Évaluation de la programmation en développement dans les anciens pays de présence modeste – de 2009-2010 à 2013-2014 – Rapport synthèse

Remerciements

La présente évaluation a été menée par une équipe de consultants externes de la firme Goss Gilroy Inc. composée de Louise Mailloux (chef d’équipe), Catherine Gander, Ali Anwer et Lindsay Renault. Elle a été supervisée par Deborah McWhinney de la Division de l’évaluation du développement d’Affaires mondiales Canada. La préparation du profil des pays a été facilitée par Gabrielle Biron-Hudon.

Nous tenons à remercier les nombreuses personnes qui ont contribué à cette évaluation, y compris le personnel du programme-pays à l’administration centrale et sur le terrain qui a fourni la documentation, organisé et participé aux entrevues et examiné l’ébauche de rapport. De nombreux autres partenaires se sont rendus disponibles pour des rencontres, des entrevues et des visites de sites de projet, dont des fonctionnaires, des représentants de donateurs, des partenaires de mise en œuvre, de nombreuses organisations de la société civile et des consultants individuels qui ont généreusement donné de leur temps et fourni à l’équipe d’évaluation un éclairage précieux sur leurs programmes et projets.

David Heath
Chef de l’évaluation du développement
Affaires mondiales Canada

Liste des acronymes et des abréviations

Sommaire exécutif

Le présent rapport expose les constatations, les leçons et les recommandations découlant de l’évaluation de la programmation en développement des huit anciens pays de présence modeste^{Note de bas de page 1} sur une période de 5 ans (de 2009-2010 à 2013-2014). L’évaluation a porté sur leur rendement (pertinence, efficacité et viabilité) et leur efficience en programmation en s’attardant surtout à la programmation menée par le mode de prestation bilatéral, qui est le plus important mode utilisé dans les huit pays.

Puisqu’il s’agissait d’une évaluation complexe englobant huit programmes-pays sur trois continents, elle s’est en grande partie appuyée sur des sources de données secondaires (qualitatives et quantitatives) provenant de documents et de données administratives recueillies par Affaires mondiales Canada. Les données primaires, recueillies par l’équipe d’évaluation lors d’entrevues, ont été validées à l’aide des données secondaires (surtout qualitatives). L’équipe d’évaluation a visité sept des huit pays de l’échantillon. La Jordanie n’a pas été visitée; des entrevues se sont plutôt déroulées par téléphone. Un échantillon choisi à dessein de quatre à six projets bilatéraux clés par pays a été constitué pour valider et examiner les résultats rapportés par les programmes-pays.

Constatations

Pertinence

Les enjeux de sécurité alimentaire et de croissance économique durable étaient pertinents aux besoins et aux priorités des pays partenaires. Ils ont surtout été abordés par une production agricole durable et une modernisation des politiques gouvernementales visant à créer un environnement favorable. En Jordanie et au Maroc, la priorité a été accordée à la création d’emplois pour les jeunes, en mettant l’accent sur l’amélioration de la formation professionnelle. La programmation canadienne dans ce domaine a été novatrice et réactive. Il a été pertinent d’aborder les enjeux de gouvernance dans tous les pays, mais l’emphase liée aux enjeux des droits de la personne s’est avérée particulièrement pertinente au Guatemala et au Sri Lanka. En se concentrant sur une ou deux priorités thématiques, la programmation menée dans les anciens pays de présence modeste a été en mesure d’aborder les enjeux de gouvernance avec une programmation précise et ciblée.

Il y a de nombreux exemples d’approches novatrices mises en place par les initiatives soutenues par le Canada, comme l’approche de la gestion intégrée des bassins hydrologiques au Nicaragua, qui englobait la production agricole, l’éducation environnementale, le développement communautaire et le renforcement des capacités locales qui ont, par la suite, été adoptées et reproduites à l’échelle régionale ou nationale. Il y a aussi l’instauration de chaînes de valeur à Cuba, la prestation de services de développement d’entreprises en Égypte, l’adoption d’une approche axée sur les compétences pour la formation professionnelle au Maroc et la prestation de services publics multilingues au Sri Lanka.

Efficacité

Il existe des preuves significatives de l’atteinte de résultats immédiats au niveau des projets et des programmes dans les huit pays. Les preuves de l’atteinte de résultats intermédiaires étaient cependant limitées.

Le Canada a occupé une niche stratégique dans le secteur de l’égalité des sexes en Jordanie et aux Philippines et a également atteint des résultats significatifs dans d’autres pays. La force traditionnelle du Canada sur les questions de l’égalité des sexes a généralement été reconnue, mais à l’exception des Philippines, où elle s’est estompée au cours de la période d’évaluation. Cette situation s’explique en partie par l’accent mis sur certaines priorités thématiques à compter de 2009-2010 et la faible disponibilité de spécialistes ou de conseillers en égalité des sexes pour soutenir les efforts d’intégration de l’égalité des sexes aux projets.

La programmation en développement dans six des huit anciens pays de présence modeste a contribué à l’adoption de pratiques environnementales durables chez les petits producteurs grâce à des initiatives ciblées en agriculture (l’agriculture n’était pas un secteur prioritaire au Maroc et en Jordanie). La plupart des projets ont apporté une contribution significative au renforcement de la gouvernance, notamment en aidant le gouvernement du Sri Lanka à mettre en œuvre les éléments clés de sa politique sur les langues officielles dans l’ensemble du pays ou en contribuant à réduire l’impunité au Guatemala. Dans l’ensemble, la programmation dans les anciens pays de présence modeste a assisté à la mise en œuvre de politiques nationales et l’organisation de la prestation des services en agriculture (dans la plupart des pays), en gouvernance locale (Philippines, Maroc), en formation professionnelle (Jordanie, Maroc, Sri Lanka) et en développement de MPME (Égypte, Philippines).

Les principaux facteurs ayant favorisé l’efficacité sont :

• les ressources stratégiquement affectées à certains thèmes et dans certaines régions géographiques;
• la programmation étroitement et stratégiquement alignée sur les priorités des gouvernements partenaires;
• la programmation mise en place par des partenaires de confiance de longue date et prenant appui sur les initiatives fructueuses passées;
• le recours à diverses approches de financement (p. ex. contrats, ententes de contribution, subventions, fonds communs, fonds locaux); et,
• la bonne coordination avec les autres donateurs et le dialogue rigoureux sur les politiques.

Les principales entraves à l’efficacité ont notamment été :

• le manque de capacités institutionnelles des partenaires du gouvernement hôte; et,
• l’aide inadéquate de spécialistes, particulièrement en ce qui concerne l’égalité des sexes.

Viabilité

En général, les résultats obtenus dans ces pays sont plus susceptibles d’être viables lorsqu’ils ont été institutionnalisés par les pays partenaires. Plusieurs exemples viennent soutenir cette constatation dans divers pays. La viabilité des interventions dans les anciens pays de présence modeste a été renforcée lorsqu’il y avait des occasions de travailler avec les instances gouvernementales aux divers échelons, ou par leur entremise, et avec de solides partenaires de la société civile. Affaires mondiales Canada a mis à profit ses contributions financières pour obtenir l’aide financière d’autres donateurs, améliorant l’éventuelle viabilité des initiatives.

Efficience

Dans les huit pays, l’efficience s’est accrue en menant moins de projets, mais des projets de plus grande portée et en profitant d’un financement commun, dans la mesure du possible. La programmation menée par l’entremise d’organisations multilatérales a réduit les coûts opérationnels pour Affaires mondiales Canada, mais a aussi réduit la visibilité et les possibilités du Canada de prendre part à un dialogue sur les politiques avec certains partenaires gouvernementaux et d’assurer un suivi direct des activités. En outre, en consacrant temps et énergie à un plus petit nombre de projets de grande portée, cela pose des risques dans l’éventualité qu’un projet ne soit pas approuvé, étant donné qu’il y a moins de projets en cours de traitement.

Certaines décisions prises se fondaient sur l’évaluation et le suivi de projets, mais presque tous les programmes-pays auraient profité d’un suivi plus fréquent des projets ainsi que d’une mesure de performance plus rigoureuse – particulièrement pour recueillir des données sur les résultats intermédiaires ou ultimes. Bien que des indicateurs de programme aient souvent été convenus par les partenaires gouvernementaux, les systèmes nationaux pour réaliser des suivis et communiquer les résultats ont très peu été utilisés en raison de la mauvaise qualité du suivi dans de nombreux pays partenaires.

L’efficience opérationnelle de la programmation a été compromise par certains facteurs externes, comme le lent processus de prise de décisions par les pays partenaires ou la présence de catastrophes naturelles. Les facteurs internes ayant limité l’efficience avaient trait aux ressources limitées et aux répercussions de la décentralisation et à la fusion des processus et des systèmes. Ces facteurs incluaient : de lents processus d’approbation de projets, une orientation stratégique floue, un soutien limité des mécanismes ministériels en matière de passation des marchés et un accès inadéquat aux systèmes d’information ministériels. La réduction du personnel dans les anciens pays de présence modeste ainsi que la fermeture des UAP ont nui à l’efficience puisque le personnel des programmes, resté en place, a été obligé d’assumer des tâches administratives et logistiques.

À l’exception des Philippines, le personnel dans les huit anciens pays de présence modeste a eu de la difficulté à répondre à toutes les exigences de la programmation et du Ministère. Par manque de temps, il a souvent été nécessaire de sacrifier le suivi des projets et le dialogue sur les politiques. Le personnel des programmes a atténué ces défis en embauchant des consultants locaux ou en choisissant de participer à certains forums de donateurs, mais les activités de programme ont souffert du manque de personnel et de ressources.

Leçons apprises

Les projets qui sont stratégiques, mais de faible valeur peuvent avoir un impact important. Certaines des initiatives les plus pertinentes et les plus fructueuses soutenues par le Canada dans les anciens pays de présence modeste sont celles qui étaient prioritaires pour le gouvernement partenaire et avaient le soutien concret de ce dernier et des autres donateurs pour être mises en œuvre à grande échelle.

La programmation canadienne d’aide au développement dans les anciens pays de présence modeste a obtenu des résultats stratégiques avec d’assez petits budgets. Pour maximiser l’impact de ces ressources limitées, il a été plus efficace de prendre appui sur la programmation efficace antérieure et de tenter de créer une synergie entre les projets et avec les initiatives des autres donateurs, dans la mesure du possible.

La réduction du personnel et du financement disponible de la programmation a mené à davantage se concentrer sur une programmation réactive et à avoir davantage recours aux organisations multilatérales pour mettre en œuvre des projets dans de nombreux pays. Cela a permis de réduire les coûts de transaction et la nécessité de réaliser des suivis des projets. Toutefois, cela a diminué la participation du Canada au dialogue sur les politiques avec les gouvernements partenaires ainsi que sa visibilité et le contact direct qu’il avait avec les partenaires et les parties prenantes.

Malgré que les budgets accordés aux anciens pays de présence modeste aient été petits, ceux-ci devaient tout de même élaborer et mettre en œuvre une gamme de projets, prendre part au dialogue sur les politiques ainsi que faire des suivis et évaluer les initiatives en cours. Les budgets moins importants n’ont pas entraîné une baisse de la charge de travail pour le personnel dans les anciens pays de présence modeste. Ces derniers ont donc eu besoin d’un effectif minimal composé de personnes ayant les compétences adéquates (professionnelles, spécialisées et administratives) afin de gérer la programmation d’aide au développement avec efficacité et efficience.

Comme c’est le cas dans tous les pays où Affaires mondiales Canada mène une programmation d’aide au développement, il est crucial de se doter d’un solide système de mesure du rendement qui est à même de faire le suivi des résultats et d’en faire rapport sur le plan des projets et des programmes. Les systèmes de gestion du savoir sont nécessaires pour assurer la continuité et atténuer les conséquences d’un taux de roulement élevé. Le soutien des capacités nationales en matière de suivis et d’évaluation viendrait renforcer les données probantes et orienter la prise des décisions en vue des prochaines initiatives d’aide au développement.

