs de la réforme judiciaire et du développement du secteur privé ne pourront qu’être évalués qu’à long terme.
• Pour ce qui est de la programmation d’aide humanitaire, il y a une absence d’informations sur les progrès à l’égard des cibles plus générales au niveau des résultats prévues dans le cadre de mesure du rendement, bien que l’on dispose de données probantes de résultats atteints au niveau des extrants.
• Certains projets ne pourront donner les résultats escomptés sans autres ajustements.

Le secteur de la réforme judiciaire a atteint des résultats satisfaisants, et les données témoignent d’une amélioration de la capacité et du fonctionnement des institutions vouées à la primauté du droit. Cela dit, on constate des lacunes dans les résultats de deux grands projets de construction et les attentes initiales des parties prenantes du projet de Construction de palais de justice et du projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale ne seront pas remplies. Malgré une communication ouverte avec les parties prenantes, qui a été maintenu concernant ces projets, des déficits prévus ont été créés pour le MAECD dans un secteur où il est considéré comme étant un chef de file. Cette situation a été affecté par le besoin de l’ACDI d’exercer une diligence raisonnable dans un environnement compliqué pour la réaffectation des ressources dans le cadre du projet de Construction de palais de justice.

Le secteur du développement du secteur privé a obtenu certains résultats satisfaisants. Outre le travail de renforcement des institutions, le Canada a participé à l’effort collectif visant à régler l’un des principaux enjeux de l’AP, à savoir son déficit financier structurel. Le Canada a fait deux contributions au Fonds en fidéicommis de la Banque mondiale pour le Plan de réforme et de développement de la Palestine, mécanisme de soutien budgétaire, permettant à l’AP de continuer à offrir des services qui (entre autres) facilitent le développement du secteur privé. La contribution du Canada à ce Fonds a été une réponse significative à un besoin exprimé, et sa décision de ne plus contribuer à ce Fonds a réduit son influence dans le dialogue sur les politiques portant sur les enjeux macro-économiques.

Dans le secteur de l’aide humanitaire, le Programme doit agir dans des délais plus brefs que ceux des deux autres secteurs prioritaires du MAECD, avec des partenaires différents et dans le cadre d’institutions et de procédures internationales bien établies. Là encore, le Programme a largement atteint ses objectifs et a respecté les principes de l’action humanitaire. Certains projets ont eu l’avantage supplémentaire de contribuer au renforcement institutionnel au sein de l’AP. Il y a une évolution vers une programmation pluriannuelle qui permettrait d’obtenir des résultats à plus long terme (par exemple, de développer la résilience de la population) tout en gardant la souplesse nécessaire pour répondre rapidement aux besoins d’urgence. Cela permettrait ultérieurement de faire des liens avec la programmation du développement du secteur privé. La programmation pluriannuelle permettrait également d’améliorer l’efficience de la programmation du MAECD en réduisant le nombre et la fréquence des procédures d’approbation de projet.

Pertinence

La théorie du changement du Programme se reflète dans la hiérarchie des modèles logiques aux niveaux du programme et des projets. Les deux niveaux renvoient clairement à l’objectif stratégique du Canada de « contribuer à la création d’un État palestinien viable, indépendant et démocratique côtoyant Israël en paix et sécurité dans le cadre d’un accord de paix global^{Note de bas de page 52} ».  

Le Programme a pris les décisions qui convenaient à l’égard des ressources qu’il fallait consacrer aux trois secteurs prioritaires, du choix des partenaires de mise en œuvre et de la couverture intersectorielle permise par les projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé. Cette cohérence interne a permis à la programmation canadienne d’attirer l’attention de l’AP et de la communauté des donateurs, notamment en matière de réforme judiciaire.

Le choix des secteurs prioritaires était aussi pertinent et conforme aux priorités et aux besoins de l’AP ainsi que du peuple palestinien tels qu’ils sont énoncés dans le Plan de réforme et de développement de Palestine pour 2008-2010 et dans les plans de développement nationaux suivants. Pour les secteurs de la réforme judiciaire et du développement du secteur privé, le choix de renforcer les institutions de l’AP était approprié compte tenu des enjeux associés au cadre constitutionnel et juridique et de la nécessité de prévoir des objectifs de développement à long terme. La programmation d’aide humanitaire a été alignée sur l’appel global de l’ONU et sur le processus annuel intégré de planification et d’engagement en matière d’aide humanitaire. 

Viabilité

Bien que la moitié seulement des projets échantillonnés a été jugé satisfaisante du point de vue de la viabilité, beaucoup de facteurs influents échappent au contrôle du Programme, comme la fragilité économique et politique associées au conflit en cours ou la brièveté des cycles de projet comparativement aux processus de changement institutionnel. Le maintien des orientations de la programmation conjugué à l’exigence de viabilité des projets permettront de consolider la possibilité d’un développement durable en matière de réforme judiciaire et de développement du secteur privé.

Thèmes transversaux

Le Programme tient compte des thèmes transversaux de l’égalité entre les sexes, de la viabilité de l’environnement et de la gouvernance à des degrés d’efficacité variables. Il y a une emphase sur les enjeux liés à l’égalité entre les sexes dans les documents de planification et, dans une certaine mesure, dans la mise en œuvre des projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé. La capacité pour une programmation en égalité entre les sexes a été renforcée à l’OCHA, agence centrale d’aide humanitaire.

Mais le contexte culturel, le faible nombre de spécialistes de l’égalité entre les sexes et de la viabilité de l’environnement et les espoirs peut-être irréalistes de ce qui pouvait être atteint compte tenu du laps de temps à freiner les résultats en genre et en environnement jusqu’ici. L’environnement a suscité une attention théorique, et il y a peu de données probantes que des résultats aient été obtenus dans les secteurs de la réforme judiciaire et du développement du secteur privé, et ce, bien que le Programme soit parfaitement conforme aux exigences de vérification de la LCEE en ce qui concerne le projet de Construction de palais de justice. La gouvernance, par contre, a été centrale. C’est la raison d’être du portefeuille judiciaire et a été un thème important abordé dans les projets de développement du secteur privé, aussi bien du point de vue de la transformation institutionnelle que de l’amélioration du cadre juridique et réglementaire des entreprises. 

Le secteur d’aide humanitaire se heurte à des obstacles plus importants dans l’intégration des thèmes transversaux en raison de son horizon à court terme et de la nécessité de répondre d’abord à des besoins urgents comme la nourriture, l’eau, le logement et la protection. Cela dit, il y a certains signes positifs. Le Programme a favorisé l’égalité entre les sexes en finançant l’expertise à l’organisation de planification centrale d’aide humanitaire, l’OCHA. À l’échelle opérationnelle, les activités d’aide humanitaire ont pris en compte l’égalité entre les sexes et, dans certains cas, l’environnement également.

Coordination de l’aide

Le Canada est un participant très engagé dans les organismes de coordination formels et informels. Il est notamment reconnu pour le solide soutien qu’il apporte à la coordination dans le secteur de la réforme judiciaire. Il y a cependant place à l’amélioration du côté de la coordination entre certains projets en réforme judiciaire et en développement du secteur privé et dans d’autres initiatives connexes de d’autres donateurs.

La programmation du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza respecte généralement les Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires et les Principes de l’action humanitaire. Le Programme a œuvré pour répondre aux besoins d’aide humanitaire qui s’aligne aussi à ses priorités. Cependant, dans deux des dix projets échantillonnés, les partenaires ont remarqué des changements dans le financement qui n’étaient pas prévu, d’où la perception d’un manque de prévisibilité.

Efficience

En général, les ressources ont été utilisées de manière efficiente dans le cadre du Programme. La forte présence du Programme sur le terrain et le recours à des spécialistes et à du personnel dévoué dans les trois secteurs prioritaires ont ajouté à sa visibilité et à sa crédibilité parmi la communauté des donateurs et l’AP. Le moment des prises de décisions – au sein d’un contexte complexe et touché par le conflit, a été soulevé comme étant un enjeu.

Il y avait peu de variétés et n’offrait guère de base pour comparer différents modèles et mécanismes d’exécution. Mais, compte tenu de la situation sur le terrain et de la théorie du changement illustrée par le modèle logique, l’évaluation a pu conclure que, dans l’ensemble, le choix des partenaires – et par conséquent des modèles et mécanismes d’exécution – convenait bien aux besoins du Programme. La prestation de l’aide humanitaire par l’entremise d’un Programme bilatéral offrait la possibilité d’établir des liens entre des programmes en principe très distincts. Ainsi, ceci a facilité la cohérence opérationnelle et logique de la programmation de développement et d’aide humanitaire mis en œuvre par le MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

Gestion du rendement

L’utilisation par le Programme de la gestion axée sur les résultats et des instruments connexes à l’échelle des projets a bien fonctionné dans l’ensemble, malgré la difficulté à établir un lien avec les systèmes des agences multilatérales qui agissent comme des agences de mises en œuvre pour les projets financés par le MAECD. À l’échelle du Programme, il y a la possibilité de recueillir plus systématiquement l’information sur les progrès à l’égard de l’atteinte des résultats en fonction de la version révisée du CMR.

