Évaluation du bureau de la liberté de religion

Rapport final

Mai 2016

Table des matières

Abréviations, acronymes et symboles

Remerciements

L’équipe d’évaluation aimerait exprimer toute son appréciation aux nombreuses personnes et organisations qui ont accepté de participer aux entrevues en personne ou aux entrevues téléphoniques, ainsi qu’à celles qui ont fourni des commentaires écrits lorsqu’une entrevue n’était pas possible ou qui ont ajouté des commentaires. Un certain nombre d’organisations ont déployé des efforts particuliers pour apporter une expertise des plus pertinentes pour les questions de la présente évaluation, et démontré ainsi leur intérêt envers l’évaluation et le Bureau. Les participants incluaient des chefs de missions diplomatiques canadiennes, le personnel du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) dans les missions, des chefs religieux dans les communautés canadiennes, des organisations partenaires ainsi que des intervenants non gouvernementaux à l’échelle nationale et internationale. Nous aimerions également remercier les fonctionnaires des pays aux vues similaires qui travaillent sous le même thème général de la liberté de religion, en particulier le Département d’État américain et les experts américains à Washington pour le temps et pour l’accès à l’information.  L’équipe aimerait en outre souligner les conseils fournis par les intervenants clés ainsi que les efforts du personnel du Bureau de la liberté de religion pour leur grande disponibilité pendant toute la durée de l’évaluation.

Résumé

En juin 2011, le gouvernement du Canada (GC) s’est engagé à créer un Bureau de la liberté de religion pour aider à protéger les minorités religieuses et promouvoir le pluralisme. Le Bureau de la liberté de religion (BLR), qui relève du ministère des Affaires mondiales Canada (AMC)  (auparavant  le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement Canada (MAECD)) est entré en opération en février 2013 avec la nomination d’un ambassadeur en poste au Canada. Le Bureau est voué à la promotion de la liberté de religion ou de croyance, l’une des priorités de la politique étrangère du Canada. Il a pour mandat d’appuyer le résultat stratégique « modeler le programme international du Canada à l’avantage et au profit de celui-ci ». Pour exécuter ce mandat, un Fonds pour la liberté de religion (FLR) a été établi au sein du BLR. Ce Fonds a financé des projets à l’extérieur du Canada qui ont aidé les collectivités religieuses victimes d’intolérance ou de persécutions dans des pays d’intérêt stratégique particulier pour le Canada. Le BLR et le Fonds de 17 M$ avaient un mandat de quatre ans pour les exercices 2012-2013 à 2015-2016. Le BLR n’est devenu pleinement fonctionnel qu’à la suite de la nomination de l’ambassadeur pour la liberté de religion en février 2013.  

La présente évaluation a été réalisée entre octobre 2014 et avril 2015. Afin de tenir compte de l’ensemble des opérations du Fonds au cours des 21 derniers mois, l’évaluation a porté sur la période de juin 2012 à la fin d’octobre 2014. L’approche de l’évaluation a porté sur les cinq questions clés de l’évaluation et couvrait les activités énoncées dans les documents constitutifs du BLR; un large éventail d’intervenants clés ont été contactés et différentes méthodes qualitatives et quantitatives ont été utilisées, et les données provenant de multiples sources ont été triangulées. L’évaluation visait à déterminer si le Bureau suivait le plan prévu sur les plans de la conception, de l’élaboration des programmes et des politiques, de l’harmonisation, de l’exécution et des activités en vue d’obtenir les résultats escomptés.

Principales constatations

L’évaluation a permis de constater que le BLR participait activement à la priorité thématique de la liberté de religion ou de croyance et jouait un rôle de chef de file. Les répercussions et les réussites les plus importantes ont été constatées au sein de la communauté diplomatique internationale et des bureaux géographiques et des missions d’intérêt stratégique sélectionnés. Le BLR était perçu comme le point central qui facilitait la capacité de promouvoir la liberté de religion ou de croyance et d’accroître la sensibilisation et la pertinence d’un sujet moins connu que les thèmes traditionnels de la diplomatie. 

Le Bureau, à l’aide du FLR, répondait à un besoin d’améliorer la liberté de religion ou de croyance en finançant des projets pertinents sur ce thème. Ce faisant, le BLR et le FLR étaient  harmonisés avec les priorités du gouvernement du Canada et comblaient une lacune dans un thème particulier des droits de la personne. L’évaluation a déterminé que le décaissement des fonds du FLR avait été retardé et qu’un montant important avait été reporté en raison principalement des retards liés à l’opérationnalisation complète du Bureau. Il ressort des constatations qu’un délai de huit mois s’était écoulé entre l’approbation des documents constitutifs du BLR et la nomination de l’ambassadeur le 19 février 2013.

Un élément commun à plusieurs constatations est le fait que la connaissance du BLR n’était pas uniforme. L’échange d’information avec les autres agents clés d’AMC et les intervenants nationaux était variable et parfois faible pour différentes raisons. Certains agents pertinents d’AMC n’utilisaient pas le contenu nécessaire pour optimiser la priorité thématique ou le Bureau dans leurs réseaux. Ils n’avaient pas une bonne connaissance de la façon dont le BLR opérationnalisait son mandat ou le FLR. En raison du manque de communication sur le FLR, les  intervenants externes et les bénéficiaires potentiels ne savaient pas s’ils devaient ou non  présenter une demande au FLR. En revanche, la sensibilisation à l’échelle nationale a été importante, grâce notamment aux réunions bilatérales à l’étape du lancement. Cependant, le manque de communication de l’information au public à plus grande échelle et de manière plus uniforme a donné lieu à des pertes d’efficacité et entravé les efforts du Bureau pour éviter qu’il soit perçu comme favorisant un groupe ou une religion en particulier.

La communication transparente, régulière et exhaustive d’informations aux intervenants du gouvernement du Canada et à l’externe aurait renforcé encore davantage le leadership du BLR et favorisé une meilleure connaissance de ce dernier. De plus, des efforts constants auraient pu améliorer l’efficience et l’efficacité pour exécuter le mandat du BLR et assurer le leadership du Canada à cet égard. Le Bureau a été en opération pendant plus de deux ans; il aurait dû améliorer sa documentation et l’échange d’information au-delà de l’approche bilatérale.

Recommandations

Recommandation  1 : Que le point central pour la liberté de religion ou de croyance élabore un plan annuel et des objectifs annuels assortis de priorités et d’orientations opérationnelles et que ce plan et les activités subséquentes, les rapports sur les voyages et les résultats soient communiqués de manière constante et transparente de sorte que :

• Affaires mondiales Canada et les autres ministères gouvernementaux au niveau opérationnel sont informés et en meilleure position pour promouvoir les intérêts dans leurs contextes pertinents. Les chefs de mission (CDM) en particulier ont la connaissance nécessaire pour jouer ce rôle à l’étranger;
• Les intervenants à l’échelle nationale sont informés et consultés de manière uniforme;  
• Les pays aux vues similaires et les partenaires actuels et potentiels peuvent s’adresser à Affaires mondiales Canada pour travailler sur des priorités synergétiques et complémentaires

1.0 Introduction

La Direction de l’évaluation (ZID) a été chargée par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), aux termes de la Politique sur l’évaluation du SCT (2009), d’évaluer toutes les dépenses de programmes directes du ministère des Affaires mondiales Canada (AMC), auparavant le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement Canada (MAECD), y compris les subventions et contributions.

La Direction de l’évaluation présente ses rapports au Comité d’évaluation ministériel (CEM), qui est présidé par trois sous-ministres du Ministère. L’évaluation formative du Bureau de la liberté de religion (BLR) a été réalisée dans le cadre d’un cycle d’évaluation de programme régulier et systématique^{Note de bas de page 1}. Les résultats satisfont aux exigences de la Politique sur l’évaluation du SCT (2009), de la Politique sur les paiements de transfert de 2008 et de la Directive sur les paiements de transfert du SCT connexe qui portent sur l’affectation de fonds à des bénéficiaires étrangers, ce qui est pertinent pour le FLR^{Note de bas de page 2}. Le financement du BLR, y compris le FLR, a pris fin à la fin de l’exercice financier 2015-2016.

1.1 Contexte

Le gouvernement du Canada (GC) croyait que le Canada était particulièrement bien placé pour protéger et promouvoir la liberté de religion à l’échelle internationale puisqu’il est un pays pluraliste qui compte une grande diversité de cultures et de religions.

En juin 2011, le GC s’était engagé, dans le discours du Trône, à créer un Bureau de la liberté de religion (BLR) pour protéger les minorités religieuses et promouvoir le pluralisme. Le BLR relevait d’AMC et était devenu opérationnel en février 2013. Le Bureau jouait un rôle unique avec un ambassadeur qui avait été nommé pour se concentrer sur le thème de la liberté de religion et de croyance. Son mandat était de quatre ans, de 2012-2013 à 2015-2016. En se fondant sur les documents constitutifs, le mandat du BLR sur la liberté de religion ou de croyance appuyait le résultat stratégique d’AMC « Modeler le programme international du Canada à l’avantage et au profit de celui-ci, conformément aux intérêts et aux valeurs canadiennes^{Note de bas de page 3}. » Sous la responsabilité du BLR, le Fonds pour la liberté de religion (FLR) était  un programme de subventions et contributions de 4,25 M$ par année qui permettait de financer des projets pour aider les communautés religieuses victimes d’intolérance ou de persécutions dans certains pays ou régions du monde. 

La période de 28 mois visée par l’évaluation allait de juin 2012 jusqu’à la fin d’octobre 2014 et comprenait l’approbation des documents constitutifs du BLR et la période de 28 mois au cours de laquelle le Bureau a été pleinement opérationnel (février  2013 jusqu’à la fin de la période de référence, le 31 octobre 2014). L’évaluation a également pris en compte dans cette période le délai de huit mois qui s’était écoulé entre l’approbation des documents constitutifs du BLR et la nomination de l’ambassadeur le 19 février 2013.   

L’évaluation avait pour objectif de déterminer la pertinence et le rendement du BLR et l’efficacité de sa structure de gouvernance et de ses principales activités. Puisque le BLR n’a pas été pleinement opérationnel pendant une période suffisamment longue pour permettre une évaluation sommative, une évaluation formative a été réalisée pour déterminer si les activités produisaient des extrants et des résultats immédiats et s’ils étaient en voie de générer des résultats intermédiaires et finaux. L’évaluation a été réalisée entre octobre 2014 et avril 2015.

1.2 Objectifs du programme

Le Bureau de la liberté de religion (BLR) s’appuyait sur les efforts diplomatiques passés et actuels du Canada pour promouvoir et protéger les droits de la personne dans le monde, y compris la défense de la liberté de religion. L’accent portait principalement sur  la défense des intérêts, l’analyse et l’élaboration de politiques et de programmes pour protéger les communautés religieuses menacées. Il s’opposait à la haine et à l’intolérance religieuse et défendait la valeur du pluralisme et du développement démocratique inclusif à l’étranger. Ses activités visaient les pays ou les situations où l’on pouvait observer des violations manifestes du droit à la liberté de religion pouvant inclure la violence, la haine et la discrimination systémique.

Le mandat^{Note de bas de page 4} du BLR comptait trois volets :  

• défendre les minorités religieuses; surveiller la liberté de religion; attirer l’attention sur les personnes persécutées en raison de leur religion et condamner les responsables;
• promouvoir la liberté de religion en tant qu’objectif clé de la politique étrangère du Canada et en encourageant une plus grande attention à la liberté de religion parmi les droits énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, ainsi que dans d’autres instruments de défense des droits de la personne;
• faire progresser les politiques et programmes qui appuient le droit à la liberté de religion et en faisant la promotion du pluralisme, une composante essentielle des sociétés libres et démocratiques.  

Découlant de son mandat, les objectifs du programme consistaient à :  

• susciter une action à l’échelle internationale contre les violations de la liberté de religion, en contribuant à une sensibilisation accrue aux menaces pour la liberté de religion et en plaidant en faveur du pluralisme;
• renforcer l’action du gouvernement du Canada en cas de violations précises de la liberté de religion. 

Les cinq principales activités du Bureau de la liberté de religion étaient les suivantes :    

• défendre la liberté de religion;  
• analyser et communiquer l’information;  
• former les diplomates canadiens;
• consulter les intervenants; 
• offrir des programmes qui comprennent la gestion des subventions et contributions (FLR).

Le Bureau avait pour mandat d’entreprendre des activités de sensibilisation et de s’exprimer publiquement, tant au Canada qu’à l’étranger. Les activités de défense et les consultations pouvaient prendre la forme de réunions entre le Bureau et divers chefs religieux et représentants des pays aux vues similaires. On s’attendait à ce que le Bureau supervise l’amélioration et la production de rapports sur la liberté de religion pour offrir de l’information de meilleure qualité. L’analyse et les rapports comprenaient la création de profils de pays pour aider à établir les cibles ou les régions et enjeux cruciaux. En collaboration avec l’Institut canadien du service extérieur (ICSE), on s’attendait à ce que le Bureau élabore de la formation sur la liberté de religion ou de croyance à l’intention des diplomates canadiens. 

1.2.1 Objectifs du FLR

Le Fonds pour la liberté de religion (FLR) était le principal programme pour exécuter la programmation du Bureau de la liberté de religion (BLR) en vue d’obtenir des résultats pour le bénéfice des communautés locales. Son mandat consistait notamment à :

• susciter une action à l’échelle internationale contre les violations de la liberté de religion, en contribuant à une sensibilisation accrue aux menaces qui pèsent contre la liberté de religion et en plaidant en faveur du pluralisme;
• renforcer l’action du gouvernement du Canada en cas de violations précises de la liberté de religion.

