Évaluation Du Programme D’aide Au Renforcement Des Capacités De Lutte Contre La Criminalité Et Du Programme D’aide Au Renforcement Des Capacités Antiterroristes – RAPPORT FINAL

Affaires mondiales Canada Bureau de l’inspecteur général Direction de l’évaluation

Mai 2016

Abréviations, Acronymes et Symboles

Remerciements

La Direction de l’évaluation (ZIE), du Bureau de l’inspecteur général (ZID) d‘Affaires mondiales Canada (AMC), souhaite remercier le personnel et la direction du Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) et du Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) pour leur coopération, ainsi que les membres du Comité consultatif de l’évaluation (CCE) pour leurs conseils et avis. Un merci tout spécial à tous les représentants des organisations partenaires du PARCLC et du PARCA qui ont accepté d’être rencontrés en entrevue pour cette évaluation.

Sommaire

L’évaluation sommative du Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) et du Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) a été menée par la Direction de l’évaluation (ZIE), du Bureau de l’inspecteur général (ZID) d’‘Affaires mondiales Canada (AMC) dans le cadre du Plan d’évaluation quinquennal du Ministère. Elle a été réalisée conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor. Le présent rapport d’évaluation s’adresse principalement à la haute direction d’AMC, aux gestionnaires des programmes, aux autres ministères partenaires qui participent à l’exécution des programmes, ainsi qu’à la population canadienne en général.

Contexte

Créé en 2005, le PARCA a pour mandat d’apporter aux États étrangers une aide sous la forme d’activités de formation, d’équipement et d’assistance technique et juridique afin de renforcer leur capacité à prévenir les activités terroristes et à y réagir. L’aide apportée par le PARCA est de portée mondiale et vise particulièrement les pays et les régions dont les besoins ont été recencés. Une enveloppe distincte pour le programme du Sahel a été instaurée à la fin de 2010 pour cette région géographique en particulier. Cette enveloppe spéciale est gérée par le PARCA.

Le PARCLC a été créé en décembre 2009 afin d’améliorer la capacité des États, entités gouvernementales et organisations internationales bénéficiaires à prévenir les menaces que représentent les activités criminelles transnationales partout dans les Amériques et d’y réagir. Depuis 2015, le PARCLC a une portée mondiale, mais est particulièrement axée sur les Amériques. En 2011, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins a été instaurée pour enrayer ce type d’activité au Canada. Cette enveloppe est de portée mondiale, mais vise surtout l’Asie du Sud-Est et, plus récemment, l’Afrique de l’Ouest. Cette enveloppe spéciale est gérée par le PARCLC.

Portée et objectifs de l’évaluation

L’évaluation porte surtout sur les programmes des cinq dernières années, soit des exercices 2010-2011 à 2014-2015. Elle permet également de faire le suivi des recommandations issues de l’évaluation formative du PARCA menée en 2009 et de celle du PARCLC menée en 2012.

Les principaux objectifs de l’évaluation consistent à évaluer la pertinence du PARCLC et du PARCA ainsi que leur rendement par rapport à l’atteinte des résultats escomptés; à examiner les synergies qui existent entre les deux programmes et les autres programmes d’AMC en matière de sécurité et de développement; à tirer des leçons; et à faire des recommandations en vue d’améliorer la gestion et l’exécution du PARCLC et du PARCA.

Approche et méthodologie de l’évaluation

L’évaluation se fonde sur diverses méthodes d’évaluation qualitative et quantitative et sur de multiples champs d’enquête. Les méthodes d’évaluation qualitative, notamment les entrevues menées auprès de 175 intervenants, les observations faites lors de visites dans 11 pays, l’analyse documentaire et l’examen des dossiers de projet, ont permis de répondre à toutes les questions d’évaluation. Des méthodes d’évaluation quantitatives servant à évaluer les données administratives et les autres renseignements sur les programmes sont venues compléter cette évaluation qualitative.

Principales conclusions

L’évaluation a permis de constater que, pour la période allant de 2011 à 2015, les programmes de renforcement des capacités sont toujours nécessaires : le PARCA pour lutter contre les menaces importantes et constantes provenant des réseaux terroristes internationaux, surtout au Moyen-Orient, en Afrique du Nord et en Asie; le PARCLC pour s’attaquer au crime organisé et au trafic de la drogueen Amérique latine et dans les Caraïbes; et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins pour prévenir les opérations de migration clandestine en Asie du Sud-Est et en Afrique occidentale. Les programmes de renforcement des capacités s’harmonisent aux politiques et aux priorités du GC. Il y a une bonne consultation entre les programmes de renforcement des capacités, mais la coordination avec les autres programmes d’AMC en matière de sécurité et d’aide au développement pourrait être améliorée.

Selon des données probantes, le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA ont réalisé des progrès en vue de l’obtention des résultats attendus d’eux dans l’immédiat, mais le manque de données sur l’atteinte de résultats intermédiaires ne permet pas d’en faire l’évaluation. Les bénéficiaires rencontrés en entrevue lors de visites sur place se sont dits très satisfaits des projets de renforcement des capacités et affirment que les projets mis en œuvre répondent bien à leurs besoins. Selon l’évaluation, les projets à plus long terme sont généralement plus durables qu’une formation ponctuelle. Le PARCA, le PARCLC et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ont permis d’accroître l’expertise, le leadership et la visibilité du Canada dans le milieu des programmes internationaux en matière de sécurité.

En ce qui concerne l’efficience et l’économie, l’évaluation a permis de constater qu’il était plus efficace pour les programmes de viser moins de pays et de mener moins de projets que de distribuer le financement à trop grande échelle. Ainsi, le PARCLC et le PARCA ont affecté la portion de leurs fonds provenant du crédit 1, mais n’ont pas été en mesure de décaisser toutes les sommes du crédit 10 durant les dernières années de la période d’évaluation. Le processus d’autorisation d’amorcer le projet, mis en place en 2011, a eu une incidence négative sur l’exécution des programmes de subventions et de contribution du Ministère, notamment les programmes de renforcement des capacités. Le processus a non seulement  compromis l’efficacité et l’efficience globale des programmes, mais a également réduit la portée du rôle et de certaines fonctions de planification de leurs comités de gouvernance. De nombreux autres facteurs, notamment en ce qui a trait à l’exécution des CPBs, y ont également contribué. Les retards dans la livraison de matériel ont nui à l’efficacité et à l’incidence de certaines formations sur le terrain.

Dans l’ensemble, la gestion de projet assurée par le personnel d’IGC est bonne, mais les systèmes et pratiques de mesure du rendement mis en place ne sont pas adéquats. Les programmes ne disposent pas de base de données sur les projets, ce qui a influé sur la gestion globale de l’information. Le PARCLC, le PARCA, l’enveloppe pour le Programme du Sahel et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ne tiennent pas compte de l’égalité entre les sexes dans leurs projets. Les programmes de renforcement des capacités ont recours à un ensemble approprié de mécanismes d’exécution en travaillant avec les autres ministères, ainsi qu’avec des organisations multilatérales, des arrangements trilatéraux et des partenariats avec les alliés du Canada. Le PARCLC, le PARCA et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins assurent généralement une bonne coordination entre leurs projets de sécurité et les autres pays donateurs au sein de consultations bilatérales et d’organisations régionales.

Recommandations

Il est recommandé que le PARCLC et le PARCA : 

1. se concentrent sur le renforcement des capacités à long terme en continuant de soutenir des projets pluriannuels (ou une série de projets à plus court terme visant des résultats de renforcement complémentaires) selon les régions ou les thèmes ciblés afin d’assurer la viabilité des résultats, tout en réservant des fonds aux interventions rapides visant à répondre aux besoins urgents;
2. renforcent la coordination et la synergie avec les autres programmes de sécurité ainsi qu’avec les programmes d’aide au développement d’AMC;
3. évaluent plus systématiquement l’efficacité à l’échelle des programmes et des projets;
4. continuent d’améliorer les systèmes et les pratiques de mesure du rendement à l’échelle des programmes et des projets.
5. tiennent compte de l’égalité entre les sexes lors de la planification, du suivi et de la rédaction des rapports des programmes.

1.0 Introduction

La Direction de l’évaluation (ZIE) d’Affaires mondiales Canada (AMC) fait partie du Bureau de l’inspecteur général (ZID) et est chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), dans le cadre de sa Politique sur l’évaluation de 2009, d’effectuer l’évaluation de toutes les dépenses directes de programme du Ministère (y compris des subventions et des contributions) tous les cinq ans. La Direction de l’évaluation présente des rapports trimestriels au Comité d’évaluation ministériel (CEM), qui est présidé par trois sous‑ministre d’AMC.

L’évaluation du Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) et du Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) a été menée conformément aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert (2009) dans le cadre du Plan d’évaluation quinquennal d’AMC. Le présent rapport d’évaluation s’adresse principalement à la haute direction d’AMC, aux gestionnaires des programmes, aux autres ministères partenaires de l’exécution des programmes, ainsi qu’à la population canadienne en général.

1.1 Contexte

Le gouvernement du Canada (GC) joue un rôle fondamental pour protéger la sûreté et la sécurité des Canadiens. Bien que le renforcement de la lutte contre la criminalité et le terrorisme au pays demeure une priorité, la sécurité du Canada est inextricablement liée à celle des autres pays qui ne disposent pas nécessairement des ressources ou de l’expertise nécessaires pour empêcher les activités criminelles et terroristes ni y réagir. Lorsque les pays sources et les pays de transit d’activités criminelles et terroristes variées sont vulnérables, la sécurité des Canadiens et des intérêts canadiens, au pays comme à l’étranger, est menacée.

Le discours du Trône de 2008 est venu réitérer le fait que la sécurité du Canada repose sur la sécurité mondiale, qui dépend fondamentalement du respect de la liberté, de la démocratie et des droits de la personne, ainsi que de la primauté du droit. Le respect de ces valeurs dans l’ensemble des pays est souvent compromis par le crime organisé et les activités terroristes  à l’échelle internationale. Ces activités mettent la sécurité, la sûreté et la prospérité des Canadiens et de tous les citoyens du monde en péril.

Les programmes d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité et des capacités antiterroristes ont été mis sur pied pour améliorer la capacité des États à lutter contre le terrorisme et le crime organisé transnational. Les bénéficiaires de ces programmes sont surtout les pays et les régions d’où émanent ou par où transitent les activités criminelles et terroristes, mais qui ne disposent pas des ressources nécessaires pour empêcher de telles activités sur leur territoire; ces pays sont souvent appelés les pays « sources » et « de transit » des activités criminelles et terroristes.

Créé en 2005, le PARCA a pour mandat d’apporter aux États étrangers une aide sous la forme d’activités de formation, d’équipement et d’assistance technique et juridique afin de renforcer leur capacité à prévenir les activités terroristes et à y réagir. L’aide apportée par le PARCA est de portée mondiale et vise particulièrement les pays et les régions dont les besoins ont été recencés. Une enveloppe distincte pour le programme du Sahel a été instaurée à la fin de 2010 pour cette région géographique en particulier. Cette enveloppe spéciale est gérée par le PARCA.

Le PARCLC a été créé en décembre 2009 afin d’améliorer la capacité des États, entités gouvernementales et organisations internationales bénéficiaires à prévenir les menaces que représentent les activités criminelles transnationales partout dans les Amériques et d’y réagir. Depuis 2015, le PARCLC a une portée mondiale, mais est particulièrement axée sur les Amériques. En 2011, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins a été instaurée pour enrayer ce type d’activité au Canada. Cette enveloppe est de portée mondiale, mais vise surtout l’Asie du Sud-Est et, plus récemment, l’Afrique de l’Ouest. Cette enveloppe spéciale est gérée par le PARCLC.

Les deux programmes forment une approche pangouvernementale qui tire profit de l’expertise des autres ministères et organismes du GC afin de contribuer efficacement au renforcement des capacités en matière de sécurité des États bénéficiaires et de veiller à ce que ces États soient mieux à même de gérer et d’affronter les menaces à la sécurité. Ces programmes visent également à contribuer à la sécurité nationale du Canada et à la protection des autres intérêts canadiens, comme la sécurité des Canadiens à l’étranger, l’établissement d’un environnement plus stable qui permet aux entreprises canadiennes de faire des échanges commerciaux partout dans le monde, ainsi que la préservation de l’influence et de la réputation du Canada sur la scène internationale.

En 2008-2009, AMC a révisé son approche relativement aux programmes visant à prévenir les activités criminelles et terroristes à la suite d’un certain nombre d’événements, notamment l’expiration des modalités du PARCA en mars 2010, l’approbation d’une affectation de l’Enveloppe de l’aide internationale (EAI) à un programme de renforcement des capacités de lutte contre la criminalité, les recommandations issues d’une évaluation formative du PARCA. AMC a choisi d’adopter une approche qui permet d’harmoniser les mécanismes de gestion et d’exécution des deux programmes de renforcement des capacités, notamment les procédures normalisées de fonctionnement (PNF), l’examen des priorités, le mandat du Comité de direction interministériel (CDI), ainsi que les contributions volontaires annuelles (CVA) à l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et à la Commission interaméricaine de lutte contre l’abus des drogues (CICAD) de l’Organisation des États américains (OEA).

Le PARCLC et le PARCA sont gérés par la Direction des programmes d’aide au renforcement des capacités (IGC) d’AMC, qui fait partie de la Direction générale de la réduction de la menace à la sécurité (IGD) du Secteur de la sécurité internationale et des interventions en cas de crise (IFM). Même si le PARCLC et le PARCA diffèrent en ce qui concerne leur portée géographique et leurs activités, ils partagent les mêmes structures de gouvernance et d’administration et ont des objectifs similaires. Ils sont donc examinés et évalués en parallèle afin de pouvoir cerner les forces et les faiblesses de chacun d’eux.

1.2 Aperçu du PARCA et du PARCLC

1.2.1    Objectifs, résultats escomptés et principales activités des programmes

Le mandat global du PARCLC et du PARCA est de renforcer la capacité des principaux pays bénéficiaires, entités gouvernementales et organisations internationales à prévenir les menaces que représentent les activités criminelles et terroristes internationales et à y réagir. Les programmes y parviennent en offrant de l’aide sous forme de paiement de transfert dans le cadre de projets et d’initiatives, notamment pour l’évaluation des besoins, la formation, la rédaction législative et les avis juridiques, les placements d’experts techniques, la fourniture d’équipement et de matériel connexe, les activités de sensibilisation et de défense des droits, ainsi que les activités opérationnelles. Toutes les activités de programme sont mises en œuvre conformément aux obligations et normes internationales. Les programmes doivent également contribuer à accroître l’expertise, l’influence et le leadership du Canada pour soutenir et favoriser l’aide au renforcement des capacités en matière de sécurité à l’échelle mondiale.

Le PARCLC et le PARCA visent à obtenir les résultats immédiats suivants :

• connaissances et compétences accrues du personnel au sein des États et des organisations bénéficiaires en ce qui concerne les politiques, les procédures et l’exécution des mesures de lutte contre la criminalité et le terrorisme;
• accès à des instruments juridiques, mécanismes de contrôle et cadres de lutte contre la criminalité et le terrorisme qui sont nouveaux ou améliorés;
• accessibilité et utilisation d’outils, de matériel, de réseaux et d’une infrastructure matérielle de lutte contre la criminalité et le terrorisme qui sont nouveaux ou améliorés.

Les résultats intermédiaires escomptés du PARCLC et du PARCA sont les suivants :

• renforcement de la prévention et de l’atténuation des incidents, de l’état de préparation opérationnel et de la réactivité;
• respect accru des engagements internationaux en matière de lutte contre la criminalité et le terrorisme;
• renforcement de l’infrastructure permettant d’appuyer les systèmes de coordination et d’intervention de lutte contre la criminalité et les mesures d’intervention à cet égard.

Les résultats escomptés à long terme (résultats ultimes) sont les suivants :

• amélioration à l’échelle mondiale de la capacité de prévenir les menaces que représentent le terrorisme et le crime organisé transnational qui touchent le Canada et les intérêts canadiens, et de la façon d’y réagir.

Le PARCLC et le PARCA sont des programmes de subventions et de contributions (S et C). Les S et C octroyées par le PARCLC et le PARCA servent à un certain nombre d’activités, comme :

• évaluations des besoins, collecte et analyse de données;
• ateliers de formation, séminaires et autres formes d’instruction technique;
• placements ou déploiements d’experts techniques (dans les États récipiendaires/bénéficiaires);
• soutien juridique;
• fourniture d’outils, de technologie et de matériel;
• soutien à l’infrastructure matérielle;
• activités de rayonnement, de défense des droits, de prévention et de sensibilisation.

Le PARCLC et le PARCA atteignent leurs objectifs en mettant en œuvre des projets selon quatre mécanismes d’exécution : programmes bilatéral, multilatéral, trilatéral et de partenariats (voir la section 4.5.12).

1.2.2 PARCA

Depuis la création du PARCA en 2005, les menaces que représentent les réseaux terroristes internationaux sont devenues de plus en plus complexes, en partie en raison des efforts consentis à l’échelle mondiale pour les éliminer. Par conséquent, l’étendue des ressources et de l’aide internationale nécessaires pour renforcer la capacité à contrer le terrorisme s’est accrue, tout comme la demande en ressources et en aide, ainsi que l’urgence d’explorer les liens qui existent entre les activités criminelles qui financent ou favorisent les actes de terrorisme.

Le PARCA a été mis sur pied en 2005 en tant que mécanisme d’aide à la sécurité internationale et élément clé des efforts déployés par le Canada pour prévenir le terrorisme international. Son mandat est d’offrir de l’aide aux États étrangers qui ne disposent pas des ressources et de l’expertise nécessaires pour prévenir les activités terroristes et y réagir conformément aux normes et obligations internationales. Le Programme s’acquitte de son mandat en offrant de la formation, du matériel, ainsi que de l’assistance technique et juridique. Le PARCA se concentre sur six principaux domaines thématiques, résumés ci-dessous.

Depuis son instauration, le PARCA a financé plus de 229 projets d’une valeur totale de plus de 90 millions de dollars. Durant la période d’évaluation, la majorité des fonds du PARCA a été consacrée à l’application de la loi, à la sécurité, à l’action militaire et au renseignement (76 %), ainsi qu’à la sécurité des frontières et des transports (10 %), comme résumé plus bas.

Enveloppe pour le Sahel du PARCA

Vu la détérioration de la situation dans la région africaine du Sahel et les menaces accrues d’al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI), la communauté internationale des donateurs en matière de sécurité (dont le Canada, les États-Unis, la France et l’Union européenne) s’est engagée à redoubler et à coordonner les efforts internationaux pour renforcer les capacités civiles régionales à combattre le terrorisme. Dans le cadre de ces efforts internationaux, et pour atténuer les menaces à la sécurité des Canadiens et des entreprises canadiennes dans la région, le gouvernement du Canada a versé au PARCA une somme supplémentaire de 42,5 millions de dollars pour une période de cinq ans (2010-2015) à l’appui de la lutte contre les menaces terroristes au Sahel^{Note de bas de page 1}.

La pertinence et le rendement de l’Enveloppe pour le Sahel dans le cadre du PARCA ont fait l’objet d’une évaluation distincte et ne sont pas abordés dans le présent rapport.

Figure 1: Financement du PARCA par thèmes et régions géographiques 2011-2015

1.2.3 PARCLC

Le trafic des drogues, le crime organisé, ainsi que la violence et la corruption qui s’y rattachent présentent des défis pour bon nombre de gouvernements dans le monde et menacent la sécurité et les intérêts du Canada. Des conditions sociales sous-jacentes et l’absence d’une capacité de gouvernance dans certains pays nuisent aux efforts visant à améliorer la sécurité. La pauvreté, les inégalités et le chômage endémiques créent un milieu propice à la criminalité pour une grande partie de la population. Parallèlement, le sous-financement des forces de police et de sécurité et l’échec de la mise en œuvre complète de réformes institutionnelles après un conflit affaiblissent le secteur de la sécurité et le rendent vulnérable à la corruption.