8.2 Leçons

L’évaluation a pris note d’un certain nombre de leçons qui pourraient alimenter ce Programme, notamment :

• Le renforcement des institutions, notamment dans un contexte d’État fragile, est un processus à long terme qui suppose un engagement financier à long terme.
• Lorsqu’on met en œuvre un programme de gestion du changement, le suivi des projets pour des nouveaux enjeux, des leçons apprises et des mesures correctives doivent se dérouler parallèlement à la gestion axée sur les résultats. Les besoins en suivi sont particulièrement importants dans les initiatives de renforcement des institutions.
• Lorsqu’on livre un programme complexe dans un État fragile, il est indispensable que le processus décisionnel soit aussi souple et opportun que possible. Les retards dans la livraison d’aide humanitaire peuvent notamment avoir des conséquences pour les bénéficiaires.
• Il est difficile de développer des institutions gouvernementales, à titre particulier ou à l’échelle sectorielle, lorsque les mandats institutionnels sont mal définis. Par exemple, le développement d’institutions judiciaires doit être accompagné d’une réforme judiciaire.
• Lorsqu’on entreprend un projet très technique, il est important de disposer de l’éventail d’expertises techniques et administratives nécessaires aux besoins du projet, dont un minimum d’expertise technique au sein du MAECD, comme l’illustrent les projets de Construction de palais de justice et de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale.
• L’évaluation a retenu un certain nombre d’exemples de relations entre donateur et agences d’exécution et entre agences d’exécution et client dont la qualité de la relation peut avoir une influence sur l’atteinte des résultats à l’échelle du projet. La communication est également importante lorsque des changements profonds sont prévus dans des relations de financement à long terme.
• L’édification de l’État dans une situation précaire suppose un degré extraordinaire de coordination entre les donateurs. L’évaluation a constaté des retombées positives dans la coordination des projets de Promotion de la primauté du droit du PNUD et dans le projet d’Amélioration du cadre régissant les entreprises palestiniennes, tout comme les effets négatifs d’une mauvaise coordination dans le projet Karamah.

8.3 Recommandations

Jusqu’ici, le Programme de l’ACDI a bien répondu aux besoins de la Palestine et aux priorités du Canada; il a commencé à donner des résultats et il a permis au Canada d’être considéré par l’AP comme étant un donateur influent et un interlocuteur important. Le Programme devrait continuer d’appuyer les principales institutions palestiniennes dans les secteurs prioritaires en même temps qu’il envisage les possibilités d’élargir sa contribution dans ces secteurs.

1. Le Canada a joué un rôle important dans le secteur de la réforme judiciaire, et il y a des possibilités d’améliorer la viabilité de ces investissements. Le Programme devrait prendre des mesures pour veiller à ce que les coûts récurrents et le ressourcement de spécialistes soient en place sur le long terme dans ces institutions et ces installations. Le Programme devrait également envisager des moyens de compléter son soutien aux installations et aux institutions par un appui proportionnel à l’utilisation et à l’accès des Palestiniens à ces institutions. Le Canada devrait profiter de sa solide présence dans ce secteur pour encourager la coopération interinstitutionnelle au sein de l’AP à l’échelle opérationnelle, jusqu’à ce que des modifications à la Loi sur l’autorité judiciaire permettent formellement de clarifier les rôles et les responsabilités de chacun.

2. Les résultats obtenus jusqu’ici en matière de développement du secteur privé (DSP) peuvent également servir de point de départ à l’élaboration d’une programmation future. L’environnement favorable pour les entreprises et les structures institutionnelles connexes reste fragile et mérite un renforcement. Il faudrait également favoriser les initiatives de concurrence plus directes parmi les entreprises palestiniennes.

3. La gestion du Programme d’aide humanitaire devrait continuer d’être fidèle aux principes de l’action humanitaire que sont la neutralité, se concentrer sur les besoins, la rapidité d’exécution et la prévisibilité du financement. En s’assurant que l’adoption d’une priorité thématique soit gérée conformément au principe de l’attribution en fonction des besoins et que le processus décisionnel s’inscrit dans les délais imposés à la procédure d’appel global, on garantira la souplesse et la rapidité d’exécution en répondant aux besoins humanitaires. Par ailleurs, il y a une possibilité spécifique à la Cisjordanie et dans la bande de Gaza de favoriser la résilience des populations à long terme en cas de catastrophe, et le Canada devrait envisager d’intensifier les efforts mixtes déjà déployés par les donateurs dans le but d’en faire un élément intrinsèque de sa programmation d’aide humanitaire.

4. Il y a des défis particuliers à l’intégration complète des thèmes de l’égalité entre les sexes et de la viabilité de l’environnement au Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens. Le Programme a accordé l’importance qui convenait à ces thèmes dans le cadre de programmation-pays et il est désormais possible d’y accorder une plus grande importance à l’échelle de la mise en œuvre opérationnelle. En s’appuyant sur les bases créées par les projets en cours, le Programme devrait intensifier ses efforts (et ses ressources humaines, au besoin) à une intégration plus complète de l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement à l’échelle du Programme et des projets.

5. Le Programme devrait s’assurer que des instructions claires et détaillées sont fournies au personnel et aux partenaires concernant l’application de la clause antiterroriste (CAT).

6. Le Programme a pris des mesures pour améliorer son cadre de mesure du rendement (CMR), mais il devrait collaborer avec les partenaires de la mise en œuvre pour consolider les liens qui manquent entre les résultats des projets et les systèmes redditionnels, d’une part, et le CMR du Programme, d’autre part, notamment à l’échelle des résultats. Ce qui ferait que la production de rapports annuels serait ainsi plus utile et serait un exercice utile pour les gestionnaires du Programme et des projets. Par ailleurs, le Programme devrait envisager la collaboration avec les partenaires et les autres donateurs pour améliorer la collecte des données et le compte rendu des résultats pour l’égalité entre les sexes et la viabilité de l’environnement.

7. Il est possible d’améliorer le partage d’information et de la cohérence sur le terrain entre les programmes voués à la paix et à la sécurité, au développement, et au commerce. Le MAECD devrait s’assurer que ses opérations sur le terrain en Cisjordanie et dans la bande de Gaza s’appuient sur des pratiques efficaces de coordination et de synergie entre les programmes.

Annexe A – Résumé du cadre de référence

Documents d’évaluation : Le cadre de référence demandait à l’équipe d’évaluation d’être guidée par et de prendre en considération un certain nombre de documents spécifiques à cette évaluation, y compris ce qui suit :

• Les engagements pris par le Ministère à l’égard de l’efficacité de l’aide internationale, notamment la Déclaration de Paris (2005) et le Programme d’action d’Accra (2008).
• Le consensus international émergeant sur la coopération pour le développement (p. ex. les Objectifs du Millénaire pour le développement).
• Les principales étapes de mise en œuvre du Plan d’action du MAECD pour accroître l’efficacité de l’aide, lancé en 2011 (cibles plus précises, efficacité, responsabilisation).
• La politique du MAECD sur l’évaluation du développement et la directive connexe.
• Les normes de qualité pour l’évaluation du développement établies par le CAD de l’OCDE.
• La politique du CT en matière d’évaluation (2009), accompagnée de la directive et de la norme.
• Le guide intitulé Évaluer les activités de prévention des conflits et de construction de la paix du Réseau du CAD sur l’évaluation du développement.
• Les principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires du CAD de l’OCDE et les Lignes directrices opérationnelles de l’ACDI pour la gestion des programmes dans les États fragilisés et les situations de conflit.
• Les Principes et les bonnes pratiques pour l’action humanitaire du CAD de l’OCDE.

Finalité et objectifs de l’évaluation : L’évaluation de la programmation en développement et en aide humanitaire du MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a pour finalité de satisfaire aux exigences du gouvernement du Canada en matière d’établissement de rapports ainsi que de contribuer à l’apprentissage en vue d’améliorer ses politiques et ses programmes, plus précisément :

• Procéder à une évaluation neutre et fondée sur des données probantes de l’aide au développement et de l’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza entre 2008-2009 et 2012-2013 pour informer les Canadiens, les parlementaires, les ministres, les agences centrales, le sous-ministre du développement international du MAECD et la gestion les partenaires et les bénéficiaires.
• Continuer d’alimenter le processus décisionnel et de favoriser l’amélioration des politiques et des programmes en aidant à relever les leçons apprises et les pratiques exemplaires.

Les objectifs du Consultant dans la conduite de l’évaluation de la programmation en développement et en aide humanitaire mis en œuvre par le MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza sont les suivants :

• Évaluer les résultats obtenus par le Canada en matière de développement et d’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza entre 2008-2009 et 2012-2013, compte tenu des critères établis de l’aide au développement (pertinence, cohérence, efficacité, efficience, viabilité, principes de gestion, gestion du rendement et enjeux transversaux liés à l’égalité entre les sexes, à la viabilité de l’environnement et à la gouvernance).
• Évaluer dans quelle mesure la conception, l’exécution et la gestion de la programmation en développement du MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza sont conformes aux Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires du CAD de l’OCDE.
• Évaluer dans quelle mesure la conception, l’exécution et la gestion de la programmation en développement du MAECD en Cisjordanie et dans la bande de Gaza sont conformes aux Principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire.
• Évaluer le rendement et les résultats des divers mécanismes d’exécution de développement et d’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, notamment en ce qui concerne les partenariats avec les organisations de la société civile, les programmes bilatéraux, les fonds locaux et les subventions accordées à des organisations multilatérales dans le cadre d’un processus pandépartemental.  
• Circonscrire les pratiques exemplaires, les aspects susceptibles d’être améliorés, et formuler les leçons apprises et élaborer des recommandations visant à apporter des améliorations à l’échelle du Ministère et du Programme.
• Informer la programmation future en développement et en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, et dans d’autres États fragiles, en prévoyant notamment une nouvelle stratégie pour le Programme de la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens de la direction générale des programmes géographiques (DGPG).

Destinataires de l’évaluation

Les destinataires de l’évaluation sont les suivants :

• les Canadiens, le sous-ministre du développement international du MAECD et la gestion du Ministère;
• les autres ministères et agences fédéraux;
• l’Autorité palestinienne;
• les ONG partenaires et d’autres agences vouées au développement qui travaillent avec le Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

Portée de l’évaluation

L’évaluation portera sur une période de cinq ans allant de 2008-2009 à 2012-2013. Cette période a été retenue en fonction de la stratégie 2009 du Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens et du cadre de programme-pays 2009-2014. Certains projets déjà en cours, approuvés avant l’engagement du Canada en 2007 et toujours financés au cours de la période d’évaluation, peuvent aussi faire partie de l’échantillon.