Recommandations

À la lumière des constatations, des conclusions et des leçons, dans le contexte d’un ministère fusionné, l’équipe d’évaluation recommande qu’Affaires mondiales Canada envisage de :

1. identifier les critères qui définissent les pays partenaires du développement, notamment leurs besoins en ressources;

2. veiller à ce qu’un soutien adéquat soit offert au personnel travaillant dans les pays partenaires du développement afin de planifier, de mettre en œuvre, de surveiller et de communiquer les résultats obtenus en matière de développement, notamment en renforçant leur capacité à intégrer la gouvernance et l’égalité des sexes à la programmation;

3. veiller à ce que les pays partenaires du développement aient la souplesse nécessaire pour gérer un portefeuille diversifié en utilisant diverses modalités de programmation, ce qui leur permettra d’atténuer les risques et de répondre aux priorités émergentes;

4. renforcer son ensemble d’outils de gestion axée sur les résultats au niveau des programmes et accroître son niveau de soutien à la gestion axée sur les résultats, incluant la planification fondée sur des données probantes, le suivi et l’établissement de rapports par les programmes;

5. instaurer ou renforcer des systèmes de soutien au personnel sur le terrain dans les pays partenaires du développement afin de permettre de faire des choix stratégiques en ce qui concerne le dialogue sur les politiques et la coordination des donateurs.

Réponse de la direction

Cette réponse de la direction reflète les priorités ministérielles qui étaient énoncées à la fin de la période d`évaluation. À l’avenir, la réponse de direction tiendra compte des nouvelles priorités ministérielles au fur et à mesure qu’elles évoluent.

Engagements et mesures à prendre (NMD et PCD)

Engagements et mesures à prendre (NMD)

Engagements et mesures à prendre (PCC)

Engagements et mesures à prendre (MGS)

Engagements et mesures à prendre (MED)

Engagements et mesures à prendre (NMD)

Engagements et mesures à prendre (PCC)

Engagements et mesures à prendre (PCC)

Engagements et mesures à prendre (NMD)

1.0 Introduction

Le présent rapport présente les constatations, les leçons et les recommandations découlant de l’évaluation de la programmation d’aide au développement dans huit anciens pays de présence modeste.

En juin 2013, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et l’Agence canadienne de développement international (ACDI) ont été fusionnés en un seul ministère appelé Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada (MAECD). Le Ministère a depuis été renommé Affaires mondiales Canada, et c’est sous ce nom qu’il sera désigné dans le présent rapport.

1.1 Finalité et objectifs de l’évaluation

Cette évaluation avait pour but d’améliorer l’apprentissage et de respecter les exigences en matière de reddition de comptes, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor.

L’objectif était d’évaluer la programmation d’Affaires mondiales Canada dans huit pays de trois régions : les Amériques (Cuba, Guatemala, Nicaragua), le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord (Égypte, Jordanie, Maroc) et l’Asie (Philippines, Sri Lanka). Jusqu’en 2014, ces pays étaient appelés « pays de présence modeste ». Ils sont appelés les « anciens pays de présence modeste » pour les besoins de la présente évaluation^{Note de bas de page 2}

L’évaluation a mesuré la pertinence et le rendement de la programmation de développement (notamment son efficacité, son efficience et sa viabilité) ainsi que les enjeux transversaux et la gestion du rendement. Elle a également examiné la façon dont Affaires mondiales Canada élaborait et mettait en œuvre sa programmation en fonction de trois priorités thématiques – accroître la sécurité alimentaire, favoriser une croissance économique durable et assurer l’avenir des enfants et des jeunes – et consignait les leçons apprises, surtout celles découlant de programmation novatrice menée dans le cadre de ces trois priorités thématiques.

L’évaluation avait principalement comme but de fournir à la direction et au personnel de la programmation d’Affaires mondiales Canada des leçons et des recommandations afin de faciliter la prise de décisions fondées sur des données probantes au moment d’apporter des améliorations aux politiques, à la gestion des dépenses et aux programmes. Elle s’adresse en second lieu aux partenaires du Canada en matière de développement et à la population canadienne. L’évaluation visait à les informer de la pertinence et du rendement de la programmation canadienne d’aide au développement.

1.2 Objet et portée de l’évaluation

L’objet de cette évaluation était sur la programmation en développement menée dans huit anciens pays à revenu intermédiaire où le Canada a eu une présence modeste. La portée de l’évaluation quant à elle englobait une période de 5 ans allant des exercices 2009-2010 à 2013-2014, en mettant l’accent sur le cycle de programmation de 2009-2013. Une attention particulière a été accordée au mode de prestation bilatéral, lequel représentait la majorité des décaissements effectués dans ces pays au cours de la période d’évaluation (à l’exception de l’aide humanitaire versée certaines années au Sri Lanka, aux Philippines et à la Jordanie).

2.0 Méthodologie

2.1 Approche

Cette évaluation sommative suit une approche fondée sur la théorie^{Note de bas de page 3} et axée sur l’utilisation^{Note de bas de page 4} afin de permettre l’examen du processus décisionnel, de la reddition de comptes et de l’apprentissage. À ce titre, l’emphase était sur la définition de constatations et de recommandations pratiques auxquelles Affaires mondiales Canada pouvait donner suite. L’équipe d’évaluation a adopté une approche équilibrée et systématique pour répondre aux questions d’évaluation et soupeser les données qualitatives et quantitatives provenant de plusieurs sources de données.

L’équipe d’évaluation a fait l’effort de mettre en contexte la programmation et les résultats obtenus à la lumière des réalités des pays partenaires. Elle a ainsi tenu compte de facteurs internes, comme l’évolution du contexte politique au sein d’Affaires mondiales Canada pendant la période étudiée ainsi que de facteurs externes, comme la crise humanitaire (p. ex. en Jordanie) et les catastrophes naturelles (p. ex. aux Philippines).

2.2 Critères et questions d’évaluation

L’évaluation a été menée conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor du Canada (2009) et aux normes de qualité pour l’évaluation du développement du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE). Le tableau 1 présente les critères et les questions qui ont orienté l’évaluation, après qu’ils furent convenus par le Comité consultatif à la fin de la phase de conception de l’évaluation. Bien vouloir vous référer à l’annexe B pour la matrice d’évaluation.

Tableau 1 : Critères et questions d’évaluation

1. Pertinence

   • 1.1 Dans quelle mesure la programmation d’Affaires mondiales Canada a-t-elle été pertinente pour les priorités et les besoins en matière de développement des pays de présence modeste?

   • 1.2 Quelles ont été les innovations^{Note de bas de page 5} et les « meilleures pratiques » les plus pertinentes de la programmation menée dans les pays de présence modeste?

2. Rendement – Efficacité

   • 2.1 Dans quelle mesure les résultats prévus dans les stratégies-pays de 2009 ont été obtenus?

   • 2.2 Quelle contribution les programmes financés par Affaires mondiales Canada ont-ils apportée dans ces pays, y compris en ce qui concerne les thèmes transversaux de l’égalité des sexes, de la gouvernance et de la viabilité de l’environnement?

   • 2.3 Dans quelle mesure la programmation d’Affaires mondiales Canada a-t-elle contribué à faire avancer les priorités thématiques du Canada?

   • 2.4 Quels ont été les facteurs ayant favorisé ou limité l’atteinte des résultats, p. ex. ressources, dialogue possible sur les politiques, choix et modes de prestation, les approches de programmes ou les initiatives et entre les synergie/complémentarité?

3. Rendement – Économie/Efficience

   • 3.1 Dans quelle mesure l’efficience opérationnelle du programme-pays a-t-elle été optimisée dans les pays de présence modeste?

   • 3.2 Dans quelle mesure les cadres de mesure du rendement (ou les modèles logiques, les théories du changement) ont-ils permis d’assurer un suivi et l’établissement de rapports adéquates des résultats obtenus? Si ce n’est pas le cas, pourquoi? Les données sur le rendement ont-elles servi à modifier les projets ou les programmes en temps opportun?

   • 3.3 Dans quelle mesure l’approche adoptée par Affaires mondiales Canada pour assurer le suivi et l’établissement de rapports est-elle liée aux propres systèmes d’établissement de rapports des pays?

4. Rendement – Viabilité

   • 4.1 Dans quelle mesure a-t-on assuré la viabilité de la programmation dans les pays de présence modeste?

   • 4.2 Quelles conditions ont facilité ou empêché cette viabilité?

2.3 Échantillonnage

Deux niveaux d’échantillonnage ont été utilisés dans le cadre de l’évaluation. Les pays à inclure dans l’échantillon ont d’abord été considérés. Après discussion avec les représentants des programmes de chacun des 14 anciens pays de présence modeste et les spécialistes thématiques, il a été convenu de regrouper les pays par région pour les besoins de l’évaluation, ainsi que pour la seconde phase de l’évaluation. Par conséquent, la présente évaluation porte sur 8 pays de 3 régions – Amérique latine, Moyen-Orient et Nord de l’Afrique, et Asie-Pacifique. La seconde phase portera sur les 6 pays restants, tous en Afrique.

Le second niveau d’échantillonnage a été la sélection des projets servant à l’évaluation des programmes-pays. Un échantillon choisi à dessein de 4 à 6 projets bilatéraux par pays a été retenu afin d’examiner et de valider les résultats obtenus par les programmes-pays. Les critères de sélection de l’échantillon étaient les suivants :

1. l’existence de récentes évaluations des projets;
2. l’obtention de près de 50 % des décaissements faits par le programme bilatéral, et
3. la représentativité de la programmation concernant les trois priorités thématiques (croissance économique durable, sécurité alimentaire, et enfants et jeunes).

L’annexe C présente la liste des projets de l’échantillon, ainsi que d’autres renseignements sommaires.

2.4 Méthodes de collecte de données

L’évaluation a employé diverses méthodes pour recueillir des données. Puisqu’il s’agissait d’une évaluation complexe englobant huit programmes-pays sur trois continents et disposant d’un nombre relativement limité de ressources pour recueillir des données primaires, l’évaluation s’est en grande partie appuyée sur des sources de données secondaires (qualitatives et quantitatives) provenant de documents et de données administratives recueillies par Affaires mondiales Canada. Les données secondaires ont été validées à l’aide des données primaires recueillies par l’équipe d’évaluation lors d’entrevues menées durant les missions sur le terrain. L’équipe d’évaluation a visité sept des huit pays. La Jordanie n’a pas été visitée, mais des entrevues se sont déroulées par téléphone.

Figure 1 : Méthodes de collecte des données

2.5 Analyse des données

L’équipe d’évaluation a adopté une approche systématique pour l’analyse des données en compilant et en comparant des données probantes provenant d’une même source de données, puis de diverses autres sources afin de développer des constatations, des conclusions et des recommandations. Les données administratives de trois pays échantillonnés (Nicaragua, Égypte et Sri Lanka) ont été analysées plus en détails et comparées à 3 autres pays échantillonnés pour analyser plus en profondeur l’efficience opérationnelle (voir la section 4.4 sur l’efficience et l’annexe E pour de plus amples renseignements).

2.6 Défis et limites

L’équipe d’évaluation dépendit largement sur les données fournies par Affaires mondiales Canada, tant dans ses rapports que par les intervenants clés. En règle générale, les documents faisant état des résultats du programme étaient de nature qualitative et descriptive et ne comprenaient pas d’évaluation claire ou détaillée de la mesure dans laquelle les résultats de programmes avaient été atteints au-delà des résultats immédiats obtenus pendant la période couverte par les stratégies-pays (de 2009-2010 à 2013-2014). La quantité et la qualité des documents disponibles sur les projets de l’échantillon ont variées grandement.

La mesure dans laquelle les intervenants clés en mesure de parler de la période d’évaluation dans son ensemble variait. Il y avait parfois peu de personnes d’Affaires mondiales Canada et des partenaires de programmation disponibles pour parler des premières années, en raison du roulement du personnel et des départs. L’équipe d’évaluation a cherché à combler le manque de données provenant d’une source de données en recherchant d’autres données plus intensivement (p. ex. en veillant à interroger plusieurs représentants du projet lorsque la documentation se faisait rare). Cependant, puisque les anciens pays de présence modeste étaient des programmes relativement petits disposant d’un effectif limité, l’équipe d’évaluation a dû parfois s’en remettre aux données tirées de quelques entrevues. Lorsque les données probantes étaient insuffisantes ou qu’il y avait des enjeux concernant la qualité des données qui ne permettait pas de trianguler adéquatement les données aucune conclusion ne pouvait être tirée. Cela a eu un impact sur la capacité de l’équipe à établir des énoncés concluants à propos de la viabilité, en particulier.