Le fait de prévenir et de contrer la criminalité, le trafic des drogues, la corruption et le blanchiment d’argent protège les communautés et les entreprises canadiennes et renforce la primauté du droit à l’échelle mondiale.

En décembre 2009, le gouvernement du Canada a mis en œuvre le PARCLC afin de renforcer la capacité des États, des entités gouvernementales et des organisations internationales à prévenir les menaces provenant des activités criminelles transnationales et à y réagir. Le programme a été établi précisément en vue de contrer les menaces à la sécurité nationale, régionale et internationale que représentent des activités criminelles telles que le trafic des drogues et des armes à feu, le blanchiment d’argent, la corruption, le passage de clandestins et la violence des gangs urbains dans les Amériques.

Les activités de programme et les initiatives sont mises en œuvre selon six domaines thématiques.

Enveloppe pour la lutte contre le passage de clandestins

En novembre 2012, le premier ministre du Canada a annoncé une enveloppe de fonds additionnels de 12 millions de dollars sur deux ans (2011-2012 et 2012-2013) pour prévenir les opérations de passage de clandestins à l’étranger. Le mandat de ce volet du PARCLC est de favoriser le renforcement des capacités, surtout par la prestation de formation et la fourniture de matériel, afin d’aider les États bénéficiaires dans l’Asie du Sud-Est à détecter et à prévenir les opérations de passage de clandestins à destination du Canada. Une partie des fonds de l’enveloppe a été affectée en Afrique du Sud, où certaines menaces de passage de clandestins par bateau contre le Canada ont été cernées.

En réaction à la menace constante que représentent les entreprises de passage de clandestins pour le Canada, les pouvoirs conférés au programme ont été renouvelés pour deux autres années (2013-2014 et 2014-2015) en 2013.

Le financement du PARCLC est versé à des projets particuliers. En 2009, 191 projets d’une valeur totale de 76 millions de dollars ont été mis en œuvre par le Programme dans les Amériques et les Caraïbes^{Note de bas de page 2} . Dans le cadre de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage de clandestins du PARCLC, 55 projets ont été mis sur pied durant la période de l’évaluation, soit un investissement total de 22 millions de dollars, dont la majorité a été consacrée en Asie du Sud‑Est. Le tableau ci-dessous résume le financement du PARCLC par thème, y compris les projets de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins^{Note de bas de page 3} .

Figure 2: Financement du PRCLC par thèmes et régions géographiques

1.3 Gouvernance

Le PARCLC et le PARCA se partagent une structure de gouvernance commune, qui comprend les entités suivantes :

Comité de direction interministériel

Le Comité de direction interministériel (CDI) veille à ce que les deux programmes soient harmonisés aux priorités pangouvernementales pour assurer un renforcement efficace des capacités mondiales en matière de sécurité (lutte contre la criminalité et le terrorisme). Les ministères et organismes fédéraux ayant le mandat explicite de contrer la criminalité et le terrorisme internationaux peuvent désigner un directeur adjoint ou un représentant du même échelon pour siéger au CDI.

Les membres du CDI participent aux discussions et aux échanges sur les priorités du GC en fonction du mandat de leur ministère et des tendances internationales émergentes. Ils contribuent également à l’établissement des orientations stratégiques pour les deux programmes (sur les plans géographique et thématique). En outre, ils révisent les plans stratégiques et rapports annuels et formulent des recommandations à leur sujet.

Le CDI aide à établir l’orientation stratégique des enveloppes de financement du PARCA et du PARCLC. Cela dit, il n’a pas le mandat d’aborder l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins du PARCLC, ni de donner une orientation stratégique à l’ONUDC et à l’OEA en vue des CVA, qui sont gérées par les secrétariats du PARCLC et du PARCA.

Comité d’examen des projets du PARCLC et du PARCA

Le CDI obtient l’appui du Comité d’examen des projets (CEP) de chaque programme, lequel voit à examiner^{Note de bas de page 4} les propositions de projet et de donner un avis sur les projets relevant de leur domaine d’expertise respectif. Les autres ministères ayant un mandat explicite ou implicite visant à contrer la criminalité internationale peuvent désigner un directeur adjoint ou un représentant du même échelon pour siéger au comité d’examen du PARCLC. De leur côté, les ministères ayant un mandat explicite ou implicite visant à contrer le terrorisme international peuvent désigner un directeur adjoint ou un représentant du même échelon pour siéger au comité d’examen du PARCA, qui examine également les propositions concernant l’Enveloppe pour le Sahel. Les comités d’examen n’étudient toutefois pas les projets demandant des fonds de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins du PARCLC ni les CVA, car ces deux mécanismes sont gérés par les secrétariats du PARCLC et du PARCA et ont leur propre structure de gouvernance.

Les comités d’examen du PARCLC et du PARCA sont présidés par le directeur de la Direction des programmes d’aide au renforcement des capacités (IGC) et jouissent d’un soutien du chef de chaque programme.

Direction des programmes d’aide au renforcement des capacités

IGC est responsable de la gestion quotidienne du programme et de la présentation des rapports le concernant. IGC est dirigé par un directeur et compte un effectif de 19 employés à temps plein. Les chefs de programme (équivalent à un directeur adjoint) relèvent du directeur d’IGC et assurent la gestion quotidienne des ressources humaines et financières des programmes. La Direction appuie également le CEP de chaque programme et le président du CDI dans l’accomplissement du mandat stratégique du Comité.

1.4 Ressources des programmes

Ressources du PARCA

Le PARCA jouit d’un budget approuvé de 13 millions de dollars par année (en continu). De cette somme, 2,5 millions de dollars sont alloués au crédit 1 (fonctionnement et autres ministères) et 10,4 millions de dollars, au crédit 10 (subventions et contributions)^{Note de bas de page 5} . En outre, le PARCA dispose également d’une somme de 42,5 millions de dollars dans l’Enveloppe pour le Sahel (2010-2015).

Ressources du PARCLC

Le PARCLC dispose d’un budget approuvé de 15 millions de dollars par année (en continu). De ce montant, 2,3 millions de dollars sont alloués au crédit 1 et 12,6 millions de dollars, au crédit 10. Le PARCLC comprend également l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins qui dispose pour quatre ans (2011-2015) d’un budget de 24 millions de dollars, dont 3,8 millions de dollars sont alloués au crédit 1 et 20,2 millions de dollars, au crédit 10.

2.0 Objectifs et portée de l’évaluation

2.1 Objectifs de l’évaluation

Conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, l’évaluation sommative des programmes d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité et des capacités antiterroristes vise à évaluer les résultats obtenus à ce jour par le PARCLC et le PARCA, puis à présenter à la haute direction d’AMC une évaluation impartiale fondée sur des données probantes de la pertinence et du rendement de ces programmes.

Les deux programmes ont été évalués en parallèle, mais une attention particulière a été portée sur les résultats obtenus par chaque programme et sur la mesure dans laquelle les approches de conception et d’exécution propres à chaque programme ont facilité leur mise en œuvre efficace. L’évaluation en parallèle a permis d’examiner les synergies qui existent entre les deux programmes quant à leurs forces et leurs aspects à améliorer. Grâce à un processus systématique de collecte de données, l’évaluation a permis d’examiner les accomplissements de chaque programme, ainsi que toute lacune à combler ou tout aspect à améliorer. L’analyse des données et renseignements recueillis et des principales constatations de l’évaluation a débouché sur la formulation de conclusions et de recommandations précises concernant la pertinence et le rendement du PARCLC et du PARCA. Les leçons et aspects à améliorer ont ensuite été cernés afin d’orienter les projets et activités à venir dans chaque programme.

Les objectifs précis de l’évaluation sont les suivants :

• évaluer la pertinence du PARCLC et du PARCA en déterminant la mesure dans laquelle ces programmes répondent aux besoins du Ministère et de ses clients et correspondent aux priorités du GC et aux résultats stratégiques d’AMC;
• évaluer le rendement du PARCLC et du PARCA en vue d’obtenir les résultats escomptés de manière efficace et économique;
• examiner les synergies qui existent entre le PARCLC et le PARCA, ainsi qu’avec les autres programmes liés à la sécurité, comme le Programme de partenariat mondial (PPM) et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM), et cerner les complémentarités et les chevauchements possibles;
• se pencher sur les leçons tirées de la gestion et de la mise en œuvre de chaque programme, puis faire des recommandations pour améliorer la gestion et l’exécution des projets et initiatives de renforcement des capacités;
• revoir le lien qui existe entre la politique et les programmes au sein d’IFM, puis examiner la mesure dans laquelle les priorités stratégiques ont été prises en considération dans la conception des programmes de renforcement des capacités et la façon dont les résultats des programmes ont facilité l’établissement de politiques.

2.2 Portée de l’évaluation

L’évaluation porte surtout sur les programmes conçus au cours des cinq dernières années, soit des exercices 2010-2011 à 2014-2015. Elle permet également de faire le suivi des recommandations issues de l’évaluation formative du PARCA menée en 2009 et de celle du PARCLC menée en 2012.

3.0 Approche adoptée pour l’évaluation et méthodologie

3.1     Conception de l’évaluation

L’évaluation vise à examiner cinq principales questions d’évaluation :

• besoin continu des programmes;
• harmonisation avec les priorités du gouvernement;
• concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral;
• obtention des résultats escomptés;
• démonstration d’efficience et d’économie.

L’évaluation a été dirigée par un comité consultatif d’évaluation (CCE) composé de membres du personnel du PARCLC^{Note de bas de page 6} et du PARCA, ainsi que de représentants d’autres directions d’AMC et d’autres ministères. Le CCE a examiné le plan de travail en matière d’évaluation, pris part à une présentation pour valider les constatations préliminaires de l’évaluation et révisé l’ébauche du rapport d’évaluation.

3.2 Approche et méthodologie

Pour veiller à ce que la collecte et l’analyse des données se fassent selon une procédure systématique fondée sur des données probantes, l’équipe d’évaluation a eu recours à une combinaison de méthodes qualitatives et quantitatives et de multiples champs d’enquête. Des méthodes qualitatives, notamment des entrevues avec les intervenants, un examen des documents et des dossiers de projet, ainsi que des observations lors des visites sur place, ont permis de répondre à toutes les questions d’évaluation. Des méthodes d’évaluation quantitatives servant à évaluer les données administratives et les autres renseignements sur les programmes sont venues compléter cette évaluation qualitative. Les données provenant de diverses sources ont été recoupées pour cerner les tendances, les similarités et les points de convergence afin d’élaborer les constatations de l’évaluation.

3.3 Matrice d’évaluation

Une matrice d’évaluation a été intégrée au plan de travail pour servir de cadre au processus d’évaluation. Elle a orienté la collecte de données, de même que facilité l’analyse et la formulation des constatations et des recommandations. La matrice précise les principales questions auxquelles l’évaluation doit répondre, ainsi que les indicateurs de rendement connexes, les sources de données et les techniques de collecte de données. (Voir l’annexe 7.)

3.4 Méthodes de collecte de données

3.4.1 Collecte des données primaires

Entrevues auprès des intervenants clés

Une entrevue a été menée auprès de 175 intervenants clés à Ottawa et lors des visites sur place dans le cadre de l’évaluation. À Ottawa, les évaluateurs ont ainsi rencontré 38 intervenants clés, notamment des membres du personnel du PARCLC ou du PARCA, anciens et actuels (n=13), d’autres employés d’AMC à l’Administration centrale (n=12) et des représentants d’autres ministères (n=13). Les entrevues ont aidé les évaluateurs à analyser le rendement du PARCLC et du PARCA et à cerner les principaux enjeux et aspects à améliorer.

Visites sur place

Les évaluateurs ont effectué des visites sur place afin d’observer la mise en œuvre des projets et de rencontrer les organismes d’exécution, ainsi que les partenaires et les bénéficiaires des projets, et ce, dans onze pays (Colombie, France, Guatemala, Indonésie, Jamaïque, Jordanie, Malaisie, Mauritanie, Singapour, Thaïlande et Trinidad). Durant ces visites de terrain, 137 intervenants clés ont été rencontrés en entrevue, dont des membres du personnel des missions travaillant pour AMC (n=18), des employés d’autres ministères fédéraux (n=9) ainsi que des représentants des bénéficiaires, des partenaires d’exécution, des pays alliés et d’autres experts locaux (n=110). Les évaluateurs ont également participé à une réunion du comité directeur du Programme de contrôle des conteneurs de l’ONUDC qui a eu lieu en Thaïlande. Les visites sur place ont surtout porté sur la pertinence et l’efficacité des programmes.

3.4.2    Collecte de données secondaires

Examen des documents

Les évaluateurs ont examiné la littérature et les documents pertinents afin d’évaluer la pertinence et le rendement du PARCLC et du PARCA. Il s’agit notamment de documents ministériels d’AMC, de rapports descriptifs et analytiques, d’évaluations antérieures des programmes, de rapports d’étapes, ainsi que de documents de planification et d’examen des politiques et priorités pertinents. Les évaluateurs ont également examiné les études internationales portant sur la criminalité et le terrorisme à l’échelle mondiale et régionale afin d’évaluer l’efficacité des programmes de renforcement des capacités, ainsi que la pertinence et le besoin continu du PARCLC et du PARCA.

Examen des dossiers de projet

Les évaluateurs ont examiné le dossier de 40 projets^{Note de bas de page 7} afin de déterminer la mesure dans laquelle le PARCLC et le PARCA obtiennent les résultats escomptés de façon rentable. Le choix des projets à inclure dans l’échantillon se fonde sur les critères suivants :

• la distribution entre secteurs de programme et régions géographiques;
• l’importance relative (valeur en dollars) du projet;
• les méthodes et partenaires d’exécution;
• l’état du projet (terminé ou en cours)
• la durée du projet (annuel ou pluriannuel).

L’échantillon de projets a été constitué après consultation des secrétariats du PARCLC et du PARCA. (Voir la liste des projets faisant partie de l’échantillon à l’annexe 3.)

3.5 Limites de la méthodologie

L’équipe d’évaluation a eu recours à des stratégies d’atténuation pour surmonter les problèmes ou limites de la méthodologie, comme résumé ci-dessous.

4.0 Constatations de l’évaluation

Les constatations qui suivent découlent du recoupement des données probantes provenant de la littérature pertinente, de documents de projet, d’examens de dossiers de projet, d’entrevues auprès d’intervenants clés et d’observations faites lors des visites sur place.

4.1 Enjeu no1 (pertinence) : Besoin continu des programmes

Constatation no1 :  La nature évolutive des menaces que représentent les réseaux terroristes internationaux, ainsi que l’accroissement constant de leur fréquence et de leur gravité obligent les gouvernements à élaborer leurs propres programmes, initiatives et stratégies pour contrer ces menaces. Le PARCA, le PARCLC et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins constituent toujours une réponse pertinente du GC aux menaces et s’adaptent bien aux besoins changeants en matière de lutte contre la criminalité et le terrorisme internationaux.

Selon les données probantes découlant des entrevues, des visites sur place et de l’examen des documents, le PARCA et le PARCLC (y compris l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins) demeurent pertinents et s’adaptent bien aux besoins ou menaces en constante évolution que représentent la criminalité et le terrorisme internationaux. Ce qui suit est l’évaluation distincte de chacun des programmes de renforcement des capacités^{Note de bas de page 8} en ce qui concerne leur pertinence et leur évolution.

4.1.1 Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes

Durant la période d’évaluation, la moitié des projets du PARCA (à l’exception du Programme du Sahel) se trouvaient au Moyen‑Orient et en Afrique du Nord (MOAN), ainsi qu’en Asie^{Note de bas de page 9} . Compte tenu de cette concentration géographique, la section qui suit met en lumière les principaux besoins ou menaces en matière de sécurité que le PARCA vise à aborder dans ces régions.

Moyen-Orient et Afrique du Nord

Les menaces que représentent les réseaux terroristes internationaux ont augmenté en fréquence et en gravité au cours des dernières années. Les récentes attaques menées en Amérique du Nord et en Europe ont révélé le danger que posent les extrémistes violents pour tout pays. La montée de l’État islamique (EI) au Moyen‑Orient montre bien que les groupes terroristes sont toujours capables de prendre rapidement de l’ampleur et de recruter dans le monde entier. Le conflit en Irak et en Syrie attire des combattants terroristes étrangers, particulièrement de la région du MOAN, et les incite à joindre les rangs de l’EI et d’autres groupes terroristes armés. De nombreux pays n’ont pas les lois, le système d’immigration ni les services de sécurité des frontières nécessaires pour contrôler le flux de combattants terroristes étrangers. Le contrôle de ces combattants terroristes étrangers figure donc parmi les principales préoccupations mondiales en matière de sécurité des gouvernements occidentaux et des pays de destination. Une autre priorité mondiale, connexe à la première, est la lutte contre l’extrémisme violent (LEV) par l’entremise de politiques visant à décourager le recrutement et à mieux sensibiliser les communautés à risque.

Les projets du PARCA visent surtout à bloquer les routes de transit transnational aux combattants terroristes étrangers, puis à assurer la lutte contre le financement du terrorisme (LFT). Le programme a ainsi financé des projets de LEV en 2014-2015, en réaction à la nécessité croissante d’empêcher le recrutement et de réhabiliter les combattants à leur retour au pays.

Asie

Certains pays de l’Asie du Sud, comme l’Afghanistan et le Pakistan, sont aux prises avec l’insurrection continue des Talibans, qui menace la stabilité de la région. L’Asie centrale est une région source et de transit pour les extrémistes violents, qui se joignent à l’EI et à d’autres groupes. En Afghanistan, le PARCA a financé beaucoup de programmes axés sur la formation sur la sécurité dans un cadre bilatéral, même si leur nombre a diminué à la suite du retrait progressif de la présence militaire et politique en 2012.

L’Asie du Sud‑Est subit les menaces d’extrémisme violent de la part d’insurgés séparatistes, surtout aux Philippines, en Malaisie et en Indonésie. Les programmes que le PARCA y finance permettent de renforcer les compétences des agents d’application de la loi, de lutter contre les engins explosifs improvisés (C-EEI), de soutenir les activités antiterroristes de l’Organisation internationale de police criminelle (INTERPOL) et de contrer le financement du terrorisme.

Évaluation de la pertinence continue du PARCA

Les 15 projets du PARCA examinés lors de l’évaluation ont prouvé qu’ils répondent aux besoins des États bénéficiaires. Douze d’entre eux ont fourni des données sur la façon dont ils s’y prennent pour cerner les menaces possibles à la sécurité du Canada et y remédier, alors que les trois autres n’ont pas donné d’explications aussi explicites.

Les données probantes recueillies lors des entrevues et de l’examen des documents de projet démontrent que le PARCA réussit à bien analyser les besoins émergents en matière de sécurité et à y répondre. Ainsi, les partenaires du PARCA ont identifié certaines institutions financières du Moyen-Orient comme une source possible de financement terroriste en 2010, et ce, quelques années avant que cette question ne devienne prioritaire au sein de la coalition anti-EI. En réaction à la menace accrue que représente l’EI à l’échelle régionale et mondiale, le PARCA a financé des projets visant les combattants terroristes étrangers et la LEV en 2014, ainsi que redoublé d’efforts en Irak et en Jordanie.

4.1.2    Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité

Durant la période d’évaluation, plus de 70 % des fonds du PARCLC ont été consacrés à l’Amérique centrale et aux Caraïbes, le reste ayant été versé en Amérique du Sud et au Mexique. Compte tenu de cette concentration géographique, la section qui suit met en lumière les principaux besoins ou menaces en matière de sécurité que le PARCLC vise à aborder en Amérique centrale et dans les Caraïbes.