L’évaluation corporative de l’aide humanitaire internationale du MAECD en 2012 a permis d’examiner l’aide humanitaire mise en œuvre par la direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. À ce titre, le Consultant ne vérifiera pas le financement de l’IHA/DGPMM dans le cadre de cette évaluation. Le Consultant s’appuiera cependant sur les constatations découlant de l’évaluation de l’IHA en 2012. Plus précisément, le Consultant examinera l’aide humanitaire de la DGPG.
Le Consultant évaluera les trois secteurs de concentration de la programmation en développement et en aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, à savoir :

• 1) la réforme judiciaire;
• 2) le développement du secteur privé;
• 3) l’aide humanitaire, axée plus particulièrement sur la sécurité alimentaire ainsi que les jeunes et les enfants.

Par ailleurs, le Consultant évaluera les trois thèmes transversaux du Programme, à savoir l’égalité entre les sexes, la viabilité de l’environnement et la gouvernance.

L’évaluation laissera de côté les composantes de la programmation représentant moins de 10 % des décaissements, comme l’amélioration de la santé, le renforcement de l’éducation de base, la paix et la sécurité et l’environnement.

La méthodologie utilisée pour cette évaluation sera ajustée en fonction des éléments suivants :

• les mécanismes de coopération du MAECD en matière de développement et d’aide humanitaire (bilatéraux et multilatéraux et partenariats);
• les diverses approches de mises en œuvre du MAECD en matière de développement et d’aide humanitaire (mode directif ou réactif) et les modalités d’investissement (projets, programmes, approches-programmes, fonds en gestion commune, fiducies);
• l’éventail des agences d’exécution (entreprises, organisations multilatérales, organisations non gouvernementales).

Approche et méthodologie de l’évaluation

L’évaluation portera sur les activités à l’échelle du Programme et examinera un échantillon par choix raisonné de projets précis, utilisant divers indicateurs et sources d’information à chaque niveau. Aucune recommandation ne sera faite pour des projets spécifiques. L’évaluation s’appuiera largement sur des sources d’information secondaires, notamment sur des évaluations antérieures complètes de projets.

L’évaluation s’appuiera aussi sur la documentation disponible, les entrevues individuelles et collectives et les visites de projets et des institutions sur le terrain. L’utilisation d’études de cas peut être envisagée. Il se peut que des études de cas soient utilisées.

L’équipe d’évaluation sera composée de trois (3) évaluateurs chevronnés, dont un chef d’équipe et deux (2) consultants locaux. Le Consultant rendra compte à la Division de l’évaluation du développement du MAECD.

Annexe B – Méthodologie de l’évaluation

Le point de référence premier de l’évaluation était les Lignes directrices opérationnelles de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) pour la gestion de programmes dans les États fragilisés et les situations de conflit^{Note de bas de page 53}. Ce document était la principale source d’orientation du Programme au cours de la période de l’évaluation. Il est lui-même décrit comme « conforme à l’esprit » des Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires du CAD de l’OCDE^{Note de bas de page 54}. Au cœur de ces deux ensembles de lignes directrices, il y a l’engagement à édifier un État, à prévenir les conflits et à établir la paix.

Pour procéder à cette évaluation, en tenant compte des pratiques exemplaires en matière d’évaluation de la programmation en développement dans les États défaillants ou fragiles^{Note de bas de page 55}, les évaluateurs ont abordé le travail comme suit :

• Essayer le plus possible de ne pas faire de tort.
• Rester sensible, dans l’évaluation des résultats, au fait que l’Autorité palestinienne exerce un contrôle limité au sein de ses frontières.
• Tenir compte de la promotion de la responsabilisation et de l’apprentissage tout autant que de l’obtention de résultats.
• Rester sensibles aux difficultés liées à la planification et la mise en œuvre de l’aide au développement dans le contexte particulier de la Cisjordanie et de la bande de Gaza, où l’Autorité palestinienne exerce une compétence limitée sur son territoire.
• Élaborer et utiliser une matrice d’évaluation et des protocoles de collecte de données adaptés à la situation en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.
• Se montrer aussi inclusif que possible dans les jugements entendus et aussi équitable que possible dans leur évaluation.

L’évaluation a utilisé trois grandes sources d’information pour mettre en place ces lignes d’évidence :

1. La revue des documents de planification, de reddition des comptes, d’examen et d’évaluation à l’échelle du Programme et à l’échelle de chacun des projets échantillonnés, des documents contextuels fournissant une analyse et une histoire du contexte régional dans la programmation du développement, et des documents concernant les besoins précis de programmation et d’évaluation dans le contexte d’États fragiles (voir la liste des documents consultés à l’annexe E).
2. Des entrevues individuelles et en groupe au Canada, auprès de 20 membres du personnel du MAECD, dont des conseillers spécialisés, trois membres des Affaires étrangères et trois représentants de Justice Canada, tant avant qu’après la mission sur le terrain (voir la liste des répondants à l’annexe F).
3. Trois semaines de mission sur le terrain qui incluaient des entrevues semi-structurées avec 19 représentants sur le terrain en termes de développement, de politique et du ministère de la Défense nationale (MDN) abordant des questions concernant le Programme et les projets. Les évaluateurs ont également interrogé 99 représentants d’organismes partenaires, de bénéficiaires de projet, d’agences internationales, de donateurs, d’organisations non gouvernementales (ONG), d’universités et de médias^{Note de bas de page 56} ainsi que des membres de l’Autorité palestinienne (AP) et du personnel du Bureau de représentation du Canada à Ramallah (BRC). De plus, quatre visites sur le terrain, au cours de notre mission, ont été effectuées permettant ainsi de rencontrer les responsables locaux et les bénéficiaires de la mise en œuvre du Programme. 

Pour l’analyse de la situation sur le terrain, l’évaluation a procédé à un échantillonnage par choix raisonné qui a permis de retenir 25 projets destinés à être examinés plus en profondeur sur un total de 88 projets inscrits au portefeuille du Programme au cours de la période couverte par l’évaluation, représentant des décaissements de 272 634 530 $. En tout, 25 des 88 projets étaient déjà en cours avant l’élaboration du cadre de programmation-pays 2009-2014, mais pour lesquels d’importants décaissements ont été effectués au cours de la période couverte par l’évaluation.

L’échantillon était principalement axé sur les trois secteurs prioritaires du Programme : l’aide humanitaire, la réforme du système judiciaire et le développement du secteur privé ou la croissance économique durable. Ils représentaient 64 % des décaissements totaux du Programme, dont 45,7 % du total des décaissements en aide humanitaire, 98,1 % des décaissements dans le secteur de la réforme judiciaire et 98,3 % des décaissements en développement du secteur privé. Quatre projets ont été choisis pour permettre d’examiner d’autres modèles et modalités de mise en œuvre, dont deux étaient des exemples de coopération avec des universités canadiennes et deux, des exemples de petits fonds administrés à partir du terrain. Ensemble, l’échantillon des projets représentait une coupe transversale des modalités, des mécanismes et des moyens d’exécution utilisés par le Programme. 

Figure 2 : Décaissements comparatifs : échantillon/Programme (100 millions de dollars)

À partir des renseignements recueillis par ces trois principales sources, l’évaluation a procédé à des analyses à l’échelle du Programme, des secteurs et des projets. Des grilles d’évaluation ont été remplies pour chaque secteur et projet de l’échantillon, et des notes sur le rendement ont été attribuées en fonction des critères et des indicateurs d’évaluation énoncés dans la matrice. Le classement a été fait selon une échelle qualitative fournie par la Division de l’évaluation du développement du MAECD (voir le classement des projets et la définition détaillée de l’échelle à l’annexe G). L’évaluation a procédé à un exercice de classement collectif dès le début de ce processus afin de s’assurer d’une compréhension commune des critères et de la comparabilité des classements. Les évaluations au niveau des projets ont été synthétisées et complétées par des données supplémentaires pour développer des évaluations aux niveaux des secteurs et du Programme.

Grâce à cette approche, l’évaluation a pu élaborer des constatations et des conclusions fondées sur de multiples sources. Des séances d’information ont été organisées pour le personnel du BRC et celui du Programme à l’administration centrale au terme de la mission sur le terrain pour lui donner la possibilité de réagir à titre préliminaire aux constatations émises par les évaluateurs.

Annexe C – Modèle logique du Programme

Annexe D – Liste des projets échantillonnés revus

Annexe E – Liste des documents examinés

Agence canadienne de développement international, Politique de l'ACDI portant sur l'examen du rendement, 1996.

Agence canadienne de développement international, Lignes directrices pour des propositions de projets et rapports d’assistance humanitaire d’urgence, 2006.

Agence canadienne de développement international, Contribution Agreement for the Project on Judicial Independence and Human Dignity, 2008.

Agence canadienne de développement international, Amendment to UNRWA 2009 Emergency Appeal project to include 2010 expenses, 2009.

Agence canadienne de développement international, Cisjordanie et bande de Gaza : stratégie, 2009.

Agence canadienne de développement international, Country Development Programming Framework (CDPF) 2009-2014: West Bank and Gaza and Palestinian Refugees Program, décembre 2009.

Agence canadienne de développement international, Grant Arrangement between CIDA and UNRWA, West Bank & Gaza 2009 Emergency Appeal, 2009.

Agence canadienne de développement international, Lignes directrices opérationnelles de l’ACDI pour la gestion de programmes dans les États fragilisés et les situations de conflit, 2009.

Agence canadienne de développement international, Mise à jour de la politique de l’ACDI portant sur l’examen du rendement, 2009.

Agence canadienne de développement international, Project Approval Memo, UNRWA West Bank & Gaza 2009 Emergency Appeal (Omnibus including this project as one of 5 under option 3, recommended for approval), signé le 26 mars 2009.

Agence canadienne de développement international, Project Approval Memo, UNRWA West Bank & Gaza 2009 Emergency Appeal: Supporting Food Security, signé le 26 octobre 2009.

Agence canadienne de développement international, Plan d’action de l’ACDI en matière d’efficacité de l’aide (2009-2012). Voir : http://www.acdi-cida.gc.ca/inet/images.nsf/vLUImages/About_CIDA/$file/PLANDACTION_EFFICACITEAIDE_2009-12-f.pdf (site consulté le 24 novembre 2013).

Agence canadienne de développement international, Grant Arrangement between CIDA and UNRWA, Emergency: Employment Program for Refugees in the West Bank, 2010.