3.0 Programmation du Canada dans les anciens pays de présence modeste

Le Canada a décaissé une somme totale de 565 millions de dollars aux 8 pays couverts par cette évaluation. Le tableau 2 résume les principaux renseignements sur la programmation en développement menés par Affaires mondiales Canada pour l’exercice de 2009-2010 à 2013-2014, y compris l’orientation budgétaire et thématique. Alors que six des huit pays ne figuraient pas parmi les pays ciblés en 2014, la Jordanie et les Philippines sont devenues des pays ciblés en 2014-2015.

La figure 2 donne un aperçu des décaissements dans les huit pays, selon la priorité thématique. La catégorie « Autre » comprend l’aide humanitaire^{Note de bas de page 6}, les droits de la personne et l’égalité des sexes.

Figure 2 : Décaissements dans les pays de présence modeste, de 2009-2010 à 2013-2014

Figure 2 : Décaissements dans les pays de présence modeste, de 2009-2010 à 2013-2014 – Tableau

Figure 2 : Décaissements dans les pays de présence modeste, de 2009-2010 à 2013-2014 – Tableau

Pays	Enfants et les jeunes	Sécurité alimentaire	Croissance économique durable	Autres
Source : Données d’Affaires mondiales Canada, 2011-2015
Cuba	307 056 $	3 027 048 $	13 395 721 $	5 140 303 $
Guatemala	4 364 688 $	12 800 610 $	14 055 285 $	15 674 900 $
Nicaragua	9 459 988 $	12 874 422 $	38 781 800 $	7 563 989 $
Égypte	14 835 579 $	2 530 963 $	20 033 910 $	13 060 435 $
Jordanie	23 071 493 $	16 974 016 $	10 959 252 $	34 259 028 $
Maroc	10 294 488 $	67 281 $	17 220 363 $	7 148 571 $
Philippines	1 043 360 $	20 912 353 $	39 336 675 $	53 641 261 $
Sri Lanka	1 216 867 $	23 143 106 $	14 241 976 $	31 528 031 $

4.0 Constatations

L’équipe d’évaluation a recueilli des données probantes de diverses sources, évalué leur qualité et triangulé ces données pour en arriver aux constatations ci-dessous. Les constatations sont présentées par critère et répondent aux questions d’évaluation.

4.1 Pertinence

Des exemples de cet alignement incluaient :

Cuba : L’une des principales priorités du gouvernement de Cuba (GdC) au cours de la période d’évaluation était de réduire la dépendance de Cuba aux importations alimentaires en augmentant la productivité agricole. Les lignes directrices du GdC de 2011 ont réaffirmé la sécurité alimentaire et la modernisation économique comme priorités nationales. Affaires mondiales Canada a répondu à ces priorités et a adapté ses projets aux besoins changeants, comme celui de remettre le pays sur pied après le passage en 2012 d’un ouragan qui a laissé de lourds dommages.

Guatemala : Les principales priorités nationales en matière de développement précisées dans les plans de développement sectoriels du gouvernement du Guatemala (GdG) étaient la sécurité alimentaire, la gouvernance, la sécurité humaine et, dans une certaine mesure, le développement économique rural dans le cadre de la gestion fiscale et la compétitivité économique. La programmation en sécurité alimentaire du Canada s’avérait particulièrement pertinente à la lumière du défi de développement prioritaire pour le pays : la malnutrition chronique chez les enfants. La concentration géographique du Canada sur la région des hauts plateaux de l’Ouest correspondait également à une priorité du GdG; cette région figurait parmi les plus nécessiteuses, alors que peu de donateurs y travaillaient.

Nicaragua : Le programme-pays pour le Nicaragua a répondu aux priorités du Plan de développement humain du gouvernement du Nicaragua (GdN) en se concentrant sur la croissance économique durable, incluant les améliorations énergétiques dans le secteur de l’électricité et des changements climatiques ainsi que la sécurité alimentaire. En réponse à une demande du GdN, Affaires mondiales Canada a concentré la majorité de ses projets dans une région vulnérable aux chocs environnementaux, connue sous le nom de « couloir de la sécheresse », qui a été touchée par des niveaux élevés d’extrême pauvreté et d’insécurité alimentaire.

Maroc : Les orientations stratégiques du gouvernement du Maroc (GdM) ont mis un accent particulier sur la formation et l’emploi productif dans les régions rurales, le développement des compétences locales et la mise en œuvre du pacte national pour l’emploi. L’éducation et la formation professionnelle ont été cruciales pour le GdM durant des décennies. La programmation en gouvernance du Canada a été pertinente pour la stratégie de régionalisation 2010 du GdM reflétant la volonté du pays d’assurer une décentralisation et de favoriser l’autonomie régionale.

Jordanie : La programmation d’Affaires mondiales Canada a été pertinente pour les priorités nationales de la Jordanie en matière de développement pour améliorer la qualité de l’éducation et développer les ressources humaines en vue d’une économie du savoir. Le programme-pays se concentrait à améliorer l’éducation et l’acquisition de compétences professionnelles liées aux objectifs de développement du gouvernement hôte précisés dans le Programme national 2006-2015 et l’initiative Education Reform for the Knowledge Economy. Pendant ce temps, Affaires mondiales Canada s’est ajusté aux besoins et aux priorités changeantes du pays, réagissant ainsi à la pression croissante qu’exerçait le conflit en Syrie, en augmentant la programmation en aide humanitaire et d’autre programme bilatéral.

Égypte : Bien qu’établie avant la révolution de 2011, l’accent d’Affaires mondiales Canada sur la croissance économique durable est demeuré pertinente pour les défis socioéconomiques et les priorités de développement de l’Égypte post-révolution. Cela a inclus de renforcer l’environnement favorable aux micro, petites et moyennes entreprises, de développer les compétences nécessaires à l’emploi des populations marginalisées et de soutenir les fournisseurs de services liés au développement des affaires groupées et en secteurs. Le programme s’est aligné avec les autres objectifs nationaux, soit la réduction de la pauvreté, la création d’emploi, ainsi que l’autonomisation économique des jeunes et des femmes.

Philippines : Le programme-pays a été pertinent pour les priorités clés du gouvernement des Philippines (GdP) qui se sont concentrées à sublimer la forte croissance économique en une croissance plus inclusive par la création d’emploi, la promotion d’un gouvernement plus ouvert et transparent et l’accroissement de la compétitivité des secteurs à forte croissance comme le tourisme, les technologies de l’information et l’agroentreprise. Cela était dans le même sens que le Plan pour le développement des Philippines 2011-2016, qui met l’accent sur le secteur des MPME comme catalyseur de la croissance économique.

Sri Lanka : La programmation canadienne s’est alignée avec les stratégies nationales de développement du Sri Lanka (Mahinda Chintana et la Commission sur la réconciliation et les leçons apprises) et a été pertinente pour répondre aux besoins des Sri Lankais touchés par les conflits, puisque la plupart des projets ont porté sur les besoins économiques des gens marginalisés ou ont soutenu les efforts de réconciliation. Toutefois, contrairement au gouvernement du Sri Lanka qui se concentrait surtout sur le développement des infrastructures dans ses stratégies de développement, le Canada a mis l’accent sur la formation et le renforcement des capacités des gens et des institutions. Améliorer l’accès des populations rurales marginalisées, surtout celles dans les plantations de thé, à la formation professionnelle a été une priorité. Les droits linguistiques ont été un enjeu de premier plan après les conflits, et le Canada, par sa position unique et son expérience de deux langues officielles, a certainement pu aider à ce chapitre.

L’évaluation a permis de trouver des données probantes sur plusieurs initiatives, approches ou modèles qui ont été repris ou étendus par de nombreux programmes-pays. Certains modèles ont été adoptés par le gouvernement du pays partenaire à l’intérieur de son propre budget ou grâce à un financement obtenu d’autres donateurs. D’autres projets ont contribué activement à la capacité du pays partenaire à réunir le financement auprès d’autres donateurs pour étendre ces modèles à plus grande échelle par la suite.

Cuba : Une approche de chaîne de valeurs novatrice d’Affaires mondiales Canada pour la production agricole a été mise en œuvre à grande échelle dans le cadre du projet Agrocadenas financé par l’Union européenne et la Direction du développement et de la coopération suisse. À la suite du tout premier programme international de certification industrielle d’Affaires mondiales Canada à Cuba, le ministère de l’Industrie prévoyait le reproduire dans l’est de Cuba. De la même façon, la mise à l’essai d’une chaîne de valeur et d’une gestion municipale de la production laitière (micro-industries locales) a été étendue dans le cadre d’un vaste projet financé par l’Union européenne. Ce même projet introduisait un système amélioré pour recueillir et entreposer le lait dans des centres de refroidissement locaux, menant le ministère de l’Agriculture à mettre sur pied 741 centres de refroidissement du lait dans tout le pays.

Guatemala : Des éléments de deux projets ont été reproduits et étendus à l’échelle nationale et avaient le potentiel de s’étendre davantage : d’abord, l’association nationale des producteurs de café (Anacafé) a adopté une méthode d’élagage et de renouvellement des plantations de café, l’a reproduite dans tout le pays, et a vendu cette expertise à la Jamaïque; ensuite, le ministère de l’Agriculture a adopté des pratiques de fertilisation plus respectueuses de l’environnement autour du lac Atitlán.

Nicaragua : L’approche fructueuse du MAECD pour gérer les bassins hydrologiques de manière intégrée, laquelle englobait la production agricole, l’éducation à l’environnement, le développement communautaire et le renforcement des capacités locales, a aidé le gouvernement à mobiliser 33 millions de dollars provenant la Banque interaméricaine de développement, du Fonds pour l’environnement mondial et de la Banque mondiale afin de mettre en œuvre ce modèle dans d’autres régions écologiquement fragiles du Nicaragua. L’Institut national de technologie a adapté et simplifié la méthodologie employée pour former les jeunes producteurs agricoles dans les régions éloignées afin d’améliorer la production agricole par des techniques modernes et écologiques pour procurer une formation technique agricole à 31 000 jeunes de communautés à travers le Nicaragua.

PELNICA (Projet d’électrification au Nicaragua) a permis d’instaurer un système de planification nationale de l’électrification rurale développé dans le cadre d’un précédent projet financé par le Canada (PREICA). PELNICA a servi de modèle au Programme national d’électrification durable et de production d’énergie renouvelable (PNESER), un programme de 418 millions de dollars américains dirigé par la Banque interaméricaine de développement dont 80 millions de dollars américains a été consacré à l’électrification rurale. Le système de gestion pour la collecte de données et frais d’utilisation des clients basé sur un modèle canadien devait être reproduit à la phase d’expansion suivante.

La méthodologie et l’approche qui ont été utilisées pour le quatrième recensement national en agriculture (CENAGRO IV), dont le Canada était le principal donateur, ont été particulièrement fructueuses et novatrices. Ce fut le seul recensement en Amérique latine à regrouper des données nationales et des données de sources externes afin d’évaluer une certaine couverture du recensement. Utilisé pour valider les progrès réalisés dans le secteur agricole à travers le Programme sectoriel de développement rural productif (PRORURAL) du Nicaragua, cette façon de faire a permis d’obtenir une subvention de 33,9 millions de dollars du Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire afin d’améliorer davantage la productivité et la compétitivité des petits exploitants agricoles.

Maroc : La fructueuse approche canadienne axée sur les compétences pour assurer une formation professionnelle plus efficace a été adoptée dans l’ensemble du système d’éducation marocain avec l’aide financière de l’Union européenne, l’USAID et l’Allemagne. L’un des volets du projet d’appui à la gestion des établissements scolaires a intégré des activités autour d’une initiative commune pour améliorer l’efficience organisationnelle et a mené le ministère de l’Éducation à étendre le projet à l’ensemble des 13 400 écoles publiques existantes ainsi qu’aux nouvelles écoles.