Le Fonds visait à appuyer des projets pour :

•  instaurer la tolérance et le dialogue entre les groupes religieux;
• accroître la sensibilisation pour intégrer les questions de tolérance et d’éducation sur la liberté de religion;
• permettre la recherche et l’élaboration d’outils pour appuyer l’engagement gouvernemental en matière de liberté de religion, de tolérance religieuse et de pluralisme;
• fournir un appui juridique ou des services spécialisés pour appuyer la liberté de religion et le respect du pluralisme au nom de groupes et de personnes persécutées.

Le FLR ne finançait que des projets à l’extérieur du Canada et ciblait des bénéficiaires de la société civile, entre autres :  

• les organisations locales, non gouvernementales, communautaires, religieuses, universitaires ou à but non lucratif; 
• les organisations internationales, intergouvernementales, multilatérales et régionales;
• les organisations canadiennes non gouvernementales, communautaires, religieuses, universitaires ou à but non lucratif œuvrant à l’étranger.

Le but ultime du FLR était la protection des droits de la personne et de la sécurité physique des communautés religieuses.

1.3 Gouvernance

Le BLR relevait du sous-ministre des Affaires étrangères (USS) par l’intermédiaire du sous-ministre adjoint, Sécurité internationale et affaires publiques (IFM). Au cours de la période visée par l’évaluation, les résultats du BLR, initialement harmonisés avec le résultat stratégique 3 : Développement international et aide humanitaire, ont été transférés au résultat stratégique 1 : Programme international du Canada. Le BLR appuyait le programme 1.2 Diplomatie, défense des intérêts et accords internationaux et était harmonisé aux sous-programmes 1.2.1 et 1.2.2 activités de diplomatie et défense des intérêts aux niveaux bilatéral et multilatéral.

Un Comité consultatif interministériel (CCI) était responsable de la coordination de la politique, de l’établissement des priorités, et de la programmation entre les ministères. Selon les documents constitutifs, le CCI devait comprendre un directeur général d’IRCC et des directeurs généraux d’autres ministères, le cas échéant. Le CCI comptait également un directeur général d’AMC responsable des droits de la personne et un DG responsable d’un secteur géographique pour assurer la cohérence des opérations de programmes et géographiques connexes.

Aux termes des documents constitutifs, le BLR devait collaborer étroitement avec les missions et les directions générales géographiques pour élaborer des stratégies pour des pays en particulier.  

Les principales étapes de l’établissement du Bureau et de l’administration ministérielle ont été les suivantes :

2011 Juin - Annonce de la création du BLR dans le discours du Trône

2012 Juillet - Approbation des documents constitutifs par le Conseil du Trésor

2013 Février -Nomination de l’ambassadeur

2013 Mai -Première réunion du CCI

2013 Juillet -Entrée en opération du FLR

2013 Novembre - Suite à la fusion, le BLR relève d’une autre direction et du SMA d’Enjeux mondiaux et développement (MFM)

2014 Janvier - Le FLR devient un programme pilote pour le nouveau processus de programmation autorisé (PPA)

2014 Mars - Le BLR relève du SMA de Sécurité internationale et affaires politiques (IFM)

2014 Novembre - Deuxième réunion du CCI

1.3.1 Gestion du FLR

La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor du Canada et les documents constitutifs du programme guident l’affectation des fonds pour le FLR. Voici quelques-uns des éléments de base que le FLR devait respecter :   

• l’information sur le FLR devait être disponible pour les missions et affichée sur les sites Web ministériels;
• les demandeurs devaient utiliser un gabarit normalisé;   
• les critères du CCI devaient être appliqués pour évaluer les projets proposés;  
• un comité de sélection des projets (CSP) devait être créé pour recommander des projets au cabinet du ministre des Affaires étrangères (MINA);  
• des rapports d’étape et/ou sur le rendement devaient être présentés par les bénéficiaires de contribution en tenant compte des indicateurs de rendement, et les bénéficiaires de subventions devaient présenter des rapports sur les résultats en lien avec les indicateurs de rendement précisés dans l’accord;  
• le Bureau devait superviser activement les projets en collaboration avec les missions;
• des rapports sur les dépenses du FLR pour l’aide publique au développement (APD) devaient être présentés.

Le comité de sélection des projets (CSP) était composé de l’ambassadeur pour la liberté de religion, du directeur général ayant des responsabilités pour la politique des droits de la personne, et des directeurs ayant des responsabilités dans les secteurs géographiques où des projets avaient été présentés.  

Le BLR avait la responsabilité d’évaluer les demandes pour le FLR, de formuler des recommandations et de négocier des ententes. Cependant, la surveillance de la mise en œuvre des projets était partagée avec les missions.

1.4 Ressources du programme

Les documents constitutifs prévoyaient la création de cinq postes équivalents temps plein (ETP) :

• un ambassadeur EX-02 (nomination par le gouverneur en conseil)
• un directeur adjoint – FS-04
• un agent principal des politiques – FS-03
• un agent principal de programmation – EC-06
• une adjointe administrative – AS-02

De plus, les postes temporaires suivants complétaient l’effectif :

• deux agents des politiques et des programmes PM-04 (jan. /fév. 2014 jusqu’à présent)
• un conseiller spécial FS-03 (septembre 2014  à juin 2015)
• un PG-04 pour appuyer la programmation du FLR (affectation de huit mois)
• un conseiller principal en communication du Bureau des relations avec les médias,  affecté pour appuyer les communications externes du BLR.

Les deux postes du groupe PM et le poste de conseiller spécial FS étaient des postes temporaires. Le coût total prévu de l’initiative du BLR totalisait 21 587 019 M$ pour quatre ans. De ce montant, 20 000 000 M$ provenaient de l’enveloppe de l’aide internationale (EIA) et le reste (1 587 019 M$) des niveaux de référence existants. Un total de 4 293 787 M$ a été imputé au crédit 1 (dépenses opérationnelles), 17 000 000 M$ au crédit 10 (subventions et contributions) et 293 232 $ avait été mis de côté pour TPSGC (locaux).

1.4.1 Fonds pour la liberté de religion (FLR)

Le FLR a reçu 4,25 M$ par année sur une période de quatre ans (2012-2013 à 2015-2016); de ce montant, 2 M$ étaient affectés aux subventions et 15 M$ aux contributions. Le montant total du FLR pour quatre ans s’établissait à 17 M$. La subvention maximale admissible pour un projet s’établissait à 500 000 $ et le montant maximal pour une seule contribution ou un projet à 1,25 M$.

2.0 Portée et objectifs de l’évaluation

Cette première évaluation formative avait pour objectif de fournir à la haute direction du Ministère une analyse objective et fondée sur des données probantes de la pertinence continue du BLR, de sa structure, de ses politiques, de ses procédures et de ses ressources. Elle visait en outre à déterminer si les activités du Bureau étaient en voie de produire les résultats escomptés.

Les objectifs spécifiques de l’évaluation étaient les suivants :

• Examiner la pertinence du BLR en évaluant la mesure dans laquelle le programme était en voie de répondre aux besoins des Canadiens et de ses clients, et s’il était harmonisé avec les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques d’AMC;
• Déterminer si les activités du BLR étaient en voie de réaliser des progrès pour produire les résultats escomptés;  
• Déterminer si les activités, les processus et la programmation du BLR étaient efficients et rentables;  
• Déterminer l’efficacité du BLR à s’acquitter de son mandat, et si le programme complétait, chevauchait ou dédoublait les travaux réalisés dans d’autres secteurs d’AMC.

3.0 Considérations opérationnelles/considérations clés

Le processus d’opérationnalisation du BLR a duré presque deux ans à partir de son annonce dans le discours du Trône en juin 2011 jusqu’à la nomination de l’ambassadeur en février 2013. Le retard dans l’établissement du BLR a fait en sorte que l’exécution des activités de son mandat a été reportée. Au moment de l’évaluation (octobre 2014), une seule série de séances de formation sur la liberté de religion avait été donnée à environ 30 participants et 12 projets avaient été approuvés à la fin de la période visée par l’évaluation, et certains en étaient encore aux étapes initiales. Le Bureau avait à peine amorcé ses travaux de défense des droits à plus long terme. Une deuxième série de séances de formation a été donnée en juin 2015 après la période visée par la présente évaluation.

Les résultats immédiats ont été examinés puisqu’ils avaient été réalisés en temps opportun. Il était trop tôt pour pouvoir dégager certains résultats et extrants à plus long terme. Qu’il s’agisse des résultats de projets ou de diplomatie directe, les résultats et les changements importants en matière de liberté de religion étaient perçus comme nécessitant un engagement à long terme. Par conséquent, l’évaluation du rendement de l’investissement n’est pas aussi exhaustive que dans le cas d’une évaluation sommative.

L’évaluation a pris en considération les travaux réalisés à l’échelle internationale et la documentation dans cette discipline tout en tenant compte de la capacité et du mandat du BLR. Il s’agissait d’un élément officiel relativement nouveau du programme de la diplomatie mondiale et par conséquent, il y avait peu de repères mesurables et de données de base sur les activités attendues du Bureau, les réalisations sur le terrain ou les connaissances sur ce sujet, en particulier en lien avec le Canada. Le BLR effectuait des travaux en espérant obtenir des résultats à l’étranger, là où les résultats du Canada sont mesurés par rapport au niveau d’influence. L’évaluation de l’influence diplomatique à l’étranger est un défi commun pour évaluer l’efficacité de la diplomatie.

3.1 Fonds pour la liberté de religion (FLR)

L’évaluation visait à déterminer dans quelle mesure le modèle  actuel pour obtenir des projets et les exécuter était approprié et efficient. Un contexte détaillé est donc fourni.  

Le premier groupe de 10 projets du FLR s’était inspiré du mécanisme de financement du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR), du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM), et ses modèles et conditions avaient été utilisées. Le BLR avait en outre communiqué avec les missions pour obtenir des options pour des projets potentiels. Celles-ci avaient été peaufinées et leur nombre avait été réduit suite à des consultations auprès des missions et groupes géographiques pertinents. Le comité de sélection des projets (CSP) examinait ensuite les propositions de deux pages des soumissionnaires qui avaient été préalablement approuvées par les missions et les groupes géographiques. Une fois approuvées par le cabinet de MINA, le BLR demandait aux soumissionnaires de fournir de la documentation détaillée (p. ex., budgets, modèle logique) qui était examinée avant de signer un accord de subvention ou de contribution.  

En 2014, suite à la fusion du Ministère, le FLR du BRL est devenu un projet-pilote dans le cadre du processus de programmation approuvé (PAA) puisqu’une directive demandait de considérer un processus unique et normalisé pour gérer les subventions et contributions du Ministère. Pour gérer la transition du FLR au PPA, la direction du FLR a adopté une approche étape par étape pour un modèle hybride de PPA. Le PPA est entré en vigueur en janvier 2013 et il a été appliqué aux programmes de développement d’AMC et il est devenu le processus systématique de l’ancienne Agence pour se conformer à la Politique sur les paiements de transfert. Le PPA offre cinq mécanismes pour identifier et sélectionner les projets : les propositions non sollicitées; les propositions initiées par le Ministère; le soutien institutionnel; les demandes de propositions; et les appels de propositions.

Dans la foulée de l’adoption du modèle hybride de PPA, les projets du FLR devaient suivre un processus plus long et plus rigoureux qui comprenait la préparation d’un rapport financier, d’un cadre de mesure du rendement, de modèles logiques, un examen du projet par rapport aux enjeux thématiques, une évaluation par rapport à certains critères de sélection et une validation des missions et des groupes géographiques avant que le CSP prenne une décision. L’appel de propositions du FLR selon le modèle hybride de PPA a été lancé en 2014 et la date limite pour présenter les projets avait été fixée au 4 août 2014. Les activités suivantes du FLR ont été réalisées au cours de la période visée par l’évaluation et seront donc prises en compte dans les constatations :  

• 10 projets inspirés du modèle du GTSR/FPSM;
• deux projets aux termes du PPA hybride du Ministère;  
• un appel de propositions aux termes du PPA hybride.

En plus des mécanismes et processus qui précèdent, l’évaluation a également examiné les  possibilités de synergies entre le FLR et la programmation existante d’AMC.

4.0 Complexité de l’évaluation et liens stratégiques

Les responsabilités du BLR incluaient non seulement l’administration d’un nouveau fonds mais aussi une combinaison de formation, d’élaboration de politiques et d’activités de défense des intérêts. La collecte et l’analyse des données reflétaient donc tous ces secteurs d’activités. Le BLR devait faire connaître le Bureau et la programmation du Fonds au sein d’AMC dans le cadre d’une priorité politique spécialisée qu’il connaissait peu.  

Alors qu’on s’attendait à ce que le BLR planifie et élabore un programme pour exécuter son mandat, il a également dû répondre à des demandes imprévues découlant de crises ou de points chauds. Ces demandes ont pu exercer des pressions sur ce nouveau petit Bureau qui devait trouver un équilibre entre les travaux réactifs et les travaux planifiés, tant sur le plan des  politiques que des activités de programmation.   

La majorité des connaissances requises en matière de liberté de religion sont contextuelles et varient en fonction des régions, gouvernements et sociétés civiles spécifiques. La pertinence du concept de liberté de religion peut s’appliquer à divers degrés à un large éventail de thèmes, de l’éducation à la primauté du droit jusqu’au commerce. Ces liens et ces opportunités se matérialisent le plus souvent au niveau des missions. Il a en outre été difficile de démontrer la valeur liée à l’établissement de liens en matière de liberté de religion ou de croyance pour le BLR et le GC jusqu’à ce qu’on en ait besoin, ce qui se produit habituellement en situation de crise. Par ailleurs, d’autres complexités incluaient la variance des niveaux d’intérêt au sein des groupes de diaspora au Canada et les problèmes de liberté de religion ou de croyance dans leurs pays d’origine.