Agence canadienne de développement international, Signed Approval Memo, UNRWA–Emergency Food Assistance in Gaza, 2010.

Agence canadienne de développement international, 2010 Emergency Appeal: Emergency Food Assistance in Gaza, UNRWA Final Report to CIDA, 2011.

Agence canadienne de développement international, Accroître la sécurité alimentaire : stratégie de l’ACDI sur la sécurité alimentaire, 2011. Voir : http://www.acdi-cida.gc.ca/INET/IMAGES.NSF/vLUImages/Youth-and-Children/$file/food-security-strategy-f.pdf (site consulté le 22 novembre 2013).

Agence canadienne de développement international, Management Summary Report, WFP CAP, Food Aid, West Bank & Gaza, 2011, 2011.

Agence canadienne de développement international, Memorandum to the Minister, Omnibus Approval Document, West Bank & Gaza, 2011.

Agence canadienne de développement international, Assurer un avenir aux enfants et aux jeunes : stratégie de l’ACDI sur les enfants et les jeunes, 2011.

Agence canadienne de développement international, West Bank and Gaza Program: Annual Country Report 2010-2011, 2011.  

Agence canadienne de développement international, Corporate Evaluation of CIDA’s Humanitarian Assistance 2005-2011: Background Reports. Country Case Studies: West Bank and Gaza, 2012.

Agence canadienne de développement international, Évaluation corporative de l’aide humanitaire de 2005-2011 : rapport synthèse, 2012. Voir : http://www.international.gc.ca/department-ministere/assets/pdfs/evaluation/2012/dev-ha-ah12-fra.pdf (site consulté le 24 novembre 2013).

Agence canadienne de développement international, Management Summary Report, WFP CAP, Food Aid, West Bank & Gaza, 2011, 2012.

Agence canadienne de développement international, Performance Measurement Framework, Assistance to Small Farmers, West Bank & Gaza, 2012.

Agence canadienne de développement international, West Bank and Gaza Program: Annual Country Report 2011-2012, 2012.

Agence canadienne de développement international, Management Summary Report, WFP CAP, Food Aid, West Bank & Gaza, 2012, 2013.

Agence canadienne de développement international, PWCB Programming in West Bank and Gaza: Overview, 2013.

Agence canadienne de développement international, West Bank and Gaza Program: Annual Country Report 2011-2012, 2012.

Agence canadienne de développement international, West Bank and Gaza Program: Annual Country Report 2012-2013, 2013.

Agence canadienne de développement international, West Bank and Gaza Program Risk Assessment and Contingency Plan, 2013.

Al-Botmeh, Reem, A Review of Palestinian Legislation from a Women's Rights Perspective, Programme du PNUD pour la primauté du droit et l’accès à la justice, Programme des Nations Unies pour le développement, 2012.

An Overview of Canadian Capacity in International Legal and Judicial Reform Programming, 2005.

Association des femmes d’affaires de Palestine (ASALA), Listening to Clients: Impact Assessment of ASALA’s Services in the West Bank and Gaza Strip Survey Report, décembre 2012. Voir : http://www.ASALA-pal.com/node/544.

Autorité palestinienne, Palestinian Reform and Development Plan 2008-2010, 2008. Voir : http://unispal.un.org/UNISPAL.NSF/0/FD0D11AD7CF77F31852578EA00544CD1.

Autorité palestinienne, National Development Plan 2011-2013. Establishing the State, Building Our Future, avril 2011. Voir : http://www.apis.ps/up/1332062906.pdf.

Autorité palestinienne, Environmental Sector Strategy, Autorité chargée de la qualité environnementale, mars 2010. Voir : http://www.lacs.ps/documentsShow.aspx?ATT_ID=6056 (site consulté le 4 décembre 2013).

Banque mondiale, Towards Economic Sustainability of a Future Palestinian State: Promoting Private Sector-LED Growth, 2012. Voir : http://siteresources.worldbank.org/INTWESTBANKGAZA/Resources/GrowthStudyEng.pdf (site consulté le 1er décembre 2013).

Banque mondiale, West Bank and Gaza: Area C and the Future of the Palestinian Economy, Poverty Reduction and Economic Management Department, Middle East and North Africa Region, 2013.

Biron-Hudon, Gabrielle, Evaluation Background Profile: CIDA’s Programmes in West Bank and Gaza (FY 2008-09 to 2012-13), Direction de l’évaluation, Secteur des politiques stratégiques et du rendement, ACDI, 2013.

Bureau central de la statistique de Palestine (BCSP), Performance of the Palestinian Economy, 2012, Ramallah (Palestine), 2013.

Bureau central de la statistique de Palestine (BCSP), Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA), Programme alimentaire mondial (PAM), Socio-Economic & Food Security Survey 2012, West Bank and Gaza Strip, Palestine, 2012.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Consolidated Appeal for the Occupied Palestinian Territory 2009, 2008. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2009.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Flash Appeal for the occupied Palestinian territory-Gaza 2009, 2009. Voir : www.unocha.org/cap/appeals/flash-appeal-occupied-palestinian-territory-gaza-2009.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Mid-Year Review of the Consolidated Appeal for the occupied Palestinian territory 2009, 2009. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/mid-year-review-consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2009.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Consolidated Appeal for the occupied Palestinian territory 2010, 2009. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2010.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Mid-Year Review of the Consolidated Appeal for the occupied Palestinian territory 2010, 2010. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/mid-year-review-consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2010.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Consolidated Appeal Process: occupied Palestinian territory, 2010, Project Completion Report, 2010.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Consolidated Appeal for the occupied Palestinian territory 2011, 2010. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2011.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Mid-Year Review of the Consolidated Appeal for the occupied Palestinian territory 2011, 2011. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/mid-year-review-consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2011.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Consolidated Appeal for occupied Palestinian territory 2012, 2011. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2012.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU,Mid-Year Review of the Consolidated Appeal for occupied Palestinian territory 2012, 2012. Voir : http://www.unocha.org/cap/appeals/mid-year-review-consolidated-appeal-occupied-palestinian-territory-2012.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Grant Arrangement 7058530, Strengthening Humanitarian Coordination in the West Bank and Gaza, 2012.

Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA) de l’ONU, Consolidated Appeal Process: occupied Palestinian territory, 2012, Project Completion Report, 2013.

CARE Canada, Assistance to Small Farmers, West Bank & Gaza, Performance Measurement Framework, CARE, Contribution Agreement, Amendment 1, Changing End Date, 2012.

CARE Canada, Gender Analysis of Assistance to Small Farmers, Breeders and Households in West Bank and Gaza, Final Report, 2012.

Centre for Conflict Research, Conflict Analysis and Response Definition: Abridged Methodology, 2001.

Chandy, Laurence, Ten Years of Fragile States: What Have We Learned? The Brookings Institute, 2011. Voir : http://www.brookings.edu/research/papers/2011/11/fragile-states-chandy.

Channell, Wade, « Lessons Not Learned: Problems with Western Aid for Law Reform », dans Carnegie Endowment: Rule of Law Series Working Papers, 2005. Voir : http://carnegieendowment.org/2005/04/26/lessons-not-learned-problems-with-western-aid-for-law-reform-in-postcommunist-countries/24dd (site consulté le 29 novembre 2013).

Chapman, N. et Vaillant, C., Country Programme Evaluations Conducted in Fragile States. Synthesis Paper, ministère du Développement international (DfID), 2010. Voir : https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/67711/evsum-syn-cnty-prog-evals-frag-sts.pdf.

Chida, Asif, Private Sector Development in West Bank and Gaza-Options for Canadian International Development Agency (CIDA), Project Services International, Ottawa, février 2009.

Commission européenne, Aide humanitaire et protection civile. Voir :http://ec.europa.eu/echo/aid/north_africa_mid_east/palestinian_en.htm (site consulté le 7 décembre 2013). Voir : http://ec.europa.eu/echo/fr/where/middle-east-north-africa/palestine.

Comité international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Les sept principes fondamentaux, 1996. Voir : https://www.icrc.org/fre/assets/files/other/icrc_001_0513_principes_fondamentaux_cr_cr.pdf.

Conseil du Trésor du Canada, Directive sur la fonction d’évaluation, 2009. Voir : http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=15681&section=text(site consulté le 25 novembre 2013).

Conseil du Trésor du Canada, Politique sur l’évaluation, 2009.

Conseil du Trésor du Canada, Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada, 2009. Voir : http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=15688&section=text (site consulté le 25 novembre 2013).

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, Project Progress Review: Private Sector Development Programme, Palestinian Territories, 2013.

Divvaakar, S.V., Mid Term Review: Export Development for Palestinian Business Project in the West Bank (2011-2015), 2013.

État de Palestine, Palestine: A State under Occupation - The Government of Palestine’s Report to the Ad Hoc Liaison Committee, 2013.

Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et Comité international de la Croix-Rouge, Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les Organisations non-gouvernementales (ONG) lors des opérations de secours en cas de catastrophe. Voir : https://www.icrc.org/fre/assets/files/publications/icrc-001-1067.pdf

Fonds monétaire international, Staff Report Prepared for the Meeting of the Ad Hoc Liaison Committee. New York, 11 septembre 2013. Voir : http://www.imf.org/external/country/WBG/RR/2013/091113.pdf (site consulté le 3 décembre 2013).

Geospatial/Salasan, Mid-Term Evaluation Report: Judicial Independence and Human Dignity Project (Also Known as KARAMAH), 2010.

Ghani, Ashraf et Lockhart, Clare, Fixing Failed States: A Framework for Rebuilding a Fractured World, Oxford University Press, 2008.

Golub, Stephen, « Beyond Rule of Law Orthodoxy », dans Carnegie Endowment: Rule of Law Series Working Papers, 2003. Voir : http://carnegieendowment.org/2003/10/14/beyond-rule-of-law-orthodoxy-legal-empowerment-alternative/ex5 (site consulté le 29 novembre 2013).