Le ministère de l’Intérieur a reproduit une stratégie gagnante élaborée par un projet financé par le Canada afin d’augmenter la capacité des administrations locales, de moderniser les méthodes de travail et d’améliorer le rendement des employés, des structures et des organisations dans trois régions du sud du Maroc.

Philippines : Les modèles et outils élaborés par la Commission philippine sur les femmes dans le cadre du projet mesures économiques sexospécifiques – Condition des femmes (GREAT) visant à intégrer les enjeux d’égalité ses sexes, tels que son approche d’autonomisation économique, sont devenus importants sur la scène nationale et internationale. La Commission philippine sur les femmes a été invitée à présenter ses modèles au sommet de la Coopération économique de la zone Asie-Pacifique (APEC) et de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) en 2015.

Au départ, le développement économique local n’était pas une priorité pour les administrations locales. Cependant, le projet sur la gouvernance et le développement économique local a influencé le ministère de l’Intérieur et du Gouvernement local qui est devenu un partisan de la présence d’agents de promotion de l’économie et de l’investissement local au sein des administrations locales, et a pressé le Ministère de financer ce poste au niveau des administrations locales.

Sri Lanka : Le projet de langues nationales a mené à des innovations que le gouvernement a commencé à reproduire dans le cadre de l’expansion du projet pilote de la prestation des services de premières lignes dans la « langue de son choix » dans sept administrations locales dans approximativement 13 sites. Le ministère des Langues nationales et de l’Intégration sociale du ministère de l’Administration publique et le Gouvernement local a prévu de reproduire ce projet pilote dans tout le pays.

Facteurs ayant favorisé ou limité la reproduction des innovations et leur adoption à grande échelle

Les principaux facteurs qui ont contribué à l’expansion des modèles et des approches d’Affaires mondiales Canada ont été le solide engagement des partenaires nationaux, comme ce fut le cas à Cuba, au Nicaragua, en Égypte, au Maroc et aux Philippines ainsi qu’un environnement politique solide soutenu par des lois, des décrets et des stratégies nationales dans des secteurs thématiques clés. Dans l’ensemble, le niveau de développement de ces pays a facilité l’institutionnalisation et la reproduction de nouvelles approches et de nouveaux modèles par le gouvernement. Cependant, certains gouvernements n’avaient pas l’expertise technique ou les fonds pour maintenir ou étendre ses initiatives. Dans de nombreux cas, les partenaires se sont appuyés sur de grands donateurs pour maintenir et étendre les résultats. La coordination des donateurs a facilité ce processus; le Canada était présent dans de tels groupes ainsi que dans des groupes de travail thématiques au sein desquels de l’information sur des initiatives réussies fut partagée. Cela a souvent amené les grands donateurs, comme l’Union européenne et les banques régionales de développement, à choisir des initiatives ou des modèles fructueux.

4.2 Efficacité

Une analyse des données provenant des cadres de mesure du rendement, des évaluations de projets échantillonnés et des entrevues menées auprès des parties prenantes a démontré que la plupart des résultats immédiats ont été obtenus et ont dépassé les attentes dans plusieurs cas. Cependant, à l’exception des Philippines et de Cuba, les cadres de mesure du rendement ont manqué de données probantes solides quant à l’atteinte de résultats intermédiaires.

Dans l’ensemble, malgré les investissements assez minimes d’Affaires mondiales Canada, les parties prenantes dans tous les huit pays rapportèrent que l’aide canadienne au développement avait atteint les résultats.

Cuba : Les projets d’Affaires mondiales Canada ont permis de faire des progrès en vue d’atteindre les résultats intermédiaires escomptés au niveau du programme-pays, notamment en augmentant la diversification, la disponibilité et la viabilité de la production agricole dans 10 projets locaux financés. Les principaux résultats obtenus au niveau des projets incluaient :

• une production agricole locale accrue et diversifiée;
• une gestion améliorée de la production en adoptant une approche fondée sur la chaîne de valeur;
• une capacité renforcée des gouvernements municipaux et des coopératives;
• une plus grande participation des coopératives et des fermiers dans la prise de décisions locale;
• de meilleures politiques nationales en sécurité alimentaire et en développement agricole.

Affaires mondiales Canada a également contribué à une prestation des services publics plus efficace, efficiente et responsable en introduisant et en institutionnalisant des pratiques de comptabilité publique internationalement reconnues et un projet visant à offrir des services de transport « axés sur le citoyen ». Un autre projet a permis d’améliorer l’efficience et la productivité dans les secteurs énergétique et minier en les dotant d’une main-d’œuvre plus qualifiée et plus compétitive.

Le Fonds d’appui sectoriel à Cuba a exigé beaucoup de ressources humaines, mais s’est avéré un moyen efficace pour un petit programme-pays de répondre rapidement et stratégiquement aux acteurs gouvernementaux et à la société civile avec de modestes sommes d’argent.

Guatemala : Au niveau du programme-pays, Affaires mondiales Canada a fait des contributions significatives pour améliorer la sécurité alimentaire et la croissance économique durable dans certaines régions des hauts plateaux de l’Ouest et du couloir de sécheresse. Le programme a progressé vers l’atteinte des résultats prévus dans sa stratégie-pays 2009 et a atteint ou dépassé les cibles liées aux résultats immédiats. Plus particulièrement, il a contribué à assurer une plus grande sécurité alimentaire dans sept régions en :

• augmentant la productivité des petits exploitants agricoles;
• favorisant une croissance économique durable en augmentant les revenus des petits exploitants agricoles et des petites entreprises;
• soutenant leur capacité à générer des revenus à venir.

Bien que ne faisant pas partie des trois priorités thématiques pour 2009-2014, le programme-pays a amélioré la primauté du droit à l’échelle du pays en contribuant à une diminution de l’impunité chez les Guatémaltèques. Le nombre d’ONG canadiennes travaillant au Guatemala est passé de 49 en 2004 à 12 en 2014; et 15 de ces ONG ont quitté le pays entre 2009-2010 et 2013-2014, limitant le nombre de partenaires avec qui Affaires mondiales Canada pouvait travailler.^{Note de bas de page 7}

Nicaragua : Le programme-pays a atteint tous les résultats immédiats, ce qui a procuré des conditions favorables à une croissance économique et a mené à une plus grande sécurité alimentaire. Le programme a aidé plus de 220 000 ménages à accéder plus facilement aux intrants agricoles et à l’assistance technique à travers un financement commun du PRORURAL. Ce programme national majeur a également contribué à une hausse de 22 % de la production agricole, ce qui a, dit-on, contribué à réduire la malnutrition chronique chez les enfants de 20 % dans tout le pays ainsi que la pauvreté rurale de 10 % depuis 2009. D’autres initiatives financées par le Canada ont directement aidé plus de 6 000 exploitants agricoles, dont 2 000 jeunes agriculteurs, à accroître et à diversifier la production agricole dans la région du Nord ou le « couloir de la sécheresse » en les formant à des méthodes de production améliorées, en leur présentant des cultures de remplacement et en mettant en place une gestion intégrée des bassins hydrologiques dans 17 municipalités. Le programme-pays a également contribué à un plus grand accès à l’électricité pour plus de 120 000 personnes de la région du Nord, particulièrement en région rurale. À l’échelle nationale, un million d’enfants dans plus de 8 000 écoles ont obtenus un meilleur accès à de la nourriture grâce à une programmation soutenue par le Canada dans le cadre du Programme alimentaire mondial.

Égypte : Des progrès ont été réalisés vers l’obtention des résultats intermédiaires escomptés en Égypte. Les projets d’Affaires mondiales Canada ont directement soutenu l’atteinte de deux des résultats immédiats prévus : un « meilleur accès aux produits et services financiers et non financiers qui sont axés sur la demande, durables et abordables pour les femmes et les hommes propriétaires de MPME dans des secteurs et des régions précis » ainsi qu’un « soutien à une meilleure sensibilité du cadre politique et réglementaire afin de répondre aux besoins des MPME ». Des résultats concrets incluaient, l’assistance à l’établissement d’une stratégie nationale pour les MPME, l’opérationnaliser d’une loi sur les PME et la formation de gestionnaires de l’approvisionnement d’organismes gouvernementaux afin de recueillir des données de référence sur les MPME et d’inciter la participation des MPME au processus d’approvisionnement.

Maroc : Les méthodes et approches canadiennes novatrices ont renforcé l’éducation et la formation professionnelle ainsi que l’égalité des sexes au Maroc. La pertinence et l’efficacité de ces approches ont mené à l’accroissement des investissements des donateurs. Même s’il n’est qu’un petit donateur, le programme canadien était généralement perçu comme très stratégique et efficace en raison de sa programmation novatrice et de ses approches pragmatiques d’avant-garde.

Jordanie : Le programme-pays a fait des progrès vers l’obtention de ses deux résultats intermédiaires, soit accroître le niveau d’efficacité opérationnelle de la direction du système d’éducation et hausser la qualité des stratégies opérationnelles mises en place par le ministère de l’Éducation comme le processus de planification de l’éducation était décentralisé, d’un processus national à un processus local.

Des progrès ont également été faits vers l’obtention des résultats immédiats, alors que le nombre de districts et d’écoles utilisant le nouveau modèle d’éducation était passé de 780 écoles et 7 districts à 3 148 écoles et 35 districts tout au long de la durée du projet financé par le Canada.

Philippines : Le programme-pays a obtenu la plupart des résultats escomptés en ce qui concerne « l’amélioration de l’efficacité du gouvernement à stimuler les investissements publics et privés », et il a anticipé des résultats immédiats dans la création d’emplois. Les résultats obtenus incluaient :

• approximativement 75 administrations locales avaient complété une réforme de la politique et du système de gestion de l’aide au développement économique, ce qui a aidé à lancer 4 269 nouvelles entreprises et à agrandir 5 271 entreprises existantes;
• la création de nouvelles possibilités économiques pour plus de 35 000 micro-entrepreneurs, petits exploitants agricoles et travailleurs peu spécialisés, dont 71 % étaient des femmes;
• l’élaboration de politiques (98 politiques locales) dans 45 administrations locales assistées et l’adoption de 13 politiques économiques nationales comportant des dispositions précises pour renforcer l’autonomie des femmes dans le secteur informel afin d’améliorer l’accès aux services;
• des activités d’intégration de l’égalité des sexes couvrant 21 agences..

Sri Lanka : Le programme-pays pour le Sri Lanka a atteint des résultats immédiats en ce qui concerne la croissance économique durable et a fait certains progrès vers l’obtention de résultats intermédiaires sur l’enjeu des droits linguistiques. Une formation professionnelle a été donnée à 4 236 personnes, ce qui a dépassé la cible de 3 750 personnes. Les diplômés de cette formation ont vu leur salaire mensuel augmenter de 510 % pour les hommes et de 340 % pour les femmes diplômées, avec un ratio de participation féminine de 30 %, soit bien au-delà du taux national de 10 %.

Contribution aux priorités thématiques

Croissance économique durable

Comme mentionné ci-haut, la contribution du programme-pays pour le Nicaragua au PRORURAL a entraîné une hausse globale de la productivité de 22 % pour les cultures ciblées et une diminution du niveau de malnutrition infantile chronique et de pauvreté rurale. Au Sri Lanka, 18 000 ménages rapatriés ont eu un soutien pour accroître la production alimentaire, principalement par les intrants. Au Guatemala, les ménages agricoles dans plus de sept régions ont fait état d’un revenu accru grâce à de meilleures pratiques agricoles. Aux Philippines, le programme-pays a aidé à attirer de nouvelles possibilités économiques pour plus de 35 000 micro-entrepreneurs, petits exploitants agricoles et travailleurs peu spécialisés, dont 71 % étaient des femmes.