Même si l’évaluation était axée sur l’établissement de faits probants pour appuyer les questions de fond, il y avait dès le début une multitude de perceptions à l’égard du BLR. L’annonce de la création du Bureau avait suscité beaucoup d’attentes et de scepticisme quant à son rôle. Les travaux et les communications du Bureau ont donc automatiquement attiré l’attention des médias et du public. Il y avait également des attentes et de l’intérêt concernant le Bureau, y compris à l’égard du rôle et de la fonction de l’ambassadeur, tant au sein du Ministère que chez les intervenants concernés. Lorsque c’est pertinent, les questions et les constatations de l’évaluation reflètent un peu ce contexte.  

5.0 Approche et méthodologie de l’évaluation

L’évaluation formative a été réalisée pour satisfaire aux exigences de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor (2009) et de la directive et de la norme connexes en matière d’évaluation. La période visée par l’évaluation s’étend de juin  2012 à la fin octobre 2014. Les questions d’évaluation ont servi à déterminer la pertinence et le rendement du programme à partir des cinq principaux enjeux de l’évaluation. Elles étaient harmonisées avec les sources de données et les approches analytiques définies dans la matrice d’évaluation.

5.1 Conception de l’évaluation

L’évaluation a été réalisée par des évaluateurs internes de ZIE. Compte tenu du manque de données empiriques dans ce domaine, des méthodes mixtes et une variété de techniques ont été utilisées pour recueillir des données qualitatives et quantitatives.

Des entrevues en personne et téléphoniques ont été réalisées auprès des intervenants, y compris d’autres membres du personnel d’AMC (à l’AC, dans les missions, des chefs de mission), d’autres ministères, des intervenants religieux nationaux, des intervenants clés des pays et organisations aux vues similaires, des partenaires du FLR, et des universitaires. Une visite sur place a été effectuée à Washington pour évaluer la pertinence et le rendement. Cette visite visait à étayer les données d’observation, y compris les pratiques exemplaires et les leçons apprises des gouvernements qui collaborent à la promotion de la liberté de religion. Les documents ont été analysés pour confirmer les activités, la planification et la production de rapports, de la gouvernance et des extrants. Les informations recueillies ont été triangulées pour déterminer le rendement et dégager les tendances, les similarités et les divergences potentielles.

Il a été décidé de ne pas envoyer de questionnaire aux personnes qui avaient participé à la formation du BLR en 2014 pour différentes raisons. Suite à la séance de formation de l’ICSE en 2014 sur la liberté de religion, l’équipe d’évaluation a reçu de chacun des participants des évaluations détaillées sur cette formation de sorte que certaines sources de données étaient redondantes. De plus, les participants à la séance de formation ne partaient pas tous en affectation; bon nombre d’entre eux travaillaient à l’AC et dans d’autres ministères, ce qui aurait compliqué l’élaboration de questions communes adaptées à un groupe aussi diversifié, sans oublier le risque que le taux de réponse aurait pu être faible. Pour atténuer ce changement à la méthodologie, des questions sur la formation et les connaissances sur la liberté de religion ont été posées dans le cadre des questions d’introduction, dans la mesure du possible, et en particulier au sein d’AMC. Une analyse comparative de la formation sur la liberté de religion des ministères des Affaires étrangères des É.-U. et du Royaume-Uni a également été réalisée pour compléter cette source de données. 

D’autres éléments de comparaison incluaient le financement des programmes d’AMC, les approches des pays aux vues similaires pour le financement en matière de liberté de religion, la raison d’être des organisations pertinentes, et les défis et la portée des travaux des autres organisations dans des champs qui se chevauchent ou qui sont semblables.  

5.2 Sources de données

5.2.1 Entrevues

En collaboration avec le BLR, une liste de contacts internes et externes à l’AC et à l’étranger a été élaborée. Une stratégie d’échantillonnage dirigé a servi pour sélectionner les participants aux entrevues. Les critères comprenaient une consultation du BLR; un examen de la documentation de ZIE et un échantillonnage représentatif de la composition de chaque groupe. Soixante-quinze entrevues ont été réalisées, dont 23 par téléphone. Puisqu’il y avait plusieurs répondants pour certaines de ces entrevues, y a eu 88 participants en tout, soit 25 de plus que ce qui était prévu initialement. D’autres entrevues ont remplacé l’annulation de l’enquête auprès des participants suite à la formation de l’ICSE sur la liberté de religion. Une autre ventilation est fournie dans les tableaux ci-dessous :

En raison de la variété des rôles et des postes des répondants, des questions adaptées, élaborées à partir du protocole d’entrevue maître, ont été envoyés aux groupes d’intervenants afin de mieux comprendre leur expertise, leur rôle et leurs activités spécifiques (p. ex., chefs de mission, secteurs géographiques, chefs religieux). De plus, trois des répondants ont répondu au questionnaire par écrit : deux d’entre eux étaient des partenaires du FLR et ont pu fournir des réponses plus détaillées de cette façon, et l’autre expert voyageait trop souvent pour pouvoir  déterminer un moment convenable pour répondre aux questions par téléphone. Huit répondants ont fourni d’autres documents à l’appui ou des réponses plus détaillées par courriel. Les constatations tirées des entrevues étaient pertinentes pour toutes les questions d’évaluation et certaines des informations fournies par écrit ont appuyé les données recueillies dans le cadre des entrevues.

5.2.2 Visites sur place

Les entrevues sur place ont permis de recueillir des renseignements utiles sur la mise en œuvre de la programmation en matière de liberté de religion en tant qu’objectif de politique étrangère. Les données d’observation ont contribué à cerner les similitudes et les différences entre le mandat, les pratiques exemplaires et les leçons apprises de l’Office of International Religious Freedom (OIRF) des É.-U. Elles ont également permis à l’équipe d’évaluation de recueillir des points de vue sur le leadership du Canada et du BLR sous un autre angle. Le Département d’État a fourni l’une des rares occasions de saisir la portée de ce sujet pour le Canada à plus long terme.     

Des entrevues en personne ont été réalisées auprès :  

• du personnel à WSHDC
• de l’Office of International Religious Freedom
• du représentant spécial de l’Office of Religion and Global Affairs
• de l’Office of Global Programming, Bureau of Democracy, Human Rights and Labor
• de la United States Commission on International Religious Freedom
• de l’Academia on Freedom of Religion
• des intervenants religieux et non gouvernementaux de l’OIRF

5.2.3 Examen des documents

La documentation a été examinée afin de situer le BLR dans le contexte canadien et international. Elle comptait plus de 250 documents, y compris des publications des intervenants non gouvernementaux pertinents, des organismes de recherche et de l’Initiative concernant la religion et les droits de la personne d’AGC, affichés sur GCpedia. Les sources externes incluaient des articles des médias, des écrits d’universitaires qui évaluaient les questions en matière de liberté de religion et la portée des travaux du BLR. Des déclarations pertinentes du gouvernement du Canada ont servi à mesurer l’orientation et la cohérence de cette priorité stratégique.

Les documents d’AMC et du BLR ont été examinés pour évaluer les rôles et les responsabilités ministériels appropriés sous l’angle de la conformité aux politiques et de la cohérence. Les rapports ministériels, les rapports sur le rendement de la Direction et les rapports sur les plans et priorités ont également été examinés. L’équipe de l’évaluation a aussi pris connaissance des documents constitutifs, les documents du comité, les décisions de financement, les ordres du jour des réunions, les rapports d’activités et les rapports des missions, les accords de contribution, les rapports financiers et narratifs.

5.3 Analyse des données

Toutes les sources de données ont été utilisées pour répondre aux questions de l’évaluation. Les données recueillies dans le cadre des entrevues et l’examen des documents provenaient de multiples sources. Les renseignements et les constatations ont été triangulés pour dégager les tendances, les similitudes et les points de divergence ou de convergence. Une analyse comparative a également été réalisée pour comprendre le contexte des activités du BLR, leur pertinence et la façon de mesurer le rendement. Les observations et les constatations de l’évaluation ont servi pour répondre aux questions de l’évaluation qui sont détaillées dans la matrice d’évaluation. Les conclusions et les recommandations ont été formulées en se fondant sur les éléments probants et l’analyse a été organisée de cette façon.

Les résultats de l’évaluation, y compris les conclusions et les constatations, ont été validés lors de la deuxième réunion du Comité consultatif de l’évaluation (CCE) au moment où les constatations préliminaires ont été présentées et les membres du CCE ont fourni des commentaires sur celles-ci.   

6.0 Limites de l’évaluation

Le manque d’information sur le rendement a été la plus importante contrainte qui a limité l’évaluation pour plusieurs raisons :

• il y avait peu d’information sur le rendement de l’ensemble de la programmation sur la liberté de religion;  
• il y avait des lacunes sur le plan des indicateurs de rendement et des mesures de suivi du FLR;   
• la création récente du Bureau, le peu de fonds utilisés, et le retard des projets ont fait en sorte que peu de rapport ont été produits sur les activités et les résultats immédiats.

En conséquence, le manque d’information sur le rendement a été atténué dans la formulation et l’approche des constatations et recommandations. Par exemple, les recommandations portent sur les lacunes concernant les activités et intrants (améliorer la communication et la coordination, surveiller les projets) plutôt que sur le rajustement de l’approche de la programmation en vue d’obtenir des résultats intermédiaires et ultimes qui, logiquement, n’ont pas encore été réalisés.

Les intervenants n’ont pas tous été rencontrés en entrevue. Des six membres du CCI des autres ministères qui ont été contactés à cette fin, seuls les représentants d’Immigration, Réfugiés, et Citoyenneté Canada (IRCC) et de Sécurité publique (SP) ont manifesté de l’intérêt. L’équipe d’évaluation a réalisé plusieurs entrevues auprès des représentants de chacun de ces ministères pour s’entretenir avec les sections pertinentes d’IRCC et de SP et s’assurer de couvrir toutes les questions de l’évaluation. Les travaux du BLR étaient soit périphériques ou complémentaire à ceux d’IRCC. SP avait exprimé un solide intérêt envers le BLR. Cependant, l’intérêt envers SP concernait une possible collaboration future et n’était pas très pertinent pour la période visée par l’évaluation. En outre, un représentant de CIC était membre du CCE.

Les entrevues ont été réalisées principalement dans les missions qui participaient activement à la programmation et à la politique. Les missions qui contribuaient aux rapports et aux activités sur la liberté de religion ou de croyance pour le Ministère n’ont pas toutes été rencontrées en entrevue. La liste de contacts pertinents de l’ambassadeur du BLR était exhaustive. L’équipe d’évaluation n’a pu réaliser d’entrevues auprès de tous les pays aux vues similaires du groupe de contacts ou avec tous les intervenants du BLR à l’échelle nationale et internationale. À l’aide d’un échantillonnage dirigé et de questions, des entrevues ont été réalisés jusqu’à ce que l’équipe constate que les observations des répondants deviennent redondantes et qu’un point de saturation des données ait été atteint.

7.0 Gestion de l’évaluation

Deux réunions du Comité consultatif de l’évaluation (CCE) ont eu lieu pour l’évaluation. Le CCE était composé de représentants des programmes du GTSR/FPSM, des droits de la personne, des directions générales géographiques pertinentes d’AMC et d’un représentant d’IRCC.

Le CCE, présidé par le directeur de l’évaluation, s’est réuni pour approuver le plan de travail de l’évaluation et pour discuter des constatations préliminaires. L’ébauche du rapport final de l’évaluation a été transmise à tous les membres du CCE pour obtenir leurs commentaires, qui ont par la suite été intégrés à la version finale du rapport. Le bureau de première responsabilité (BPR) devait fournir une réponse et un plan d’action de la direction (RPAD) officiels en réponse aux recommandations formulées dans le rapport d’évaluation final et la présenter au CEM suite à la présentation des recommandations de l’évaluation par ZIE. Une fois approuvé par le CEM, le rapport et la RPAD seront traduits et affichés sur le site Web externe du Ministère.

8.0 Contatations de l’évaluation

8.1 Enjeu 1 (pertinence) : Besoin continu du programme

Constatation 1 : Le BLR a collaboré avec des pays présentant les plus hauts niveaux de restriction quant à la liberté de religion ou de croyance et a traité en parallèle les questions de liberté de religion ou de croyance lorsque cela était pertinent sur le plan thématique. Le mandat du BLR visait certaines directions générales géographiques et missions.

Des restrictions à la liberté de religion sont imposées dans plusieurs pays (39 % des pays) et 5,5 milliards de personnes, ou 77 % de la population mondiale, vivent dans des pays où il y a un niveau élevé ou très élevé de restrictions imposées à la liberté de religion^{Note de bas de page 5}. Les pays qui imposent le plus de restrictions sont la Birmanie (Myanmar), l’Égypte, l’Indonésie, le Pakistan et la Chine, qui sont tous des pays ciblés par le BLR.

Le BLR a pu enrichir l’approche du GC en matière de droits de la personne puisque l’un de ses messages publics clés mettait l’accent sur la promotion de la liberté de religion ou de croyance par rapport à d’autres droits de la personne. Certains des facteurs considérés incluaient la capacité du BLR d’établir des contacts diplomatiques avec certains pays et la capacité de la programmation du FLR de produire des résultats. Selon les entrevues réalisées à AMC, le BLR occupait un espace qui autrement aurait été occupé par les directions géographiques et le bureau des droits de la personne. Une position et une priorité stratégique claires en matière de liberté de religion ou de croyance ont permis au Canada de cibler ses efforts sur les questions des droits de la personne. Ce point a été signalé dans la tribune des Nations Unies ainsi que par certaines directions générales géographiques.

Certaines missions et régions géographiques ont indiqué que le BLR avait renforcé leurs travaux et subséquemment, la capacité du Canada de se positionner dans le pays sur des questions liées à la liberté de religion ou de croyance et aux droits de la personne. Il y avait en même temps des lacunes sur le plan de l’élaboration de politiques et de déclarations spécifiques sur les restrictions religieuses, comme par exemple une prise de position sur l’imposition de charia dans un pays donné. La plupart des missions pour qui la liberté de religion ou de croyance était une priorité auraient aimé un engagement encore plus actif du BLR.