Good Humanitarian Donorship initiative, Principles and Good Practice of Humanitarian Donorship, 2003. Voir : http://www.worldhumanitariansummit.org/node/434472 (site consulté le 28 novembre 2013).

Green, Duncan, What are the global trends in humanitarian response? How well is Oxfam responding? Voir : Poverty to Power blog, http://www.oxfamblogs.org/fp2p/?p=16611 (site consulté le 21 novembre 2013).

Harvie, Susan, Program Evaluation of KAIROS Canadian Ecumenical Justice Initiatives, 2009.

Heinbecker, P. & Momani, B. (dir. de la publ.), Canada and the Middle East: In Theory and Practice, Wilfred Laurier Univ. Press, 30 octobre 2010.

Holmes, R., McCord, A. et Hagen-Zanker, J., What is the Evidence on the Impact of Employment Creation on Stability and Poverty Reduction in Fragile States, Overseas Development Institute, mai 2013. Voir : http://www.odi.org.uk/publications/7447-systematic-review-employment-fragile-states-poverty-social-protection (site consulté le 6 décembre 2013).

Humanitarian Accountability Partnership, The 2010 HAP Standard in Accountability and Quality Management, 2010. Voir : http://www.hapinternational.org/pool/files/2010-hap-standard-in-accountability.pdf.

Humanitarian Policy Group, A Global History of Modern Humanitarian Action: Middle East and North African Regional Study, Conference Report, 2013. Voir : http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/events-documents/5010.pdf.

International Crisis Group, Leap of Faith: Israel’s National Religious and the Israeli-Palestinian Conflict, Middle East Report no147, 2013.

Jerusalem Media and Communication Centre, The Palestinian Political System, 2009. Voir : http://www.jmcc.org/publications.aspx.

Jones, R. et Young, V., Guide de l’évaluation à l’ACDI. Direction de l’évaluation, Secteur Direction générale de la gestion du rendement et des connaissances, Agence canadienne de développement international, octobre 2004.

Kleinfeld, Rachel, « Competing Definitions of the Rule of Law », dans Carnegie Endowment: Rule of Law Series Working Papers, 2005. Voir : http://carnegieendowment.org/2005/01/21/competing-definitions-of-rule-of-law-implications-for-practitioners/1uv5 (site consulté le 29 novembre 2013).

Le Projet Sphère, La charte humanitaire et les standards minimums de l’intervention humanitaire, 2011. Voir :

http://www.sphereproject.org/sphere/fr/ressources/?keywords=&language=0&type=&aid=&mid=&category=22&subcat-22=23&search=1&page=5.

Lewis, Bernard, Que s’est-il passé? : L’Islam, l’Occident et la modernité. Gallimard, 2002.

Lindsay, James G., « Fixing UNRWA: Repairing the UN’s Troubled System of Aid to Palestinian Refugees », Policy Focus no 91, The Washington Institute for Near East Policy, 2009.

Ministère du Développement international, Country Programme Evaluations Conducted in Fragile States. Synthesis Paper, 2010.

Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada, Évaluation du fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Bureau de l’inspecteur général/Direction de l’évaluation (ZIE), 2011. Voir : http://www.international.gc.ca/department-ministere/evaluation/2011/gpsf_fpsm11.aspx?lang=fra.

Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, Middle East Vocabulary and Definitions, 2013.

Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), Protection of Farmer Livelihoods (West Bank): Grant Arrangement between the Government of Canada and FAO, 2012.

Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), Livelihood Baseline Profiles West Bank and Gaza Strip, 2013.

Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), Protection of Farmer Livelihoods (West Bank): Third interim report March 1 to August 31, 2013, 2013.

Office of the Quartet Representative Tony Blair, Summary of the Palestinian Economic Initiative, 25 septembre 2013. Voir : http://blair.3cdn.net/a1cbc4b311f0287605_twm6iv9t3.pdf (site consulté le 3 décembre 2013).

Organisation de coopération et de développement économiques, Comité d’aide au développement, Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD, 2007.

Organisation de coopération et de développement économiques, Comité d’aide au développement, Normes de qualité pour l’évaluation du développement, Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD, 2010.

Organisation de coopération et de développement économiques, Comité d’aide au développement, Évaluer les activités de construction de la paix dans les situations de conflit et de fragilité : mieux comprendre pour de meilleurs résultats, Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD, 2012.

Organisation de coopération et de développement économiques, Comité d’aide au développement, Fragile States: Resource Flows and trends in a shifting world, 2012. Voir : http://www.oecd.org/dac/incaf/FragileStates2013.pdf (site consulté le 1er décembre 2013).

Ovendale, Ritchie, The Origins of the Arab-Israeli Wars, Pearson, 1984.

Office des Nations Unies contre la drogue et le crime organisé, Improving Forensic Services in the Occupied Palestinian Territories, 2013. Voir : https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2011/December/improving-forensic-services-in-the-palestinian-territories.html.

Office des Nations Unies contre la drogue et le crime organisé, Official Launching of the Forensic Services for the Palestinian National Authority, 2013. Voir : http://www.unodc.org/middleeastandnorthafrica/en/web-stories/forensic-services-palestine.html.

Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA), Final Report (to CIDA): 2009 Emergency Appeal: Cash-for-Work in the West Bank (2010 implementation), 2010.

Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA), Emergency Appeal, Gaza and West Bank, 38th Progress Report, January to December 2010, 2011.

Pappé, Ilan, Une terre pour deux peuples : histoire de la Palestine moderne, Fayard, 2004.

Partners for Change, The Palestinian Judicial System, 2008. Voir : http://www.palst-jp.com/eg/pdf/inv/02/The_Palestinian_Judicial_System.pdf (site consulté le 5 décembre 2013).

People in Aid, The People in Aid Code of Good Practice in the management and support of aid personnel, 2003. Voir : http://www.peopleinaid.org/pool/files/code/code-en.pdf.

Programme alimentaire mondial (PAM), Measuring the Secondary Impact of WFP Voucher Programme on the Dairy Sector Value Chain in West Bank and Gaza Strip, Palestine, brochure du PAM, 2013.

Programme alimentaire mondial, Purchase Order 7057064, Subsidiary Arrangement No. II-483, Canadian Grant for WFP’s Food Aid & Food Voucher Program in West Bank Gaza, 2011.

Programme alimentaire mondial, Standard Project Report 2012 - Targeted Food Assistance to Support Destitute and Marginalized Groups and Enhance Livelihoods in the West Bank, 2012.

Programme des Nations Unies pour le développement, Independent Outcome Evaluation: UNDP Rule of Law & Access to Justice Programme in the oPt, 2012.

Programme des Nations Unies pour le développement, Public Perceptions of Palestinian Justice and Security Institutions, 2012. Voir : http://www.undp.ps/en/newsroom/publications/pdf/other/Survey%20English.pdf

Programme des Nations Unies pour le développement, Supporting the Rule of Law and Access to Justice for the Palestinian People 2009-2012, 2008. Voir : http://www.undp.org/content/dam/undp/documents/projects/PAL/00057409/1%20-Project%20documents%20UNDP%20Rule%20of%20Law%20&%20Access%20to%20Justice%20Programme%20in%20the%20oPt.pdf

Programme des Nations Unies pour le développement, United Nations Development Assistance Framework for the State of Palestine, juin 2013. Voir : http://www.undg.org/docs/13178/oPt-UNDAF-draft-r32.pdf

Programme des Nations Unies pour le développement, Update of Diagnostic Report for the Local Governance System in the Occupied Palestinian Territory, 2009. Voir : http://www.undp.org/content/dam/undp/documents/projects/PAL/00056673/Signed%20Project%20Document%20_%20Update%20of%20Diagnostic%20Report.pdf

Risse-Kappen, Thomas (dir. de la publ.), Governance without a State: Policies and Politics in Areas of Limited Statehood, Columbia University Press, 2011.

Secrétariat local de coordination de l’aide (LACS), LDF Contact Directory, mise à jour de février 2014.

Secrétariat local de coordination de l’aide (LACS), Welcome Package for New Arrivals in the State of Palestine, 2014.

Société des travailleuses palestiniennes pour le développement, Palestinian Women’s Participation in Peace Negotiations: An Analysis Based on International Experiences, Promore Advertising & Promotion, 2013.

Société des travailleuses palestiniennes pour le développement, Shadow Councils of Local Governments: a pioneer experience for the Palestinian Working Woman Society for Development in building women’s leadership activities, Promore Advertising & Promotion, 2013.

Sayigh, Yezid, « Policing the People, Building the State: Authoritarian Transformation in the West Bank and Gaza », The Carnegie Papers, 2011. Voir : http://carnegie-mec.org/2011/02/28/policing-people-building-state-authoritarian-transformation-in-west-bank-and-gaza/awvd

Schanzer, Jonathan, State of Failure: Yasser Arafat, Mahmoud Abbsas and the Unmaking of the Palestinian State, Palgrave MacMillan, 2013.

Shapleigh, Alexander, Independent Review of the Sustainable Economic Growth Portfolio, West Bank and Gaza Program, 2013.

Shavit, Ari, My Promised Land: The Triumph and Tragedy of Israel. Spiegel & Grau.

Shlaim, Avi, Israel and Palestine: Reappraisals, Revisions and Refutations, Verso, 2009.

Shlaim, Avi, Le mur de fer : Israël et le monde arabe. Buchet/Chastel, 2007.

Stiles Associates Inc., Evaluation of the Rehabilitation of Landmine Victims in the Middle East (REHAB) Project, 2010.

Toope, Stephen, Programmation en matière de réforme juridique et judiciaire : un cadre d’analyse pour la participation de l’ACDI, 1997. Voir : http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.197.7875&rep=rep1&type=pdf

UNICEF, Grant Arrangement with UNICEF, Grant for Project: Community Psychosocial and Mental Health Services for Children, Adolescents and Primary Caregivers, Schedule A to Master Agreement Signed Feb. 5, 2003, 2009.

UNICEF, Community Psychosocial and Mental Health Services for Children, Adolescents and Primary Caregivers: Final Report, Canada January 2009 to June 2010, 2010.