En Égypte, la programmation d’Affaires mondiales Canada a facilité l’accès des MPME aux prêts accordés par les banques égyptiennes évalués à environ 1,4 million de dollars et ils ont aidé à mobiliser 1,3 milliard de dollars américains en lignes de crédit complémentaires du Groupe de la Banque mondiale afin d’améliorer l’accès au financement, dont 410 millions de dollars américains étaient des investissements en Égypte et en Tunisie. Les partenaires du projet de développement des entreprises en Égypte ont facilité l’accès à 170 prêts totalisant plus de 10 millions de dollars. La programmation a renforcé les systèmes gouvernementaux en Jordanie et au Maroc afin d’exécuter des programmes visant à stimuler l’emploi, y compris celui des femmes, en améliorant l’efficacité de la gestion des ministères responsables, ceux de l’Éducation et du Travail, par exemple.

Sécurité alimentaire

Quatre programmes-pays ont permis d’améliorer la sécurité alimentaire à travers une production agricole accrue ou des initiatives du Programme alimentaire mondial.

À Cuba, le projet appui au programme de modernisation de production agricole local (PALMA) soutenant la modernisation du secteur agricole a significativement contribué à la sécurité alimentaire en mettant à l’essai l’approche fondée sur la chaîne de valeur pour la production agricole, considérée comme une lacune dans le cadre d’un projet précédent financé par l’Union européenne.

En tant que petit donateur au Guatemala, le Canada a visé des aspects dans les secteurs de la sécurité alimentaire et de la croissance durable et il a très bien tiré son épingle du jeu au cours des premières années du programme 2009-2014. La programmation d’Affaires mondiales Canada a permis d’améliorer la sécurité alimentaire dans sept régions en augmentant la productivité agricole, la capacité et le revenu de 18 118 petits exploitants agricoles.

Au Nicaragua, la proportion de personnes sous-alimentées est passée de 23,2 % en 2005-2007 à 16,6 % en 2013-2015. Cela a été influencé par le programme phare du gouvernement visant à augmenter la production (PRORURAL) et le programme de repas dans les écoles, tous les deux soutenus par des donateurs, dont le Canada. Affaires mondiales Canada a également contribué à une production agricole accrue et a aidé 6 000 ménages de la région du Nord à diversifier leurs cultures. Le programme-pays a joué un rôle de premier plan dans l’amélioration de l’accès à l’électricité pour plus de 126 000 personnes dans 444 collectivités nordiques rurales.

Aux Philippines, la programmation canadienne a encouragé 35 000 ménages à accroître et à diversifier leur production agricole.

Enfants et jeunes

En Jordanie et au Maroc, le Canada a contribué sur la scène nationale à améliorer la qualité de l’éducation offerte aux enfants et aux jeunes par des réformes visant à rehausser la qualité de l’enseignement primaire et à améliorer la pertinence et la qualité du système de formation professionnelle et technique. Au Maroc, une approche de formation professionnelle axée sur les compétences a été adoptée et, combinée à une restructuration des écoles, a affectée 9 550 principaux/directeurs d’école et plus de 6 millions d’élèves du primaire et du secondaire. L’adoption d’une approche axée sur les compétences a favorisé l’instauration d’une nouvelle culture de gestion dans les écoles, laquelle a permis d’accorder plus d’autonomie aux principaux/directeurs d’école et d’améliorer leur capacité de créer des réseaux. Enfin, elle a permis la création d’une communauté de pratique professionnelle de 500 principaux/directeurs d’école afin de renforcer la circulation de l’information et les pratiques exemplaires au sein du système d’éducation.

Thèmes transversaux

Égalité des sexes

Aux Philippines, le très efficace projet mesures économiques sexospéficiques – Condition des femmes mis en œuvre par la Commission philippine sur les femmes, avec l’ouverture des agences nationales, a mené les partenaires du gouvernement à prendre d’importantes mesures pour intégrer l’égalité entre les sexes aux programmes nationaux. En Jordanie, au Maroc et au Guatemala, le Canada a contribué à améliorer la capacité des institutions gouvernementales partenaires et des organisations de la société civile à adresser les enjeux d’égalité des sexes qui dissuadaient la participation des femmes à l’économie.

Au cours du cycle de programmation 2009-2014, il y a eu un déclin du profil du Canada sur les enjeux de l’égalité des sexes. En Jordanie et au Guatemala, les programmes-pays 2009-2014 ne comptaient plus d’initiatives portant spécifiquement sur l’égalité des sexes. En Jordanie, le Canada occupait une niche stratégique dans les secteurs de l’égalité des sexes et de l’éducation jusqu’en 2011. Il était vu comme un donateur engagé et dévoué prêt à s’attaquer le premier aux enjeux difficiles, comme la réforme institutionnelle concernant l’égalité des sexes jusqu’en 2011. Au Sri Lanka et au Guatemala, le personnel a reçu un soutien limité sur les enjeux d’égalité des sexes au niveau des programmes de la part des spécialistes sur le terrain et de l’administration centrale.

Viabilité de l’environnement

En règle générale, le Canada a adopté un profil bas en ce qui concerne les questions environnementales dans ces pays, bien que tous les projets respectent les lois et règlements en matière d’environnement. Dans les sept pays où la production agricole a été prioritaire, tous ont rapporté que de bonnes pratiques écologiques avaient été introduites. Au Nicaragua, le programme-pays a contribué à de bonnes pratiques de gestion des bassins hydrologiques dans la région du Nord, lesquelles ont ensuite été reproduites dans toutes les régions écologiquement fragiles. Le programme a aussi contribué à la viabilité de l’environnement à travers la promotion et l’adoption de pratiques agricoles durables dans le cadre d’initiatives ciblées à Cuba, au Guatemala, aux Philippines et au Sri Lanka.

Gouvernance

Dans l’ensemble, la programmation canadienne a contribué à la gouvernance dans chacun de ces pays. Au Sri Lanka, le programme-pays a fait une contribution à la réconciliation nationale et aux droits de la personne en assistant à la mise en œuvre de la Politique sur les langues officielles. Au Guatemala, le programme-pays a aidé à avancer la primauté du droit en contribuant à diminuer le taux d’impunité. La programmation d’Affaires mondiales Canada au Maroc et aux Philippines a contribué à la gouvernance en soutenant les processus de décentralisation et de gouvernance locale. Aux Philippines, la décentralisation a contribué au développement économique local et, même s’il n’était pas conçu à cet effet, le support du Canada a convaincu le ministère de l’Intérieur et les agences d’administration locale de l’efficience d’un poste d’agent du développement économique local. À Cuba, l’approche fondée sur la chaîne de valeur était une nouvelle forme de gestion, qui était utilisée afin d’avoir une planification entièrement centralisée du secteur agricole. En Égypte, la programmation d’Affaires mondiales Canada a permis de bâtir la capacité des partenaires gouvernementaux à l’échelle nationale. Elle a appuyé les entités gouvernementales et semi-gouvernementales ainsi que les organisations de la société civile et les organisations non-gouvernementales jouant un rôle actif en tant que catalyseurs et exécutants pour le développement de MPME (p. ex. y compris l’Institut des banquiers égyptiens, l’Autorité générale égyptienne pour l’investissement et l’Autorité générale égyptienne pour les services gouvernementaux).

Facteurs ayant favorisé ou limité l’efficacité

Alors que l’efficacité et l’efficience des programmes de développement étaient étroitement liées, certains des facteurs habilitants présentés dans la présente section portent sur l’efficience et seront donc aussi discutés à la prochaine section.

Facteurs habilitants

Les facteurs ayant favorisé l’atteinte de résultats comprenaient :

• la concentration stratégique des ressources sur certains thèmes et régions géographiques (« moins nombreux, plus volumineux »);
• la mise en œuvre de la programmation avec des partenaires de confiance de longue date, y compris des partenaires très actifs dans le pays qui ont réussi à mobiliser du financement d’autres sources nationales ou internationales; et,
• le dialogue stratégique sur les politiques et la bonne coordination avec les autres donateurs.

L’adhésion et la participation de fonctionnaires de haut niveau dans des ministères ciblés étaient des facteurs clés qui ont contribué à l’atteinte des résultats. Les projets réussis au Maroc ont été marqués par la participation de partenaires institutionnels à toutes les étapes du cycle des projets, et ce, dès la conception du projet, sa planification et la sélection des agences de mise en œuvre canadiennes. L’adhésion des autorités locales et la volonté politique au plus haut échelon ont mené à l’amélioration de la gestion des écoles. Le GdM a investi plus de ses propres fonds pour attirer d’autres donateurs à la table et a mobilisé de nouvelles ressources de la part des donateurs actuels, par exemple l’Union européenne.

Au Nicaragua, des ministres ou leurs sous-ministres ont dirigé ou codirigé un certain nombre de projets importants et avaient une connaissance remarquable des résultats obtenus. Aux Philippines, il y a eu un haut niveau d’engagement de la part des partenaires gouvernementaux, ce qui a aidé à obtenir de bons résultats dans la plupart des projets. Au Sri Lanka, les résultats atteints par le projet de langues nationales sont dus, en partie, au soutien du Secrétaire et du ministre des Langues nationales et de l’Intégration sociale, qui se sont tous deux faits les champions de la question et ont insufflé un fort leadership au projet.

Un gage de succès commun aux huit pays de présence modeste de cette évaluation a été de s’appuyer sur des initiatives passées fructueuses qui ont été menées sur le long terme avec des partenaires de confiance gouvernementaux, multilatéraux ou des ONG. Dans certains cas, la relation avait été construite sur des décennies, procurant ainsi de solides assises aux nouvelles initiatives.

En Égypte, la principale valeur ajoutée par la programmation d’Affaires mondiales Canada a été son dévouement de longue date à établir des partenariats solides, diversifiés et stratégiques entre donateurs, organismes gouvernementaux et société civile. Le programme-pays a tenu des rencontres sur les projets financés par le Canada entre les MPME bénéficiaires et les donateurs qui ont permis de cartographier les donateurs, de cerner les lacunes et d’établir une véritable collaboration. La convocation des parties prenantes de l’aide au développement a été une approche également adoptée par des représentants gouvernementaux, comme un modèle réussi de coordination bilatérale et multilatérale. Au Nicaragua, l’accent mis sur la région du Nord a créé une synergie entre la gestion intégrée des bassins hydrologiques, les pratiques agricoles améliorées à l’intention des jeunes agriculteurs et l’électrification dans plus de 500 communautés afin de stimuler la croissance économique durable principalement par l’agriculture.

La canalisation de la programmation bilatérale par l’entremise d’agences multilatérales a haussé l’efficience transactionnelle et réduit les risques associés à la mise en œuvre d’une programmation bilatérale sans les ressources nécessaires pour bien gérer et faire un suivi adéquat des projets. Il y avait deux grands projets multi-bilatéraux^{Note de bas de page 8} au Guatemala – la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala et « Achats pour le Progrès » avec le Programme alimentaire mondial. Les effets négatifs du travail mené par l’entremise d’agences multilatérales incluaient une participation réduite au dialogue sur les politiques, une moins grande visibilité canadienne et moins d’occasions de contact direct avec les parties prenantes.

Facteurs limitatifs

Trois facteurs externes limitant l’atteinte des résultats étaient :

• la faible capacité institutionnelle des partenaires locaux;
• les événements imprévus, comme des catastrophes naturelles, notamment la sécheresse au Nicaragua et les ouragans à Cuba^{Note de bas de page 9}, l’afflux de réfugiés syriens en Jordanie et la révolution en Égypte;
• le manque de participation des partenaires des gouvernements nationaux. Au Sri Lanka, les relations tendues entre le gouvernement et les donateurs occidentaux ainsi que les restrictions imposées aux organisations de la société civile^{Note de bas de page 10} ont nui à l’avancement des efforts pour venir en aide aux populations touchées par le conflit.

En plus des facteurs externes, plusieurs facteurs internes ont également limité l’efficacité (et l’efficience) de la programmation dans ces huit pays. Ceux-ci étaient notamment :

• les retards dans le processus d’approbation des projets;
• la capacité et le nombre des ressources humaines;
• les difficultés de communiquer les nouvelles orientations stratégiques aux partenaires; et,
• le manque d’accès aux systèmes de TI essentiels pour certains programmes-pays.