Amérique centrale

Les répercussions du trafic des drogues se sont fait de plus en plus sentir en Amérique centrale au cours des dernières années, les organisations criminelles transnationales y ayant transféré leurs activités de production menées auparavant en Amérique du Sud et au Mexique. La situation de la sécurité est pire dans le Triangle Nord (Guatemala, Honduras et Salvador), qui affiche les taux de violence et d’homicides les plus élevés du monde ainsi que les taux de poursuite et de condamnation au criminel les plus faibles. Le commerce des drogues illicites entraîne des problèmes connexes, comme un niveau accru de corruption et de blanchiment d’argent. La traite de personnes est un secteur d’activité et de profit de plus en plus intéressant pour les organisations criminelles transnationales. La migration d’enfants non accompagnés est une autre préoccupation émergente.

Les projets du PARCLC en Amérique centrale portent surtout sur la réforme du secteur de la sécurité (notamment sur la réduction de l’impunité et de la corruption) et sur la lutte contre le trafic illicite des drogues. Le Programme a également commencé à financer des projets liés à la migration d’enfants non accompagnés.

Caraïbes

Les Caraïbes se sont butées à plusieurs problèmes de sécurité durant la période d’évaluation. Servant de transit au trafic de stupéfiants de la région des Andes vers l’Europe, cette région affiche des taux élevés de criminalité et de violence. Ses institutions financières risquent d’être utilisées pour blanchir de l’argent et financer le terrorisme. Les institutions chargées d’assurer la sécurité nationale et régionale disposent de capacités assez faibles et sont très peu coordonnées.

Les fonds du PARCLC destinés aux Caraïbes servent à réformer la sécurité et la justice, de même qu’à contrer le trafic illicite des drogues, la corruption et le blanchiment d’argent. Le PARCLC se concentre sur le renforcement des capacités des programmes équivalents en Jamaïque et à Trinidad et Tobago, lesquels pourraient ensuite servir de centres d’expertise régionaux.

Évaluation de la pertinence continue du PARCLC

Les 12 projets du PARCLC examinés lors de l’évaluation ont prouvé qu’ils répondent aux besoins des États bénéficiaires. Huit d’entre eux ont fourni des données attestant qu’ils parviennent à cerner les menaces possibles à la sécurité du Canada et à y remédier.

Les données probantes recueillies lors des entrevues et de l’examen des documents de projet démontrent que le PARCLC s’adapte bien aux besoins changeants en matière de sécurité. Voici deux exemples à ce sujet :

• Le PARCLC a transféré ses ressources du Mexique en Amérique du Sud en 2011-2012. Il s’est concentré sur l’Amérique centrale à mesure que cette région de transit devenait une source de production, aux prises avec des taux croissants de violence et de corruption. En Amérique centrale, le PARCLC s’est surtout concentré sur le Triangle Nord, là où les activités criminelles transnationales sont les pires.
• Depuis le lancement du PARCLC en 2009, le crime organisé transnational (p. ex. le blanchiment d’argent et la traite de personnes) est devenu encore plus mondial. C’est pour réagir à cette mondialisation des menaces que les modalités du PARCLC ont été modifiées en avril 2015 afin de permettre le financement de projets à l’extérieur des Amériques. Les premiers projets approuvés après ces modifications visaient la sécurité des frontières en Ukraine et la réforme de la police aux Philippines.

Quelques personnes rencontrées en entrevue se demandent si les projets du PARCLC se fondent toujours sur les réels besoins cernés par les partenaires bénéficiaires. Dans quelques cas où un autre ministère a voulu offrir une formation standard, cette formation semblait davantage axée sur l’offre (l’intérêt de l’autre ministère dans la prestation du cours) que sur la demande.

4.1.3    Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins

Tous les ans, des centaines de milliers de migrants sont déplacés illégalement par des groupes internationaux très bien organisés en matière de contrebande et de migration clandestine. Cette menace mondiale croissante est souvent liée à d’autres activités criminelles, comme le blanchiment d’argent, la corruption, ainsi que le trafic de drogues et d’armes. Le Canada a été ciblé comme pays de destination, des centaines de migrants illégaux étant arrivés par bateau en 2009-2010.

L’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins a permis de ralentir le flux de migrants illégaux en offrant divers degrés de formation et de matériel spécialisé à plus de 6 000 agents de l’immigration et de l’application de la loi. Les projets financés par cette enveloppe se concentrent dans les pays qui sont, ou qui sont susceptibles de devenir, des points de transit pour les activités de passage de clandestins par bateau à destination du Canada, à partir notamment de l’Asie du Sud-Est et de l’Afrique de l’Ouest.

Évaluation de la pertinence continue de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins

Sur les 13 projets financés par l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins faisant partie de l’évaluation, 12 disposent, dans leurs dossiers, de données probantes sur les besoins des États bénéficiaires. Un seul projet n’avait pas la documentation adéquate pour faire cette démonstration. Cela dit, les 13 projets ont prouvé qu’ils parvenaient à cerner les menaces à la sécurité du Canada et à y remédier.

Les données probantes recueillies lors des entrevues et de l’examen des documents de projet démontrent que l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins s’adapte bien aux besoins changeants en matière de sécurité

Les données probantes recueillies lors des entrevues et de l’examen des documents de projet démontrent que l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins s’adapte bien à l’évolution des besoins et des priorités. À titre d’exemple, ces fonds ont permis de soutenir les partenaires en Afrique de l’Ouest, où les activités de passage de clandestins se propagent à partir de l’Asie du Sud-Est.

4.2     Enjeu no2 (pertinence) : Harmonisation avec les priorités du gouvernement et les autres programmes d’AMC

Constatation no2 :  Le PARCA, le PARCLC et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins s’harmonisent avec les priorités du GC en matière de politique étrangère, la Stratégie antiterroriste du Canada, ainsi que les politiques et stratégies d’AMC et de l’ensemble du gouvernement. 

4.2.1    Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes

La Stratégie antiterroriste du Canada^{Note de bas de page 10} précise les rôles et les responsabilités de chaque ministère. L’une des responsabilités d’AMC est de s’appuyer « sur un vaste réseau international pour fournir une coopération antiterroriste à d’autres États et de jouer son rôle au sein d’organismes multilatéraux pour assurer la sécurité des Canadiens et de leurs intérêts ». Le PARCA contribue à mettre cette stratégie en œuvre en renforceant les capacités nationales et régionales pour contrer le financement du terrorisme, les combattants terroristes étrangers et l’extrémisme violent dans les régions les plus vulnérables du monde (Moyen-Orient et Asie).

4.2.2    Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité

L’un des buts de la Stratégie d’engagement du Canada dans les Amériques^{Note de bas de page 11} est d’offrir une « aide aux efforts pour améliorer la sécurité, tout particulièrement en Amérique centrale, au Mexique et dans les Caraïbes ». Le PARCLC est un élément clé de ce pilier de la sécurité. Il vise à favoriser la justice, la sécurité, la paix et les droits de la personne; à prévenir la violence, la criminalité et la corruption; ainsi qu’à lutter contre le crime organisé transnational, y compris le trafic des drogues.

4.2.3    Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins du PARCLC

La Stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins a été mise en œuvre en 2010 en réaction à l’arrivée sur la côte ouest de deux navires remplis de clandestins. L’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins a contribué à la mise en œuvre de la Stratégie en aidant à prévenir la migration irrégulière grâce à de la formation et à du matériel spécialisé offerts aux agents de l’immigration et de l’application de la loi dans les pays qui sont susceptibles de servir de points de transit aux activités de passage de clandestins à destination du Canada.

Constatation no3 :  Malgré l’existence de données probantes sur l’amélioration des consultations et des échanges de renseignements entre les programmes de développement et de sécurité d’AMC, la coordination et la collaboration en ce qui concerne la planification et la mise en œuvre de programmes pourraient être améliorées davantage.

Consultation entre le PARCLC et le PARCA

L’évaluation révèle une bonne coordination entre le PARCLC et le PARCA parce qu’ils ont :

• des organes de gouvernance communs (CDI, CEP);
• des échanges réguliers à l’échelon du personnel de programme qui ont aidé à réduire les chevauchements et qui ont été facilités par le fait que les deux programmes font partie de la même direction (IGC);
• une certaine libre-circulation des agents de projet entre les deux programmes;
• les mêmes PNF et outils de gestion des projets.

Les projets du PARCLC et du PARCA relèvent d’un seul directeur général (DG) (IGD), alors que le travail d’élaboration de politiques en matière de criminalité et de terrorisme est assuré par une direction (IDT) relevant d’un autre DG (IDD). Cette situation exige que le personnel fasse des efforts concertés pour harmoniser les programmes et la politique. Selon le personnel d’AMC, les employés d’IDT et d’IGC se consultent régulièrement à l’échelon opérationnel et rédigent des notes d’information conjointes. Des réunions de gestion entre IDT et IGC sont régulièrement tenues, mais on constate une moins bonne coordination à l’échelon des DG. Dans certains cas, la coordination sur le terrain semble meilleure qu’à l’Administration centrale.

Le personnel d’AMC a noté quelques cas de chevauchement thématique ou géographique entre les projets du PARCLC, de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et du PARCA. Par exemple, le financement du terrorisme (PARCA) et le blanchiment d’argent (PARCLC) sont des enjeux qui s’entrecoupent. Il existe une certaine fluidité des projets entre les deux programmes. Ainsi, un projet d’infrastructure essentielle de l’OEA a d’abord été financé par le PARCA, puis transféré au PARCLC. Le PARCLC compte le passage de clandestins comme sous-thème, bien que ses projets se limitent aux Amériques, alors que l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins se concentre sur l’Asie du Sud-Est. Certains partenaires d’exécution disent ne pas trop savoir s’ils doivent soumettre une proposition au PARCA ou au PARCLC parce que les critères ou les limites de la portée de chacun des programmes ne sont pas clairs.

Cohérence avec les autres programmes de sécurité et les autres directions

L’évaluation a permis de constater qu’il y a moins de cohérence entre le PARCLC ou le PARCA et les autres programmes de sécurité d’AMC. Le Secteur de la sécurité internationale (IFM) d’AMC finance des initiatives liées à la sécurité par sept mécanismes d’exécution des programmes (programmes et enveloppes), tel que décrit ci-dessous.

Les programmes de sécurité (PARCA, PARCLC, FPSM et PPM) ont été conçus à différents moments pour soutenir les initiatives stratégiques du GC instaurées de façon indépendante. Ils n’ont pas été planifiés pour faire partie d’un tout cohérent ou intégré, ce qui crée des problèmes de communication et de coordination. Les intervenants rencontrés en entrevue lors de l’évaluation soulignent qu’AMC a pris des mesures pour améliorer la cohérence entre ses programmes de sécurité, mais certaines contraintes persistent, tel que résumé dans le tableau ci-dessous.

Les mesures prises ont permis d’améliorer les communications entre les programmes de sécurité mais, comme l’ont dit certains employés d’AMC aux évaluateurs, il y a toujours une certaine confusion des rôles entre les diverses unités ministérielles. À leur avis, les « fabriques » de politiques et de programmes travaillent de manière isolée, et chaque programme de sécurité travaille de son côté. Il faut solidifier et systématiser la cohérence des besoins des divers programmes de sécurité.

Selon les données probantes issues des entrevues et de l’examen des documents, le plus grand risque de chevauchement (et la meilleure occasion de coordination) des programmes de sécurité existe entre le PARCLC/PARCA et le FPSM en raison de leur couverture thématique semblable et de leur orientation sur le renforcement des capacités. Par exemple, les trois programmes ont offert de l’aide au renforcement des capacités en Colombie. Ils s’entrecoupent également avec certains aspects de la coopération au développement d’AMC dans ce pays (voir le tableau 6 plus bas).

De l’avis des personnes rencontrées en entrevue à l’Administration centrale et sur le terrain, le personnel du PARCLC et du PARCA consulte régulièrement les secteurs géographiques; cela dit, les programmes de renforcement des capacités, les secteurs géographiques et les administrations des autres ministères à Ottawa présentent un bilan mitigé quand il s’agit de faire participer les missions. Le personnel d’AMC de certaines missions indiquent qu’ils prennent une part active dans la sélection des projets du PARCLC/PARCA, alors que les représentants des autres ministères de certaines missions estiment qu’ils ne sont pas toujours consultés par leur administration centrale au sujet des programmes de sécurité, même s’ils ont une expertise pertinente et une meilleure connaissance de la situation et des partenaires sur le terrain. 

Coordination avec les programmes d’aide au développement

Depuis la fusion du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) en 2013, la coordination entre le PARCLC/PARCA et les programmes d’aide au développement est des plus prioritaires et pose problème pour les programmes de sécurité. Plusieurs aspects des programmes d’aide au développement et de sécurité d’AMC pouvaient se chevaucher (ou se compléter). À titre d’exemple, le PARCLC, le FPSM et les programmes d’aide au développement financent tous des projets de renforcement des capacités pour contrer la corruption. Les activités de lutte contre la criminalité en Ukraine ont été financées par le FPSM ^{Note de bas de page 12} , le PARCLC (depuis 2015) et les programmes de coopération au développement. Des projets portant sur le passage de clandestins ou la traite de personnes ont été financés par l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins (justice pénale et application de la loi en Asie); le PARCLC (justice pénale, application de la loi et contrôle des frontières dans les Amériques); le FPSM (justice, sécurité et réintégration des victimes), ainsi que les programmes d’aide au développement (application de la loi, prévention de la traite de personnes).

Ce chevauchement (ou cette synergie) possible a été observé dans les pays et régions visités par l’équipe d’évaluation, comme l’illustre l’exemple de la Colombie ci-dessous.

Dans le cas de la Colombie, les intervenants font remarquer qu’il y a eu une assez bonne coordination entre le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA, d’une part, et les programmes de coopération au développement, d’autre part. AMC a élaboré une stratégie-pays intégrée (2015) qui comprend des programmes d’aide au développement et de sécurité et un engagement stratégique en Colombie. Les programmes d’aide au développement et de sécurité ont également très bien été exécutés de concert dans plusieurs pays africains, selon le personnel du PARCA.

La mission d’évaluation au Guatemala a fourni une preuve tangible de la complexité de la coordination entre le PARCLC et les autres programmes de sécurité dans ce pays :

• financement du programme d’aide au développement au lieu du PARCLC : le PARCLC (ou le FPSM) prévoyait soutenir la Commission internationale contre l’impunité (CICIG), mais il ne pouvait verser le niveau de financement (5 M$) requis pour la période demandée (trois ans). La CICIG a été transférée au programme d’aide au développement pour obtenir du financement, même si elle ne correspondait pas aux secteurs décrits dans la stratégie de développement d’AMC pour le Guatemala;
• financement complémentaire du PARCLC et du programme d’aide au développement : le volet « développement » soutenait la Justice Education Society (JES) depuis 1999 pour renforcer les capacités de lutte contre la criminalité de la police et des procureurs de l’État au Guatemala. Le PARCLC a fourni une aide complémentaire à JES à compter de 2011 et est ensuite devenu le principal partenaire d’AMC;
• financement non coordonné et redondant du PARCLC et du programme d’aide au développement : par la CICIG, le secteur d’aide au développement d’AMC a financé le renforcement des capacités du bureau des procureurs de l’État, qui recevait également des fonds d’un projet du PARCLC. L’exécution de deux projets distincts gérés par un gestionnaire d’AMC différent a créé de la confusion chez les partenaires guatémaltèques, qui se demandaient bien pourquoi le Canada avait « deux sections de la coopération » à l’ambassade.

Le personnel d’AMC rencontré en entrevue pour l’évaluation estime que les programmes de sécurité et d’aide au développement offre des avantages comparatifs qui pourraient être regroupés en un tout cohérent et complémentaire, comme l’illustre le tableau 7 ci-dessous.

Pendant la période d’évaluation, AMC a pris certaines mesures pour améliorer la coordination entre le PARCLC/PARCA et les programmes d’aide au développement, mais il reste certains défis à relever, tels que résumés ci-dessous.

Plusieurs employés d’AMC à l’Administration centrale et dans les missions soulignent l’importance d’améliorer la coordination entre le PARCLC/PARCA (programmes de sécurité) et l’aide au développement pour les raisons suivantes : 

• Le développement des capacités est un processus de longue haleine. De nombreux pays n’ont pas l’expertise en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité nécessaire pour pouvoir rapidement assimiler et mettre en pratique la formation fournie par le PARCA ou le PARCLC.
• La fusion a créé l’occasion, et la nécessité, d’élaborer des programmes ministériels cohérents et coordonnés.
• Plusieurs partenaires d’exécution canadiens et étrangers, comme INTERPOL ou ONUDC, travaillent avec des directions d’AMC différentes et trouvent difficile de répondre à différentes exigences ministérielles en matière de gestion.
• Les programmes d’aide au développement du Canada sont de plus en plus appelés à tenir compte de la sécurité, dans la mesure du possible (semblable au modèle de l’USAID), et donc de mieux se coordonner avec le PARCLC/PARCA et les autres programmes de sécurité.
• Le secteur d’aide au développement d’AMC dispose d’un budget beaucoup plus important que le PARCLC/PARCA dans certains « pays cibles »^{Note de bas de page 13} . Ainsi, AMC dispose de 25 personnes sur le terrain au Mali, pour que la mission (ou l’UAP) puisse apporter une aide précieuse aux projets du PARCA. Le PARCLC/PARCA devrait trouver des façons de tirer profit de ces importants investissements dans l’aide au développement et de les compléter.

Au sein du ministère fusionné, on souhaite de plus en plus renforcer les « chaînes de valeur en matière de sécurité » dans certaines régions et certains pays grâce à des programmes coordonnés dans des domaines comme la prévention des conflits, la primauté du droit, ainsi que la lutte contre la corruption et la traite de personnes. Le personnel d’AMC propose certaines mesures à prendre pour atteindre l’objectif d’avoir un « programme canadien de coopération entièrement cohérent^{Note de bas de page 14}  », lesquelles sont présentées à la section 6.

4.3 Enjeu no3 (pertinence) : Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation no4 :  AMC est le bon ministère pour diriger le PARCLC et le PARCA, bien qu’il puisse favoriser une meilleure communication avec les autres ministères.

Le PARCLC et le PARCA cadrent parfaitement avec le mandat international d’AMC, qui consiste notamment à soutenir la sécurité mondiale et la sécurité des Canadiens à l’étranger. AMC est le ministère qu’il faut pour gérer le PARCLC et le PARCA parce que ces deux programmes exigent une négociation et une coordination avec les gouvernements des pays récipiendaires et donateurs, ainsi qu’avec les organisations multilatérales. Le réseau des missions internationales d’AMC et les personnes-ressources sur le terrain offrent un soutien aux projets du PARCLC et du PARCA à l’étranger.

Les projets du PARCLC et du PARCA financés par le crédit 1 sont exécutés par d’autres ministères, dont la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le ministère de la Défense nationale (MDN), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) et la Corporation commerciale canadienne (CCC). Les autres ministères participent à la conception et à la sélection des projets dans le cadre de l’examen annuel des priorités, du Comité de directino interministériel (CDI) et du Comité d’examen des projets (CEP). Avant de présenter leurs propositions de projets, ces autres ministères mènent souvent une mission d’évaluation des besoins (MEB) pour rencontrer les partenaires dans le pays ou la région cible.

Selon le personnel de plusieurs autres ministères (GRC, CANAFE, Justice Canada, ASFC) rencontré en entrevue, les priorités de leur ministère en matière de sécurité internationale correspondent bien à celles du PARCLC et du PARCA.

Le personnel des autres ministères à Ottawa et les agents de liaison sur le terrain rencontrés en entrevue disent ne pas connaître les projets mis en œuvre par les autres ministères dans le même pays ou la même région. Puisque chaque ministère a tendance à travailler avec des partenaires nationaux différents, une coopération semble impossible sur le plan opérationnel. Par exemple, la GRC travaillent avec les forces de police nationales ou INTERPOL, alors que le MDN forme les forces armées. Certains autres ministères n’avisent pas le personnel d’AMC sur le terrain des missions ou projets liés à la sécurité qu’ils mènent dans le même pays.