Universalia, End of Program Evaluation and Organizational Assessment of the Mennonite Central Committee (MCC) Canada, 2010.

Upham, Frank, « Mythmaking in the Rule of Law », dans Carnegie Endowment: Rule of Law Series Working Papers, 2001. Voir : http://carnegieendowment.org/2002/09/10/mythmaking-in-rule-of-law-orthodoxy/8g6 (site consulté le 29 novembre 2013).

Zurayk, Rami et Gough, Anne, Control Food Control People: the Struggle for Food Security in Gaza, The Institute for Palestine Studies, Institute for Palestine Studies (Maryland, États-Unis), 2013.

Annexe F – Liste des répondants

Les chiffres apposés à des noms de répondant indiquent qu’il y a eu plus d’une entrevue avec cette personne.

Nombre total de répondants : 139
Nombre total d’entrevues : 145

Annexe G – Résumé du classement des projets

Le classement des projets a été effectué selon une échelle qualitative fournie par la Division de l’évaluation du développement du MAECD. L’équipe d’évaluation a procédé à un exercice de classement collectif au début de ce processus pour s’assurer d’une compréhension commune des critères et de la comparabilité des classements. Les évaluations au niveau des projets ont été synthétisées et complétées par des données supplémentaires pour développer des évaluations aux niveaux des secteurs et du Programme.

Système de classement :

TS = Très satisfaisant : satisfait à tous les indicateurs d’évaluation pour le critère donné.

S = Satisfaisant : satisfait à la plupart des indicateurs d’évaluation pour le critère donné.

N = Ni satisfaisant ni insatisfaisant : résultats mitigés observés.

I = Insatisfaisant : ne satisfait pas à la plupart des indicateurs d’évaluation pour le critère donné.

TI = Très insatisfaisant : ne satisfait à aucun des indicateurs d’évaluation pour le critère donné.

SO = Sans objet : aucun classement, pas de critère applicable.

Annexe H – Principes d’engagement international dans les États fragiles

Le tableau qui suit propose une analyse détaillée du classement du Programme en fonction des Lignes directrices opérationnelles de l’ACDI pour la gestion de programmes dans les États fragilisés et les situations de conflit (octobre 2009), lesquelles sont alignées aux Principes d’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires de l’OCDE. Pour plus de détails sur la méthodologie, voir l’annexe B.

Annexe I – Principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire

Le tableau qui suit fournit une analyse détaillée du classement du Programme en fonction de chacun des Principes et des bonnes pratiques pour l’action humanitaire.

Annexe J – Mécanismes d’exécution

Modèles et mécanismes d’exécution

Du portefeuille de l’échantillon, huit des dix projets d’aide humanitaire ont été exécutés par l’entremise d’agences de l’ONU, tout comme trois des quatre nouveaux projets de réforme judiciaire et deux des trois projets phares de développement du secteur privé. On a fait appel à Justice Canada, partenaire de l’ACDI dans le cadre d’autres programmes, pour la mise en œuvre d’un grand projet : le projet Sharaka. Aucune organisation du secteur privé n’a participé directement à l’exécution de projets. Quatre projets ont été exécutés en partenariat avec des ONG (deux projets d’aide humanitaire avec CARE et deux projets régionaux ou globaux par l’entremise d’Oxfam-Québec). Deux projets, déjà en cours, étaient le fruit d’une collaboration avec des universités et deux autres étaient administrés localement.

Les agences de l’ONU avec lesquelles le Canada a collaboré étaient bien établis sur le terrain, comprenaient bien la complexité du contexte local politique, sociale et développemental, et jouissaient d’une bonne réputation en matière d’exécution de programmes. Ils connaissaient et travaillaient également avec les axes prioritaires du cadre de programmation-pays 2009-2014. Une autre considération établie pour le choix des partenaires était le besoin d’avoir une passation de contrats efficiente (relativement rapide) pour pouvoir remplir les engagements financiers pris par le Canada à la conférence de Paris en 2007. L’ACDI disposait de méthodes d’attribution de contrat bien établies avec les organismes de l’ONU, offrant une occasion de réagir rapidement et d’utiliser ses ressources plus efficacement.

Les modèles d’exécution

Selon les données fournies pour cette évaluation, des 25 projets de l’échantillon, 23 étaient classés réactifs et deux, directifs. En réalité, plusieurs projets devraient plutôt être considérés comme les deux à la fois, puisque le Programme a défini les grandes lignes du projet en laissant aux partenaires le soin de préciser les détails. Le projet Sharaka, mis en œuvre par Justice Canada, en est un exemple, tout comme le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale. Du côté du développement du secteur privé, il y a également les projets de Développement des exportations et de Facilitation du commerce.

Les deux projets directifs étaient le FCIL (mis en œuvre par le MAECD et qui fonctionne en fait sur le mode réactif à l’échelle du sous-projet) et le projet de Construction de palais de justice. Concernant ce dernier, le Ministère travaille en principe avec les agences de l’ONU par l’entremise de dispositions administratives simples répondant aux conditions générales (notamment aux exigences redditionnelles) d’un contrat-cadre négocié avec l’ONU. Dans le cas du projet de Construction de palais de justice, le Programme a négocié à partir de l’ACDI pour pouvoir confier à l’UNOPS et au PNUD le travail de mise en œuvre selon une forme modifiée d’entente administrative, légèrement différente de la forme habituelle des contrats conclus avec l’ONU. Ceci a été fait afin de veiller à ce que les projets soient assujettis au type de surveillance (suivi compris), de reddition des comptes et de responsabilisation que ce genre de projet suppose normalement. L’idée d’employer la forme d’entente modifiée s’écartait de la pratique habituelle, mais l’évaluation a constaté que c’était une nécessité pour garantir le degré de responsabilisation requis. La surveillance étroite du MAECD concernant le projet de Construction de palais de justice et du projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale (par exemple, sous la forme d’un suivi technique indépendant) s’est révélée justifiée et utile.

Voilà qui illustre un peu plus l’enjeu principal des projets « réactifs/directifs », nés de l’expérience acquise dans le cadre de ce Programme. Ce dernier a consacré beaucoup de temps et d’argent à l’élaboration d’une stratégie cohérente, composée d’un certain nombre de champs d’opportunité très complémentaires au sein de chacun des trois secteurs prioritaires bien définis. Pour pouvoir orienter le Programme de telle sorte qu’on puisse en rendre compte, le bureau bilatéral devait pouvoir au moins définir les résultats escomptés des projets stratégiques « de base », notamment dans les secteurs non liés à l’aide humanitaire. Ce sont ceux-là, principalement mis en œuvre en partenariat avec les agences des NU, qui seront essentiellement dans la catégorie « réactifs/directifs ».

Le Programme doit aussi pouvoir s’appuyer sur des systèmes de suivi et de reddition des comptes qui répondent aux besoins et soit conforme au champ d’application des systèmes de GAR propres au MAECD. Enfin, il doit pouvoir exercer sans restriction leur propre pouvoir de surveillance à titre indépendant. Cela dit, les contrats-cadre en principe conclus entre le MAECD et les organismes de l’ONU supposent le recours aux systèmes et processus de l’ONU et limitent la mesure dans laquelle le MAECD peut exercer son degré de responsabilisation habituel. C’est le cas dans le cadre de projets comme la Construction de palais de justice ou le projet de Développement des ressources humaines et de gouvernance en médecine légale, qui peuvent être mis en œuvre de concert avec des partenaires engagés aux termes d’accords contractuels ou de contributions contrôlées de l’ACDI. Ces difficultés sont signalées dans le RAPP pour l’exercice 2011-2012 : « Les accords de subvention limitent l’aptitude de l’ACDI à exiger de ses partenaires qu’ils rendent plus largement compte des résultats [traduction]. »

Un sous-ensemble particulier de ces enjeux s’est révélé dans le cadre de la programmation en développement du secteur privé, où l’intention de confier la mise en œuvre de projets à des membres de la « famille onusienne » qui n’étaient pas résidents ou insuffisamment informés du contexte local a donné lieu à des difficultés qui leur sont propres. Dans le cas du projet de Développement des capacités pour faciliter le commerce, la CNUCED était qualifiée, mais il est devenu vite apparent qu’elle n’avait ni la perspective ni la capacité nécessaires pour gérer correctement ce projet sur le terrain. Son approche centralisée a créé des retards importants au début, et il a fallu, finalement, que le Programme de l’ACDI intervienne à un haut niveau pour remettre le projet sur les rails. Le partenaire privilégié pour la mise en œuvre du projet de Développement des exportations – à savoir l’International Trade Centre (ITC) – a décliné l’offre de gérer le projet, de sorte qu’il a fallu confier ce rôle au PNUD, tandis que l’ITC fournissait une assistance technique spécialisée. Cela a compliqué les relations et soulevé un certain nombre de questions concernant l’efficience et la responsabilisation tout au long du projet.

Ce problème ne s’est pas posé pour la programmation en aide humanitaire, où le consensus a été plus large à l’égard des dispositions de responsabilisation, la vision collective de l’aide nécessaire était claire et la coordination était bonne entre les donateurs. Il n’y avait pas de procédure officielle d’appel de propositions auprès des partenaires en aide humanitaire, parce que les projets et les partenaires étaient proposés par l’entremise de la PAG. 

Les mécanismes d’exécution

Les données n’indiquent pas clairement le choix des mécanismes d’exécution dans bien des cas. Au moins un des projets échantillonnés n’était pas codé correctement, et beaucoup n’étaient pas codés. L’analyse de l’évaluation était donc fondée sur l’examen des dossiers.

Comme les agences de l’ONU ont été largement sollicitées pour la mise en œuvre des trois ensembles de projets prioritaires, il est évident que la plupart de ces projets avec les différentes agences de l’ONU doivent être classés dans les mécanismes « multi-bilatéraux », ou canaliser le financement bilatéral par le biais de partenaires multilatéraux. Les projets multi-bilatéraux représentaient plus de 71 % du portefeuille et 96 % de la programmation en aide humanitaire.