Le processus d’approbation des projets a eu un impact sur les anciens pays de présence modeste, lesquels avaient peu de latitude pour changer la programmation si un projet n’était pas approuvé. Au Maroc, il a fallu près de quatre ans pour que le PAGESM (projet d’appui à la gestion des établissements scolaires au Maroc) soit approuvé et trois ans dans le case du REAPC (Projet d'appui à la réforme de l’Éducation Approche Par Compétence). À Cuba, la demande de propositions pour un projet en sécurité alimentaire a pris cinq ans avant d’être lancée en raison de délais pour la faire approuver du point de vue contractuel et administratif à l’interne ainsi que d’obtenir les approbations nécessaires de la part du gouvernement cubain.

Au Maroc et au Sri Lanka, le taux de roulement élevé du personnel, surtout aux échelons de directeur et de gestionnaire de programme, est venu compliquer la communication et la chaîne de commandement entre le terrain et l’administration centrale.

La fermeture des unités d’appui au programme a affecté négativement de nombreux programmes puisqu’elle est venue réduire la visibilité d’Affaires mondiales Canada sur le terrain ainsi que les ressources humaines disponibles pour faire un suivi de la programmation et répondre aux exigences et demandes ministérielles.

Selon le modèle de missions centrales et satellites, le personnel au Honduras était censé offrir du soutien aux autres pays de la région, incluant le Nicaragua et le Guatemala. Cependant, ce modèle s’est avéré inefficace pour les programmes du Nicaragua et du Guatemala, qui ont reçu peu de soutien de ce modèle.

Les communications internes entre l’AC et le terrain concernant les décisions stratégiques et financières ont été considérées mauvaises par plusieurs des huit programmes-pays. En Jordanie, les stratégies-pays et les plans d’investissement n’ont pas été officiellement approuvés, ce qui a obligé le personnel de terrain à travailler avec des ébauches. Dans le cas du Guatemala, le CMR 2009 n’a jamais été approuvé ou finalisé. Le programme du Sri Lanka a eu sept directeurs entre 2009-2010 et 2013-2014, et le plus long séjour d’un gestionnaire de programme à l’AC a duré un an et demi. Cette situation a compliqué la prise de décisions aux échelons supérieurs.

En outre, à la fin de la période d’évaluation, les anciens pays de présence modeste ont reçu de l’information sur la nouvelle orientation stratégique de la programmation en développement. Cependant, le manque de clarté et de transparence n’a pas permis au personnel de travailler ouvertement avec les partenaires.

Finalement, dans la plupart des programmes, le personnel a eu de la difficulté à accéder aux systèmes de TI et à trouver des documents à la suite de la décentralisation et de la fusion. Les programmes décentralisés en Amérique centrale n’ont pas eu accès aux systèmes électroniques de TI contenant des renseignements ministériels ou des données de projets. En Jordanie, le personnel a consacré son temps à gérer un système de classement parallèle en attendant que l’AC lui transmette les documents.

4.3 Viabilité

Plusieurs résultats obtenus à Cuba par le projet financé par Affaires mondiales Canada étaient susceptibles d’être viables puisqu’ils ont été réalisés avec le financement d’autres donateurs. La capacité acquise est demeurée, puisque les partenaires cubains ont continué de donner les cours de formation par eux-mêmes durant une période de deux ans pendant laquelle Affaires mondiales Canada n’a pas eu de projet en cours dans ce pays. Du matériel approprié au contexte local a été acheté et est toujours utilisé 10 ou 15 ans après sa livraison.

La programmation d’Affaires mondiales Canada au Guatemala a atteint une certaine viabilité des projets comportant des volets qui la favorisent, comme des pratiques exemplaires en conception de projet et une forte appropriation par de nombreuses parties prenantes locales.

Au Nicaragua, la viabilité est très probable, sauf pour certains facteurs externes comme la sécheresse ou d’autres catastrophes naturelles, car des éléments des projets ont été intégrés aux systèmes gouvernementaux. Le fort engagement des partenaires gouvernementaux a contribué à cette viabilité, tout comme l’approche à plusieurs volets adoptée pour renforcer les capacités des communautés, des organisations de la société civile, des municipalités et des ministères en vue de la mise en œuvre des initiatives. Cela dit, dans un programme gouvernemental clé, PRORURAL, l’approche aurait pu être accompagnée d’une aide technique plus importante pour obtenir des résultats plus viables en matière de production accrue.

En règle générale, il était trop tôt pour déterminer dans quelle mesure la programmation aurait été viable en Jordanie, puisque plusieurs projets de l’échantillon sont toujours en cours. Certains aspects des projets qui ont été conçus pour utiliser les systèmes nationaux ont été maintenus après la fin de la participation d’Affaires mondiales Canada. Toutefois, de nombreuses activités financées par l’entremise du Fonds pour l’égalité entre les femmes et des hommes ont pris fin une fois que l’aide canadienne ne fut plus disponible. À plus long terme, la viabilité des résultats dépendra du contexte national, où les défis incluent les réfugiés du conflit en Syrie et les limites de capacité.

La programmation d’Affaires mondiales Canada au Maroc a assuré une viabilité significative, puisque tous les projets examinés ont des éléments qui sont déjà viables ou qui le seront probablement d’ici la fin du projet. Les principaux facteurs de réussite ont été la prise en compte de la viabilité dans la conception des projets, l’appropriation par les partenaires et les approches de programmation novatrices. En Égypte, plusieurs volets des projets ont été maintenus après qu’ils ont pris fin. L’introduction du concept de viabilité dès les premières phases de conception des projets, un fort degré d’appropriation des partenaires et des approches de programmation novatrices sont les facteurs ayant permis la viabilité des résultats.

Aux Philippines, la plupart des résultats des programmes sont susceptibles d’être viables puisqu’ils ont été institutionnalisés au sein d’agences nationales. Par exemple, la programmation en réduction des risques suite à une catastrophe destinée aux centres de rétablissement des entreprises devraient permettre d’atténuer les pertes causées par les prochaines catastrophes naturelles.

Au Sri Lanka, les objectifs du projet de langues nationales ont été institutionnalisés et sont viables pourvu que le gouvernement du Sri Lanka demeure résolu à financer les activités qui font progresser les politiques sur les langues nationales. Les résultats de la programmation en croissance économique durable devraient également être viables sur le plan individuel, mais moins sur le plan organisationnel, ce qui limite les bénéfices futurs pour les populations ciblées.

Facteurs ayant favorisé ou limité la viabilité

Facteurs habilitants

Une forte appropriation locale, le développement des capacités et l’accès à des ressources à long terme ont contribué à la viabilité des résultats dans l’ensemble des programmes-pays. Un autre facteur clé de la viabilité a été l’appui basé sur des initiatives fructueuses passées. À Cuba, en Jordanie, au Nicaragua, au Maroc et aux Philippines, de nombreux projets d’Affaires mondiales Canada ont été conçus pour être mis en œuvre par ou avec des partenaires du gouvernement national, mettant ainsi l’accent sur l’institutionnalisation dès le départ. En Égypte, grâce à la sélection de partenaires de mise en œuvre locaux et d’agences canadiennes dotées de solides capacités et d’un niveau d’expertise reconnu, de nombreux partenaires ont continué à financer certaines activités ou ont collaboré avec d’autres donateurs pour continuer ce qui avait été commencé grâce au financement d’Affaires mondiales Canada. L’implication de plusieurs parties prenantes, y compris l’administration municipale, les coopératives locales, les organisations communautaires et le secteur privé, a été soulignée dans certains projets clés au Guatemala et au Nicaragua.

Facteurs limitatifs

Dans l’ensemble, le manque de capacité institutionnelle pour maintenir les résultats, un taux de roulement du personnel élevé au sein du gouvernement et des organisations locales ainsi que le manque de ressources financières ont été les principaux facteurs ayant limité la viabilité dans l’ensemble des programmes-pays. Dans certains cas, la conception des projets n’a pas tenu suffisamment compte du besoin de renforcer les capacités et était limitée par l’incapacité de faire le suivi des résultats intermédiaires (p. ex. le PRORURAL au Nicaragua et le projet Relance des moyens de subsistance agricole dans le nord du Sri Lanka). Dans certains cas, des facteurs externes ont menacé l’atteinte et la viabilité des résultats, exerçant d’énormes pressions financières sur le gouvernement de la Jordanie pour qu’il détourne les ressources du développement à long terme.

4.4 Économie et efficience

4.4.1 Mesure dans laquelle l’efficience opérationnelle a été optimisée

Tous les programmes-pays ont dit avoir acquis de l’efficience transactionnelle à travers le financement de grands projets en moins grand nombre puisqu’il faut moins de temps et de personnel pour les gérer. Le recours à des mécanismes multilatéraux a également contribué à l’efficience opérationnelle de deux façons : i) le personnel d’Affaires mondiales Canada a fait confiance aux systèmes de suivi et de gestion de ses partenaires et ii) des subventions multi-bilatérales ont été rapidement décaissées, surtout par rapport à la modalité de contrat servant à travailler par l’entremise des partenaires du gouvernement. Il y a cependant des inconvénients à avoir recours aux organisations multilatérales, notamment une diminution de la participation du Canada au dialogue sur les politiques avec ses homologues gouvernementaux, de sa visibilité et du contact direct avec les parties prenantes. Sur les huit pays, ce sont les Philippines qui ont alloué la plus grande proportion de leur financement par l’entremise d’organisations multilatérales, soit 60 %.

Certains programmes-pays ont concentré leurs efforts dans certaines régions géographiques, ce qui a amélioré l’efficience. À la demande du gouvernement, les programmes pour le Guatemala et le Nicaragua ont ciblé des régions particulières dans chaque pays, ce qui leur a permis d’obtenir des résultats plus visibles. Au Sri Lanka, la plus grande partie du programme a été exécutée dans la région du Nord, touchée depuis longtemps par des conflits.

Un autre facteur ayant mené à l’efficience a été le recours aux services de consultants locaux à titre de conseiller dans les régions dans lesquelles l’équipe avait peu d’expertise et où le soutien des spécialistes ou conseillers d’Affaires mondiales Canada n’était pas facile d’accès. Le programme des Philippines a dit avoir eu recours à des spécialistes du secteur privé pour soutenir le programme lorsque les ressources internes n’étaient pas disponibles.

Le programme des Philippines offre un bon exemple d’efficience, puisque tout le personnel du programme-pays était décentralisé. Le programme a été géré par deux Canadiens, deux employés expérimentés embauchés sur place qui assumaient l’entière responsabilité d’élaborer et de gérer les projets, trois experts locaux à temps partiel spécialisés en égalité des sexes, en économie et en environnement et un adjoint administratif. Tout aussi importants ont été la priorité et le temps considérable accordés à la planification de nouvelles initiatives et le soutien des processus d’approbation.

Facteurs ayant limité l’efficience

Changement dans les ressources humaines : La période d’évaluation a été témoin d’une réduction et d’un taux élevé de roulement des ressources humaines à l’administration centrale et sur le terrain. L’effectif réduit de l’AC, incluant les spécialistes, a obligé le personnel sur le terrain à naviguer dans un environnement organisationnel instable et éloigné d’eux sur le plan géographique. Cela a été aggravée par les changements fréquents apportés à l’AC au poste de conseiller en égalité des sexes à temps partiel affecté au Nicaragua et au Guatemala (trois conseillers en l’espace de 12 mois entre 2013 et 2014). Le programme du Sri Lanka a eu sept directeurs entre 2009-2010 et 2013-2014 et une série de gestionnaires de programme.

Bien que quelques employés aient été embauchés au sein des unités d’appui au programme pour soutenir le programme durant cette période, de nombreux employés déjà en place ont quitté leur poste. Ces départs, combinés à la réduction du personnel canadien à l’AC et sur le terrain, ont diminué la capacité du programme à prendre part à une programmation directive, à faire des suivis de projets, à assurer la cohérence avec le contexte local et à préserver une mémoire institutionnelle afin de répondre aux exigences et demandes ministérielles.