Il ressort de l’évaluation que la portée du FLR permettait un engagement significatif du GC et la programmation en matière de liberté de religion ou de croyance dans des missions sélectionnées qui étaient engagées activement. Le FLR a financé le dialogue interreligieux et la médiation, l’éducation et la surveillance de l’information sur les minorités religieuses, renforcé la capacité de la société civile et des législateurs en matière de tolérance religieuse et documenté la persécution des minorités religieuses.

Même s’il était en opération dans certains pays et missions, le BLR n’avait pas la capacité suffisante pour collaborer avec tous les pays qui imposent d’importantes restrictions en matière de liberté de religion. Des intervenants nationaux canadiens et des agents d’AMC ont reconnu que le BLR avait pris des décisions concernant les pays où l’engagement devrait être priorisé. Certains ont toutefois indiqué que la justification du BLR pour s’engager dans un pays ou un secteur de travail en particulier manquait de clarté.

Selon des preuves documentées, le BLR avait effectué des consultations sur les pays où il s’était engagé et où il menait des activités, y compris deux réunions du CCI et certaines opérations des régions géographiques d’AMC. Il y avait toutefois un manque d’uniformité concernant la façon dont ces consultations auprès des missions et du reste du Ministère avaient été effectuées et comment ils avaient été informés des priorités du BLR. De plus, certaines des personnes rencontrées en entrevues ont signalé la nécessité de réaliser une analyse régionale et de fournir d’autres efforts auprès des missions qui ne collaborent pas encore activement avec le BLR. La couverture globale du BLR aurait également besoin de souplesse pour faire face aux crises liées à la liberté de religion ou de croyance au fur et à mesure qu’elles se présenteront.

Constatation 2 : Les activités de défense du BLR étaient généralement perçues par les intervenants canadiens clés comme une contribution positive à la politique étrangère du gouvernement du Canada, mais des lacunes ont persisté quant à la compréhension de la fonction du BLR.

L’évaluation n’a pas été en mesure de recueillir des données pour déterminer si le droit à la liberté de religion ou de croyance était pertinent pour le grand public canadien.

Le BLR a fourni d’importants efforts pour sensibiliser les intervenants religieux et non religieux au pays. La diversité des contacts correspondait au pluralisme canadien. Les sujets abordés avec les leaders religieux incluaient la persécution religieuse dans leur pays d’origine, la pertinence de leur organisation par rapport au BLR et quelle pourrait être la contribution substantielle ou la connexion du BLR. Même si l’intérêt suscité par la création du BLR a été généralement perçue comme une importante décision, les perceptions à l’égard du BLR étaient partagées et marquées par des opinions divergentes, des observations et des idées fausses persistantes.

Par exemple, certaines organisations qui avaient des relations de travail établies avec le GC estimaient que le BLR renforçait leur présence et constituait un autre moyen d’aborder la question de la persécution religieuse. Plusieurs autres répondants ont en outre suggéré d’ajouter un volet national au mandat du BLR afin d’accroître sa crédibilité et sa légitimité pour que le Canada puisse prêcher par l’exemple. Inversement, une organisation religieuse qui avait établi des relations de travail au sein du GC estimait que les activités de défense et le mandat du BLR étaient redondants. Le répondant a en outre indiqué qu’il y avait déjà un leadership important en place pour sensibiliser au-delà de sa propre religion, y compris sur des questions d’affaires étrangères au sein du Ministère.     

Il régnait également une certaine confusion quant au mandat et aux activités du BLR. Même si le mandat du BLR était affiché sur un site Web et même s’il était présent dans les médias sociaux, certaines organisations ne savaient pas exactement quel était le mandat du BLR ou ne connaissaient pas le FLR. Certains répondants ont exprimé des préoccupations concernant la proportion des déclarations négatives du BLR qui dénonçaient publiquement les autres. D’autres répondants ont indiqué avoir observé que le BLR avait fourni peu d’efforts dans le cadre de ses activités de sensibilisation pour assurer l’égalité entre les sexes. Il y avait également de la confusion concernant le BLR, s’il avait un rôle consulaire ou s’il avait mis l’accent sur des religions ou régions en particulier.

Les perceptions à l’égard du BLR étaient importantes. Par exemple, les chrétiens sont l’une des minorités les plus persécutées au monde et par conséquent, les efforts du BLR pour appuyer cette minorité persécutée ont semblé justifiés. Cependant, si cette information n’est pas communiquée régulièrement et correctement sur la scène politique et l’espace publique, le BLR risque d’être perçu comme favorisant les chrétiens par rapport à d’autres groupes religieux. Certains intervenants ont donc pu interpréter les activités du BLR comme étant motivées par la politique. Il n’est donc pas surprenant que le Bureau ait été comme étant un bureau politique, une perception fausse qui a été un défi constant pour le Bureau.

Bien que les réunions individuelles aient été une approche utile pour initier le dialogue et établir des liens entre avec les principaux chefs religieux canadiens, l’absence d’une approche uniforme et transparente a contribué aux opinions partagées mentionnées précédemment. Les chefs religieux ne savaient pas exactement quelles étaient les priorités du Bureau ou s’il était impartial, par exemple, lorsqu’il favorisait une activité religieuse plutôt qu’une autre. Les principaux chefs religieux et intervenants nationaux qui voulaient renforcer leurs liens avec le BLR et AMC ont indiqué ne pas savoir quelles étaient les autres étapes concrètes du processus ni comment établir une connexion véritablement utile. Les intervenants nationaux souhaitaient de la transparence et obtenir plus d’informations sur les activités du BLR, les résultats obtenus, les pays où il était activement engagé et pourquoi. Ils voulaient également des orientations pour savoir comment ils pourraient devenir des contributeurs importants au mandat du BLR et s’ils avaient tous un accès égal au Bureau. Les intervenants et le BLR auraient pu réaliser des gains d’efficacité si les deux parties avaient su quand s’inclure mutuellement, se lancer des  invitations ou collaborer en vue d’établir un dialogue sur un sujet particulier et déterminer le moment le plus propice pour le faire.

L’option de créer un comité consultatif externe pour conseiller le BLR dans l’exercice de son mandait était énoncée dans les documents constitutifs du BLR. Ce comité devait se réunir à la fin de juin 2015. Il aurait pu être une tribune pour échanger de l’information de façon plus transparente avec les multiples organisations religieuses nationales.

Constatation 3 : Les projets du FLR répondaient à une demande de la programmation sur la liberté de religion ou de croyance.

Plusieurs sources de données ministérielles et des commentaires d’organisations externes démontraient qu’il y avait une demande pour du financement en matière de liberté de religion.

Le BLR a lancé un appel de propositions (AP) sur une période de deux mois en 2014 pour débourser 2 M$. Plus de 200 demandes ont été présentées pour ce très modeste fonds et pour lequel la moyenne des projets du FLR dépassait quelque peu 500 000 $. Deux autres fonds d’AMC distribués au niveau de la mission ont aidé à démontrer la pertinence de cette priorité en finançant des projets sous le secteur thématique de la liberté de religion ou de croyance. Depuis 2011-2012, le Fonds discrétionnaire de la mission (FDM) a financé 89 projets sous le secteur thématique de la liberté de religion ou de croyance, pour une valeur moyenne de 2 998 $. Entre 2012 et 2014, le Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) a financé 15 projets sous le secteur thématique de la liberté de religion ou de croyance, pour une valeur moyenne de 40 256 $. Ce Fonds n’est ouvert qu’aux pays admissibles à l’aide publique au développement (APD).

Même s’il ne remplaçait pas le financement bilatéral pour le développement, les répondants à AMC ont apprécié la disponibilité du FLR pour les pays où ils aimeraient continuer de s’engager avec la société civile pertinente lorsque le financement du Canada ou d’autres pays au titre de l’APD ne sera plus disponible ou pour les pays qui n’étaient pas des bénéficiaires traditionnels de l’aide. Le personnel des missions et du BLR a apprécié les partenaires potentiels qui se sont engagés avec succès par l’intermédiaire du FDM ou du FCIL, démontrant sa capacité en matière de projet. Quelques intervenants nationaux qui connaissaient déjà le FLR ont vu la  possibilité d’établir des liens avec leur organisme de bienfaisance ou avec les besoins des communautés dans leurs pays.

Les opinions étaient partagées au sein d’AMC concernant la capacité du FLR de répondre à des priorités spécifiques. Certains projets financés par le FLR reflétaient les priorités urgentes et les décisions pour y répondre. D’autres percevaient le FLR comme un financement de démarrage potentiel pour établir des liens stratégiques avec les activités qui appuient la liberté de religion. Cependant, les agents dans certaines missions canadiennes n’avaient pas les connaissances suffisantes et manquaient d’orientations sur la meilleure façon de répondre à l’intérêt manifesté à l’égard du FLR. Par conséquent, le FLR a potentiellement répondu à une partie de la demande pour de la programmation sur la liberté de religion ou de croyance.

Des préoccupations ont été exprimées à l’effet que le FLR (évalué à 17 M$ sur quatre ans) n’était pas suffisant pour influer de façon significative sur le mandat, et que les ressources ou le personnel étaient insuffisants pour que cette question soit considérée comme une priorité canadienne. D’autres préoccupations concernaient la portée trop étroite du FLR et le nom du Fonds (« liberté de religion ») qui était trop sensible ou trop risqué sur le plan politique pour certains partenaires potentiels pertinents pour présenter une demande. Selon une organisation internationale de défense des droits de la personne, le FLR était très pertinent pour les questions de religion émergentes en Afrique. Un certain nombre d’intervenants percevaient l’élément FLR du BLR comme un outil essentiel; il y avait suffisamment de dirigeants occidentaux pour condamner les actions des autres pays, mais pas suffisamment d’incitatifs pour appuyer la défense et l’élaboration de politiques sur la liberté de religion ou de croyance pour produire des résultats positifs, ce que le FLR était en position de faire.

8.2 Pertinence : Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 4 : Le BLR et le FLR étaient harmonisés pour produire les résultats énoncés dans les résultats stratégiques du Ministère et répondre aux priorités du gouvernement du Canada.

Pendant la fusion de l’ancienne Agence canadienne de développement international (ACDI) et de l’ancien ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECD), le BLR a relevé de trois directions différentes du Ministère. Le mandat du Bureau pendant cette période était uniforme et harmonisé avec le premier résultat stratégique d’AMC concernant le programme international du Canada qui s’énonce comme suit : « Le programme international est modelé sur les bénéfices et les avantages du Canada, conformément aux valeurs et aux intérêts du pays » dans l’architecture d’alignement des programmes (AAP) d’AMC pour 2013-2014 et 2014-2015. Ce résultat a été modifié comme suit « Le programme international est modelé pour faire avancer la sécurité, la prospérité, les intérêts et les valeurs du Canada » dans l’AAP de 2015-2016.

Pendant la période visée par l’évaluation, les documents de travail démontrent que le BLR a contribué aux engagements du Secteur de la sécurité internationale et des affaires politiques. Les travaux du BLR étaient harmonisés avec l’énoncé « Le Bureau de la liberté de religion promeut le droit fondamental à la liberté de religion à l’échelle internationale au moyen de programmes et d’activités de sensibilisation pragmatiques et efficaces dans les pays et les régions où la liberté de religion ou de croyance est en péril ainsi que de l’élaboration de politiques stratégiques fondées sur des données probantes^{Note de bas de page 6}. »

Dans l’ensemble, le BLR semblait être étroitement harmonisé avec les sections pertinentes du Plan intégré des activités ministérielles (PIAM). Le BLR avait atteint pleinement ou partiellement tous les indicateurs de rendement du PIAM pour 2013-2014 et 2014-2015.

Le BLR, grâce à sa capacité de joindre un vaste éventail d’intervenants pour discuter des questions de liberté de religion ou de croyance, appuyait l’avancement de l’engagement 1 d’IFD^{Note de bas de page 7} « Le leadership du Canada relativement à la promotion du droit fondamental à la liberté de religion est soutenu par des politiques stratégiques fondées sur les faits et par des programmes et des activités de sensibilisation pragmatiques et efficaces dans les pays et les régions où la liberté de religion ou de croyance est menacée. »

Dans le cadre de l’évaluation, des renseignements spécifiques qui concordaient avec les résultats stratégiques du Ministère ont été recueillis. Pour appuyer l’engagement de la Direction  « Le Bureau de la liberté de religion promeut le droit fondamental à la liberté de religion au moyen de programmes et d’activités de sensibilisation pragmatiques et efficaces dans les pays et les régions où la liberté de religion ou de croyance est menacée^{Note de bas de page 8} »

• indicateur de rendement : les représentants étrangers, les communautés religieuses et les décideurs sons sensibilisés à l’aide de consultations, d’événements et de visites. 

le BLR a contribué à l’indicateur mentionné précédemment puisqu’il a communiqué avec un vaste éventail d’intervenants pour discuter des questions de liberté de religion et de croyance.

• indicateur de rendement : l’information et les produits d’analyse du BLR sur la liberté de religion répondent aux attentes des décideurs du gouvernement du Canada en ce qui concerne leur contenu et leur pertinence du point de vue des valeurs et des intérêts internationaux du Canada.

Des éléments probants suggéraient que certains intervenants au sein du GC avaient reçu et utilisé des travaux produits par le BLR. Toutefois, il est mentionné dans des constatations subséquentes que la sensibilisation du BLR n’a pas été exhaustive et que toute une gamme d’intervenants auraient dû être mieux informés.  

• Indicateur de rendement : nombre d’activités (déclarations, gazouillis, démarches, discours, publications, etc.) réalisées par l’ambassadeur pour défendre les intérêts des communautés religieuses et des personnes victimes de persécution.