Le reste du portefeuille consistait à :

• Des approches-programme représentant 11 % des décaissements et composées des deux contributions au Fonds en fidéicommis multi-donateurs géré par la Banque mondiale.
• Le mécanisme bilatéral réactif comptabilisait 5,5 % des décaissements (dont un projet d’aide humanitaire dans l’échantillon).
• La programmation réactive de la Direction générale du partenariat avec les Canadiens (DGPC) comptabilisait 3,1 % des décaissements.
• Deux projets « d’autres gouvernements » réalisés de concert avec Justice Canada et la Société allemande pour la coopération internationale (GIZ), représentaient 6,6 % de la valeur des fonds décaissés.
• Les projets du FCIL, les activités de soutien du programme et les petites subventions.

Il n’y a avait pas suffisamment de variétés dans les mécanismes employés par le Programme pour qu’il soit possible d’en faire une comparaison utile. 

Les canaux de coopération

Tous les projets liés à la réforme judiciaire et au développement du secteur privé sélectionnés dans l’échantillon d’évaluation, sauf un, ont été exécutés par l’entremise de la direction générale des programmes géographiques. Seul un projet – le PRHEF – a été mis en œuvre à l’échelle du programme régional plutôt que par l’entremise du Programme bilatéral. Il s’est révélé que ce projet était pertinent et utile à en juger par l’atteinte des résultats escomptés (voir la section 3), du moins en ce qui concerne la partie réalisée en Cisjordanie, et même s’il avait peu de liens opérationnels avec le Programme bilatéral et a été planifié à titre tout à fait distinct.

Les projets de la DGPC réalisés en Cisjordanie et dans la bande de Gaza étaient généralement des projets globaux composés d’éléments locaux comme le programme des Bénévoles d’Oxfam-Québec qui faisait partie de l’échantillon. Il y avait un petit nombre de projets multilatéraux qui ont été financés dans la région au début de la période couverte par cette évaluation (9 projets en tout représentant 3 % des décaissements), mais, depuis quelques années, ils sont limités au soutien du CICR.

Pour ce qui est des catégories de partenaires, les avantages et les difficultés associés aux partenariats avec des agences de l’ONU ont été bien détaillés ailleurs dans le rapport. Deux ONG ont participé à la réalisation de trois des projets échantillonnés : CARE (projet d’Aide aux petits exploitants agricoles dans le cadre d’un projet d’aide humanitaire) et Oxfam-Québec (le PRHEF et le programme des Bénévoles d’Oxfam-Québec). Les trois projets ont atteints de manière satisfaisante leurs résultats escomptés. Deux projets universitaires (les projets PMMO II et Karamah) ont donné lieu à des difficultés relationnelles entre le MAECD et l’établissement académique. En s’appuyant sur l’examen des dossiers, l’évaluation attribue cet enjeu en partie aux différences de culture entre le milieu universitaire et le milieu gouvernemental et en partie au fait que les universités fonctionnaient selon une vision à long terme, alors que le Ministère destinait son financement à un projet à échéance fixe.

Annexe K – Questions supplémentaires

Allocation de l’aide humanitaire par le Programme bilatéral

Dans tous les autres programmes bilatéraux où le Canada prévoit une programmation tant en aide humanitaire qu’en développement, les deux catégories sont complètement distinctes. La Direction de l’assistance humanitaire internationale (IHA) s’occupe de la programmation en aide humanitaire et les directions générales bilatérales gèrent la programmation en développement. Même si les programmes bilatéraux pour Haïti et l’Afghanistan ont, par le passé gérer la programmation en aide humanitaire, actuellement, le Programme pour la Cisjordanie, la bande de Gaza et les réfugiés palestiniens est le seul programme bilatéral qui s’occupe des deux à même son cadre de programmation-pays. L’évaluation a entrepris quelques comparaisons de ces approches.

Le choix entre la gestion par l’IHA et une gestion bilatérale peut dépendre en partie de la nature de la crise humanitaire. Lors d’une catastrophe soudaine, un plus grand nombre de ressources humaines et une procédure d’approbation plus rapide de l’IHA pourraient être des éléments critiques à une réaction rapide. Cependant, un consensus émerge parmi les intervenants de l’aide humanitaire que des conflits prolongés comme celui de la Cisjordanie et de la bande de Gaza ont tendance à provoquer des crises qui minent la résilience des populations.

Dans ce cas, il peut être important de s’appuyer sur un budget plus important et à plus long terme du Programme bilatéral pour prévoir une programmation visant la consolidation de la résilience et la protection civile. Cela permettrait de développer la capacité locale nécessaire à l’affrontement de catastrophes répétées et contribuerait à réduire la nécessité de l’aide humanitaire à terme. Le Programme bilatéral peut aussi être une bonne solution pour régler le financement de la transition, dont on souligne de plus en plus l’importance dans les urgences prolongées. L’importance que les donateurs accordent de plus en plus à une programmation en aide humanitaire visant à améliorer la résilience des populations et à protéger leurs moyens de subsistance donne à penser que c’est ce qui se passe en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

Bien qu’il y ait peu d’exemples de coordination entre la programmation en aide humanitaire et en développement, et comme l’aide humanitaire s’oriente vers la résilience et la protection des moyens de subsistance, il y a aura de plus en plus place pour ce genre de coordination. Par exemple, en 2010-2011, le FCIL a financé un projet dans le cadre duquel une ONG locale a aidé des femmes à se lancer dans l’apiculture, en leur fournissant entre autres du matériel, de la formation, etc. Le personnel sur le terrain impliqué dans la croissance économique durable (CED) s’est rendu sur place pour en apprendre davantage à propos de celui-ci et ils ont intégré ce qu’il avait appris dans un programme CED plus vaste en vue de la production de revenus. Par contre, l’évaluation corporative de l’aide humanitaire de l’ACDI en 2012 avait trouvé que « sauf circonstances particulières, la programmation en aide humanitaire et en développement fonctionnent généralement en silos aussi bien à l’administration centrale que sur le terrain [traduction] », bien qu’il ait été noté que l’IHA avait fait des efforts pour améliorer ses activités sur le terrain^{Note de bas de page 60}. Les données probantes actuelles indiquent que le Programme de la Cisjordanie et la bande de Gaza s’est extrait de ces silos, identifiés dans l’évaluation de l’aide humanitaire.

Dans la plupart des programmes bilatéraux, le personnel sur le terrain n’a pas de mandat clair en ce qui concerne la programmation en aide humanitaire, ce qui limite la circulation de l’information et l’aptitude du MAECD à participer efficacement aux activités de coordination et au dialogue sur les politiques. Compte tenu de l’importance du portefeuille de l’aide humanitaire en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, le fait de pouvoir compter, sur le terrain, sur du personnel d’expérience en aide humanitaire a été un élément de coordination important entre les deux types de programmation.

Comme indiquer à l’annexe I, l’application de priorités thématiques (ou de secteurs cibles) à la programmation en aide humanitaire ne correspond pas nécessairement au principe pour l’action humanitaire axée sur les besoins. Dans le cas du Programme de la Cisjordanie et de la bande de Gaza, la sécurité alimentaire n’en a pas moins été un besoin évident tout au long de la période couverte par l’évaluation. 

Le Programme a eu recours à plusieurs stratégies pour veiller à la sécurité alimentaire, allant de l’aide alimentaire à la collaboration avec des groupes de femmes, des fermiers et des éleveurs pour les aider à se doter de moyens de subsistance durables. Le Canada est reconnu en matière de sécurité alimentaire, et les autres donateurs savent que le Canada accordera des fonds importants à cet égard dans le cadre de la PAG. D’autres donateurs sont également reconnus pour financer certains secteurs. Cependant, plusieurs répondants, représentant d’autres donateurs et agences de mise en œuvre, se disent inquiets que le Canada n’est pas la flexibilité d’allouer les fonds sur une base uniquement axée sur les besoins humanitaires, notamment dans les cas où seul le volet sécurité alimentaire d’un projet est financé, de sorte que d’autres besoins peuvent être laissés sans réponse. 

Aide humanitaire et développement

L’IHA s’occupe des autres activités d’aide humanitaire du MAECD, aussi bien dans les pays visés par la programmation, où l’intégration de la programmation en développement et en aide humanitaire est possible, que dans les pays qui ne sont pas des pays cibles ou de présence modeste, où cette intégration ne serait pas possible. Compte tenu des difficultés de communication et de coordination signalées plus haut, il y a très peu d’exemples d’intégration de la programmation en aide humanitaire et en développement dans les pays cibles ou de présence modeste du MAECD. En Cisjordanie et dans la bande de Gaza, le Programme bilatéral gère les deux types de programmation, ce qui, comme nous l’avons vu précédemment, devrait offrir plus de possibilités de synergie, quoique peu aient encore émergées.

La nécessité de rebâtir la capacité locale et d’éviter de créer une dépendance à l’aide d’urgence est une question récurrente depuis des années, comme l’est l’écart entre la programmation en secours et en développement. C’est un enjeu particulièrement important en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, laquelle est l’un des pays les plus dépendants de l’aide au monde^{Note de bas de page 61} et qui vit une crise prolongée depuis plus de soixante ans. 

La réflexion actuelle^{Note de bas de page 62} rejette l’idée que le secours et le développement font partie d’un continuum, lequel exprime l’idée d’un mouvement linéaire entre l’un à l’autre à mesure que la situation se stabilise sur le terrain. Il est maintenant accepté que le secours et le développement devraient être mis en œuvre simultanément et c’est ce principe qui est appliqué en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, où l’ONU a dressé un plan d’action humanitaire et un plan d’action pour le développement et où le financement du rétablissement et des moyens de subsistance surviennent au même moment que l’aide d’urgence.