Processus d’approbation et de prise de décisions retardés : Le processus d’obtention de l’approbation de projets a été lent dans tous les huit pays de présence modeste pendant la période d’évaluation. En 2009, l’ACDI a mis à l’essai de nouveaux outils de conception de projet, ce qui a mené à l’élaboration du processus de programmation autorisé. Il y a eu beaucoup d’incertitude quant aux outils à utiliser, aux personnes à consulter et au processus d’approbation. Cela a été exacerbé en 2013 quand la fusion de l’ACDI et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international eut lieu, en raison des importants changements apportés au système organisationnel.

Le seul pays à avoir évité des retards dans l’approbation des projets a été les Philippines, qui ont réussi à faire approuver des initiatives majeures en 2012. Le processus d’approbation était une contrainte majeure pour les programmes-pays de Cuba, du Guatemala, du Maroc et du Sri Lanka. Pendant la plupart des années de la période d’évaluation, le programme de Cuba a décaissé son budget annuel alloué. Toutefois, en 2012-2013, il n’a dépensé qu’approximativement 20 % de son budget en raison de la durée du processus d’approbation des projets des gouvernements canadien et cubain. De même, le programme du Sri Lanka a dû reprofiler environ 50 % de son budget entre 2012 et 2014. Des ressources humaines insuffisantes pour élaborer rapidement une nouvelle programmation, une communication floue sur les critères de sélection des projets et un manque de soutien au processus de passation de marchés ont mené à l’épuisement de la réserve de projets au Sri Lanka pour l’ensemble de l’année 2012. Le programme n’a pu faire progresser d’autres projets pendant quatorze mois en attendant l’approbation d’une importante initiative dans le secteur agricole.

Considérant que les programmes-pays ont maximisé leur efficience opérationnelle en exécutant moins de projets, mais des projets de plus grande envergure, les risques étaient élevés en cas de sous-performance ou d’interruption du flux de projets.

Au Nicaragua, le personnel canadien s’est efforcé de rester réactif et a consacré 40 % de son temps à soutenir le programme-pays du Guatemala après sa décentralisation. L’importance accordée à la gestion et à la surveillance des projets du programme du Guatemala a fait en sorte que le temps consacré au dialogue sur les politiques et au suivi des projets a été moindre.

4.4.2 Mesure dans laquelle les cadres de mesure du rendement (ou les modèles logiques et les théories du changement) ont été utilisés pour assurer un suivi et l’établissement adéquat des rapports sur les résultats atteints

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que chacun des huit programmes-pays a été guidé par des stratégies-pays, des modèles logiques et des cadres de mesure du rendement (CMR) à l’échelle des projets et du programme. Dans plusieurs cas, la stratégie-pays, le modèle logique et le CMR ont été élaborés rapidement dès le début du cycle de planification de la programmation, avec un soutien ministériel limité. Par conséquent, ces outils de mesure du rendement n’étaient pas bien alignés entre eux et ont dû être révisés au cours de la mise en œuvre des projets.

Le format des rapports ministériels d’Affaires mondiales Canada a également changé au cours de la période d’évaluation. Ainsi, les réponses de la direction ont été mises en place en tant qu’outil de gestion. Les programmes-pays n’ont cependant pas eu le soutien nécessaire pour instaurer ces changements.

À Cuba, les changements corporatifs d’Affaires mondiales Canada, la capacité des ressources humaines et la culture limitée en matière de gestion axée sur les résultats (GAR) à Cuba ont limité la capacité du programme de gérer en vue d’obtenir des résultats. Le fait que les résultats escomptés de la stratégie-pays ne se soient pas alignés avec le modèle logique est venu compliquer l’établissement de rapports corporatif. Après la fermeture de l’UAP en 2012, la capacité du programme à planifier et à faire un suivi des projets a diminué. La plupart des projets examinés dans l’échantillon de l’évaluation ont surtout fait rapport sur les extrants et les résultats immédiats dans quelques cas.

Le modèle logique et le CMR du programme du Guatemala n’ont pas été finalisés et aucune donnée de référence n’a été recueillie. Le programme a fait un suivi des résultats des projets par l’entremise des rapports et des communications provenant des agences de mise en œuvre et a fait rapport de son rendement dans le cadre des rapports annuels par pays et des réponses de la gestion. Après la fermeture de l’UAP en 2010, le programme a eu un accès limité à des moniteurs indépendants possédant une expertise technique. Il y a eu un appui minimal de la part des spécialistes sectoriels de l’AC et de l’UAP au Honduras. Les ressources limitées pouvant servir à assurer le suivi ont été l’une des raisons ayant incité le programme du Guatemala à favoriser une programmation fonctionnant à partir de subventions, dans la mesure du possible.

Bien que ce ne soit pas unique au programme du Nicaragua, le CMR de ce pays a été développé dès le début du cycle de planification de la programmation de 2009-2014, mais les indicateurs, les données de référence et les cibles n’ont pas été inclus et n’ont pas été collectés ultérieurement. Chaque projet devait faire un suivi et mesurer les résultats obtenus dans le cadre de leurs interventions, lesquels étaient ensuite utilisés par le personnel pour faire rapport de l’avancement du modèle logique du programme. Cette tâche a été possible pour les extrants et les résultats immédiats puisque le CMR du programme a intégré les résultats des principales interventions. Cependant, les résultats intermédiaires n’ont pas été mesurés.

Le Maroc a développé un cadre de mesure du rendement du programme en 2010. Cela dit, rien n’indique que ce même CMR a servi pour faire le suivi du rendement du programme. Aucun modèle logique consolidé n’a été utilisé pour faire le suivi des progrès vers l’obtention des résultats au niveau du programme, rendant difficile la tâche d’évaluer le rendement autrement que par projet. Tous les projets ont été dotés d’un système de suivi et d’évaluation lors de leur conception et les agences de mise en œuvre canadiennes ont fait régulièrement rapport des résultats atteints à Affaires mondiales Canada. Puisque le programme a été largement exécuté à travers de projets, la plupart des indicateurs de programme ont été intégrés dans ces cadres. Cependant, dans plusieurs cas, les indicateurs et les cibles prévus des CMR des projets ne se sont pas alignés à ceux du programme, compliquant encore une fois l’obtention d’un portrait d’ensemble du rendement.

Dans le programme-pays pour l’Égypte, les modèles logiques, les CMR et les autres principes de GAR ont été intégrés à la conception des projets et utilisés pour faire rapport des résultats atteints à mi-parcours et à la fin du projet. Bien que des rapports aient été produits régulièrement à l’échelle des projets, il n’y avait aucun système de suivi clair et complet au niveau du programme. Les données sur les résultats intermédiaires du programme n’ont pu être retracées que par l’intermédiaire de données probantes sur les projets, de sources de données dispersées et des validations des partenaires et homologues, et elles ne permettaient pas de quantifier les résultats intermédiaires. La collecte des données clés sur l’avancement du programme a été faite manuellement par un employé local, qui avait une mémoire institutionnelle du programme.

Le programme-pays pour la Jordanie n’a pas utilisé les outils de GAR pour réaliser le suivi et gérer le rendement. Il n’y a eu aucune évaluation globale des cibles qui ont été atteintes ou des résultats cumulatifs atteints des programmes dans le cadre de la stratégie-pays. Le CMR a été finalisé en 2010 et contenait des données de référence et des cibles pour certains, mais pas pour tous les indicateurs. Les rapports annuels ont procuré une évaluation qualitative de la mesure dans laquelle les cibles pour chaque résultat ont été atteintes. La capacité d’Affaires mondiales Canada d’assurer un suivi efficace des projets a été affectée par la faible capacité des organisations partenaires locales. Il y a eu un consensus parmi les participants aux entrevues que la mesure du rendement aurait dû recevoir une plus grande attention à l’échelle des projets et du programme.

Aux Philippines, les CMR étaient adéquats pour mesurer les progrès vers l’obtention de résultats au niveau des projets et du programme et pour apporter des changements aux projets en temps opportun. Des indicateurs et des cibles ont été utilisés pour mesurer les résultats à tous les niveaux. L’équipe de programme a dit avoir consacré beaucoup de temps au début du cycle de planification de la programmation pour consolider le modèle logique et le CMR en un tout cohérent. Les initiatives qui appuyaient les résultats immédiats et intermédiaires étaient bien intégrées et cohérentes. Toutefois, le principal défi a été de recueillir des données auprès d’un grand nombre de partenaires répartis dans plusieurs régions et accomplissant des mandats différents.

Le programme du Sri Lanka avait un CMR bien intégré avec des liens clairs entre les projets et le programme. Bien que les résultats immédiats et intermédiaires aient été mesurés à l’échelle des projets, ils n’ont pas été évalués au niveau du programme. Les projets échantillonnés qui ont été examinés avaient tous un modèle logique et un CMR et ils étaient liés au modèle logique et au CMR du programme. À l’échelle du programme-pays, des données de référence étaient présentes à tous les niveaux, mais les cibles n’ont pas été mesurées au-delà des extrants, lesquelles provenaient des CMR des partenaires du projet. Par conséquent, le niveau global des résultats immédiats et intermédiaires atteints rapporté dans le Rapport annuel par pays 2013-2014 n’a pas été concluant. Plusieurs facteurs ont contribué à l’absence d’un suivi des indicateurs du CMR à l’échelle du programme, incluant des ressources humaines limitées et l’absence de demande d’Affaires mondiales Canada pour de telles données.

4.4.3 Mesure dans laquelle l’approche adoptée par Affaires mondiales Canada pour assurer un suivi et l’établissement de rapports est liée aux propres systèmes d’établissements de rapports des pays

En règle générale, les cadres de suivi des projets et des programmes au Guatemala et à Cuba ne sont pas liés aux systèmes nationaux d’établissements de rapports. Dans le cas du Guatemala, cette décision a été prise consciemment pour des raisons relevant de préoccupations concernant les systèmes de gestion et la transparence. Au Nicaragua, des liens ont été faits, mais dans une très faible mesure (p. ex. avec le PRORUAL du ministère de l’Agriculture).

Certains projets mis en œuvre avec des partenaires gouvernementaux ont lié leurs indicateurs de rendement au système de suivi du Maroc. Certains projets ont inclus des indicateurs précis dans leur CMR, lesquels ont fait l’objet d’un suivi par le ministère de l’Éducation ou de l’Intérieur, mais aucun lien n’a été fait avec le programme.

Le programme-pays pour la Jordanie n’a pas eu recours aux outils de GAR pour assurer un suivi et une gestion réguliers de son rendement. Pour certains projets menés en partenariat avec le GdJ (p. ex. Amélioration des écoles et des districts, Alimentation scolaire), des systèmes de suivi et d’établissement de rapports ont été développés pour être gérés par le GdJ dans le cadre de ses propres systèmes nationaux d’établissement de rapports.

En Égypte, les outils de mesure du rendement et les rapports s’y rattachant n’étaient pas liés aux données nationales. La plupart des projets avaient un système de suivi et d’évaluation de piètre qualité ou limité.

Le programme-pays pour les Philippines et les partenaires se sont attendus sur un ensemble d’indicateurs de mesure que les partenaires devaient intégrer au modèle logique de leurs projets et à leurs plans de travail annuels, puis les lier aux ressources. Ces indicateurs ont servi aux systèmes de suivi et d’élaboration de rapports, aux rapports d’étape et aux évaluations. Des indicateurs et des cibles ont été utilisés pour mesurer les résultats à tous les niveaux.

Alors que le programme-pays pour le Sri Lanka n’avait qu’une seule initiative mise en œuvre avec le gouvernement du Sri Lanka, il y a eu une utilisation limitée des systèmes gouvernementaux pour faire le suivi des résultats et en faire rapport. Le projet Politique de langues officielles mis en œuvre avec le ministère des Langues nationales et de l’Intégration sociale a utilisé les données générées par les systèmes administratifs du gouvernement, mais ses rapports se fondaient sur le CMR du projet.