Le Bureau a été très actif dans les médias sociaux et un grand nombre d’activités (p. ex., déclarations, gazouillis, démarches, discours) ont été réalisées. Les déclarations et annonces du BLR (et du FLR) ont également été affichés sur le site Web du BLR.
Même si le BLR n’avait pas de mandat national, il convient de noter que la politique du GC sur le multiculturalisme a changé pendant la période visée par l’évaluation, passant de la diversité ethnique à un plus grand dialogue interconfessionnel. Ce changement s’est opéré dans le contexte d’une croissance de la diversité religieuse. Aux termes de sa politique et de ses programmes, IRCC appuie le dialogue interconfessionnel au Canada.

Lorsque le BLR a eu des interactions directes en matière de liberté de religion, elles ont enrichi le programme des droits de la personne du GC en fournissant une orientation plus claire pour  sensibiliser à la protection des minorités ethniques et religieuses. Il a cependant été noté que le niveau d’échange d’information et le leadership ont été inégaux entre les missions pertinentes qui contribuaient à faire avancer le programme du Canada en matière de droits de la personne.  

Constatation 5 : Le BLR a pris des mesures pour que le Canada puisse influer et assurer le leadership en matière de liberté de religion ou de croyance auprès des ministères des affaires étrangères des autres pays et des chefs des pays aux vues similaires et des CDM dans les pays qui sont activement engagés.

La création du Bureau a permis d’aborder la défense de droits de différentes façons, y compris à l’aide de répercussions positives sur plusieurs cas spécifiques de persécution religieuse. Le Canada était en mesure de chercher des occasions de collaborer avec certaines organisations qui avaient adopté une position semblable, dont certains aspects spécifiques du Rapporteur spécial sur la liberté de religion ou de croyance de l’Organisation des Nations Unies (ONU).

Pour les pays aux vues similaires et les organisations internationales concernées, le Canada était pertinent non seulement à titre de membre d’un groupe de pays aux vues similaires, mais aussi de leader mondial qui comble une lacune. L’absence d’un ambassadeur pour l’Office of International Religious Freedom (OIRF) pour une période d’un an a laissé un vide sur la scène internationale. Les répondants aux États-Unis se sont en outre dits ouverts à l’idée qu’un autre pays assure le leadership en matière de droit à la liberté de religion ou de croyance. Les É.-U. ne croient pas qu’ils doivent diriger toutes les initiatives sur la liberté de religion. La possibilité de jouer à l’occasion un rôle de soutien était plutôt perçue comme un changement positif pour accroître les options diplomatiques sur cette même question thématique. D’autres pays aux vues similaires ont retiré des bienfaits de leur collaboration avec le Canada sur la liberté de religion ou de croyance. La coordination d’un groupe de contacts et un projet de sensibilisation spécifique pour faire des démarches auprès d’un pays où la persécution religieuse est élevée en sont des exemples concrets. Bien que le leadership du BLR ait permis de réaliser des activités de défense de ce genre, les pays aux vues similaires ont également apprécié le message commun préparé par le BLR et qui peut être modifié pour l’adapter aux intérêts de chacun des pays.  

Comme un chef de mission l’a mentionné, le sujet de la liberté de religion ou de croyance est pertinent, y compris pour les pays du Commonwealth, entre autres le Canada qui est un petit pays mais un acteur important. Le BLR et un engagement ferme sur cette priorité a permis au Canada de rester engagé et de faire entendre sa voix à l’échelle internationale. Dans l’ensemble, les répondants à l’étranger ont indiqué qu’il y avait un nombre limité d’acteurs et de dirigeants en matière de liberté de religion ou de croyance, et que les travaux du Canada à cet égard ont étaient appréciés puisqu’ils comblaient une lacune.

8.3 Enjeu 3 (pertinence) : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 6 : Il était logique que le BLR relève de la direction de la sécurité internationale puisque ses travaux étaient thématiquement près de ceux de la division des droits de la personne, mais pas nécessairement directement inclus sous eux.

Dans l’ensemble, l’emplacement administratif du BLR ne soulevait pas vraiment d’opposition et il n’y avait pas un consensus fort concernant le fait que le Bureau de la liberté de religion aurait dû être ailleurs dans la structure administrative.

En ce qui concerne la position du BLR au sein de la structure d’AMC, la plupart des répondants qui avaient des bonnes connaissances du Ministère estimaient qu’à titre de priorité stratégique, la liberté de religion ou de croyance était pertinente au-delà des droits de la personne. Certains considéraient l’intégration de la liberté de religion ou de croyance aux travaux d’AMC comme la prochaine étape logique. Le fait que le BLR relève de Sécurité internationale et affaires politiques (IFM) était perçu comme ayant le potentiel de sensibiliser davantage les différents secteurs pertinents de la politique et de la programmation d’AMC. Le BLR partageait des locaux avec la division des droits de la personne dans la direction administrative « I » de sorte qu’ils pouvaient collaborer étroitement à des dossiers pertinents tout en ayant des activités et un leadership distincts.

En ce qui concerne les subventions et contributions, le FCIL et le GTSR étaient deux programmes qui accordaient à l’occasion des subventions et des contributions en matière de liberté de religion ou de croyance. Il y avait eu des discussions dès le départ pour déterminer si le FLR devrait relever du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) ou du FCIL. Les répondants dans les missions et à l’AC ont manifesté de l’intérêt envers le FCIL et d’autres modèles plus petits et décentralisés qui auraient pu mieux harmoniser les projets du FLR avec les besoins du pays et communiquer avec les représentants pertinents de la société civile d’une façon aussi diplomatique et sensible que possible. Le BLR a fait quelques explorations auprès du FPSM mais compte tenu de leurs mandats et leurs responsabilités différents, la possibilité d’un transfert au FPSM était limitée.

Au sein d’AMC, certains bureaux géographiques ont pu renforcer leur approche en vue de protéger les minorités religieuses suite à l’émergence de la persécution religieuse. Beaucoup d’intérêt a été manifesté par les bureaux géographiques concernant les synergies possibles entre la liberté de religion ou de croyance et les secteurs thématiques de programmation.

Parmi les autres ministères, la réponse a généralement été neutre en ce qui concerne le rôle et la position administrative du BLR car cela n’affectait pas leurs travaux de manière significative. Puisque le mandat du BLR consistait à exécuter des travaux à l’étranger, il n’y a eu que quelques commentaires sur le fait qu’il était logique que le bureau relève d’AMC.

À l’extérieur, parmi les intervenants pertinents qui connaissent bien l’organisation du GC,  comme les chefs religieux et les organisations non gouvernementales, les perceptions étaient  encore plus déconnectés mais incluaient des opinions partagées sur l’objectivité, les ressources nécessaires et le niveau d’engagement du BLR auprès des intervenants nationaux. Parmi les facteurs qui ont pu contribuer à ces points de vue divergents, il y a le manque de communication de l’information du BLR ou le manque de compréhension de la structure détaillée d’AMC.

Constatation 7 : Le mandat du BLR était clair pour les agents d’Affaires mondiales Canada (AMC) qui étaient directement concernés, mais il aurait fallu clarifier son mandat et ses activités et les communiquer davantage au personnel du reste du Ministère.

Les rôles du BLR et l’opérationnalisation de son mandat étaient clairs pour les sections et les contacts clés qui collaboraient étroitement avec le BLR. Ils estimaient que la collaboration du BLR et sa capacité de nuancer son mandat en questions régionales et locales spécifiques avaient une valeur inestimable, y compris pour des régions comme l’Ukraine et le Moyen-Orient. Il était clair pour ces sections que le BLR avait un précieux bagage de connaissance et d’expertise, et que les rôles et les approches pour collaborer avaient été simplifiées et bien identifiées. Les sections d’AMC qui collaboraient étroitement avec le BLR auraient aimé qu’il participe davantage à l’approche à plus long terme en matière de planification stratégique et incluant des projets potentiels.    

Lorsque les sections pertinentes d’AMC et des autres ministères ne comprenaient pas comment le BLR exécutait son mandat, les impacts négatifs qui en découlaient incluaient les attentes soulevées à l’égard du BLR, le trop grand nombre de demandes, et les demandes non pertinentes au personnel du BLR sur le terrain. Pour les intervenants, tant à l’interne qu’à l’externe, le mandat du BLR était clair. Cependant, pour ceux qui ne collaboraient pas étroitement avec le BLR, la façon dont le BLR opérationnalisait son mandat n’était pas claire. Pour les répondants d’AMC, c’était au niveau opérationnel que ce malentendu était le plus apparent, spécifiquement dans l’identification des aspects pratiques de cette relation de travail. Que faisait donc le BLR? Qui était responsable de quel aspect des principales activités? Quelle était la meilleure personne à contacter et avec qui amorcer le dialogue? Quels éléments du mandat étaient actifs et comment étaient-ils exécutés? Dans plusieurs cas spécifiques, une demande de commentaire a été adressée au BLR à la toute dernière minute. Ceci a exercé encore plus de pression sur la petite équipe du BLR pour se garder au courant des processus internes d’AMC. Le personnel du BLR ne pouvait planifier ou rationnaliser ses travaux puisqu’on l’informait de toutes les visites de chefs religieux même si ce n’était pas pertinent aux opérations ou au mandat du BLR. Le personnel du BLR devait souvent traiter les demandes qui comportaient le mot « religion » puisque certaines personnes au Ministère ne comprenaient pas ce que le BLR faisait ni quelle était la portée de ses travaux. Sans bien connaître les détails des travaux réalisés par le Bureau, un nombre limité de répondants à l’interne et à l’externe se sont dits préoccupés du fait que le mandat du BLR se concentrait sur une seule question des droits de la personne, soit la liberté religieuse.

Pour d’autres ministères au Canada, le leadership du BLR était opportun, y compris la possibilité de créer des liens entre la diaspora et les communautés dans leur pays, et d’aborder d’autres questions pertinentes, comme la lutte à l’extrémisme violent. Pour d’autres ministères, le BLR ajoutait de la crédibilité à cette priorité de la politique étrangère. Ils ont signalé que le CCI se réunissait une fois par année, conformément à son mandat, énoncé dans les documents constitutifs du BLR, et que l’information était de haut niveau. Pour les missions qui avaient été visitées par le BLR, sa présence était pertinente pour élargir le réseau de la société civile de la mission et des intervenants. Le BLR a dirigé des tables rondes en collaboration avec la société civile, les dirigeants religieux et d’autres chefs de mission et créé des réseaux qui étaient appréciés par le chef de mission et la section politique.

Même s’il ne pouvait pas exécuter son mandat d’un seul coup, s’il avait communiqué plus d’informations sur son approche, le BLR aurait pu clarifier les considérations qui précèdent. La capacité du BLR d’enrichir les travaux sur les droits de la personne était attribuable en partie à l’approche concertée du bureau des droits de la personne. Des répondants des autres ministères au niveau opérationnel et de la direction auraient aimé mieux comprendre de quelle façon le BLR opérationnalisait son mandat afin de mieux cerner les messages parallèles, l’harmonisation de la politique, les synergies potentielles et les leçons apprises. Le personnel du BLR aurait donc pu se concentrer davantage sur l’élimination des conceptions fausses de certains intervenants, y compris les exemples fournis ci-dessus.

Pour s’assurer de l’utilité de l’exercice, les intervenants externes et internes avaient besoin de divers renseignements. Il y avait encore de la place pour que BLR reste souple pour répondre aux demandes imprévues. Un certain nombre de répondants se sont dits intéressés à améliorer leur connaissance des échéanciers du BLR et de la façon dont il opérationnalisait son mandat.

8.4 Enjeu 4 (rendement) : Atteinte des résultats escomptés

Constatation 8 : L’évaluation a trouvé des preuves démontrant une augmentation de la connaissance sur la liberté de religion ou de croyance chez certains intervenants, mais pas chez tous les acteurs pertinents.

Dans l’ensemble, le BLR a fait du Canada un leader crédible en ce qui concerne la question de la liberté de religion. À l’interne et à l’externe, il y avait beaucoup d’intérêt pour en apprendre davantage, y compris sur les résultats positifs du BLR. Cependant, le Canada avait une capacité mélangé de maintenir une voie de communication crédible avec différents intervenants. L’analyse ci-dessous contextualise cette problématique pour différents groupes d’intervenants.

Les agents pertinents d’AMC dans les missions et directions géographiques ciblées avaient une bonne connaissance du leadership du Canada et de la thématique de la liberté de religion. Les connaissances de certains chefs religieux et de missions aux vues similaires à l’étranger s’amélioraient en ce qui concerne l’intérêt et le leadership du Canada en matière de liberté de religion ou de croyance. Il n’avait pas encore été déterminé dans quelle mesure les autres secteurs de programmation (p. ex., sécurité, développement) des missions pouvaient appuyer le leadership du Canada quant à ce thème. Dans bon nombre de missions, il était clair qu’il y avait une courbe d’apprentissage en ce qui concerne l’approche du BLR à l’égard des missions et des directions géographiques. Le BLR a communiqué à plusieurs occasions avec les CDM au sujet du mandat du BLR et de la raison d’être du FLR. Les missions et les directions géographiques avaient relevé les points faibles, souvent au niveau opérationnel, des politiques particulières des missions ou de la connaissance du FLR. Puisque le BLR était en opération depuis plus de deux ans, des résultats initiaux étaient attendus. Un examen à plus long terme pourrait déterminer si la pertinence du Canada sur cette question est reconnue au-delà des missions et de la communauté diplomatique.

Le Canada était perçu comme un leader au sein de la communauté diplomatique; il a donc réussi à soulever la question de la liberté de religion ou de croyance auprès de ce large groupe d’intervenants aux vues similaires. Ce groupe comptait des chefs de mission, des ministres des Affaires étrangères des pays aux vues similaires, des intervenants internationaux et des organismes à but non lucratif. Certains des intervenants internationaux du BLR auraient apprécié une plus grande concertation entre les groupes parlementaires sur la liberté de religion et la communauté diplomatique. Le Canada et le BLR étaient reconnus pour appuyer et concilier ces deux secteurs d’activité. Quelques intervenants connaissaient même la structure du BLR (par rapport à l’homologue américain du BLR établi par une loi) et le considéraient comme une option pour leurs propres ministères. 