De l’avis de certaines personnes rencontrées en entrevue, non seulement y a-t-il très peu d’interaction entre ministères, mais certains ministères ne coordonnent même pas leurs propres activités de renforcement des capacités. Aucune approche pangouvernementale ou panministérielle n’est adoptée pour assurer une coopération en matière de sécurité.

Il sera utile que les ministères du gouvernement du Canada communiquent les renseignements, les leçons et les bonnes pratiques qu’ils obtiennent de leurs projets avec les autres ministères présents dans le même pays. En guise de premier pas vers l’établissement d’une meilleure communication, le PARCA a organisé une MEB conjointe sur la question des combattants terroristes étrangers au Moyen-Orient. Cela dit, le PARCA et le PARCLC pourraient en faire davantage pour établir des liens avec les autres ministères en matière de programmes de sécurité. Lors des entrevues, certains employés des autres ministères ont suggéré qu’AMC et les autres ministères collaborent à l’élaboration d’une stratégie en matière de sécurité pour chaque région (p. ex. les Caraïbes) afin de « synchroniser et d’unir » les efforts, de travailler plus efficacement et d’avoir une plus grande incidence.

4.4 Enjeu no4 (rendement) : Obtention des résultats escomptés

Constatation no5 :  Il existe une certaine preuve que le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA font des progrès vers l’obtention des résultats escomptés. Cependant, les programmes ne disposent pas de systèmes ou de données pour mesurer leurs résultats intermédiaires.

Bien que l’évaluation ait permis de constater la réalisation de certains progrès en vue de l’obtention des résultats escomptés, il faudrait que le PARCLC et le PARCA porte une attention systématique aux résultats tant pour leurs projets que la mesure de leur rendement (surveillance, reddition de comptes) (voir la section 4.5.8). Certains renseignements probants découlant des entrevues, des visites sur place et de l’examen des dossiers de projet démontrent que le PARCLC, le PARCA et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins se concentrent surtout à livrer des extrants à court terme, comme du matériel et de la formation, puisque plus de la moitié (56 %) de leurs projets se terminent en un an ou moins.

Les sections qui suivent donnent des exemples de certains résultats clés obtenus par les projets financés par chacun des programmes de renforcement des capacités. Ces exemples reposent sur les renseignements recueillis lors des visites d’évaluation sur le terrain et de l’examen des documents de projets faisant partie de l’échantillon sous étude. Ils mettent en lumière les résultats intermédiaires, dans la mesure du possible, et vont au-delà des résultats d’un projet donné afin de présenter les résultats cumulatifs obtenus au fil du temps pour un enjeu, un partenaire d’exécution ou un pays en particulier.

Pour démontrer les diverses façons de présenter les résultats d’un projet et d’un programme, chaque exemple offre une perspective différente. Ainsi, l’exemple du PARCA démontre les répercussions globales qu’ont eues divers projets de renforcement des capacités en Malaisie. L’exemple du PARCLC présente plutôt les résultats à plus long terme obtenus par plusieurs projets exécutés par les mêmes partenaires canadiens et guatémaltèques. Enfin, l’exemple de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins illustre les résultats de deux projets régionaux menés pour lutter contre le passage de clandestins.

4.4.1    Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes

Le PARCA a contribué au renforcement des capacités antiterroristes nationales et régionales. En guise d’exemple, les résultats des projets du PARCA menés en Malaisie sont présentés dans l’encadré qui suit^{Note de bas de page 15} .

4.4.2    Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité

Le PARCLC a obtenu d’excellents résultats dans la lutte contre la criminalité, comme le trafic de la drogue, la violence liée aux gangs et la corruption en Amérique latine et dans les Caraïbes. L’encadré ci-dessous présente les résultats cumulatifs d’une série de projets mis en œuvre par les mêmes partenaires canadiens et guatémaltèques.

4.4.3 Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins

Au cours des quatre dernières années, les projets financés à même l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ont évolué au même rythme que la nature des menaces et mené à l’établissement de partenariats fiables avec les principaux bénéficiaires qui, en retour, ont aidé le programme à mieux cibler et aborder les menaces propres au Canada. Une collaboration et une coordination étroites avec les alliés de confiance, comme les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle‑Zélande, ainsi qu’avec les organisations internationales, comme l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et l’ONUDC, sont venues rehausser l’image régionale du Canada en tant que partenaire fidèle et fiable pour prévenir le passage de clandestins, la traite de personnes et la migration illégale. Les représentants des pays donateurs aux vues similaires rencontrés en entrevue ont réitéré l’importance des efforts déployés par le Canada pour renforcer les capacités de la police maritime, des services frontaliers et des services d’immigration dans les pays de l’Asie du Sud‑Est.

Les fonds provenant de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ont notamment permis à l’OIM d’aider les gouvernements de la région à renforcer leur capacité en matière d’examen de documents. En luttant contre l’utilisation de faux documents, moyen de prédilection pour les criminels de faire de bonnes affaires, les gouvernements sont à même de prévenir plus efficacement le passage de clandestins et la traite de personnes.

4.4.4 Viabilité des résultats

Constatation no6 :  Les projets de renforcement des capacités à plus long terme ont tendance à être beaucoup plus viables qu’une formation ponctuelle.

Les évaluateurs avaient à déterminer si les projets de renforcement des capacités tels que conçus comportaient des éléments pouvant favoriser ou empêcher la viabilité des résultats une fois les fonds d’AMC épuisés. Plusieurs projets évalués lors des visites sur place ou de l’examen des documents montrent des signes de pérennité. En effet, les projets qui permettent de renforcer les capacités et les relations avec les partenaires à plus long terme sont plus susceptibles de donner des résultats viables, peu importe que ces relations aient été nouées dans le cadre d’un seul projet de longue haleine ou d’une série de courts projets conçus pour renforcer progressivement les capacités au fil du temps. Cependant, il est plus difficile d’assurer la continuité et de maintenir la dynamique dans le cadre de courts projets, surtout en raison du délai d’attente possible avant d’obtenir l’approbation des projets subséquents (voir la section 4.5.3).

Certains projets du PARCLC et du PARCA ont pu obtenir d’autres fonds ou utiliser leurs propres fonds pour compléter des initiatives de plus grande envergure, ce qui leur a permis de multiplier les retombées et d’augmenter la probabilité que les résultats de l’investissement d’AMC soient viables. Ainsi, les projets de lutte contre la corruption du PARCLC en Jamaïque ont été coordonnés avec des programmes plus imposants financés par les États-Unis et le Royaume-Uni. Par l’entremise du PARCLC, la GRC a donné une formation en polygraphie et l’équipement nécessaire à la Jamaica Constabulary Force (JCF). Ces interventions ont permis de réduire la corruption dans la police par le congédiement (mais pas l’accusation au criminel) de 500 agents ayant échoué le test du polygraphe, d’améliorer les techniques d’enquête médico-légale et de renforcer la confiance du public envers la force de police nationale. Les projets financés par le PARCLC et d’autres donateurs ont permis à la Jamaïque de devenir un centre d’excellence en polygraphie dans les Caraïbes.

La viabilité est cependant compromise par certains facteurs, dont le principal est la situation complexe et évolutive entourant la sécurité dans certains pays où interviennent le PARCLC et le PARCA. Les changements et les difficultés qui se vivent sur le terrain ont rendu difficile, voire impossible, la tâche d’exécuter (ou de maintenir) quelques-uns des projets.

Les résultats obtenus par certains projets seraient difficiles à maintenir sans le financement continu d’AMC. Par exemple, le PARCLC est un important bailleur de fonds du Programme de contrôle des conteneurs de l’ONUDC (PCC) en Amérique latine et dans les Caraïbes. Ce programme vise à renforcer la capacité des services de contrôle portuaire à identifier et à inspecter les conteneurs à haut risque qui pourraient contenir des drogues illicites ou d’autres biens destinés au marché noir. Le PCC a favorisé une hausse remarquable du nombre de saisies effectuées dans plusieurs pays par les services de contrôle portuaire, qui ont ainsi multiplié par vingt la quantité de drogues, d’armes et d’autres produits de contrefaçon saisis^{Note de bas de page 19} . Selon une évaluation effectuée en 2013 ^{Note de bas de page 20} , le PCC a apporté une importante contribution qui a « [traduction] grandement amélioré la sécurité de la chaîne d’approvisionnement en produits conteneurisés » dans les pays où il a été mis en œuvre. Cependant, selon les entrevues menées lors des visites d’évaluation sur place, il a été difficile de maintenir ce niveau de résultats fructueux une fois le financement du PARCLC interrompu, parce que les bénéficiaires n’avaient ni l’argent ni les intrants pour continuer d’appliquer et d’améliorer les compétences enseignées.

Plusieurs employés d’AMC et partenaires d’exécution remettent également en question la viabilité de toute formation ponctuelle qui n’a pas de lien avec les activités des projets à plus long terme. Selon des personnes rencontrées en entrevue, il faudrait plusieurs ateliers de formation, ainsi que le soutien des décideurs de haut rang, pour que les capacités de lutte contre la criminalité et le terrorisme soient institutionnalisées et préservées. Cette opinion est appuyée par certaines données probantes issues de la littérature internationale, qui indiquent que des activités à court terme sont susceptibles de contribuer à l’apprentissage à long terme et aux stratégies de changement^{Note de bas de page 21} .

La courte durée de nombreux projets du PARCLC et du PARCA (un an ou moins) s’explique en partie par les restrictions imposées par leurs modalités de financement, ou par une procédure d’approbation imprévisible qui empêche les programmes de faire une planification et un financement à plus long terme (voir la section 4.5.3). Après la mise en place du financement pluriannuel, le nombre de projets de deux ou trois ans a connu une hausse marquée. En 2015, 36 % des projets de renforcement des capacités disposaient de fonds pour deux ou trois ans, et 8 %, pour plus de trois ans. Plus de la moitié (56 %) des projets du PARCLC et du PARCA étaient financés sur un an^{Note de bas de page 22} .

Les personnes rencontrées en entrevue ont cerné quelques facteurs pouvant favorisés ou limité la viabilité possible des résultats, tels que résumés ci-dessous.

4.4.5   Résultats pour le Canada

Constatation no7 :  Le PARCA, le PARCLC et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ont permis d’accroître l’expertise, le leadership et la visibilité du Canada dans les programmes de sécurité internationale.

Avantages pour les autres ministères

Tant les pays bénéficiaires que le Canada ont profité des retombées positives des projets de renforcement des capacités. Plusieurs représentants des autres ministères rencontrés en entrevue au Canada et sur le terrain ont donné des exemples de la façon dont les programmes de renforcement des capacités ont amélioré leurs capacités et connaissances techniques.

En exécutant les projets du PARCLC et du PARCA, les autres ministères ont multiplié le nombre de contacts avec les réseaux présents à l’échelle nationale, régionale et mondiale. Ainsi, le CANAFE affirme que les projets menés avec le PARCA et le PARCLC lui ont permis de solidifier sa collaboration avec le Groupe d’action financière (GAFI), tandis que l’ASFC a pu resserrer les liens qu’elle entretient avec l’Organisation mondiale des douanes.

Les relations internationales que les autres ministères ont nouées par l’entremise des programmes de renforcement des capacités peuvent les aider à mener des enquêtes et à contrecarrer les activités criminelles ou terroristes possibles au Canada. Ainsi, les projets menés par le CANAFE dans le cadre du PARCLC visaient les pays des Caraïbes ayant de solides liens avec le Canada. En aidant ces pays à devenir de meilleurs partenaires dans la surveillance du financement de la criminalité, les projets du PARCLC ont permis de veiller à ce que des données probantes recueillies selon les normes internationales puissent être utilisées par le CANAFE dans le contexte canadien.

Avantages pour le Canada

À l’échelle nationale, les projets du PARCA et du PARCLC permettent d’« ouvrir une porte » et de faciliter l’accès des fonctionnaires canadiens (y compris des chefs de mission) aux décideurs de haut rang dans plusieurs pays. Par exemple, les projets du PARCA menés au Kenya et au Mali ont fourni au Canada un accès aux fonctionnaires de haut niveau de ces pays, ainsi qu’un siège à la table de coordination des donateurs. La formation financée par le PARCLC qui a été offerte en Jamaïque a donné au Canada un accès aux échelons plus élevés du gouvernement, de l’armée et de la police, ainsi qu’une crédibilité accrue et un meilleur échange de renseignements. Une telle influence et un tel accès dépassent la simple portée immédiate des projets du PARCA.

À l’échelle régionale et internationale, le PARCLC et le PARCA améliorent la visibilité et l’influence du Canada au sein de réseaux d’élaboration de politiques et d’organismes de coordination. Ceci est particulièrement évident lorsque les programmes de renforcement des capacités exécutent plusieurs projets ou des projets à plus long terme dans la même région avec les mêmes partenaires. Les renseignements obtenus lors des entrevues et des visites sur place indiquent que le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA ont aidé le Canada à gagner de la crédibilité, ainsi que la confiance des partenaires et des alliés. Cette crédibilité s’est le plus accrue dans le cadre de projets de renforcement des capacités ciblés menés avec des partenaires sur une longue période, et non dans le cadre d’une formation ponctuelle.

La contribution du Canada au renforcement des capacités est généralement bien reconnue et visible, même dans le cadre de certains projets exécutés par des organisations internationales comme INTERPOL, l’ONUDC ou l’OIM. Cela dit, quelques projets régionaux exécutés par des organisations internationales, comme l’ONUDC, n’ont pas toujours offert de la visibilité au Canada.

Constatation no8 :  Le Canada est un partenaire respecté du renforcement des capacités en matière de sécurité, mais certaines attentes non comblées peuvent avoir nui à son image sur la scène internationale.

La plupart des bénéficiaires des projets du PARCLC, de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et du PARCA qui ont été rencontrés en entrevue lors des visites sur place s’en disent très satisfaits. Ils estiment que les partenaires d’exécution canadiens (et étrangers) sont compétents et motivés. Le Canada est généralement considéré comme un partenaire digne de respect et de confiance. Cependant, certains partenaires de projet et employés d’AMC soulèvent plusieurs cas où de multiples MEB se sont rendues dans des pays comme la Malaisie et ont créé des attentes quant au financement des projets à y mener. Puis, les projets n’ont pas été approuvés au Canada, ou leur approbation a été tellement retardée qu’ils en ont perdu leur importance stratégique ou leur pertinence. (La section 4.5.3 présente en détail la procédure d’approbation des projets.) Ces attentes non comblées et ces délais ont terni l’image du Canada, créé de la frustration chez les partenaires et privé le PARCLC et le PARCA d’occasions de jouer un rôle encore plus stratégique dans certains pays ou certaines régions.

4.5 Enjeu no5 (rendement) : Démonstration d’efficience et d’économie

4.5.1 Orientation des programmes

Constatation no9 :  Le PARCLC et le PARCA sont les plus efficaces lorsque leurs ressources sont plus ciblées.

Durant les cinq ans qu’a duré l’évaluation, le PARCLC a financé 191 projets de renforcement des capacités de divers types avec de multiples partenaires d’exécution et d’organisations récipiendaires, et ce, dans plus de 40 pays (en accordant une attention particulière aux Amériques). L’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestinsa financé 55 projets dans plus de 30 pays en Asie et en Afrique de l’Ouest. Le budget de ces projets varie de 11 000 $ à 1,9 million de dollars.

Comme l’explique le personnel d’AMC, le PARCLC et le PARCA avaient l’habitude de fonctionner selon une « approche tous azimuts » par laquelle les projets étaient très éparpillés. Le PARCA a commencé à délaisser cette approche il y a deux ou trois ans. Après avoir mené des projets généralement dispersés dans toute l’Asie du Sud-Est, il a adopté une « approche par pays cible » en se concentrant sur les dix pays membres de l’ANASE. Le personnel du PARCA estime que cette concentration des ressources à l’intérieur de programmes de plus grande envergure, surtout dans des pays comme la Jordanie, a donné aux partenaires plus d’accès et d’influence dans ces régions.

Les efforts consentis par le PARCLC et le PARCA pour cibler leurs programmes ont cependant été minés par l’inefficacité de la procédure d’approbation des projets mise en place en 2011 (voir la section suivante). Cette procédure longue et imprévisible a empêché le PARCLC ou le PARCA d’élaborer un ensemble cohérent de projets conçus pour renforcer les capacités au fil du temps dans un pays ou une région en particulier. Des renseignements probants obtenus lors des entrevues et de l’examen des documents démontrent que les projets du PARCLC et du PARCA approuvés entre 2011 et 2015 semblent ponctuels et ne correspondent pas nécessairement aux principales priorités des programmes.

Le PARCLC et le PARCA ont été invités à étendre leur portée géographique en raison de la mondialisation de plus en plus évidente de la criminalité et du terrorisme. Par exemple, en 2015, le PARCLC s’est propagé au-delà des Amériques pour accomplir son mandat à l’échelle mondiale. Cependant, les programmes ne peuvent s’attendre à enrayer tous les problèmes que posent la criminalité et le terrorisme dans le monde entier avec un budget annuel relativement modeste, soit 13 millions de dollars pour le PARCA et 15 millions de dollars pour le PARCLC. Selon de nombreuses personnes rencontrées en entrevue, la demande de renforcement des capacités dépasse largement les fonds disponibles auprès de la communauté internationale. Puisque le Canada est un acteur relativement peu important sur la scène internationale, le PARCLC et le PARCA doivent trouver leur « niche stratégique » où ils pourraient être les plus utiles pour répondre aux besoins des bénéficiaires et faire avancer les intérêts canadiens.

4.5.2    Utilisation des ressources

Le PARCLC et le PARCA ont dépensé environ 20 % de leurs fonds en finançant à même le crédit 1 des programmes avec d’autres ministères, et 80 % ont servi à donner aux organisations internationales des subventions et des contributions à même le crédit 10. Puisque les mécanismes de financement posent des problèmes d’utilisation des ressources différents, ils sont présentés séparément ci-dessous.

Constatation no10 :  De nombreux autres ministères n’ont pas dépensé les fonds provenant du crédit 1 qui leur ont été alloués, malgré les mesures prises par le programme pour réduire le risque qu’ils s’engagent au-delà de leur capacité de mise en œuvre des projets au cours de l’exercice.

L’examen des dépenses effectuées au cours des cinq années de l’évaluation indique que les autres ministères ont remis en moyenne environ 10 % du budget alloué par le PARCA et jusqu’à 45 % des fonds du crédit 1 du PARCLC.

Un certain nombre de facteurs sont invoqués pour expliquer l’incapacité des autres ministères à dépenser les ressources qu’ils avaient d’abord prévus et obtenus par l’entremise du PARCA, du PARCLC et de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins : i) leur manque d’expérience ou l’absence de systèmes pour gérer des projets et transactions financières internationaux; ii) leur tendance à sur-estimer les budgets; iii) le temps que prend AMC pour rédiger certains protocoles d’entente (PE) (jusqu’à six mois), ce qui laisse aux autres ministères seulement six mois pour exécuter leurs programmes devant durer un an au départ, et iv) l’instabilité politique soudaine ou les risques liés à la sécurité dans les pays bénéficiaires qui empêchent la mise en œuvre des projets comme prévu. Lorsque les autres ministères remettent les sommes en mars, le PARCLC et le PARCA ont peu de temps pour les réaffecter et éviter l’annulation des fonds à la fin de l’exercice.