Le financement humanitaire dans cette région témoigne d’un équilibre entre le secours et l’aide d’urgence, dans un va-et-vient continu en fonction de la situation sur le terrain. Le même équilibre est manifeste dans le financement canadien, bien que la tendance penche nettement du côté du financement de la résilience. Le financement de l’aide humanitaire représente environ les deux tiers du budget annuel du Programme, tandis que le budget de la programmation en développement absorbe un peu plus du tiers. Cette répartition évolue d’année en année. Cependant, il est probable qu’elle soit juste compte tenu de la complexité du contexte, de la récurrence des besoins humanitaires qui dépendent de l’évolution de la crise et de la capacité d’absorption limitée des partenaires palestiniens. Lorsque la violence menace d’éclater, comme en 2009, l’espace de la programmation en développement se rétrécit, tandis que les besoins humanitaires augmentent.

À l’échelle pangouvernementale

L’approche pangouvernementale a plusieurs objectifs, soulevés dans divers chapitres du cadre de programmation-pays 2009-2014 pour la Cisjordanie et la bande de Gaza : veiller à la réalisation des objectifs généraux du gouvernement du Canada, veiller à ce que les représentants canadiens parlent d’une même voix à l’appui de la politique du gouvernement fédéral, et ajouter de la valeur à la programmation respective des différentes composantes actives du gouvernement canadien en Cisjordanie et dans la bande de Gaza grâce au partage constant de l’information. Entre autres fonctions, les activités connexes et la coordination devraient servir à consolider la présence du Canada aux principales tribunes de dialogue.

Dans le document intitulé Cisjordanie et Gaza : Stratégie (2009), l’ACDI explique que l’approche pangouvernementale « n’est pas fondée sur des structures officielles, mais plutôt sur un degré élevé de collaboration entre les ministères et les organismes fédéraux, tant au niveau opérationnel qu’officiel, tant à l’administration centrale que sur le terrain » (p. 4). En d’autres mots, le Programme de développement se caractérise par des degrés variables de communications et d’engagement avec d’autres intervenants du gouvernement du Canada œuvrant en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, dans certains cas limités et peu fréquents (par exemple, avec le ministère de la Défense nationale et la Gendarmerie royale du Canada (GRC)) et, dans d’autres cas, très étroits (par exemplaire avec Justice Canada en tant que partenaire de mise en œuvre).

À l’administration centrale, le Programme entretient des relations suivies, informelles et spéciales avec les Affaires étrangères au MAECD, notamment avec le Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction (GTSR). Ces liens sont en fonction des besoins et renvoient à des enjeux ou des possibilités, sans prendre la forme de consultations régulières. Cette méthode non structurée a permis jusqu’ici de garder les voies de communication ouvertes, mais certains répondants souhaiteraient que les relations se fassent plus étroites maintenant que le processus d’intégration ministérielle du MAECD est bien entamé. Compte tenu de leurs mandats distincts en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, les relations avec le MDN et la GRC ont été moins étroites et s’inscrivaient surtout dans le cadre de réunions plus larges avec d’autres ministères participants.

Les relations plus étroites sur le terrain ont offert des possibilités plus directes d’améliorer le rendement du Programme de développement et de tirer parti des relations qui en découlent et de la complémentarité des activités liées à d’autres engagements du Canada. Les entrevues ont suggéré que les activités auxquelles d’autres ministères fédéraux participaient pouvaient être l’occasion d’obtenir des points de vue opérationnels utiles et de créer des contacts fructueux susceptibles de consolider les activités de développement dans le secteur de la justice et réciproquement.

La réforme judiciaire et la sécurité sont deux conditions importantes à la réalisation des objectifs du gouvernement du Canada en matière de stabilité et de développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. L’engagement global du Canada dans le secteur de la réforme judiciaire est relativement transparent pour les Palestiniens, qui ne font pas de différence entre, par exemple, le financement de la réfection de la prison de Ramallah (par l’entremise du groupe GTSR) et le projet de Construction de palais de justice ou le projet de laboratoires judiciaires du Programme de développement. Compte tenu des difficultés de coordination entre les donateurs et de la difficulté à maintenir la visibilité du Bureau du représentant du Canada à Ramallah dans les mécanismes de coordination officiels dans le secteur de la justice, le Programme de développement peut jouer un rôle très important dans la représentation de tout le spectre des activités du Canada. C’est notamment le cas au moment où le groupe GTSR envisage une évolution de ses objectifs (principalement) concernant le maintien de l’ordre et la justice pour s’intéresser à de nouvelles sphères d’engagement qui sont complémentaires des initiatives de développement, sous réserve de l’approbation de la programmation continue de GTSR^{Note de bas de page 63}.

Même lorsqu’il s’agissait de deux entités distinctes, l’ex-MAECI et l’ex-ACDI collaboraient ensemble sur le terrain pour préserver l’image du Canada comme intervenant unique dans les secteurs de la justice et de la sécurité, et ce, en dépit de mandats et d’échéances différents^{Note de bas de page 64}. À l’échelle opérationnelle, le personnel sur le terrain du Programme de développement a été appelé à faciliter le suivi des projets du groupe GTSR, tout en procédant à leurs propres visites sur place.

Les mécanismes de coopération interministérielle sur le terrain relèvent de la direction et du leadership du Bureau du représentant du Canada à Ramallah. Les entrevues sur place ont révélé que les réunions interministérielles n’étaient pas toujours régulières et que l’on a craint que des possibilités soient ainsi manquées ou que du temps ait été perdu. Le Programme pourrait encourager la tenue de réunions régulières pour que les activités de développement puissent tirer le plus grand profit de l’éventail d’information offert par la présence du Canada en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

La décision d’offrir un soutien canadien au renforcement des services de poursuites palestiniens par l’entremise d’un autre ministère fédéral s’est révélée efficace. Tandis que la programmation du GTSR portait surtout sur le développement de l’infrastructure dans les domaines des prisons, par exemple, afin de soutenir le processus de dialogue du Quartet et de l’opération PROTEUS en matière de réforme de la sécurité, la programmation de l’ex-ACDI été axée sur le renforcement des services de poursuites, des enquêtes criminelles, des procédures judiciaires, des tribunaux et de l’administration de la justice. Cette complémentarité a été un bon choix en permettant de couvrir largement le système judiciaire.

Rappelons que le groupe GTSR, bien qu’il se consacre principalement à la sécurité, finance également le bureau du Quartet en lui fournissant un conseiller technique en matière financière. Cela est potentiellement un lien important avec le thème de la CED/DSP dans le cadre du Programme de développement, et pourrait être un élément important de coordination sur le terrain.

Un seul projet de développement du secteur privé a permis de collaborer avec d’autres ministères fédéraux, mais cette collaboration est restée très limitée. Des consultations ont eu lieu à l’interne, à ACDI et avec le MAECI, avant la procédure d’approbation des projets relevant du Fonds en fidéicommis du PRDP. Rien n’indique que des consultations semblables aient eu lieu avec d’autres ministères fédéraux dans le cas des trois projets phares. Dans ces cas, le choix des partenaires de mise en œuvre – deux agences de l’ONU et la GIZ – limitait les possibilités d’intervention de l’expertise canadienne. Mais, à mesure que le Programme évoluera, il sera probablement possible de faire appel, par exemple, au commissaire au commerce du MAECD (qui est très actif en Israël), à Industrie Canada (qui a une grande expérience des conditions régissant la facilitation du commerce), à Agriculture Canada pour aborder les normes alimentaires, sanitaires et phytosanitaires et même à la Société pour l’expansion des exportations, dont l’expérience en matière de financement des exportations et de gestion des risques pourrait être pertinente afin de faciliter l’expansion des exportations palestiniennes. 

Tandis que le MAECI, l’ACDI, le MDN et la GRC aient tous été actifs en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, il y règne un état de crise prolongé qui empêche l’application de mécanismes pangouvernementaux pour la gestion de l’aide d’urgence. À l’échelle des interventions humanitaires individuelles, le bureau s’est concerté avec l’IHA et à quelques occasions avec l’ex-MAECI, mais il y a peu de données indiquant que les autres ministères fédéraux aient été impliqués.

Pour la programmation en aide humanitaire, l’ACDI et le MAECI ont l’habitude de coordonner les positions humanitaires du Canada en discutant des enjeux concernant les partenaires multilatéraux et en communiquant ces renseignements dans le cadre d’entretiens stratégiques annuels avec les partenaires, avec des résultats plus ou moins fructueux selon les partenaires. Cette activité ne fait cependant pas partie du mandat actuel de l’IHA et ne semble pas non plus relever du bureau bilatéral, ce qui pourrait devenir problématique pour des organismes comme l’UNRWA, dont les relations relèvent du bureau.

Annexe L – Réponse de la direction

Préambule aux recommandations

Jusqu’ici, le Programme de l’ACDI a bien répondu aux besoins de la Palestine et aux priorités du Canada; il a commencé à donner des résultats et il a permis au Canada d’être considéré par l’AP comme étant un donateur influent et un interlocuteur important. Le Programme devrait continuer d’appuyer les principales institutions palestiniennes dans les secteurs prioritaires en même temps qu’il envisage les possibilités d’élargir sa contribution dans ces secteurs.

Introduction à la réponse de la direction

Le Programme de développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza du MAECD est reconnaissant d’avoir l’occasion par cette évaluation de procéder à un examen approfondi et d’obtenir des observations constructives qui l’aideront à orienter les activités à venir du Programme. Le MAECD convient que le Programme de développement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza a fait des progrès considérables, même si les résultats ne sont pas à la hauteur des ambitions formulées en 2009. Le MAECD a l’intention de continuer sur son élan en maintenant ses efforts dans les secteurs prioritaires; c.-à-d. la réforme judiciaire, la croissance économique durable et l’aide humanitaire (incluant la sécurité alimentaire) à l’intérieur des limites de son budget et des contraintes imposées par une situation complexe. Les projets financés par le MAECD continueront d’impliquer les principales organisations palestiniennes. Le dialogue sur les politiques entrepris entre le MAECD, l’Autorité palestinienne, les organisations palestiniennes, les autres donateurs et les organisations partenaires continuera d’être un élément important de l’approche de la programmation du MAECD.

Cette réponse de la direction reflète les priorités ministérielles qui étaient énoncées à la fin de la période d’évaluation. À l’avenir, la réponse de direction tiendra compte des nouvelles priorités ministérielles au fur et à mesure qu’elles évoluent.