Pour les intervenants nationaux, le BLR n’avait pas la même importance pour tous les acteurs pertinents. Les observations de l’évaluation étaient diversifiées. Alors que certaines organisations religieuses étaient généralement satisfaites de leurs relations avec le BLR, AMC et le GC, d’autres estimaient que peu d’information avait été communiquée, exception faite des réunions initiales, des communiqués de presse et des annonces dans les médias sociaux. Essentiellement, elles auraient voulu savoir quels étaient les travaux le BLR, et à quels résultats s’attendre. Tel que mentionné précédemment, il y avait un désir d’en savoir davantage sur les travaux du BLR. 
Selon les intervenants, les quelques secteurs d’activité potentiels du BLR pourraient contribuer à la sensibilisation à la liberté de religion ou de croyance; certaines suggestions ne relèvent pas du mandat du BLR mais ont été ajoutées à la liste pour démontrer la diversité des points de vue :    

• promouvoir les histoires à caractère religieux à l’échelle nationale;   
• regrouper les députés et la communauté diplomatique;
• faire une tournée de conférences dans tout le pays;
• communiquer des exemples positifs en matière de liberté de religion découlant de la défense du BLR et des projets du FRL;
• documenter des données statistiques sur le racisme et la discrimination religieuse au Canada^{Note de bas de page 9};  
• expliquer pourquoi le BLR travaille avec/ rencontre des intervenants nationaux et des organisations internationales en particulier ou les rencontre; 
• avoir une meilleure compréhension de l’approche du BLR en matière de politique, de projets et de priorités;
• avoir une meilleure compréhension des organisations avec lesquelles le BLR collabore le plus fréquemment et pourquoi;
• avoir une meilleure compréhension de la réponse du BLR aux enjeux nationaux. Le BLR sait-il si le Canada donne l’exemple?

La liste ci-dessus démontrait l’intérêt envers le BLR et une demande pour de l’information plus uniforme et plus accessible.

Constatation 9 : Certains agents du Service extérieur ont accru leurs connaissances en matière de liberté de religion ou de croyance à la suite de plusieurs approches du BLR pour leur donner de la formation et des informations.

La journée de formation en classe donnée par le BLR en 2014 a suscité l’intérêt de 30 participants. La rétroaction n’a pas été des plus positives mais elle correspondait à une formation offerte pour la première fois. Les critiques portaient sur le manque de connaissances canadiennes; une plus grande importance accordées aux valeurs, plutôt qu’une justification sur le plan politique ou académique; l’accent étroit mis sur une région; le manque de contexte pour les enjeux plus globaux comme la pauvreté et les conflits; et un groupe d’experts qui n’exprimaient pas leurs idées de façon cohérente. Les participants voulaient également en savoir davantage sur l’ambassadeur et le Bureau. À partir de la rétroaction des participants, des changements ont été apportés en juin 2015 à la formation qui a été étendue à deux jours et incluaient une optique plus situationnelle et canadienne.

En 2015, le Bureau a également présenté la liberté religieuse en tant que priorité de la politique étrangère dans une formation avancée sur les droits de la personne. Après la formation, l’ICSE a affiché une page sur le wiki@international à l’intention des agents qui fournissait les exposés de position, les études de cas et les questions thématiques transversales pertinentes abordées dans le cadre de la formation. On y trouve également des sections sur les GLBT, le mariage d’enfants, le mariage précoce et le mariage forcé et les entreprises et les droits de la personne mais il n’y a pas d’information sur la liberté de religion ou le BLR.

En plus de la formation, le BLR a tenu quatre forums sur la liberté de religion et plusieurs rencontres casse-croûte comme moyens efficaces de donner de l’information sur la liberté de religion. Les thèmes étaient :   

• les restrictions de plus en plus importantes à la liberté de religion et réponses de la politique étrangères
• les Chrétiens au Moyen-Orient
• la religion en Chine aujourd’hui
• l’islam et la liberté de religion

Le BLR a également présenté un exposé dans le cadre des séances de formation à l’intention des chefs de mission qui partent à l’étranger, organisées par l’ICSE. Au moins un chef de mission aimerait avoir régulièrement des interactions (appels téléphoniques mensuels) sur les questions de liberté de religion.

Parmi les personnes interrogées à l’Administration centrale et dans les missions qui occupent des postes pertinents, seulement une personne avait suivi la formation de l’ICSE, alors qu’un certain nombre de personnes avaient participé soit aux rencontres casse-croûte ou aux forums sur la liberté de religion. Pour un certain nombre d’agents d’AMC, ces forums sur la liberté de religion étaient un moyen efficace de regrouper les chefs religieux pour mieux connaître leurs religions spécifiques et leurs problèmes. Les rencontres casse-croûte et les forums permettent de rejoindre plus de 50 agents ou contacts externes à quelques reprise au cours de l’année.   

Alors que le travail de formation des agents du service extérieur était en cours, et que la formation de l’ICSE portait sur une activité spécifique énoncée dans les documents constitutifs, il était clair que le BLR ne pouvait pas compter seulement sur la formation comme seule méthode pour accroître la connaissance au sein du Ministère et des agents du service extérieur sur la liberté de religion ou de croyance. La formation demandait un engagement d’un jour ou deux, était limitée à 30 agents, et n’était offerte qu’une fois par année. Elle avait besoin d’améliorations pour répondre aux besoins d’information du service diplomatique. Les utilisateurs de l’information du BLR sont allés au-delà des agents du service extérieur et le Forum a été un complément utile. Bien que le BLR ait connu quelques succès dans la prestation de perfectionnement professionnel sur le sujet, il y avait tout de même des lacunes dans l’ensemble du Ministère sur le plan des connaissances que le BLR devait continuellement adresser.

Une autre source d’information pour les agents du service extérieur sur la liberté de religion ou de croyance a été la préparation des rapports annuels sur les droits de la personne dans les missions. Depuis au moins 2012, les rapports annuels sur les droits de la personne exigeaient que les missions fassent rapport sur la liberté de religion ou de croyance comme priorité stratégique, considèrent l’intervention du Canada et formulent des recommandations pour des mesures futures.

À l’instar d’AMC, les ministères des affaires étrangères du Royaume-Uni et des É.-U. offraient de la formation et des activités de formation complémentaires.

La liberté de religion, en tant que volet de la politique étrangère, est un sujet d’actualité depuis plus d’une décennie aux États-Unis. Le département d’État gère l’Office of International Religious Freedom (OIRF) conformément à la loi américaine de 1998 sur la liberté de religion dans le monde. Pour promouvoir la liberté de religion et l’OIRF, le US Foreign Service Institute donne une formation optionnelle d’une semaine sur la liberté de religion et l’OIRF contribuant des mises à jour régulière sur le sujet.

Les diplomates américains ont également amélioré leurs connaissances sur la liberté de religion sur le terrain. Dans le cadre de ses obligations internationales en matière de liberté de religion, l’OIRF présente au Congrès des rapports annuels sur la liberté religieuse internationale qui décrivent l’état de la liberté de religion dans chaque pays. Ils portent sur les politiques gouvernementales, la violation des croyances religieuses et les pratiques des groupes, les communautés religieuses et les personnes, et les politiques des É.-U. pour promouvoir la liberté de religion partout dans le monde. Pour préparer ce rapport public, les agents subalternes des droits de la personne dans chacune des missions doivent recueillir et présenter de l’information. Sur une période de plus d’une décennie, il y a maintenant une solide cohorte de diplomates qui sont au courant des problèmes en matière de liberté de religion dans des endroits précis à l’étranger. De plus, l’OIRF confie chaque année au personnel de leurs missions des tâches à accomplir. Ils reconnaissent que le personnel de l’OIRF qui voyage dans les missions peut accroître la pertinence d’un sujet en plus de dynamiser les agents des droits de la personne sur le terrain. Tous les agents des droits de la personne qui partent en affectation rencontrent systématiquement des représentants de l’OIRF avant leur départ. Les missions communiquent avec les chefs religieux du pays pour recueillir des renseignements. Puisque ces travaux sont demandés aux nouveaux diplomates et continueront de l’être, leurs connaissances sur les questions de liberté de religion ont considérablement augmenté après une décennie de rapports et de collecte de renseignements.

Critiques à l’égard de leur propre approche, les intervenants clés aux É.-U. ont indiqué d’autres façons susceptibles d’améliorer encore davantage l’intégration de la liberté de religion à la diplomatie. La formation officielle du service extérieur américain dans ce domaine pourrait être améliorée en évitant de recourir à l’approche habituelle des séminaires et d’adapter la formation aux secteurs d’études et aux connaissances pertinentes pour un chef de mission adjoint ou un chef de missions/section. La formation sur la liberté de religion requiert des études de cas très pertinents, spécifiques aux questions régionales, et une connaissance de la région (Moyen-Orient et Afrique du Nord versus l’ANASE ou l’Europe). Il est également important de mieux utiliser les gens du milieu et d’inclure des approches thématiques, comme la lutte contre le terrorisme. Ils reconnaissent également que la formation annuelle a des limites. Actuellement, elle est offerte à 20 à 40 participants chaque année. Si elle était plutôt offerte deux fois par année, le nombre de participants pourrait atteindre 80.

Le Royaume-Uni a élaboré récemment un cours d’une journée sur la liberté de religion à l’intention de ses diplomates. La formation est liée à des situations spécifiques, y compris l’inclusion de la liberté de religion sous les droits de la personne et la sécurité. Leurs séances de formation et d’échange d’information portent sur des questions qui requièrent plus d’attention comme le Moyen-Orient, puisque certaines régions géographiques nécessitent une plus grande connaissance en matière de liberté de religion. Leur séance de formation a été conçue par une équipe d’universitaires qui a passé du temps à consulter des diplomates qui ont travaillé dans des régions pertinentes et sur des enjeux pertinents. Ils ont également rencontré en entrevue des agents qui avaient de l’expérience, y compris en affectation a l’étranger, pour élaborer le matériel de formation.

Pour finaliser la formation au Royaume-Uni, un groupe d’experts composé d’ambassadeurs pertinents (y compris le Saint-Siège) discute de la liberté de religion ou de croyance. Leur formation, à l’instar du Canada et des É.-U., n’est pas obligatoire. Ils ont en outre invité des journalistes pertinents (BBC) de venir partager leur expérience sur le terrain dans le cadre des séances d’information. Le ministère des Affaires étrangères du Royaume-Uni a indiqué que la qualité et la quantité des rapports sur la liberté de religion s’étaient améliorées depuis que le programme de formation a été mis en œuvre il y a trois ans.

Constatation 10 : Il aurait fallu un meilleur échange d’information entre le BLR et les autres secteurs du Ministère pour communiquer le mandat, les priorités, les activités et les résultats du BLR.

Le personnel du BLR comptait quatre personnes, et deux à trois employés temporaires. Il y avait un ambassadeur pour aborder la liberté de religion ou de croyance avec les intervenants nationaux, dans les missions et internationale. Pendant la période de référence de 28 mois visée par l’évaluation, l’ambassadeur a voyagé pendant 61 jours au pays et 86 jours à l’étranger. Il devait trouver un équilibre entre les activités de sensibilisation et de défense pour satisfaire aux exigences en matière de communication et de prise de décision de l’AC. Le Bureau comptait sur son engagement direct pour connaître du succès dans ses activités et obtenir des résultats. Par conséquent, il y a eu des démarches réussis auprès des sections clés d’AMC, mais il y avait encore un manque de clarté pour une grande partie du Ministère.

Des exemples de lacunes sur le plan de la compréhension incluaient les questions des agents d’AMC sur ce qui était entendu par « pays ciblé/d’intervention ». Bien que des éléments prouvent que des stratégies pays ont été élaborées par le BLR en consultation avec les directions générales géographiques et les missions, cette question est demeurée en suspens. Peu d’information a été communiquée concernant la façon dont le BLR travaillait pour exécuter son mandat par rapport à l’établissement des priorités (activités, pays, thématique) ou des résultats obtenus.  

Plus particulièrement, certains répondants ont signalé qu’il y avait une lacune concernant les travaux du BLR avec GENEV. Les travaux de cette mission portent essentiellement sur les droits de la personne dans un contexte multilatéral et bilatéral au niveau des opérations et au-delà. Genève accueille le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies et le Rapporteur spécial sur la liberté de religion ou de croyance de l’Organisation des Nations Unies. Le réseau de GENEV était donc très pertinent pour façonner le leadership du GC auprès des institutions internationales, les autres pays, et les organisations non gouvernementales (ONG) qui défendent la liberté de religion ou de croyance ou ont des programmes sur ce thème.

Selon les entrevues réalisées auprès des agents d’AMC, ces derniers auraient aimé qu’on leur fournisse plus d’information, en plus des visites et des déclarations du BLR. Les rapports sur les voyages internationaux ont été transmis par courriel aux sections du Ministère qui étaient concernées. Des rapports officiels ont été produits pour la plupart des voyages internationaux de l’ambassadeur et ses discours, tant au pays qu’à l’étranger, font maintenant partie du domaine public. Sur demande, le BLR fournissait aux autres directions à l’AC et aux missions des documents d’information et d’autres renseignements sur la liberté de religion ou de croyance.   

Toutefois, le BLR aurait pu rendre cette information encore plus facilement accessible pour les agents d’AMC et au sein du GC, puisque les autres ministères partageaient ces points de vue. Ils voulaient mieux comprendre ce qui avait été communiqué de cette priorité stratégique pour une situation particulière. L’information du BLR n’était pas accessible dans les dépôts communs d’AMC. Le manque d’information facilement accessible, uniforme et détaillée sur le BLR a fait en sorte que les connaissances sur la liberté de religion ou de croyance étaient inégales et limitaient la capacité des autres directions et missions de tirer parti de cette priorité stratégique. Pendant ce temps, les missions fournissaient des rapports au BLR et au reste du Ministère sur les activités pertinentes. Les possibilités de partager les travaux réalisés par le BLR n’ont pas été exploitées.  