Face à l’incapacité systématique des autres ministères à dépenser entièrement leurs budgets, le PARCLC et le PARCA ont pris quelques mesures pour redresser la situation. Le personnel des programmes a travaillé avec les gestionnaires des autres ministères pour améliorer leur planification financière et élaborer des stratégies à plus long terme (deux ou trois ans) afin d’éviter le gonflement du budget des projets. IGC fait donc dorénavant des paiements en fonction des activités, notamment en faisant un versement trimestriel seulement après que les fonds décaissés ont été dépensés et justifiés. Les autres ministères sont maintenant tenus de remettre les fonds non dépensés avant le 1er février pour que ceux-ci puissent être réaffectés, et ils ne doivent pas planifier de programmes pour le quatrième trimestre. Toutefois, puisque ces mesures n’ont pas eu d’effet notable sur le taux de remise de fonds aux programmes de renforcement des capacités, le personnel d’IGC a dû surengager les fonds des programmes de 40 % à 50 % pour pouvoir absorber les fonds remis.

Plusieurs employés d’AMC et des autres ministères rencontrés en entrevue estiment que le PARCLC et le PARCA devraient augmenter de 20 % à 30 %, voire plus, leur affectation relative de tous les fonds de programmes par l’entremise du crédit 1. Ils fondent cette suggestion en partie sur la forte demande non satisfaite pour la formation donnée par certains autres ministères, mais aussi sur des raisons administratives, puisqu’il est plus facile d’accéder aux fonds du crédit 1 pour les autres ministères qu’aux fonds du crédit 10, qui doivent faire l’objet d’une longue procédure d’approbation ministérielle.

Cependant, avant d’augmenter l’affectation des fonds provenant du crédit 1, les programmes de renforcement des capacités doivent évaluer : la capacité d’absorption des autres ministères sur le plan du personnel technique et administratif; la capacité d’absorption (institutionnelle, financière) et la demande réelle des éventuels bénéficiaires, ainsi que l’avantage comparatif de faire exécuter les programmes par les autres ministères au lieu d’autres mécanismes, comme les organisations internationales, afin de répondre à un besoin particulier dans un contexte donné.

Quelques facteurs viennent limiter la capacité d’absorption des autres ministères. Par  exemple, la formation sur la lutte antiterroriste donnée par le MDN est en forte demande, mais ce ministère ne dispose ni des capacités opérationnelles ni des ressources nécessaires pour intervenir dans plus de pays. Le MDN et les autres ministères ne peuvent embaucher de personnel supplémentaire en l’absence d’une prévisibilité financière, c’est-à-dire un financement garanti à moyen terme (p. ex. sur trois ans) des programmes de renforcement des capacités. Cependant, le PARCLC et le PARCA ne peuvent engager des fonds à plus long terme pour les autres ministères puisque l’affectation des fonds provenant du crédit 1 doit être rapprochée tous les ans.

Selon les représentants des autres ministères rencontrés en entrevue, le fait que le PARCLC et le PARCA n’assument pas les salaires du personnel prenant part au renforcement des capacités dans les pays vient restreindre leur capacité à étendre la portée des projets et les priver d’occasions d’intervenir davantage. Ainsi, Justice Canada n’a pu accepter de prendre part à deux projets au Guatemala et à Trinidad parce qu’il ne pouvait assumer les coûts salariaux connexes.  

Constatation no11 :  Le PARCLC et le PARCA ne sont pas arrivés à dépenser une partie importante des fonds provenant du crédit 10 au cours des dernières années.

L’examen des dépenses des cinq dernières années a révélé un taux de dépense annuel inégal des fonds du crédit 10, surtout en raison de la longue procédure d’approbation des projets. Le taux de dépense annuel moyen varie également d’un programme à l’autre, comme l’illustrent les tableaux ci-dessous.

Le PARCA affiche un taux de dépense moyen de 76,5 % (des fonds alloués) entre les exercices 2010-2011 et 2013-2014, alors que les décaissements ont atteint 136 % au cours de l’exercice 2014-2015.

Un examen plus attentif des habitudes de dépense révèle que même si tous les fonds de subvention du crédit 10 ont été alloués, ceux-ci ont été grandement inutilisés et finalement remis en fin d’exercice.

Le PARCLC affiche également un taux de dépense inégal. Ainsi, en 2011-2012, il a dépensé deux fois plus que la somme des fonds alloués (204 %), en raison du nombre élevé de projets approuvés à l’appui de la Stratégie pour les Amériques. Au cours de l’exercice suivant, le PARCLC n’a effectivement fait approuver qu’un seul projet.

Les tableaux suivants démontrent la fluctuation des dépenses des fonds du crédit 10 du PARCLC au cours des cinq dernières années, qui s’explique surtout par l’évolution des priorités ministérielles (p. ex. la Stratégie pour les Amériques en 2001-2012) ou les difficultés posées par la procédure d’approbation des projets.

Bien que la lutte contre le passage de clandestins soit l’une des principales priorités du GC, l’enveloppe destinée à contrer cette activité montre des taux de dépense annuels variant de 134 % en 2011-2012 à 29 % en 2012-2013. L’évaluation a permis de constater que même si les projets financés par cette enveloppe affichent un taux d’approbation beaucoup plus élevé que ceux des autres programmes, les fluctuations annuelles reflètent souvent bien les difficultés de concevoir et réaliser des projets dans un environnement complexe.

De l’avis des employés d’AMC rencontrés en entrevue, la sous-utilisation des fonds versés au PARCLC et au PARCA au titre du crédit 10 au cours des trois dernières années s’explique principalement par la longue procédure d’approbation des projets, tel que discuté à la prochaine section.

4.5.3 Procédure d’approbation des projets

Constatation no12 :  Les ratés de la procédure d’approbation des projets ont réduit l’efficacité et l’efficience des programmes de renforcement des capacités.

Au cours des deux premières années de la période d’évaluation, la procédure d’approbation menée dans le cadre du PARCLC et du PARCA était rapide, et le taux d’approbation des projets financés à même le crédit 10 était de près de 100 % (comme l’indiquent les tableaux ci-dessus). En 2011-2012, le PARCLC a réussi à dépenser au-delà de son budget alloué en absorbant les sommes inutilisées provenant d’autres programmes.

Entre août 2011 et avril 2015, on a procédé à la mise en place d’une nouvelle procédure d’autorisation d’amorcer le projet (AAP) par laquelle un nombre élevé de projets de renforcement des capacités ont été soit rejetés soit considérablement retardés. Ainsi, le PARCLC et le PARCA ont chacun eu en moyenne 100 propositions de projet en attente d’approbation à un moment donné. En un an, le PARCLC a vu une seule de ses 100 propositions être approuvée, soit 1 %, alors que ce pourcentage était de 100 % en 2011-2012^{Note de bas de page 23}. Le PARCA semble avoir eu une « meilleure moyenne au bâton », même s’il ne connaît pas le pourcentage exact de projets qui ont été approuvés. Les deux programmes ont présenté des propositions d’une valeur totale quatre fois supérieure aux fonds disponibles, convaincus que seul un petit nombre d’entre elles seraient approuvées.

C’est l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins, grâce à un budget de 12 millions de dollars sur deux ans, qui est parvenue à faire approuver le plus grand nombre de projets. Dans l’ensemble, cette enveloppe et le PARCA ont obtenu un taux d’approbation de projets plus élevé que le PARCLC puisque la lutte contre le passage de clandestins et le terrorisme étaient des priorités croissantes pour le GC durant cette période.

Le personnel d’IGC indique qu’il a dû élaborer des centaines de propositions pour s’assurer d’en faire approuver un nombre suffisant pour le budget alloué. Cette façon de faire inefficace a alourdi la charge de travail du personnel, a réduit le temps consacré à la surveillance des projets en cours et a eu un effet démoralisateur. Elle a empêché le PARCLC et le PARCA de pleinement planifier et mettre en œuvre leurs projets ou d’obtenir des résultats. Elle a particulièrement nui à leur capacité d’assurer une planification stratégique et d’exécuter des programmes à plus long terme.

À cause de la procédure d’AAP, il est souvent arrivé que les projets prioritaires ne soient pas approuvés à temps. Lors d’un examen annuel des priorités, les programmes de renforcement des capacités et leurs partenaires ont cerné les principales priorités dans la lutte contre la criminalité et le terrorisme à livrer dans chaque région du monde. À partir des résultats de cet examen, les autres ministères ont mené des MEB sur le terrain et élaboré des propositions de projet qui ont été soumises à l’examen du CEP avant d’être présentées pour approbation^{Note de bas de page 24}.

Malgré cela, les projets les plus prioritaires n’ont pas nécessairement été ceux qui ont été approuvés, et aucune justification n’était donnée à IGC pour expliquer pourquoi un projet était approuvé ou rejeté. Comme l’approbation des projets se faisait de façon « épisodique », sans être prévisible ni uniforme, rien ne permettait au personnel du PARCLC et du PARCA de mieux cibler les propositions subséquentes. Les programmes de renforcement des capacités et leurs partenaires ont contourné le problème en présentant beaucoup plus de propositions qu’il était possible de financer, afin de se donner plus de chances de réussir la procédure d’AAP, plutôt que de procéder logiquement selon les priorités qu’ils s’étaient établies.

Les gestionnaires d’IGC y sont donc allés par « essais et erreurs » en soumettant de nombreux projets pour approbation, au lieu d’en choisir seulement quelques-unes. Dans certains cas, les projets ainsi approuvés ne correspondaient pas aux principales priorités établies dans le cadre de l’examen des priorités. Il y a donc eu un certain décalage entre les projets à mener selon l’examen des priorités et ceux qui allaient finalement être exécutés par les programmes de renforcement des capacités dans un pays en particulier.

La procédure d’AAP pouvait s’échelonner sur deux ou trois ans. Pendant ce temps, les priorités ou besoins en matière de sécurité pouvaient changer du tout au tout, surtout dans les pays instables. Certains projets financés par le PARCLC ou le PARCA n’étaient donc plus aussi opportuns ou pertinents qu’ils l’étaient au moment de leur conception. Et dans plusieurs cas, les autres donateurs avaient déjà répondu aux besoins cernés lors de l’examen des priorités, rendant ainsi l’aide canadienne totalement inutile. Il est même arrivé dans quelques cas que les projets aient été approuvés trop tard pour que les partenaires internationaux ou les autres ministères aient le temps de les terminer avant la fin de l’exercice.

Selon les partenaires d’exécution rencontrée en entrevue lors des visites sur place, la procédure suivie par le Canada pour approuver les projets du PARCA et du PARCLC était beaucoup plus lente et compliquée que celle des autres donateurs, comme le Royaume-Uni, l’Union européenne ou les États-Unis. La lenteur, voir l’incapacité, du Canada à ce chapitre a miné sa crédibilité, sa réputation, ainsi que la confiance des partenaires étrangers et des pays bénéficiaires. Parce que le personnel d’AMC ne pouvait dire si tel projet allait être approuvé, il ne pouvait pas engager de fonds auprès des partenaires ou bénéficiaires. Le personnel des programmes de renforcement des capacités et des autres ministères hésitait à faire participer les partenaires bénéficiaires au processus de planification avant de savoir si le projet allait être approuvé.

En avril 2015, on a modifié la procédure d’approbation des projets pour le PARCLC, le PARCA et les autres programmes d’AMC. Jusqu’à présent, la nouvelle procédure est plus rapide et donne un taux d’approbation d’environ 80 %.

En novembre 2015, la procédure d’approbation des projets a été levée, permettant aux programmes de renforcement des capacités de mettre sur pied des projets selon leurs modalités.

4.5.4 Structure de gouvernance

Constatation no13 :  Les comités de gouvernance sont bien conçus, mais ont  perdu de leur efficacité au cours de la période d’évaluation.

Selon le personnel d’AMC et des autres ministères, le CDI et le CEP ont fonctionné efficacement selon des rôles bien définis au cours des deux premières années de la période d’évaluation. Cependant, après la mise en place de la nouvelle procédure d’approbation des projets en 2011, ces deux comités ont perdu de leur importance et de leur influence dans le choix des projets à retenir et à approuver. Par exemple, les autres ministères prenaient généralement part à l’établissement des priorités annuelles du PARCLC et du PARCA par l’entremise du CDI. Toutefois, à partir de 2011, l’examen annuel des priorités avait moins de poids dans le choix des projets à soumettre à une approbation, puis à approuver (voir la section 4.5.3 ci-dessus), et les ministères ont commencé à déléguer des représentants de moins haut niveau aux réunions du CDI.

Par l’entremise du CEP, les autres ministères jouaient un rôle actif dans le processus de sélection des projets, et il fallait parfois plusieurs mois aux 18 ministères participants pour en arriver à un consensus. Les représentants ministériels ont d’abord eu tendance à voter selon leurs propres intérêts et à s’arracher les sommes limitées disponibles. Après la mise en place de la procédure d’AAP pour financer les projets à même le crédit 10, le CEP s’est avéré moins utile pour sélectionner les projets, les autres ministères ayant dorénavant moins d’influence dans le choix des projets à soutenir et ayant commencé à réduire leur présence au sein du Comité. 

4.5.5 Efficience des programmes

Constatation no14 :  Les données disponibles ne suffisent pas pour évaluer l’efficience globale du PARCLC et du PARCA en tant que programmes.

L’évaluation n’a pas trouvé assez de données financières ou narratives pour bien évaluer l’efficience globale du PARCLC et du PARCA, à l’échelle du programme ou des projets. Cela dit, les personnes rencontrées en entrevue ont donné certains indices de l’efficience des programmes, mais aussi soulevé quelques préoccupations.

Certains indices laissent croire que le PARCLC et le PARCA offrent au Canada un bon rendement de son investissement. Les organisations bénéficiaires et les partenaires étrangers rencontrés en entrevue durant les visites sur place estiment que les programmes canadiens font bonne figure à côté des programmes de moyenne envergure semblables que financent les autres donateurs aux vues similaires. Le Canada ne peut se mesurer aux États-Unis sur le plan quantitatif puisque ce pays alloue beaucoup plus de fonds à la lutte contre la criminalité et le terrorisme, mais il se compare bien sur le plan de la qualité des programmes.

Certains projets du PARCLC et du PARCA ont pu obtenir d’autres fonds ou utiliser leurs propres fonds pour compléter des initiatives de plus grande envergure, ce qui leur a permis de multiplier les retombées de l’investissement d’AMC. Par exemple, en fournissant du matériel à l’appui d’un projet bilatéral de 14 millions de dollars (aide au développement) mené avec le bureau du procureur général du Guatemala, un projet financé par le PARCLC a donné des résultats encore plus importants que ceux qu’il aurait pu obtenir seul. La JES a étendu un autre projet pilote du PARCLC au Guatemala, puis l’a reproduit au Honduras et au Salvador.

Les projets du PARCLC et du PARCA ont reçu d’importantes contributions de contrepartie de la part des partenaires d’exécution. En effet, les autres ministères ont payé le salaire de leur personnel responsable de donner la formation ainsi que d’autres coûts indirects, les organisations internationales ont fourni des formateurs et une aide technique, alors que les pays bénéficiaires ont assumé le salaire des représentants participants, ainsi que le coût des locaux à bureaux, des installations de formation, du soutien logistique, etc. Le PARCLC et le PARCA devraient tenir compte de la valeur totale de toutes ces contributions de contrepartie afin d’avoir une meilleure estimation de la rentabilité des programmes.

Par contre, les personnes rencontrées en entrevue ont également soulevé des réserves quant à l’efficience des programmes. Ainsi, le PARCLC et le PARCA n’ont pas évalué l’efficience comparative ou absolue de chaque projet, organisme d’exécution ou mécanisme d’exécution. Les partenaires canadiens et étrangers les plus importants des programmes sont des organisations dignes de confiance et capables, notamment la GRC, l’OIM, l’ONUDC et l’OEA. Cela dit, le PARCLC et le PARCA ne disposent pas de données probantes pour démontrer que ces organisations ont nécessairement mis en œuvre les projets de la façon la plus efficiente ou la plus rentable qui soit (voir la section 4.5.6 ci-dessous). Selon le personnel d’AMC, certaines organisations internationales ont d’importants coûts indirects et frais de gestion pour mettre en œuvre des projets. Un partenaire ou un projet donné peut être efficace ou efficient dans une région, mais pas dans une autre. Par exemple, le Programme de contrôle des conteneurs (PCC) de l’ONUDC a donné de bons résultats en Amérique latine, mais certains des projets menés par l’ONUDC en Asie du Sud-Est ont entraîné un faible rendement pour les fonds investis.

4.5.6 Rentabilité de l’exécution des projets

Constatation no15 :  Certains projets auraient pu être exécutés de façon plus efficiente et plus rentable.

Seule la moitié (20) des 40 projets de l’échantillon à l’étude ont fourni des données probantes quant à l’exécution des activités dans les délais impartis et selon le budget prévu. Les autres projets ont soit négligé de fournir des renseignements permettant d’évaluer l’exécution (12), soit connu des retards ou des écarts budgétaires, y compris des sous-utilisations de fonds (voir la section 4.5.2).

Plus de la moitié (56 %) de tous les projets du PARCLC et du PARCA ont reçu des fonds pour une année, mais cette durée peut être amputée de plusieurs mois si les approbations sont retardées. De nombreuses personnes rencontrées en entrevue à AMC et lors des visites sur place ont fait remarquer que les projets pluriannuels de plus grande envergure ont tendances à être plus efficients dans l’obtention de résultats de plus haut niveau et plus viables pour ce qui est du renforcement des capacités. Les projets ponctuels qui sont répartis par région ou priorité thématique sont souvent moins rentables que les projets soutenus à plus long terme menés avec les mêmes partenaires.

Cela dit, le personnel d’AMC affirme que les projets de petite envergure ne sont pas tous inefficients, et les projets de grande envergure ne sont pas tous gérés de façon rentable. Plusieurs petits projets du PARCLC et du PARCA ont eu une incidence relativement grande et une bonne rentabilité, comme ceux de Transports Canada visant à renforcer la sécurité de l’aviation au Mexique et en Amérique centrale. Par contre, certains grands projets d’autres ministères auraient pu offrir la formation de manière plus efficiente. Par exemple, il aurait été possible d’exécuter certains projets à plus faible coût par personne formée en assurant une « formation des formateurs », c’est-à-dire en formant des experts locaux qui verraient ensuite à assurer l’apprentissage, au lieu de constamment faire venir des experts canadiens. Le personnel d’AMC font également état de cas où des hauts fonctionnaires d’autres ministères ont engagés d’importants frais de déplacement pour planifier et observer des cours de formation qu’ils ne donnaient pas, au lieu d’avoir recours aux ressources locales beaucoup moins dispendieuses pour assurer la surveillance ou le soutien administratif et logistique.

Selon les données financières fournies par les programmes de renforcement des capacités, les projets mis en œuvre par les autres ministères (fonds du crédit 1) ont généralement entraîné des frais de transaction plus élevés (temps du personnel d’IGC, frais généraux), mais aussi des dividendes plus élevées quant à la visibilité du Canada, aux avantages opérationnels pour les autres ministères et à la qualité de la formation donnée aux bénéficiaires. Il se peut, selon les ministères, qu’un gestionnaire d’IGC ait consacré jusqu’à 80 % de son temps à des projets qui ne représentaient que 20 % du budget total des programmes.

Plus de la moitié (55 %) des fonds provenant du crédit 10 inscrits au budget annuel du PARCA et du PARCLC ont été alloués sous forme de subventions, et non de contributions. Le pourcentage du budget de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins provenant du crédit 10 qui a été versé sous forme de subventions a varié de 33 % à 81 % au cours des trois dernières années.

4.5.7 Fourniture de matériel

Constatation no16 : Les retards dans la livraison de matériel ont nui à l’efficacité et à l’incidence de certaines formations.