5.0 Conclusions

Pertinence

Les enjeux de sécurité alimentaire et de croissance économique durable, abordées principalement par une production agricole durable et une modernisation des politiques gouvernementales visant à créer un environnement favorable, ont été pertinents aux besoins des pays partenaires. Cette programmation a répondu aux priorités nationales des pays et a été adaptée aux stratégies déjà établies par les pays. Dans plusieurs pays, la création d’emplois pour les jeunes était une priorité, avec les stratégies des gouvernements de la Jordanie et du Maroc qui se sont attardées à améliorer la formation professionnelle à laquelle la programmation canadienne était réactive. Il a été pertinent d’aborder les enjeux de gouvernance dans tous les pays, mais la programmation liée aux enjeux des droits de la personne s’est avérée particulièrement pertinente au Guatemala et au Sri Lanka. Bien qu’elle porte surtout sur une ou deux priorités thématiques d’Affaires mondiales Canada, la programmation a été assez souple pour aborder les enjeux de gouvernance avec une programmation précise et ciblée.

La principale indication de la pertinence des programmes a été la mise en œuvre à plus grande échelle de nombreuses initiatives soutenues par des fonds canadiens dans les huit pays. Chaque programme-pays a introduit des innovations qui ont ensuite été adoptées et reproduites à l’échelle régionale ou nationale. Entre autres exemples notables, mentionnons l’instauration de chaînes de valeur à Cuba, la prestation de services de développement d’entreprises en Égypte, la mise en place d’un système complet de gestion des bassins hydrologiques et d’un programme de formation en agriculture durable sur le terrain offert aux jeunes des régions rurales du Nicaragua, l’adoption d’une approche axée sur les compétences au Maroc et la prestation de services publics multilingues au Sri Lanka. La programmation et les innovations réussies ont généralement été étendues avec l’appui d’autres donateurs. L’absence de capacités institutionnelles et le manque de ressources au sein des gouvernements (national, régional et local) et des organisations locales ont été des obstacles majeurs pour reproduire ou mettre en œuvre à plus grande échelle.

Efficacité

Malgré le manque de mesure des indicateurs des résultats intermédiaires des programmes dans plusieurs programmes, il y a eu de solides preuves de l’atteinte de résultats immédiats au niveau des projets, dont certains dépassent même les cibles.

Enjeux concernant les thèmes transversaux

Le Canada a occupé une niche stratégique dans le secteur de l’égalité des sexes en Jordanie et aux Philippines et de nombreux résultats importants à ce chapitre ont été obtenus dans d’autres pays. La force du Canada concernant les enjeux d’égalité des sexes a généralement été reconnue dans d’autres pays; cependant, à l’exception des Philippines, elle s’est estompée au cours de la période d’évaluation Cela a été en partie due au nombre limité d’analystes en égalité des sexes et à l’absence d’initiatives spécifique en égalité des sexes.

À l’exception du Maroc et de la Jordanie, où l’agriculture n’était pas un secteur thématique prioritaire, la programmation a contribué à des pratiques environnementales durables chez les petits producteurs grâce à des initiatives ciblées en agriculture. La plupart des projets ont apporté une contribution significative à la gouvernance dans les secteurs de concentration, surtout à l’échelle locale. Certains projets ont mis l’accent sur les résultats liés à la gouvernance, comme l’aide apportée au gouvernement du Sri Lanka pour mettre en œuvre les éléments clés de sa politique sur les langues officielles dans l’ensemble du pays ou la réduction de l’impunité au sein des tribunaux du Guatemala. Dans l’ensemble, la programmation mise en œuvre dans les anciens pays de présence modeste ont permis de renforcer la mise en place de politiques nationales et l’organisation de la prestation des services en agriculture (dans la plupart des pays), en gouvernance locale (Philippines, Maroc), en formation professionnelle (Jordanie, Maroc, Sri Lanka) et en développement de MPME (Égypte, Philippines).

Les principaux facteurs ayant favorisé l’efficacité incluaient des ressources stratégiquement affectées à certains thèmes et dans certaines régions géographiques, une programmation étroitement et stratégiquement alignée sur les priorités des gouvernements partenaires, une programmation mise en place par des partenaires de confiance de longue date et prenant appui sur les initiatives fructueuses passées, le recours à diverses approches de financement, une bonne coordination avec les autres donateurs ainsi qu’un dialogue stratégique sur les politiques. Les principales entraves à l’efficacité ont notamment été le manque de capacités institutionnelles des partenaires du gouvernement hôte, l’aide réduite de spécialistes d’Affaires mondiales Canada à l’échelle des programmes, surtout en ce qui concerne l’égalité des sexes et l’environnement, ainsi que le peu de temps disponible pour assurer le suivi régulier des projets et entamer un vaste dialogue sur les politiques dans de nombreux pays.

Viabilité

Dans l’ensemble, la viabilité des résultats atteints a fluctuée dans les huit pays au cours de l’évaluation. Plusieurs des résultats atteints ont été institutionnalisés par les pays partenaires et, par conséquent, susceptibles d’être viables. À cette fin, assurer un alignement avec les priorités nationales et travailler à renforcer la capacité des entités gouvernementales étaient, en particulier, des facteurs clés habilitant à la viabilité. Les facteurs limitant la viabilité incluaient le manque de capacités (financières ou humaines) des gouvernements pour maintenir les résultats au fil du temps cependant, dans certains pays, cette difficulté a été atténuée grâce à l’aide financière obtenue d’autres donateurs.

Efficience

L’efficience opérationnelle de la programmation dans les pays de présence modeste s’est accrue grâce à l’accent mis sur un moins grand nombre de projets, mais sur des projets de plus grande portée. Bien qu’il y ait eu des avantages dans les gains en efficience opérationnelle pour plusieurs des anciens pays de présence modeste, certains ont subi les effets négatifs d’avoir moins de projets, puisque le refus d’un projet d’envergure a provoqué l’épuisement de la réserve des projets.

L’efficience de la programmation dans ces huit pays a également été affectée par des changements de processus et de systèmes au niveau du Ministère et, dans une moindre mesure, par des facteurs externes, tels que les processus décisionnels des pays partenaires ou les catastrophes naturelles.

Les décisions prises au sein de certains programmes ont été fondées sur l’évaluation et le suivi des projets, mais presque tous les programmes-pays auraient bénéficié d’un suivi plus étroit et plus fréquent des projets ainsi que d’une mesure du rendement plus rigoureuse au niveau des résultats intermédiaires. Dans les huit pays, l’efficience s’est améliorée en menant moins de projets, mais de taille relativement plus grande, en ayant recours à un financement commun et à une programmation par l’entremise d’organisations multilatérales afin de réduire les coûts de transaction. Cela dit, des changements de politiques à fort impact ont également été atteints grâce à des projets stratégiques à petit budget dans certains pays. De nombreux projets ont réussi à obtenir un important financement complémentaire ou de contrepartie auprès des partenaires nationaux et internationaux.

Les principaux processus internes qui ont limité l’efficience dans ces anciens pays de présence modeste ont été le processus d’approbation des projets, le soutien inadéquat du « modèle », le soutien limité des mécanismes ministériels en matière de passation des marchés et un accès inadéquat aux systèmes d’information ministériels.

La réduction du personnel total des pays de présence modeste, combiné à la fermeture des UAP ont mené à une efficience réduite. Même si quelques employés des UAP ont été embauchés pour soutenir les programmes-pays à la suite de leur fermeture, le départ de la majorité de ces employés et la réduction du personnel canadien à l’administration centrale et sur le terrain ont diminué la capacité du personnel de terrain toujours en place d’entreprendre une programmation directive, de faire un suivi des projets, d’assurer leur cohérence avec le contexte local et de préserver la mémoire institutionnelle pour assurer les périodes de transition et répondre aux demandes ministérielles.

De plus, à l’exception des Philippines, le personnel sur le terrain a eu de la difficulté à répondre adéquatement aux besoins de la programmation et du Ministère. Dans plusieurs cas, les sources d’expertise locale étaient limitées, particulièrement en ce qui concerne l’égalité des sexes et la viabilité de l’environnement. Le personnel des programmes a trouvé des façons d’atténuer certains de ces problèmes, notamment en embauchant des consultants externes ou en assurant une présence dans les principaux forums de donateurs; malgré cela, la conception et la surveillance des programmes ont souffert du manque de personnel et de ressources.

6.0 Leçons apprises

La présente section expose les leçons qui peuvent être tirées des huit programmes-pays et qui ont permis de formuler les recommandations.

• Les projets qui sont stratégiques mais de faible valeur^{Note de bas de page 11} peuvent avoir un impact important. Certaines des initiatives les plus pertinentes et les plus fructueuses soutenues par le Canada dans les anciens pays de présence modeste sont celles qui étaient prioritaires pour le gouvernement partenaire et avaient le soutien concret de ce dernier et des autres donateurs pour être mises en œuvre à grande échelle.

• La programmation canadienne d’aide au développement dans les anciens pays de présence modeste a obtenu des résultats stratégiques avec d’assez petits budgets. Pour maximiser l’impact de ces ressources limitées, il a été plus efficace de prendre appui sur la programmation efficace passée et de tenter de créer une synergie entre les projets et avec les initiatives des autres donateurs, dans la mesure du possible.

• Dans les pays où il y avait un fort engagement du gouvernement ou une volonté de renforcer les capacités des institutions gouvernementales, les résultats obtenus sont plus susceptibles d’être viables.

• La réduction du personnel et du financement disponible de la programmation a mené à davantage se concentrer sur une programmation réactive et à avoir davantage recours aux organisations multilatérales pour mettre en œuvre des projets dans de nombreux pays. Cela a permis de réduire les coûts de transaction et la nécessité de réaliser des suivis de projets. Toutefois, cela a diminué la participation du Canada au dialogue sur les politiques avec les gouvernements partenaires ainsi que sa visibilité et le contact direct qu’il a avec les partenaires et les parties prenantes.

• Malgré que les budgets accordés aux anciens pays de présence modeste aient été petits, ceux-ci devaient tout de même élaborer et mettre en œuvre une gamme de projets, prendre part au dialogue sur les politiques ainsi que faire des suivis et évaluer les initiatives en cours. Les budgets moins importants n’ont pas entraîné une baisse de la charge de travail pour le personnel dans les anciens pays de présence modeste. Ces derniers ont donc eu besoin d’un effectif minimal composé de personnes ayant les compétences adéquates (professionnelles, spécialisées et administratives) afin de gérer la programmation d’aide au développement avec efficacité et efficience.

• Comme c’est le cas dans tous les pays où Affaires mondiales Canada mène une programmation d’aide au développement, il est crucial de se doter d’un solide système de mesure du rendement qui est en mesure de faire le suivi des résultats et d’en faire rapport sur le plan des projets et des programmes. Les systèmes de gestion du savoir sont nécessaires pour assurer la continuité et atténuer les conséquences d’un taux de roulement élevé. Le soutien des capacités nationales en matière de suivis et d’évaluation viendrait renforcer les données probantes et orienter la prise des décisions en vue des prochaines initiatives d’aide au développement.

7.0 Recommandations

À la lumière des constatations, des conclusions et des leçons, dans le contexte d’un ministère fusionné, l’équipe d’évaluation recommande qu’Affaires mondiales Canada envisage de :

1. identifier les critères qui définissent les pays partenaires du développement, notamment leurs besoins en ressources;

2. veiller à ce qu’un soutien adéquat soit offert au personnel travaillant dans les pays partenaires du développement afin de planifier, de mettre en œuvre, de surveiller et de communiquer les résultats obtenus en matière de développement, notamment en renforçant leur capacité à intégrer la gouvernance et l’égalité des sexes à la programmation;

3. veiller à ce que les pays partenaires du développement aient la souplesse nécessaire pour gérer un portefeuille diversifié en utilisant diverses modalités de programmation, ce qui leur permettra d’atténuer les risques et de répondre aux priorités émergentes;

4. renforcer son ensemble d’outils de gestion axée sur les résultats au niveau des programmes et accroître son niveau de soutien à la gestion axée sur les résultats, incluant la planification fondée sur des données probantes, le suivi et l’établissement de rapports par les programmes;.

5. instaurer ou renforcer des systèmes de soutien au personnel sur le terrain dans les pays partenaires du développement afin de permettre de faire des choix stratégiques en ce qui concerne le dialogue sur les politiques et la coordination des donateurs.