• Mon International, un dépôt interne sur le Web pour diffuser les rapports, n’a pas affiché  de rapports sur la liberté de religion ou de croyance pendant la période visée par l’évaluation. Depuis, le thème « Liberté de religion » a été créé, mais il n’y a toujours pas de rapports du BLR. Cet outil aurait pu être utile puisque les collègues auraient pu s’abonner pour recevoir des rapports sur la liberté de religion.
• Cours avancé sur la liberté de religion n’avait pas de section sur la liberté de religion ou de croyance. D’autres secteurs des droits de la personne donnaient de l’information spécifique sur les régions, les secteurs thématiques, les exposés de position, l’utilisation de base et actuelle, les stratégies pays et les efforts et les rapports pertinents de l’ONU, entre autres.
• Coup d'oeil sur le monde est un site accessible pour le public qui rapporte les faits et les travaux du Canada partout dans le monde. Ce site avait le potentiel de faire ressortir le contenu plus concret et positif du BLR, y compris les projets du FLR.
• Communication concertée aux chefs de mission pertinents. Au moins un chef de mission a suggéré des appels mensuels aux CDM sur les activités courantes et pertinentes du BLR sur la liberté de religion ou de croyance qui leur permettraient de tirer parti de ce thème en l’absence de l’ambassadeur du BLR.
• GC.pedia est un outil de travail collaboratif pour les fonctionnaires fédéraux qui peut être utilisé pour échanger de l’information qui n’est pas destinée au public, mais qui pourrait être utile pour les employés du GC.  

Dans l’ensemble, il y avait un niveau de détails que les agents opérationnels auraient eu  besoin pour nuancer et mettre à profit la liberté de religion dans leurs contextes spécifiques. En même temps, ils auraient eu besoin de savoir quelle était l’approche du BLR pour exécuter son large mandat.

Constatation 11 : On a cerné le besoin d’assurer une cohérence stratégique et des synergies entre les travaux d’élaboration des politiques, les activités et les programmes du Bureau de la liberté de religion (BLR) à l’échelle du Ministère.

L’une des conséquences du manque d’information cohérente et appropriée (constatation 10) est la perte de cohérence dans les politiques et d’occasions, pour les agents d’AMC, de collaborer avec le BLR, ou entre eux, en tant que chefs de file de cette priorité stratégique. Quelques missions ont démontré ce à quoi ressemble la réalisation du potentiel de synergies et de cohérence des politiques :

• Ukraine : Les agents de développement ont cherché à établir un partenariat avec une université catholique d’Ukraine afin de déployer une campagne nationale de lutte contre la corruption. Les agents du développement ont travaillé sur des projets qui comportaient des volets éthiques et politiques. Le BLR a facilité l’accès à des partenaires non traditionnels. Par ailleurs, le BLR a réussi à contrer certains messages de propagande de la Russie, y compris l’allégation des Russes voulant que l’Ukraine ait des allégeances néonazies.
• Indonésie : Le BLR a favorisé le dialogue sur la liberté de religion avec le gouvernement indonésien. Cette attention accrue à la liberté de religion était certainement bienvenue. Les initiatives du Fonds pour la liberté de religion (FLR) ont été un sujet de discussion lors des consultations bilatérales.
• Pakistan : La visite du BLR au Pakistan a contribué à définir des objectifs communs entre la mission et le BLR.

Une compréhension complète des activités et des priorités du BLR aurait permis d’axer l’attention sur la liberté de religion, ce qui aurait incidemment contribué à produire des résultats plus tangibles. Dans certains cas, le BLR s’est mobilisé en réunissant des chefs de mission, des sections politiques et parfois, les sections du développement et les directions géographiques. Même s’il était raisonnable de s’attendre à ce qu’il s’écoule un certain temps avant d’observer des résultats à l’enseigne de la cohérence des politiques, des répondants ont signalé que certaines des questions pertinentes n’auraient pas revêtu de dimension religieuse si ce n’avait été de la présence du BLR. La plupart des agents d’AMC ont exprimé de l’intérêt à l’égard de synergies possibles qui n’ont pas encore été développées.

Certaines des missions où le BLR intervenait activement ont observé qu’il pouvait jouer un rôle important pour ce qui est de s’adresser aux principaux acteurs non étatiques. Dans les missions et les directions géographiques où le BLR axait ses efforts, il a été reconnu, d’une manière générale, que le BLR réussissait à cibler les enjeux pertinents.

Réciproquement, le personnel d’AMC et des autres ministères qui n’était pas directement mobilisé, mais entretenait un intérêt d’ordre politique, ne semble pas avoir clairement compris de quelle façon le BLR opérationnalisait son mandat. Dans certaines missions, les agents qui participaient à un aspect des travaux du BLR (politique) ignoraient les activités du BLR dans un autre domaine (FLR). Les agents d’AMC au niveau des missions et de l’administration centrale ont pu utiliser les rapports de voyage du BLR, les exposés de position, les projets du FLR, les principaux intervenants intéressés et les groupes de liaison partageant des valeurs semblables, pour ne nommer que ceux-ci. Dans la plupart des cas, ils n’avaient pas accès à l’information pertinente en temps voulu déjà produite par le BLR pour répondre à ces besoins.

D’autres améliorations peuvent être apportées au chapitre de la cohérence, notamment l’examen des questions d’un point de vue plus régional. Les répondants estimaient que les travaux en Indonésie auraient dû tenir compte des problèmes en Asie du Sud-Est, y compris en Malaisie et concernant la population des Rohingyas en Birmanie. Pour travailler en Chine, il faut une meilleure compréhension des sensibilités locales et du rôle clé que joue Hong Kong dans cette région.

Ces lacunes relatives à la cohérence sont à l’origine de pratiques non efficientes dans le reste du Ministère quant à la façon de mieux prioriser la liberté de religion ou de conviction, et d’une diminution du nombre d’occasions de réaliser des synergies. Une cohérence politique accrue aurait pu renforcer la capacité des missions de collaborer les unes avec les autres, car elles ont des approches différentes (p. ex., réseaux bilatéraux par opposition à multilatéraux, diplomatie discrète par opposition à déclarations publiques) pour ce qui est de la promotion de la liberté de religion ou de conviction.

Constatation 12 : Les projets du FLR étaient conçus de manière à produire les résultats escomptés.

Bien qu’il soit trop tôt pour déterminer si le FLR a contribué à réaliser les résultats escomptés, le portefeuille de projets approuvés pendant la période de référence semble bien aligné sur le modèle logique du FLR.

L’analyse des résultats du portefeuille de projets du FLR pendant la période de référence a révélé que neuf des onze initiatives étaient bien alignées sur le modèle logique du FLR au niveau des résultats immédiats et intermédiaires. Les initiatives du FLR qui ont été approuvées pendant la période de référence semblent bien positionnées pour favoriser la réalisation des résultats escomptés du FLR à ce moment précis.

Le FLR a accusé un certain retard de distribution qui s’explique en partie par des retards dans l’exécution du mandat du BLR. Ces retards ont limité la capacité du FLR de financer les projets, et la véritable mise en œuvre des programmes a été plutôt modeste en 2013-2014. Le FLR a été en mesure d’ajouter de nombreux nouveaux projets à son portefeuille en 2014-2015 après la période de référence de l’évaluation. L’ajout tardif de ces projets a fait en sorte que les résultats ont été réalisés vers la fin du mandat du BLR. Ces retards, combinés au fait que la promotion et la protection de la liberté de religion ou de conviction est un processus de longue haleine, ont fait en sorte qu’il est difficile d’évaluer le rendement du FLR au chapitre de la production des résultats escomptés.

Il n’y a pas de consensus clair parmi les répondants quant à l’incidence du FLR sur la liberté de religion ou de conviction dans le monde. Pour certains intervenants, il semble que les projets du FLR aient exercé une influence positive dans certaines communautés religieuses et auprès de personnes persécutées en raison de convictions religieuses. En revanche, d’autres répondants estimaient que la portée du FLR était à la fois trop limitée et trop générale pour produire des résultats tangibles, et que les environnements à risques plus élevés dans lesquels il intervient compromettent davantage sa capacité de contribuer à améliorer la liberté de religion ou de conviction. Plusieurs ont reconnu ignorer les réalisations du FLR, de sorte qu’il leur a été difficile de prendre part à une discussion sur les résultats produits grâce au Fonds.

8.5 Question de rendement 5 : Démonstration de l’efficience et de l’économie

Constatation 13 : Le FLR a complété et élargi les programmes d’AMC déployés dans les missions.

Des données probantes montrent que le FLR était complémentaire à d’autres programmes d’AMC exécutés dans les missions, tant pour ce qui est de la taille des initiatives qu’il a servi à financer que pour son accent thématique unique.

Au cours de la période de référence, la valeur moyenne des projets du FLR se chiffrait à 580 674 $. Par comparaison à d’autres programmes de subventions et contributions d’AMC, le FLR a servi à financer des projets de durées et de tailles moyennes, alors que d’autres programmes liés à la sécurité du Secteur I ont servi à financer des projets d’une valeur moyenne de 1 à 2 millions de dollars^{Note de bas de page 10}. En ce qui a trait aux programmes d’envergure moindre, AMC a compté sur le FDM et le Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL), dont la valeur moyenne des projets est de 2 500 $ et de 22 000 $ respectivement. La valeur des programmes de plus grande envergure d’AMC, comme les initiatives bilatérales et multilatérales de développement, était habituellement de l’ordre des millions de dollars. Le FLR a fourni des fonds supplémentaires dans le domaine thématique de la liberté de religion ou de conviction tout en comblant une lacune dans les subventions et contributions de taille moyenne, répondant ainsi aux besoins d’un ensemble distinctif de partenaires éventuels.

Le FLR a aussi complété d’autres programmes d’AMC en étant axé sur un domaine thématique unique. La grande majorité de l’aide canadienne au développement était requise pour être alignée, sur le plan thématique, sur l’une des priorités thématiques de l’enveloppe d’aide internationale : accroître la sécurité alimentaire, assurer l’avenir des enfants et des jeunes, stimuler une croissance économique durable, promouvoir la démocratie et assurer la sécurité et la stabilité. En tant que droit fondamental universel^{Note de bas de page 11} , la liberté de religion s’inscrit sous le thème de la promotion de la démocratie. Toutefois, très peu d’aide canadienne au développement sert effectivement à soutenir la liberté de religion ou de conviction : un programme d’aide bilatérale au développement (en Indonésie) visait la liberté de religion ou de conviction dans le cadre de sa stratégie locale.

Dans certains cas, le FLR a financé des initiatives de partenaires de la société civile qui ont réussi à mener à bien des projets grâce aux contributions d’autres fonds d’AMC. Dans bien des cas, le FLR a pu fournir du financement à une ONG qui avait déjà reçu une aide au titre du programme FCIL et avait démontré des résultats prometteurs. Par exemple, dans un cas précis, en finançant une deuxième phase de la même initiative, le FLR a été en mesure de renforcer les résultats qui avaient été produits à la première phase du projet et de resserrer sa relation avec le bénéficiaire. Ce cas sert d’exemple de complémentarité des programmes financés par le FLR et d’autres sources de fonds d’AMC.

Une grande majorité des répondants a indiqué que le FLR était complémentaire à d’autres programmes d’AMC. Le FCIL et le FDM sont des programmes de plus petite envergure et de plus courte durée. Le FLR était un programme de taille moyenne, finançant des projets à plus long terme, plus importants que le FCIL et le FDM, mais quand même d’une envergure moindre que les projets du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM). Ainsi, le FLR est devenu une source de financement créneau pour la structure de projet. Sur le plan thématique, plusieurs répondants estimaient que le chevauchement thématique entre le FLR et d’autres thèmes offrait l’occasion de réaliser des résultats synergétiques. Parmi les occasions mentionnées, notons l’établissement d’un lien entre les projets relatifs à la liberté de religion et d’autres aspects des droits de la personne, comme la liberté d’expression et les droits des femmes. Certaines activités auraient pu inclure une coordination accrue avec d’autres programmes synergétiques comparables, l’accueil conjoint d’événements, la mise à contribution d’ONG et de partenaires, y compris l’inscription du thème de la liberté de religion ou de conviction dans la portée des travaux et l’élargissement des travaux existants sur les minorités religieuses.

Constatation 14 : L’adoption d’une approche cohérente fondée sur les risques à l’égard du processus de sélection des projets du FLR a augmenté la probabilité que certains projets réalisent les activités prévues.

Le FLR a utilisé différents mécanismes de sélection de projets pendant la période de référence : 1) un processus inspiré du GTSR/FPSM et 2) un processus de programmation autorisé (PPA)-hybride. L’évaluation a révélé que ces deux processus comportaient leurs propres avantages et inconvénients.

Lorsque le FLR a été mis en œuvre, il souscrivait au départ aux modalités et conditions et modèles du GTSR. Par ailleurs, le BLR a consulté les missions pour obtenir des idées de projet. Par définition, le GTSR est un programme à risque élevé, compte tenu de la nature complexe des contextes de programmation dans les états fragiles et touchés par des conflits, et la nature imprévisible et subreptice des menaces contemporaines. Selon certains répondants, l’approche inspirée par le FPSM/GTSR qui a été utilisée par le FLR n’était pas le modèle le plus approprié pour le FLR, étant donné qu’il fallait tenir compte de différents facteurs relatifs au risque. Par exemple, les risques pour le FLR étaient davantage liés aux nouveaux partenaires ayant éventuellement des capacités moindres qu’à la programmation dans un état fragile.