La plus grande partie du matériel fourni aux projets du PARCLC et du PARCA provient de la Corporation commerciale canadienne (CCC). Celle-ci a mis en œuvre 25 projets dans le cadre du PARCLC et du PARCA pour acheter et livrer du matériel, surtout aux autres ministères. Selon le personnel d’AMC et des autres ministères, l’efficacité de la CCC en la matière soulève des réactions mitigées. Pour certains projets, le processus d’approvisionnement s’est déroulé sans heurts, alors que d’autres ont subi des retards. Ainsi, la CCC a efficacement livré le matériel dont le MDN avait besoin pour donner une formation au Moyen-Orient. Par contre, le matériel faisant l’objet de la formation du MDN en Jamaïque est arrivé après la tenue du cours, privant ainsi les bénéficiaires de la formation pratique nécessaire pour en apprendre le mode d’emploi.

Selon les personnes des autres ministères rencontrées en entrevue, le matériel livré par l’entremise de la CCC prenait généralement quelque 18 mois à arriver. Dans un cas, il a fallu trois ans pour livrer des bateaux destinés à lutter contre le trafic des drogues en Malaisie. D’autres pays aux vues similaires, comme les États-Unis et le Royaume-Uni, ont répondu beaucoup plus rapidement que le Canada aux besoins des bénéficiaires. C’est donc dire que ces pays ont parfois « damé le pion au Canada» et offert la formation que les autres ministères prévoyaient donner dans le cadre du PARCLC ou du PARCA.

La CCC se bute à des obstacles tant internes (GC) qu’externes dans l’approvisionnement du matériel. Ainsi, à l’interne, tout le matériel destiné aux projets des autres ministères doit être financé à même le crédit 10, donc soumis à la procédure d’approbation d’AMC. L’obtention d’une approbation était souvent longue et incertaine. Un projet pouvait donc recevoir des fonds du crédit 1 pour la formation, sans obtenir les sommes correspondantes du crédit 10 à temps pour acheter le matériel nécessaire à la formation. Cette situation est venue réduire l’efficacité, l’incidence et la viabilité du projet.

Toujours à l’interne, le PARCLC ou le PARCA ont parfois fourni des énoncés de travail flous ne comportant pas les détails techniques requis. Si les programmes de renforcement des capacités ou la CCC ne disposaient pas à l’interne de l’expertise technique nécessaire pour compléter la rédaction de la proposition, ils ont dû embaucher un conseiller externe ou consulter les organisations bénéficiaires pour obtenir plus d’information.

La CCC et les programmes de renforcement des capacités ne disposent pas du personnel suffisant sur le terrain pour faciliter ou accélérer l’importation et la livraison du matériel. Puisque la CCC n’a pas le mandat de surveiller l’utilisation et l’entretien du matériel une fois livré, elle n’a donc aucune donnée permettant de savoir si celui-ci est approprié, bien utilisé ou entretenu.

À l’externe, la CCC a des problèmes tant avec les fournisseurs canadiens qu’étrangers. Certains fournisseurs canadiens n’ont aucune expérience de l’exportation ni des exigences relatives aux expéditions, aux taxes et aux douanes, qui sont souvent très compliquées et longues à satisfaire dans les pays bénéficiaires. Lorsque le matériel est acheté à l’extérieur du Canada, la CCC a de la difficulté à identifier les fournisseurs locaux, à communiquer avec eux, puis à conclure les contrats. La corruption des fonctionnaires des pays bénéficiaires et les catastrophes naturelles, comme les ouragans, lesquels peuvent retarder ou menacer l’arrivée à bon port des marchandises envoyées, figurent parmi les autres obstacles externes.

Quelques personnes rencontrées en entrevue estiment que le PARCLC/PARCA et les autres programmes de sécurité devraient comparer les leçons qu’ils tirent des divers mécanismes d’approvisionnement et de livraison du matériel. La CCC n’est peut-être pas toujours le meilleur mécanisme, ou le plus efficient. D’autres mécanismes peuvent être plus efficaces, selon le type de matériel requis et l’emplacement des bénéficiaires. Par exemple, les programmes de renforcement des capacités ont obtenu de bons résultats en passant par le Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS) pour acheminer le matériel aux bénéficiaires.

4.5.8 Mesure du rendement

Constatation no17 :  La mesure du rendement demeure un grand défi pour le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA.

Les évaluations antérieures du PARCLC et du PARCA^{Note de bas de page 25}soulignent l’importance pour ces programmes d’améliorer les systèmes et pratiques de mesure de leur rendement. Voilà qui est demeuré un défi pour les deux programmes durant la période d’évaluation, puisque la mesure du rendement laissait toujours à désirer sur le plan des projets et des programmes.

Défis liés à la mesure du rendement des programmes d’aide au renforcement des capacités en matière de sécurité

Selon les renseignements probants découlant des entrevues, des visites sur place et de l’examen des dossiers, il existe de nombreux obstacles à la mesure des retombées de tout programme de renforcement des capacités liées à la sécurité. Le PARCLC et le PARCA sont exécutés dans des États bénéficiaires complexes et potentiellement instables où les besoins peuvent évoluer soudainement ou au fil du temps. Comme les programmes sont conçus pour s’adapter aux nouvelles priorités, il est souvent difficile de faire une planification détaillée, de déterminer les bases de référence ou d’établir des cibles. Certains projets ont trait à des enjeux de sécurité de nature délicate, ce qui empêche les partenaires de rendre publics leurs activités ou leurs résultats. De plus, il est difficile de mesurer des activités terroristes ou criminelles qui ne se sont pas produites grâce aux programmes d’AMC, ou malgré eux, tout comme d’en attribuer les résultats au Canada lorsque de multiples facteurs et acteurs sont présents. La surveillance des activités de projet peut s’avérer difficile pour des raisons de sécurité. En outre, les États bénéficiaires ont rarement les ressources humaines, l’expertise ou les outils nécessaires à la gestion des projets et à la communication de leurs résultats, particulièrement en présence d’un taux élevé de corruption ou de violence^{Note de bas de page 26}.

La difficulté d’évaluer les résultats des programmes de sécurité est exacerbée par les défis que présente la mesure des retombées du renforcement des capacités. La plupart des projets ne font pas le suivi des résultats de la formation donnée à court terme en raison du manque de ressources financières et humaines. À l’inverse, les résultats intermédiaires ne peuvent être uniquement attribués à une initiative de renforcement des capacités en particulier lorsque plusieurs autres facteurs entrent en ligne de compte. Les changements découlant du renforcement des capacités dans des secteurs comme la réforme judiciaire sont souvent impossibles à quantifier et peuvent prendre entre cinq et dix ans pour se faire sentir.

Malgré ces défis, certaines organisations internationales et d’autres pays donateurs, comme le Royaume-Uni et les États-Unis, ont commencé à concevoir des systèmes et des outils pour mesurer les résultats du renforcement des capacités liées à la sécurité.  

Mesure du rendement du PARCLC et du PARCA

Le PARCA et le PARCLC ne disposent pas d’une base de données fonctionnelle sur les projets où les renseignements clés pourraient être systématiquement stockés pour les besoins de la mesure du rendement (voir la section 4.5.9). Les programmes se servent d’un modèle de cadre normalisé de mesure du rendement et axé sur les résultats pour faire rapport de leurs projets. De l’avis du personnel des programmes et des partenaires d’exécution, ce cadre est lourd, prend beaucoup de temps à remplir et ne fournit pas les données optimales nécessaires pour mesurer le rendement.

Les employés des programmes ne font pas tous le même usage de ce cadre de mesure du rendement axé sur les résultats. Sur les 40 projets examinés dans le cadre de l’évaluation, seuls 15 d’entre eux (40 %) ont bien rempli le modèle de cadre. Environ la moitié (21) des projets ont fait l’objet de rapports provisoires ou définitifs, mais l’autre moitié n’a versé aucun rapport au dossier. Seul le tiers des projets du PARCA avaient des rapports dans leur dossier. De tous les projets de l’échantillon, 28 contenaient certains renseignements sur les « résultats » à court terme, mais bon nombre de ces résultats étaient en fait des extrants, comme le nombre de personnes formées ou le matériel livré.

Dans l’ensemble, plus de la moitié de tous les projets du PARCLC et du PARCA ont été menés en un an ou moins et font surtout rapport des extrants livrés à court terme. Le suivi des résultats immédiats et intermédiaires se fait de façon « anecdotique » selon le personnel d’AMC. Par exemple, le PARCLC et le PARCA ne surveillent pas systématiquement les modifications (institutionnelles, législatives, etc.) découlant du renforcement des capacités, et ils ne vérifient pas si le matériel est toujours en état de fonctionner et permet d’améliorer les activités de lutte contre la criminalité ou le terrorisme dans les pays bénéficiaires. Lorsque le PARCLC et le PARCA prennent part aux importants programmes menés par des organisations internationales, ils n’ont pas eu recours à une analyse de contribution pour évaluer la part du Canada dans l’obtention des résultats à long terme. Le modèle de rapport sur les projets du PARCLC et du PARCA ne comporte ni section pour faire état des résultats liés à l’égalité entre les sexes ni instructions aux utilisateurs de recueillir des données ventilées par sexe (voir la section 4.5.10).

Comme mentionné lors des entrevues d’évaluation, les programmes de renforcement des capacités souffrent d’un « manque chronique d’effectif », ce qui ne laisse pas de temps aux gestionnaires pour rédiger des rapports de fin de projet. Puisque de nombreux employés ne sont restés qu’un an, et que les organismes partenaires d’exécution ont aussi connu un taux de roulement, il était difficile pour le nouveau personnel de trouver les renseignements nécessaires pour rédiger de tels rapports. Les programmes ne se sont pas servis du processus de clôture de projet pour évaluer les résultats obtenus, les retombées et les leçons apprises. Dans bon nombre de cas, IGC a embauché des travailleurs occasionnels pour éliminer les retards accumulés dans les rapports de clôture, privant ainsi le personnel d’une occasion d’apprendre et d’accumuler des connaissances ministérielles.

Vu la lourde charge de travail que demandent la préparation d’une foule de nouvelles propositions et la gestion d’une trentaine de dossiers actifs, un gestionnaire de projet a bien peu de temps (ou de budget de déplacement) pour assurer la surveillance sur le terrain durant la période d’évaluation. Cette surveillance se faisait de façon ponctuelle. Les gestionnaires de projets ont commencé à effectuer plus de missions sur le terrain au cours de la dernière année, en raison de l’engagement accru des programmes envers la surveillance.

Les données probantes obtenues lors des entrevues menées auprès du personnel d’AMC et des partenaires d’exécution, ainsi que de l’examen des dossiers de projet, indiquent que la qualité des rapports des organismes d’exécution (autres ministères, ONG, organisations internationales) n’est pas constante. Il arrive souvent que les autres ministères ne communiquent pas les résultats comme le fait AMC; ainsi, certains de leurs rapports mettent l’accent sur les activités menées. La plupart des organisations internationales utilisent un format de rapport institutionnel différent ou suivent des exigences différentes de ceux d’AMC. Dans de nombreux cas, le rapport définitif des projets ne renferme pas les données nécessaires pour en évaluer le rendement ou remplir le rapport de clôture d’IGC.

Les évaluateurs ont découvert un écart important entre le niveau et le type de résultats contenus dans les rapports d’IGC et les résultats réels qu’ils ont vérifiés lors des nombreuses entrevues tenues sur le terrain. En règle générale, les projets du PARCLC et du PARCA ont obtenu de meilleurs résultats que ceux inscrits dans les rapports écrits. Les quelques projets qui ont moins bien fonctionné n’étaient pas mieux documentés, leurs rapports ne précisant pas les raisons de leur mauvaise exécution ni les leçons à en tirer pour les projets futurs (ce qui a fonctionné ou non et pourquoi). Dans certains cas, les réussites ont été communiquées aux gestionnaires d’AMC par l’envoi de courriels qui n’ont pas été conservés dans la documentation officielle du projet.

Quelques facteurs rendent difficiles la tâche de synthétiser ou de regrouper les résultats d’un projet afin d’évaluer les retombées du PARCLC et du PARCA en tant que programmes :

• la vaste gamme de projets financés (envergure, emplacement géographique, priorité thématique, partenaire d’exécution), qui ont peu de résultats escomptés en commun;
• le nombre limité ou la piètre qualité des rapports écrits sur les résultats des projets, et la nature plutôt anecdotique et qualitative des résultats décrits dans ces rapports;
• l’absence d’une base de données sur les projets, ce qui oblige les gestionnaires à passer des dizaines de rapports au peigne fin à la recherche de résultats pouvant être intégrés au rapport annuel des programmes, résultats qui sont parfois choisis parce qu’ils sont les plus accessibles, et non les plus révélateurs ou les meilleurs;
• l’absence de bons outils ou systèmes pour systématiser et communiquer les résultats des programmes; les rapports rédigés par les Services ministériels d’AMC, comme le RMR ou le RPP, sont de portée trop générale (haut niveau) pour rendre compte de l’incidence globale du PARCLC et du PARCA.

Au cours des deux dernières années, le PARCLC et le PARCA ont pris des mesures pour améliorer les systèmes et pratiques de mesure du rendement, mais il reste certains défis à relever, comme le résume le tableau suivant.

4.5.9 Systèmes de gestion de l’information et des connaissances

Constatation no18 :  Bien que le PARCLC et le PARCA aient fait des progrès dans l’instauration d’une base de données sur les projets, il reste du travail à faire pour améliorer les systèmes de gestion des connaissances.

Le rapport d’évaluation de 2012 souligne la nécessité pour le PARCLC de disposer d’un système complet de gestion de l’information. Durant presque toute la période d’évaluation, le PARCA et le PARCLC n’avaient aucune base de données pour gérer les projets. Les principaux documents liés aux projets étaient stockés sur le système d’IGC. Les projets étaient nommés, rangés et classés sans uniformité, selon les directives de chaque gestionnaire. Comme mentionné à la section 4.5.8, l’absence d’une base de données est venue compliquer la tâche de tenir à jour des dossiers systématiques et accessibles contenant les rapports de projet, les résultats de la surveillance, les leçons apprises, etc. Sans un accès facile aux données clés, le personnel du PARCLC et du PARCA devait consacrer beaucoup de temps à réunir les renseignements sur les projets afin de répondre aux demandes et exigences ministérielles, ce qui leur laissait moins de temps pour bien gérer les projets.

En 2012, le PARCA et le PARCLC ont commencé à utiliser la base de données du système de subventions et de contributions (SSC) de l’ancienne ACDI mais, selon les gestionnaires de programme, cette transition a été interrompue parce que le SCC n’était pas conçu pour rendre compte de la spécificité des programmes menés à plus petite échelle (p. ex., les programmes financés à même le crédit 1).

À la fin de la période d’évaluation, le PARCA et le PARCLC avaient entré des données dans les modules financiers du SSC, mais celui-ci n’était toujours pas fonctionnel en tant que base de données sur la gestion des projets. Les multiples limites du SSC ne permettaient pas de répondre entièrement aux besoins du PARCA et du PARCLC. Ce système n’était pas compatible avec le système InfoBanque existant. Il ne pouvait consigner que les fonds provenant du crédit 10, excluant ainsi les 20 % de fonds provenant du crédit 1. De plus, le SSC ne comporte pas de module distinct pour classer les données classifiées générées par les programmes de renforcement des capacités, alors qu’il compte certains modules, comme le sexe et l’environnement, dont le PARCLC et le PARCA n’avaient pas besoin à cette époque. AMC était à adapter le SSC pour qu’il puisse être utilisé efficacement comme base de données sur les projets du PARCLC et du PARCA.

Bien que certains progrès aient été accomplis en matière de gestion de l’information, les systèmes et approches de gestion des connaissances sont loin d’être optimaux. Le PARCLC et PARCA n’ont aucun mécanisme ni même de visée pour systématiser et échanger les leçons ou les connaissances avec les autres programmes de sécurité, les autres divisions d’AMC ou les autres ministères. Après avoir participé à l’examen annuel des priorités et au CEP, les autres ministères ne reçoivent pas toujours des renseignements de suivi sur les résultats ou les leçons découlant de ces travaux.

Le PARCLC et le PARCA échangent des connaissances et des renseignements avec les autres donateurs et les partenaires étrangers à l’occasion de réunions et de conférences stratégiques régionales. L’évaluation a permis de constater que les deux programmes assurent une bonne coordination opérationnelle avec les autres donateurs (voir la section 4.5.13).

4.5.10  Questions liées à l’égalité entre les sexes

Constatation no19 : Le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA ne tiennent pas toujours compte des questions d’égalité entre les sexes dans tous les aspects de la planification, de la mise en œuvre, de la surveillance et de la communication des résultats des projets.

Selon bon nombre d’organisations internationales et de donateurs qui prennent part à des projets avec le PARCLC et le PARCA, les programmes de lutte contre la criminalité et le terrorisme englobent de nombreux enjeux importants en ce qui concerne l’égalité entre les sexes et les droits des femmes. Ainsi, les femmes sont souvent la cible des opérations de passage de clandestins et de traite de personnes, et elles sont des victimes du crime organisé. Les nouvelles menaces terroristes ont souvent une incidence particulière sur les femmes. Par exemple, des rapports internationaux ont fait état de la violence de l’EI contre les femmes et les filles dans certaines communautés ethniques et religieuses en Irak et en Syrie. Il existe des obstacles au sein des forces de sécurité et de police qui limitent le recrutement et l’avancement des femmes. Les femmes peuvent jouer un rôle déterminant dans les programmes de LEV afin de mettre fin à la radicalisation des jeunes vulnérables dans de nombreuses cultures.

La promotion de l’égalité entre les sexes et des résultats liés au sexe devrait non seulement être un résultat en soi, mais aussi une façon d’assurer un renforcement des capacités plus efficace en matière de sécurité. Cela dit, les analyses comparatives entre les sexes et les questions de genre brillent par leur absence dans les projets financés par le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA. Ainsi, l’examen annuel des priorités qui a orienté la conception et la sélection des projets ne fait aucune mention des questions de genre ou de projets pouvant porter sur ces questions. Les documents d’approbation du projet n’exigent aucune analyse comparative entre les sexes ni résultats ou indicateurs qui s’y rattachent.

Le modèle de rapport sur les projets du PARCLC et du PARCA ne comporte ni section pour faire état des résultats liés à l’égalité entre les sexes ni instructions aux utilisateurs de recueillir des données ventilées par sexe. Aucun des 40 projets examinés dans le cadre de l’évaluation n’a recueilli de données de base ventilées par sexe comme le nombre de femmes et d’hommes formés dans le cadre d’un projet en particulier. Parmi les projets évalués lors de l’examen des dossiers ou des visites sur place, très peu font quelque mention que ce soit aux questions ou résultats liés au genre.

Les projets du PARCLC et du PARCA n’effectuent aucune analyse comparative entre les sexes ni ne cherchent à obtenir des résultats sexospécifiques. Lors des visites sur place, les évaluateurs ont découvert que certains projets ont obtenu des résultats liés au genre, mais ne les ont pas bien mesurés ou communiqués. Par exemple, les personnes rencontrées en entrevue au Guatemala estiment que les projets de JES ont contribué au renforcement des capacités des unités des crimes sexuels et des féminicides du ministère public; donné une formation spécifique sur les crimes contre les femmes; appuyé la rédaction de la loi sur les féminicides en 2011, et fait don d’un matériel de vidéoconférence aux tribunaux guatémaltèques servant aux femmes victimes d’un crime.

Des résultats liés à l’égalité des sexes non prévus (et non communiqués) ont également été obtenus dans le cadre d’un projet du PARCA mené avec INTERPOL pour former des agents antiterroristes dans dix pays de l’Asie. Normalement, les personnes formées pour ce type de renforcement des capacités seraient des hommes. Cependant, comme le projet prévoyait une stratégie pour recruter activement des femmes pour y participer, le tiers des participantes étaient des femmes. Ce taux relativement élevé était d’autant plus remarquable que plusieurs pays bénéficiaires pratiquaient une religion qui restreignait la participation des femmes.

Le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA doivent aborder la question de l’« aveuglement aux questions de genre » dans leurs projets. Il est de plus en plus important de corriger cette lacune compte tenu : i) de l’engagement international du GC à intégrer une perspective de genre à tous ses programmes de paix et de sécurité^{Note de bas de page 27} ; ii) des nouvelles menaces à la sécurité qui comportent un important volet de violence sexiste; et iii) du fait que le regroupement des programmes de sécurité et d’aide au développement à AMC crée de nouvelles occasions d’aborder les questions de genre. De nombreuses organisations internationales disposent de ressources pour effectuer l’analyse comparative entre les sexes et faire participer les femmes aux projets de lutte contre le terrorisme et la criminalité^{Note de bas de page 28} .

4.5.11  Gestion de projet

Constatation no20 :  Le PARCLC et le PARCA assurent une bonne gestion des projets, et certains autres ministères ont amélioré leurs capacités de gestion au cours des cinq dernières années.

Les données probantes issues des entrevues et de l’examen des dossiers indiquent que le PARCLC et le PARCA gèrent bien les projets en règle générale. Selon les autres ministères et organismes d’exécution, le personnel des programmes est compétent et efficace. Les programmes ont recours à des procédures normalisées de fonctionnement (PNF) et des outils de gestion. Le manque fréquent d’effectif au sein du PARCLC et du PARCA (en raison des réductions de personnel, des vacances ou du taux de roulement) est le principal facteur négatif constaté lors de la période d’évaluation.  

Les capacités de gestion et de mise en œuvre de projets varient d’un ministère à l’autre et au sein même de chaque ministère, selon les gestionnaires qui y sont affectés. Au cours des premières années de la période d’évaluation, plusieurs autres ministères ont eu de la difficulté à décaisser à temps les fonds attribués aux projets (comme discuté à la section 4.5.2). De nombreux rapports de projet fournis par les autres ministères portent surtout sur les activités et les extrants, plutôt que sur les résultats. Le personnel du PARCLC et du PARCA a travaillé avec celui des autres ministères pour améliorer leurs capacités de planification financière et de gestion de projets. Selon le personnel des programmes, les capacités des autres ministères à exécuter les projets se sont beaucoup améliorées au cours des dernières années.

Ainsi, la GRC a été le partenaire le plus important des autres ministères, ayant mis en œuvre près de la moitié de tous les projets de renforcement des capacités (comme mentionné à la section 4.5.12). Au début de la période d’évaluation, la GRC n’avait « rien en place » pour exécuter des projets internationaux et n’arrivait pas à fournir des rapports offrant le niveau de détail attendu. Voilà trois ans, elle a mis sur pied sa Division du renforcement des capacités internationales en tant qu’unité centralisée et spécialisée chargée de gérer tous les projets mis en œuvre par diverses divisions. Cette division a permis d’améliorer le processus d’établissement des priorités, de planification, de gestion et de reddition de rapports de la GRC.

Les autres ministères ont été limités par un roulement et des coupures de personnel. Par exemple, Justice Canada a dû fermer son service des projets internationaux à la suite d’une réduction des effectifs en 2010-2011. Selon les personnes rencontrées en entrevue dans plusieurs ministères, le fait que les projets du PARCLC et du PARCA ne couvraient pas les salaires est venu restreindre leur capacité de les mettre en œuvre.

Le personnel des autres ministères et d’AMC estime que la gestion des projets et l’obtention de résultats se sont améliorées en présence d’un agent sur le terrain pour faciliter la planification, la surveillance, la livraison de matériel, la logistique, etc. Cet agent pouvait être un employé canadien ou local. Ainsi, en Afrique de l’Ouest, le PARCLC et le PARCA ont profité du soutien d’un employé d’AMC qui leur a offert une aide logistique, ainsi que des agents de liaison temporaires de la GRC et de l’ASFC. La GRC a également délégué temporairement des agents canadiens au sein des organisations bénéficiaires dans le cadre de quelques projets. Certaines personnes rencontrées en entrevue suggèrent qu’IGC envisage d’envoyer des gestionnaires régionaux de programme sur le terrain.

4.5.12 Mécanismes d’exécution des programmes

Constatation no21 :  Le PARCLC et le PARCA ont eu recours à une bonne combinaison de mécanismes d’exécution.

Le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA ont mis en œuvre des projets en se servant de quatre principaux mécanismes d’exécution, comme le résume le tableau suivant.

Certaines personnes rencontrées en entrevue au Canada et sur le terrain estiment que les programmes de renforcement des capacités devraient travailler avec divers partenaires nationaux et internationaux ayant diverses capacités opérationnelles, politiques et stratégiques. L’utilisation de plusieurs mécanismes d’exécution contribue à l’obtention de divers types ou niveaux de résultats. En soi, aucun mécanisme n’est plus efficace ou efficient qu’un autre. Cela dit, les évaluateurs n’ont rien trouvé pour affirmer que le PARCLC et le PARCA disposent d’un système ou de critères pour déterminer le mécanisme à utiliser face à un enjeu lié à la criminalité ou au terrorisme en particulier dans un pays donné. Dans certains cas, cette décision semble surtout reposer sur l’issue de la procédure d’approbation des projets et de l’affectation des fonds entre le crédit 1 et le crédit 10.

Selon les affectations approuvées, environ 80 % des fonds du PARCLC et du PARCA ont été dépensés par les organisations internationales et les autres partenaires (subventions et contributions du crédit 10), tandis que les 20 % restant l’ont été par les autres ministères (fonds du crédit 1). Durant la période d’évaluation, les trois principales organisations internationales partenaires d’exécution des programmes de renforcement des capacités sont l’OIM (35 projets, surtout grâce à l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins); l’ONUDC (24 projets) et l’OEA (23 projets, dont la plupart sont financés par le PARCLC). Vu la relative importance et la valeur des projets mis en œuvre par l’ONUDC pour les trois programmes de renforcement des capacités dans toutes les régions, l’équipe d’évaluation a décidé de soumettre cette organisation à un examen sommaire, présenté à l’annexe 6.

En ce qui concerne les fonds du crédit 1, dix autres ministères ont pris part aux projets de renforcement des capacités, la GRC étant celle à la tête du plus grand nombre de projets, soit 34 sur un total de 89 projets du PARCA, suivie du MDN (12 projets).

La GRC a été le plus important partenaire du PARCLC parmi les autres ministères, ayant mené près de la moitié (44 %) de tous les projets financés par le PARCLC et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins, ce qui représente une valeur totale de plus de 20 millions de dollars.

4.5.13  Coordination avec les autres donateurs

Constatation no22 :  Les programmes de renforcement des capacités du Canada assurent généralement une bonne coordination avec les programmes de sécurité financés par d’autres pays.

Selon les entrevues menées au Canada et sur le terrain, les évaluateurs ont pu vérifier que le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA assurent une bonne coordination avec les autres programmes de sécurité financés par des donateurs. Cette coordination est particulièrement étroite avec les donateurs aux vues similaires, comme les États-Unis, le Royaume-Uni et la France, dans plusieurs régions. Des consultations informelles auprès des donateurs et des groupes de coordination formels ont permis de cerner la niche du Canada, ainsi que d’éviter les chevauchements et les conflits entre les programmes de sécurité.

La coordination entre donateurs se fait selon diverses modalités. Dans certains cas, les donateurs ont choisi un pays responsable pour chaque État bénéficiaire ou se sont concentrés sur une sous-région en particulier. Ainsi, le PARCLC a décidé de se concentrer sur les Caraïbes en partie parce que les États-Unis étaient plus présents au Mexique et en Amérique centrale. Dans d’autres cas, chaque donateur a apporté une expertise particulière dans le cadre d’un programme intégré.

Le PARCLC favorise la coordination entre donateurs dans les Amériques en finançant des projets conjoints avec les alliés, comme les États-Unis et le Royaume-Uni, et en participant aux forums de coordination entre donateurs (p. ex. Group of Friends of Central America et groupe des donateurs de l’Initiative de sécurité concernant le bassin des Caraïbes, actuellement présidé par le Canada). Le Canada a pris l’initiative de coordonner les donateurs en matière de sécurité (États-Unis, Union européenne, Royaume-Uni, France, Pays-Bas) dans les Caraïbes. Depuis 2008, le Canada préside le Mini-Groupe de Dublin pour la coordination des donateurs dans la lutte contre le trafic des drogues dans les Caraïbes.

Le soutien de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins à INTERPOL dans l’Asie du Sud-Est offre un autre exemple de coordination entre donateurs. Le Canada a mis l’accent sur le renforcement des capacités pour les questions d’application de la loi, tandis que l’Australie a financé la formation en matière d’incidents CBRN et le Japon a couvert la cybercriminalité. Les missions canadiennes dans l’Asie du Sud-Est ont permis de veiller à ce que les projets de formation de l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins s’allignent avec les projets menés par les États-Unis et l’Australie, qui sont les plus importants acteurs dans cette région.

La coordination entre les donateurs du PARCA s’est surtout manifestée en Malaisie : en se rendant compte que le Canada y donnait la meilleure formation en matière d’incidents CBRNE, les États-Unis ont décidé de rediriger leur aide vers un autre domaine du renforcement des capacités. Selon les représentants américains rencontrés en entrevue, ils ont eu une excellente coordination avec le Canada. La coordination de la formation offerte par ces deux pays a permis d’accroître leur efficacité et d’obtenir le soutien des autorités locales, parce que le Canada avait établi de meilleures relations avec les institutions du gouvernement malaisien dans le cadre de ses programmes de renforcement des capacités.

Malgré cette coordination, on a cerné quelques cas de chevauchement dans la formation offerte par le Canada et les autres donateurs. En effet, la GRC a donné en Jamaïque une formation qui répétait celle déjà offerte par le Royaume-Uni.

4.5.14  Leçons et bonnes pratiques

Constatation no23 :  Les projets du PARCA et du PARCLC ont permis de tirer quelques leçons utiles, mais celles-ci n’ont pas été systématiquement consignées ou appliquées.

Les programmes de renforcement des capacités ne disposent pas de pratique ni de système normalisé pour tirer les leçons qui s’imposent et en tenir compte pour les projets à venir. Cette lacune s’explique en partie par l’absence d’une base de données des projets où les leçons auraient pu être consignées, comme discuté à la section 4.5.9. Le PARCLC et le PARCA n’ont pas de mécanismes formels pour échanger les leçons apprises avec les autres programmes de sécurité ou d’aide au développement d’AMC, ni avec les autres ministères. De l’information sur l’expérience vécue a été échangée avec les autres donateurs ou partenaires de façon ponctuelle à l’occasion de conférences internationales, de réunions régionales des groupes de politiques ou de réunions à AMC.

L’évaluation a déniché quelques preuves de la consignation des leçons apprises dans les rapports de projet. Ainsi, sur les 40 projets de l’échantillon, le PARCLC et le PARCA ont très peu fait mention des leçons apprises dans leurs rapports de projet. Seule l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins fait exception à la règle : les 13 projets de l’échantillon ont présenté les leçons apprises. Selon ces données et d’autres renseignements recueillis lors des entrevues avec le personnel d’AMC et les organisations bénéficiaires, les évaluateurs ont compilé quelques leçons clés et bonnes pratiques en ce qui concerne le renforcement des capacités en matière de sécurité.

• La continuité, la confiance et la communication continue entre les partenaires sont les ingrédients clés du renforcement des capacités en matière de sécurité. Il est important d’entretenir de solides relations avec les partenaires, les programmes et missions d’AMC, les autres ministères, les organisations bénéficiaires et les partenaires internationaux.
• Il faut assurer une coopération efficace et continue entre toutes les parties, y compris les fonctionnaires du gouvernement et les services de police (organismes d’exécution) des États bénéficiaires dans le cadre de tout projet lié au passage de clandestins.
• Une institution bénéficiaire doit disposer d’une stratégie détaillée en matière de renforcement des capacités pour s’assurer que la formation est de type et de niveau appropriés, qu’elle est donnée dans le bon ordre et qu’elle est bien coordonnée entre les divers donateurs.
• Puisque les partenaires bénéficiaires ont parfois une capacité limitée à absorber la formation et à la mettre en pratique, les projets de renforcement des capacités doivent s’accompagner d’attentes réalistes et de la souplesse nécessaire pour adapter les activités à la situation locale.
• La formation devrait être adaptée et ciblée pour répondre aux besoins particuliers de chaque bénéficiaire. Les autres ministères et les organisations internationales devraient éviter d’utiliser une approche « à l’emporte-pièce » ou de donner le même cours « standard » à tous les bénéficiaires sans tenir compte du contexte national ou des priorités.
• Le renforcement des capacités le plus efficace offre de la formation pratique, parfait progressivement les connaissances et s’échelonne sur une plus longue période. Une formation ponctuelle à court terme n’est pas aussi pertinente et a moins d’incidence qu’une aide et un encadrement techniques ainsi qu’une formation continue à plus long terme.
• Pour être efficace, l’approche du renforcement des capacités combine généralement de la formation pratique, de l’encadrement et du matériel. De nombreux bénéficiaires estiment que la formation pratique donnée sur le terrain est plus efficace que les cours théoriques donnés en classe.
• Maintenant que bon nombre des pays bénéficiaires ont reçu une formation de base sur la sécurité (« cours 101 »), ils ont besoin d’un renforcement des capacités plus poussé et d’un mentorat à long terme.
• L’approche « formation des formateurs » donne généralement des résultats plus durables pour le renforcement des capacités et la participation des bénéficiaires. Cette approche habilite des formateurs à former d’autres personnes dans la langue locale et en tenant compte du contexte local. Cette expertise demeure dans le pays bénéficiaire après le départ de l’expert canadien relevant d’un autre ministère.
• La maîtrise de la langue locale et la sensibilité à la culture sont importantes pour pouvoir communiquer efficacement avec les participants à la formation. Le matériel pédagogique doit être disponible dans les langues locales. Par exemple, les partenaires en Jordanie ont mentionné que des animateurs et experts de langue maternelle arabe devraient contribuer à la prestation de la formation et que les documents devraient être traduits en arabe.
• Une coopération trilatérale ou « Sud-Sud » offre aux experts nationaux une bonne façon de diffuser les connaissances dans leur région. Par exemple, grâce au PARCLC, des agents de police colombiens ont été formés pour lutter contre le crime organisé transnational. Ensuite, le PARCLC a financé les Colombiens pour qu’ils forment près de 1 400 policiers au Guatemala et au Honduras. Ce projet a permis de resserrer les liens entre les trois pays face à la lutte contre la criminalité transnationale et à d’autres enjeux liés à la sécurité.
• Disposer d’assez de temps pour se préparer et planifier à l’avance permet d’assurer la bonne prestation de la formation. Il faut souvent plus de temps que prévu pour organiser la logistique, acheminer le matériel dans le pays bénéficiaire, etc.
• Il est important d’instaurer des critères et des procédures clairs pour sélectionner les bons participants en vue de la formation.
• Les projets fondés sur l’évaluation des besoins des participants menée avec les partenaires locaux ont tendance à donner les meilleurs résultats et à susciter le plus de satisfaction chez les bénéficiaires. Les projets qui sont axés sur les impératifs d’AMC ou du partenaire d’exécution sont beaucoup moins efficaces et durables.
• La présence d’un représentant sur place améliore habituellement la gestion des projets et l’obtention de résultats. L’agent sur place peut offrir au PARCLC et au PARCA un soutien pour assurer la planification, la surveillance, l’approvisionnement en matériel et la logistique. Cet agent peut être un employé canadien d’AMC ou d’un autre ministère partenaire ou un employé recruté sur place.

5.0 Conclusions de l’évaluation

L’évaluation a permis de constater que, pour la période allant de 2011 à 2015, les programmes de renforcement des capacités sont toujours nécessaires : le PARCA pour lutter contre les menaces importantes et constantes provenant des réseaux terroristes internationaux, surtout au Moyen-Orient, en Afrique du Nord et en Asie; le PARCLC pour s’attaquer au crime organisé et au trafic des drogues, surtout dans les Amériques; et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins pour prévenir les opérations de migration clandestine en Asie du Sud-Est et en Afrique de l’Ouest. Les programmes de renforcement des capacités s’harmonisent aux politiques et aux priorités du GC. Il y a une bonne consultation entre les programmes de renforcement des capacités; cependant, la coordination avec les autres programmes d’AMC en matière de sécurité et d’aide au développement pourrait être améliorée.

Selon des données probantes, le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA ont fait des progrès vers l’obtention des résultats attendus d’eux dans l’immédiat, mais le manque de données sur l’obtention de résultats intermédiaires ne permet pas d’en faire l’évaluation. Les bénéficiaires rencontrés en entrevue lors de visites sur place se sont dits très satisfaits des projets de renforcement des capacités d’AMC. Les projets à plus long terme sont généralement plus durables qu’une formation ponctuelle. Le PARCA, le PARCLC et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ont permis d’accroître l’expertise, le leadership et la visibilité du Canada dans le milieu des programmes internationaux en matière de sécurité.

En ce qui concerne l’efficience et l’économie, l’évaluation a permis de constater qu’il était plus efficace pour les programmes de viser moins de pays et de mener moins de projets que de distribuer le financement à trop grande échelle. Ainsi, le PARCLC et le PARCA ont affecté la portion de leurs fonds provenant du crédit 1, mais n’ont pas décaissé toutes les sommes du crédit 10 au cours des dernières années de la période d’évaluation. Les difficultés causées par la procédure d’approbation des projets du Ministère ont compromis l’efficacité et l’efficience des programmes de renforcement des capacités et de leur comité de gouvernance. Ces programmes n’ont pas fait le suivi de leur efficience globale; cependant, certains projets auraient pu être exécutés de façon plus rentable. Les retards dans la livraison du matériel ont nui à l’efficacité et à l’incidence de certaines formations sur le terrain.

Dans l’ensemble, la gestion de projet assurée par le personnel d’AMC est bonne, mais les systèmes et pratiques de mesure du rendement ne sont pas adéquats. Les programmes ne disposent pas d’une base de données sur les projets et pourraient améliorer la gestion globale de l’information. Le PARCLC, le PARCA et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins ne tiennent pas compte de l’égalité entre les sexes dans leurs projets. Les programmes de renforcement des capacités ont recours à un ensemble approprié de mécanismes d’exécution en travaillant avec les autres ministères, ainsi qu’avec des organisations multilatérales, des arrangements trilatéraux et des partenariats avec les alliés du Canada. Le PARCLC, le PARCA et l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins assurent généralement une bonne coordination entre leurs projets de sécurité et les autres pays donateurs dans le cadre de consultations bilatérales et d’organisations régionales.

6.0 Recommandations

L’évaluation a permis de formuler cinq principales recommandations, telles que présentées ci-dessous. L’annexe 2 propose des mesures à prendre pour donner suite à chacune d’elles.

Il est recommandé au PARCLC et au PARCA de :

Recommandation no1 : Se concentrer sur le renforcement des capacités à long terme en continuant de soutenir des projets pluriannuels (ou une série de projets à plus court terme visant des résultats de renforcement complémentaires) selon les régions ou les thèmes ciblés afin d’assurer la viabilité des résultats, tout en réservant des fonds aux interventions à mener rapidement pour répondre aux besoins urgents.

Le PARCLC et le PARCA devraient continuer à accroître le financement des projets de renforcement des capacités à long terme, tout en gardant une petite partie de son budget pour intervenir rapidement lorsque les besoins se font sentir. Les programmes devraient faire un usage stratégique de leur budget limité en se concentrant sur un moins grand nombre de priorités thématiques et de régions à chaque exercice, selon le type et les sources de menace (p. ex. la lutte contre l’extrémiste violent est devenue prioritaire l’an dernier).

Recommandation no2 : Évaluer plus systématiquement l’efficience à l’échelle du programme et des projets.

Le PARCLC et le PARCA devraient évaluer l’efficience relative et la rentabilité des divers mécanismes d’exécution, organismes d’exécution, mécanismes de financement et types de renforcement des capacités. Ils devraient mesurer l’efficience et l’économie de la CCC par rapport aux autres mécanismes internationaux d’approvisionnement en matériel. Le suivi des contributions de contrepartie provenant des autres ministères et des partenaires internationaux permettrait d’évaluer le rapport coûts-avantages des programmes.

Recommandation no3 : Améliorer la coordination et la synergie avec les autres programmes d’AMC en matière de sécurité et d’aide au développement, ainsi qu’avec les autres ministères.

AMC devrait se doter de mécanismes pour améliorer la coordination entre le PARCLC, le PARCA, les autres programmes de sécurité et la coopération au développement à l’Administration centrale et sur le terrain. L’adoption d’une approche pangouvernementale serait un premier pas vers l’élaboration d’une stratégie pangouvernmentale pour l’aide canadienne apportée à la sécurité et au développement dans chaque pays et région.

Recommandation no4 : Continuer d’améliorer les systèmes et pratiques de mesure du rendement à l’échelle du programme et des projets.

Le PARCLC et le PARCA devraient continuer à peaufiner leurs outils en vue de surveiller et de communiquer leurs résultats à plus long terme (intermédiaires) à l’échelle des projets, puis de regrouper ces résultats afin d’évaluer les retombées du programme. Les programmes doivent se doter d’un système d’information complet qui comporte une base de données intégrée, ainsi qu’assurer un meilleur échange des connaissances avec les autres programmes d’AMC et les autres ministères.

Recommandation no5 : Intégrer la question de l’égalité entre les sexes à la planification des programmes, ainsi qu’à la surveillance et à la communication des résultats.

Le PARCLC et le PARCA devraient commencer à intégrer les questions de genre tout au long du cycle de planification des projets. Les projets doivent définir des résultats et indicateurs propres à l’égalité entre les sexes, puis recueillir des données ventilées par sexe. Les programmes pourraient prendre appui sur les autres directions d’AMC et les autres ministères qui possèdent une expertise et des outils pertinents en la matière.

7.0   Réponse de la direction et plan d’action

Recommandation No1

Se concentrer sur le renforcement des capacités à long terme en continuant de soutenir des projets pluriannuels (ou une série de projets à plus court terme visant des résultats de renforcement complémentaires) selon les régions ou les thèmes ciblés afin d’assurer la viabilité des résultats, tout en réservant des fonds aux interventions à mener rapidement pour répondre aux besoins urgents.

Le PARCLC et le PARCA devraient continuer à accroître le financement des projets de renforcement des capacités à long terme, tout en gardant une petite partie de son budget pour intervenir rapidement lorsque les besoins se font sentir. Les programmes devraient faire un usage stratégique de leur budget limité en se concentrant sur un moins grand nombre de priorités thématiques et de régions à chaque exercice, selon le type et les sources de menace (p. ex. la lutte contre l’extrémiste violent est devenue prioritaire l’an dernier).

Recommandation No2

Évaluer plus systématiquement l’efficience à l’échelle du programme et des projets.

Le PARCLC et le PARCA devraient évaluer l’efficience relative et la rentabilité des divers mécanismes d’exécution, organismes d’exécution, mécanismes de financement et types de renforcement des capacités. Ils devraient mesurer l’efficience et l’économie de la CCC par rapport aux autres mécanismes internationaux d’approvisionnement en matériel. Le suivi des contributions de contrepartie provenant des autres ministères et des partenaires internationaux permettrait d’évaluer le rapport coûts-avantages des programmes.

Recommandation No3

Améliorer la coordination et la synergie avec les autres programmes d’AMC en matière de sécurité et d’aide au développement, ainsi qu’avec les autres ministères.

AMC devrait se doter de mécanismes pour améliorer la coordination entre le PARCLC, le PARCA, les autres programmes de sécurité et la coopération au développement à l’administration centrale et sur le terrain. L’adoption d’une approche pangouvernementale serait un premier pas vers l’élaboration d’une stratégie pangouvernementale pour l’aide canadienne apportée à la sécurité et au développement dans chaque pays et région.

Recommandation No 4

Continuer d’améliorer les systèmes et pratiques de mesure du rendement à l’échelle du programme et des projets.

Le PARCLC et le PARCA devraient continuer à peaufiner leurs outils en vue de surveiller et de communiquer leurs résultats à plus long terme (intermédiaires) à l’échelle des projets, puis de regrouper ces résultats afin d’évaluer les retombées du programme. Les programmes doivent se doter d’un système d’information complet qui comporte une base de données intégrée, ainsi qu’assurer un meilleur échange des connaissances avec les autres programmes d’AMC et les autres ministères.

Recommandation No 5

Intégrer la question de l’égalité entre les sexes à la planification des programmes, ainsi qu’à la surveillance et à la communication des résultats.

Le PARCLC et le PARCA devraient commencer à intégrer les questions de genre tout au long du cycle de planification des projets. Les projets doivent définir des résultats et indicateurs propres à l’égalité entre les sexes, puis recueillir des données ventilées par sexe. Les programmes pourraient prendre appui sur les autres directions d’AMC et les autres ministères qui possèdent une expertise et des outils pertinents en la matière.

Annexe 1 : Liste des constatations

Annexe 2 : Étapes proposées pour donner suite aux recommandations

Comme présenté à la section 6.0, l’évaluation a permis de formuler cinq recommandations clés. Voici quelques mesures proposées pour y donner suite.

Il est recommandé au PARCLC et au PARCA de :

Recommandation no1 : Se concentrer sur le renforcement des capacités à long terme en continuant de soutenir des projets pluriannuels (ou une série de projets à plus court terme visant des résultats de renforcement complémentaires) selon les régions ou les thèmes ciblés afin d’assurer la viabilité des résultats, tout en réservant des fonds aux interventions à mener rapidement pour répondre aux besoins urgents.

• Continuer d’accroître le financement du renforcement des capacités à plus long terme, comme les projets mis en œuvre sur deux ans, voire plus. Une participation de plus longue haleine est particulièrement importante dans le domaine du renforcement des capacités.
• Réserver des fonds pour des interventions rapides et adaptées. Ainsi, 25 % des fonds du PARCA et du PARCLC pourraient être éventuellement affectés à des interventions adaptées, 5 %, à des interventions rapides pour répondre aux besoins urgents et 70 % pour le renforcement des capacités à long terme (comme mentionné plus haut).
• Donner encore plus priorité aux domaines thématiques et aux pays ou régions ciblés des programmes qui profiteraient d’investissements à long terme. Il faut éviter de trop disperser les ressources des programmes si on veut obtenir des résultats significatifs ou durables.
• Cerner la niche stratégique du PARCLC et du PARCA par rapport aux programmes de sécurité et d’aide au développement complémentaires d’AMC, ainsi qu’aux autres programmes internationaux de renforcement des capacités.
• Adopter une approche programmatique (fondée sur les programmes) pour concevoir et choisir les projets, au lieu de financer ponctuellement des projets distincts. Les retombées globales de chacun des programmes de renforcement des capacités devraient être plus grandes que la somme de tous ses projets.

Recommandation no 2 : Évaluer plus systématiquement l’efficience à l’échelle du programme et des projets.

• Évaluer l’efficience réelle/comparative (rapport coûts-avantages) et l’efficacité (capacité à obtenir des résultats) des divers mécanismes d’exécution, organismes d’exécution et types d’interventions.
• Examiner l’efficience des plus grands partenaires des programmes (autres ministères et organisations internationales). Tenir compte des autres fonds d’AMC (p. ex. d’autres programmes de sécurité ou d’aide au développement) alloués à chaque partenaire pour évaluer la contribution globale du Canada et le rendement de ses investissements. Cette évaluation pourrait servir à améliorer l’efficience et le rendement des organismes d’exécution, des projets et de tous les programmes de renforcement des capacités.
• Envisager de conclure des protocoles d’entente (PE) avec les partenaires d’exécution clés, comme la GRC, afin d’accélérer la sélection et la mise en œuvre des projets et de réduire les coûts de transaction.
• Élaborer des données de référence pour mesurer la rentabilité des méthodes de prestation de la formation utilisées par les autres ministères et les organisations internationales dans les pays cibles d’AMC.
• Suivre la valeur globale des contributions de contrepartie provenant des autres ministères et des partenaires internationaux pour mieux évaluer le rapport coûts-avantages des programmes.
• Déterminer la façon la plus efficiente et la plus rentable de se procurer le matériel nécessaire pour la formation. Dans certains cas, des mécanismes internationaux, comme l’UNOPS, pourraient s’avérer plus économiques que la CCC.

Recommandation no 3 : Améliorer la coordination et la synergie avec les autres programmes d’AMC en matière de sécurité et d’aide au développement, ainsi qu’avec les missions à l’étranger.

Pour améliorer la coordination et la synergie, le PARCLC et le PARCA devraient prendre des mesures comme :

• Faire la cartographie de tous les programmes de sécurité d’AMC pour clarifier la portée géographique et thématique de chacun, ainsi que le chevauchement ou les lacunes possibles. Parce que le PARCLC, le PARCA et les autres programmes ont été conçus et élaborés séparément, ils ne forment pas nécessairement l’ensemble le plus cohérent qui soit.
• Définir clairement les concepts de « sécurité » et d’« aide au développement » tels qu’utilisés à AMC. Il est essentiel d’avoir une compréhension commune des objectifs ministériels en matière de sécurité et d’aide au développement pour améliorer la coordination.
• Définir les responsabilités, la niche et les avantages comparatifs des programmes de sécurité et d’aide au développement au sein d’AMC. Cette analyse pourrait être bonifiée en examinant les expériences d’autres organismes (p. ex. le Royaume-Uni) qui ne font pas une distinction aussi marquée que le Canada entre la sécurité et l’aide au développement. Les programmes de sécurité et d’aide au développement sont considérés comme faisant partie d’un continuum et étant étroitement interreliés (p. ex. la pauvreté et la marginalisation entraînent des problèmes de sécurité, et vice versa).
• Établir des mécanismes de coordination au sein d’AMC pour permettre au PARCLC et au PARCA de travailler avec les autres programmes de sécurité et d’aide au développement tout au long du cycle des projets (planification, mise en œuvre, surveillance, reddition de comptes). Ces mécanismes permettraient de veiller à la complémentarité des initiatives de sécurité et d’aide au développement.
• Mener des missions de surveillance conjointes entre le PARCLC/PARCA et les programmes d’aide au développement d’AMC pour que les gestionnaires de projet des programmes de renforcement des capacités connaissent les programmes d’aide au développement, et vice versa.
• Faire participer les autres ministères à l’élaboration d’une stratégie pangouvernementale pour chaque région. Par exemple, AMC et d’autres ministères pourraient élaborer ensemble la stratégie de sécurité régionale du Canada pour les Caraïbes. Une telle stratégie conjointe viendrait créer une synergie, optimiser l’utilisation des ressources, entraîner plus de retombées sur le terrain et rapporter plus d’avantages au Canada. La création d’une base de données pour consigner toutes les données liées à la sécurité pourrait favoriser la coordination entre les ministères.
• Mieux utiliser les ressources des programmes d’aide au développement d’AMC sur le terrain, particulièrement dans les pays cibles qui disposent d’un nombre important de ressources sur place (p. ex. UAP). Vu le budget limité en temps et déplacement du personnel du PARCLC et du PARCA, les programmes pourraient s’organiser pour utiliser les ressources d’aide au développement locales (selon un modèle de recouvrement des coûts) pour assurer la surveillance sur le terrain ou la logistique en vue de préparer la formation donnée dans le cadre des projets.
• Donner de la formation au personnel de la sécurité et de l’aide au développement (gestionnaires de projet, directeurs de programme) à AMC afin de leur enseigner les rudiments de l’« autre » volet des programmes.
• Tirer systématiquement des leçons sur le renforcement des capacités en matière de sécurité qui découlent des projets du PARCLC et du PARCA. Comparer ces leçons d’AMC à celles des autres donateurs et des organisations internationales.
• Favoriser l’échange des connaissances et des apprentissages dans le cadre de réunions ou tables rondes régulières sur les leçons et les expériences tirées des projets de sécurité et d’aide au développement dans un pays ou une région en particulier. Cet échange des connaissances serait facilité par les systèmes de gestion intégrée de l’information mis en place par AMC.
• Uniformiser les procédures de fonctionnement entre le PARCLC, le PARCA et les autres programmes de sécurité, ainsi qu’entre ces programmes et les programmes d’aide au développement d’AMC.

Recommandation no 4 : Continuer d’améliorer les systèmes et pratiques de mesure du rendement à l’échelle du programme et des projets.

Pour améliorer la mesure du rendement, le PARCLC et le PARCA devraient prendre des mesures comme :

• Continuer d’élaborer un système complet de gestion de l’information, y compris une base de données intégrée sur les projets.
• Intégrer une analyse des résultats et des leçons découlant des programmes au processus régulier de reddition de comptes.
• Élaborer des outils de mesure du rendement efficients à l’échelle des programmes qui sont faciles à utiliser par le personnel et les partenaires. Le modèle logique des programmes et le CMR devraient comprendre des résultats et des indicateurs intermédiaires (quantitatifs et qualitatifs), à commencer par ceux contenus dans la SMR actuelle. Le PARCLC et le PARCA pourraient consulter les conseillers techniques des programmes d’aide au développement d’AMC qui ont de l’expérience dans l’élaboration et l’utilisation de cadres de GAR pour divers types de programmes.
• Peaufiner et adapter des outils de surveillance des projets et de reddition de comptes. Les ressources (temps et budget) consacrées à la surveillance des projets et de reddition de comptes devraient être proportionnelles à l’échéancier, au budget et au contexte de sécurité de l’initiative de renforcement des capacités. Une formation ponctuelle à petit budget ou une formation donnée dans un contexte instable peut faire l’objet d’un rapport « léger » se limitant aux résultats immédiats, alors qu’un grand projet pluriannuel réunissant plusieurs acteurs pourrait exiger une surveillance et une reddition de comptes plus complexes afin de tenir compte des résultats intermédiaires (ou des retombées dans la mesure du possible).
• Faire une analyse de contribution pour les interventions complexes comportant plusieurs acteurs et facteurs. Cette analyse pourrait inclure des renseignements provenant des rapports annuels d’organisations comme l’ONUDC, auquel le Canada verse un pourcentage important de son financement, ainsi que des évaluations par les pairs, comme celles du GAFI.
• Travailler avec les autres ministères et les organisations internationales partenaires pour élaborer le modèle logique et le cadre de mesure du rendement des projets qui comportent un ou des résultats pouvant être attribué(s) au programme. Dans de nombreux cas, AMC pourrait profiter de l’expertise des autres ministères ou des organisations internationales partenaires en matière d’élaboration de tels cadres (indicateurs mesurables, résultats réalistes) pour leur secteur d’intervention.
• Établir des objectifs de rendement très élevés pour les projets, et faire connaître ces objectifs aux partenaires d’exécution et aux bénéficiaires. Quelques personnes des autres ministères rencontrées en entrevue estiment qu’il serait utile d’établir des objectifs et des indicateurs clairs pour mesures les résultats.
• Mener des examens ciblés périodiques pour regrouper les résultats des projets à l’échelle du programme. Un examen ciblé donne un aperçu des résultats obtenus à plus long terme pour un enjeu, une région ou un partenaire d’exécution particulier dans le cadre des programmes de renforcement des capacités^{Note de bas de page 29} , par exemple un examen de tous les projets financés par le PARCLC et les autres programmes d’AMC pour lutter contre le trafic des drogues dans les Caraïbes, ou un examen des retombées globales des projets menés par un autre ministère ou une organisation internationale en particulier pendant cinq ans.
• Tirer profit de l’expertise canadienne et internationale ainsi que des ressources pour renforcer la mesure du rendement des programmes de renforcement des capacités en matière de sécurité. Bon nombre d’organisations internationales et de donateurs aux vues similaires ont élaboré des outils de mesure du rendement qu’AMC pourrait adapter^{Note de bas de page 30} .
• Donner une formation sur la GAR au personnel d’AMC et aux partenaires des autres ministères afin de favoriser une collecte et une communication des données de meilleure qualité.
• Recueillir et communiquer les résultats intermédiaires obtenus par le PARCLC, l’Enveloppe pour la lutte contre le passage des clandestins et le PARCA au sein d’IGC, du Ministère et de la population canadienne en générale.
• Mobiliser le personnel d’AMC sur place et celui des autres programmes de sécurité pour assurer la surveillance des projets. Le personnel canadien et local de l’aide au développement sur le terrain peut appuyer la surveillance du PARCLC et du PARCA. IGC pourrait envisager de demander au personnel du FPSM ou du PPM d’inclure les projets du PARCLC ou du PARCA dans leurs voyages de surveillance planifiés afin d’optimiser les ressources et favoriser l’échange des connaissances.

Recommandation no 5 : Intégrer la question de l’égalité entre les sexes à la planification des programmes, ainsi qu’à la surveillance et à la communication des résultats.

Pour tenir compte des questions de genre, le PARCLC et le PARCA devraient prendre des mesures comme :

• Revoir les leçons, les bonnes pratiques et les outils élaborés par les organisations internationales et les donateurs aux vues similaires pour intégrer les questions de genre aux programmes de renforcement des capacités en matière de sécurité.
• Revoir les leçons, les bonnes pratiques et les outils élaborés par les autres programmes d’AMC, surtout le FPSM et l’aide au développement. Le FPSM a une priorité thématique et des programmes portant spécifiquement sur l’égalité entre les sexes et la violence sexiste. Les programmes d’aide au développement d’AMC disposent de ressources pour intégrer ces questions aux programmes sectoriels et thématiques portant sur l’aide humanitaire et l’aide au développement. La Direction des opérations de paix et de la politique relative aux États fragiles (IRP) peut apporter une aide technique et des conseils sur les questions liées aux femmes et à la sécurité.
• Consulter le groupe de travail sur les femmes, la paix et la sécurité (FPS), qui a acquis des expériences de l’ancien MAECI et de l’ancienne ACDI, ainsi que d’autres ministères canadiens. Ce groupe de travail peut conseiller le PARCLC et le PARCA sur la façon d’intégrer les questions de genre au renforcement des capacités en matière de sécurité.
• Revoir les programmes d’AMC et des autres ministères en cours pour cerner une niche ou des lacunes possibles que le PARCLC et le PARCA pourraient combler. Les programmes sont résumés dans les rapports d’étape du GC sur le Plan d’action national du Canada sur les femmes, la paix et la sécurité^{Note de bas de page 31}.
• Envisager de financer des projets sexospécifiques et d’intégrer ces considérations aux projets du PARCLC et du PARCA dans la mesure du possible. Rechercher des résultats liés au genre non seulement comme issue en soi, mais aussi pour assurer un renforcement des capacités plus efficace de la part des projets du PARCLC et du PARCA.
• Intégrer des énoncés sur les résultats liés au genre et des indicateurs de résultats à la conception, à la mise en œuvre, à la surveillance et à la reddition de comptes des projets. Commencer à recueillir et à communiquer des données ventilées par sexe.
• Consulter les spécialistes d’AMC en matière d’égalité entre les sexes à l’Administration centrale et sur le terrain au moment de concevoir des projets de lutte contre la criminalité et le terrorisme (lorsque c’est approprié et faisable).
• Donner de la formation au personnel du PARCLC et du PARCA, ainsi qu’aux partenaires d’exécution, pour renforcer les capacités et faire connaître les possibilités d’intégrer une analyse comparative entre les sexes aux programmes de sécurité. La formation pourrait commencer par les cours offert par l’aide au développement d’AMC, puis la formation spécialisée sur la violence sexuelle et sexiste et sur les droits des femmes et des filles en zone de conflit donnée par les autres ministères, comme le MDN (COMFOSCAN) ou la GRC.

Annexe 3 : Estimations budgétaires du PARCA et du PARCLC

Estimations budgétaires du PARCA

Estimations budgétaires du PARCLC

Annexe 4 : Matrice d’évaluation