En janvier 2014, le FLR a été choisi pour mettre à l’essai le Processus de programmation autorisé (autrefois le Processus de programmation de l’Agence) qui a été mis au point pour les programmes d’aide au développement dans l’ex-ACDI. La mise à l’essai du PPA prévoyait la gestion du FLR, parce qu’il incluait l’accès à l’expertise (y compris à l’expertise en matière de passation de marchés), l’intégration précoce et cohérente de la gestion du risque en plus de présenter le potentiel de réduire les perceptions fautives externes à l’égard du FLR. En fin de compte, le BLR a utilisé un modèle hybride de PPA. Pendant la période de référence, le FLR a utilisé deux mécanismes du PPA pour sélectionner les projets : le mécanisme amorcé par AMC (le Ministère) et la Demande de propositions (DDP).

Afin d’assurer un processus à la fois équitable et transparent, la DDP du PPA était assortie d’un protocole de communication clairement défini dans le cadre de ses efforts visant à créer des chances égales pour tous les demandeurs. Une fois que les propositions ont été reçues, des questions de clarification pouvaient être posées, mais aucune autre communication n’était autorisée pour améliorer la proposition. Dans l’ensemble, la DDP du PPA pilote a été critiquée par de nombreux intervenants à l’interne, à AMC, et aussi à l’externe. En règle générale, les plaintes relatives au PPA concernaient le degré d’effort requis pour solliciter du financement, combiné au manque de communication et de rétroaction dans le cadre du processus de réponse à la DDP. Tous les mécanismes de sélection du PPA exigeaient que le demandeur soumette une proposition détaillée à l’étape initiale de la présentation. En théorie, le PPA favorisait une transition plus immédiate des projets à l’établissement d’accords contractuels une fois le projet approuvé. Cet aspect positif a été invariablement observé à l’examen d’un nombre limité de projets dans le cadre de l’évaluation. D’une façon générale, les demandeurs qui ont été sélectionnés à l’aide du mécanisme du PPA amorcé par le Ministère se sont dits satisfaits.

Dans l’ensemble, les modèles hybrides PPA et inspirés du GTSR/FPSM présentaient chacun leurs forces et leurs faiblesses; le modèle du PPA semblait offrir une approche axée sur les risques cohérente pour l’évaluation des propositions soumises en réponse à la DDP. La période de référence de l’évaluation cernait uniquement un nombre limité de projets traités à l’aide du modèle hybride du PPA. En ce qui a trait au temps et au degré d’effort requis, en dépit des perceptions négatives qu’entretenaient les divers intervenants à l’égard du PPA, l’évaluation a révélé que les mécanismes de sélection du PPA utilisés par le FLR étaient équivalents, sinon plus rapides, aux mécanismes autres que ceux du PPA pour ce qui est du délai d’approbation. En ce qui concerne le degré d’effort, il était seulement un peu plus élevé pour le personnel de programme.

Constatation 15 : Les communications du FLR étaient mal coordonnées et la portée de la demande de proposition était trop générale.

Comme il est décrit à la constatation 14, une DDP a été lancée pour le FLR à l’été 2014. Le grand nombre de demandeurs (plus de 200) au regard de la disponibilité relativement limitée des fonds (2 M$) a démontré que la portée de la DDP était trop générale. En dépit du degré d’effort plus élevé rattaché au processus de DDP, le personnel de programme du BLR a été en mesure, d’une façon générale, d’examiner les propositions et de répondre en temps opportun aux demandeurs non admissibles.

Plusieurs intervenants, internes et externes, ont exprimé leur insatisfaction à l’égard du processus de DDP. La plupart des doléances exprimées par les intervenants externes concernaient le manque de communication de la part du BLR, alors que les intervenants internes se plaignaient du manque d’information sur l’avancement du processus de DDP, ce qui a eu une incidence sur leur capacité de répondre aux demandes de renseignement des partenaires locaux. Dans certains cas, les intervenants ont laissé entendre que les problèmes de communication survenus pendant le processus de DDP du FLR risquent d’avoir effrité les relations avec des ONG locales. Une partie de cette frustration semblait liée à une compréhension erronée du processus de DDP, tant par les intervenants internes qu’externes. Comme il est mentionné à la constatation 14, afin d’assurer l’équité du processus de DDP du PPA, le responsable de la DDP (dans ce cas, le FLR) était autorisé à entretenir seulement des communications très limitées avec les demandeurs. Ce protocole de communication a été énoncé clairement aux chefs de mission pendant la DDP. En même temps, tous les renseignements relatifs au processus de DDP étaient accessibles sur le site Web du FLR. Les questions ont été contrôlées au moyen d’une boîte de réception dédiée, et l’on y répondait lorsqu’elles n’étaient pas directement liées aux détails d’un projet en particulier. Quoi qu’il en soit, la compréhension erronée à l’égard du processus de DDP était probablement attribuable à un manque d’orientation destinée aux missions et au fait qu’il s’agissait d’un nouveau processus pour le Ministère, de sorte que les connaissances et l’expérience à l’égard du PPA étaient limitées.

On a aussi observé des difficultés rattachées à la réception de plus de 200 propositions à l’intérieur d’une courte période. Le nombre de demandes reçues en si peu de temps a surchargé et interrompu le fonctionnement de la boîte de réception électronique du FLR pendant une courte période. Ce problème, couplé à une méconnaissance du processus de DDP du PPA a empêché l’utilisation efficace de ce mécanisme de sélection. Il semble donc que la DDP du PPA se prêtait mal au programme de diplomatie et de défense des droits dans le contexte de la programmation du FLR.

Outre les problèmes de communication propres à la DDP du PPA, certains intervenants, dont certaines missions, se sont également dits insatisfaits de la façon dont le BLR avait émis des communications sur le FLR aux missions et aux partenaires potentiels. Hormis les communications relatives à la DDP, le BLR a tenté de communiquer directement avec certains partenaires dans les contextes où les questions de la liberté de religion ou de conviction étaient de nature délicate, ce qui n’a pas été apprécié par la mission au niveau opérationnel. Cela met en relief le fait que les sensibilités locales étaient d’une pertinence cruciale pour ce qui est du financement des initiatives relatives à la question des droits de la personne. Certaines missions ont indiqué que le personnel du BLR n’avait pas suffisamment utilisé les ressources disponibles dans les missions pour élaborer une approche en matière de communication adaptée aux réalités locales. Quoi qu’il en soit, les critères d’évaluation standards du PPA, et les fonctions intégrées de contestation, ont favorisé un processus de sélection uniformisé et transparent. Le PPA était assorti d’un outil d’évaluation des risques qui a joué un rôle important pour valider la crédibilité des projets du FLR et pour réduire la perception erronée voulant que le BLR soit un bureau politisé.

Constatation 16 : Les retards d’opérationnalisation du BLR ont fait en sorte que d’importantes sommes du FLR n’ont pas été distribuées (9 M$ sur les 17 M$ du Fonds).

Selon les documents fondamentaux, le BLR devait être mis sur pied en 2012. Ainsi, les programmes du FLR devaient commencer en 2012-2014. Toutefois, le BLR a été mis sur pied officiellement en février 2013 et n’a pas été pleinement opérationnel avant juillet de la même année. En dépit des retards relatifs à la mise sur pied du Bureau, il n’y a eu aucune modification quant au budget annuel du FLR de 4,25 M$. Ainsi, le FLR devait distribuer l’ensemble des fonds, de façon égale, pour 2012-2013 et 2013-2014. Étant donné que le FLR n’a pas été opérationnel pendant l’ensemble de l’année 2012-2013, il n’a pas réussi à distribuer tous les fonds à son premier exercice. Au deuxième exercice, 2013-2014, le FLR était opérationnel uniquement pendant une partie de l’exercice, de sorte qu’il s’est buté aux mêmes limites de déboursement pour le T1 et le T2. En raison de ces retards de mise sur pied du BLR lors des deux premiers exercices, y compris en raison de la nomination de l’ambassadeur, plus de 7,7 M$ des dépenses imputées au crédit 10, n’ont pas été dépensés en 2012-2013 et en 2013-2014.

Les dépenses imputées au FLR ont augmenté en 2014-2015, et plus de 60 % des fonds attribués ont été distribués, de sorte que seulement un peu plus de 1 M$ de son budget annuel de 4,25 M$ est demeuré non dépensé. Au moment de l’évaluation, l’information probante prêtait à penser que le FLR était en voie de dépenser l’ensemble de ses fonds pour  2015-2016.

Figure 3 : Dépenses du FLR et fonds inutilisés

Équivalent textuel pour figure 3

Les dépenses prévues du Fonds de la Liberté Religieuse (FLR), selon la soumission au Conseil du Trésor, était de $ 4,25 millions par année.

Durant l'exercice 2012/13, le RFF le FLR n’était pas opérationnel, et les fonds inutilisées équivalaient à $ 4,25 millions.

Durant l'exercice 2013/14, le FLR s’est engagé à débourser $ 770.000, tandis que les dépenses réelles représentaient $ 764 746, et les fonds inutilisés se sont élevé à $ 3,49 millions.

Durant l'exercice 2014/15, le FLR s’est engagé à débourser $ 3,36 millions, alors que les dépenses réelles ont représenté 2,78 millions $, et les fonds inutilisés se sont élevé à $ 1,70 millions.

Dans l'ensemble, pour la période de référence, le fonds de la liberté religieuse s’est engagé à débourser $ 4,13 millions, alors que les dépenses réelles ont représenté $ 3,55 millions  et les fonds inutilisés se sont élevées à $ 9,43 million.

Il est important de noter que le FLR est seulement devenu opérationnel, suite à la nomination de l'ambassadeur de la liberté religieuse ou de croyance, le 19 Février 2013.

Constatation 17 : La structure et les processus d’accès au FLR risquent d’avoir limité les occasions d’offrir une valeur ajoutée aux résultats.

Comme il a été mentionné précédemment dans le rapport, la nature formative de l’évaluation, la mise sur pied du Bureau et du FLR ont limité la production de rapport sur les résultats obtenus grâce au FLR. Ainsi, même si les paragraphes qui suivent ne représentent d’aucune façon une critique d’un projet précis du FLR, il convient de mentionner les perceptions des experts et intervenants pertinents, car elles pourraient ouvrir des avenues pour que le FLR apporte une valeur ajoutée aux résultats. Ces perceptions portaient sur des sujets qui dépassaient la portée ou la structure existante du FLR pendant la période d’évaluation. Les commentaires ci-dessous traitent de la portée thématique du FLR, de la taille et de la période de mise en œuvre ainsi que des limites attribuables aux exigences relatives au PPA.

La portée thématique du FLR était probablement trop étroite, car la liberté de religion ou de conviction est liée à plusieurs autres dimensions des droits de la personne, et s’inscrit souvent dans un contexte plus général (p. ex., situation de conflit et d’après-conflit). On ne formule pas de critique quant au choix de la liberté de religion ou de conviction comme point de mire du FLR, mais celui-ci comportait des limites l’empêchant de resserrer les liens avec les enjeux complexes de la paix et de la sécurité, ce qui pourrait compromettre la durabilité des résultats pour ce qui est de la liberté de la religion ou de conviction. Par exemple, la liberté de religion  ou de conviction recoupe de nombreux enjeux que sont les ressources, les moyens de subsistance, le développement, la démocratie, la corruption et les constitutions. Les experts en programmes relatifs à la liberté de religion ou de conviction et en droits de la personne, d’une façon plus générale, se sont dits préoccupés par le fait que le BLR risque de devenir réductionniste, ce qui pourrait limiter son influence et son champ d’action sur le terrain. D’autres facteurs généraux sont entrés en ligne de compte, notamment les enjeux transfrontaliers et régionaux des multiples gouvernements.

Le FLR aurait pu servir d’assise stable pour produire de meilleurs résultats s’il avait été en mesure de financer des initiatives d’envergure moindre. Étant donné que les interventions en matière de liberté de religion ou de conviction sont souvent sensibles, par nature, bon nombre de répondants estimaient qu’il aurait été plus facile de distribuer de plus petites sommes, sans mettre l’organisation bénéficiaire à risque ou sans exacerber une visibilité non désirée. Les répondants ont aussi mentionné le besoin de flexibilité pour des projets à plus long terme. Les spécialistes ont fait savoir que les changements en matière de liberté de religion ou de conviction durables nécessitent plusieurs années, de sorte que le soutien du FLR sur une base continue devient nécessaire.

L’expérience du PPA hybride (amorcée par le Ministère et la DDP) est susceptible de susciter une participation limitée de la part des organismes locaux et populaires, car il est très laborieux de solliciter du financement au titre du FLR. Le degré d’effort risque d’exclure naturellement les plus petites ONG, celles ayant moins d’expérience en matière de collaboration avec des gouvernements étrangers et celles ayant une compétence linguistique limitée dans l’une des langues officielles du Canada. La plupart des pays où les restrictions religieuses sont élevées n’ont pas pour langue officielle ou langue principale le français ou l’anglais. Dans bien des cas, les ONG locales ayant une expérience minimale dans les domaines susmentionnés sont ceux celles qui auraient été le mieux à même d’intervenir sur un sujet aussi délicat.

Constatation 18 : Les mesures de rendement du FLR étaient insuffisantes et ses résultats étaient uniquement alignés au niveau des résultats ultimes du BLR.

Bien que le BLR et le FLR aient pu s’appuyer sur des modèles logiques dédiés, on a observé des lacunes importantes en matière d’information dans le cadre de mesures du rendement du BLR (CMR) : données de base, cibles, sources de données et méthodes de collecte.

Le CMR du FLR était incomplet, et ce, même si le FLR était l’une des cinq principales activités du BLR. À défaut d’un CMR, il était difficile de démontrer de quelle façon le FLR a appuyé le mandat général et les objectifs du BLR. Un cadre de mesure du rendement aurait permis de dégager de l’information permettant de lier et d’expliquer explicitement de quelle façon le modèle logique (ML) du FLR (activités, extrants et résultats) appuyait le BLR. Le manque d’alignement du CMR du BLR sur le ML du FLR signifie qu’il n’y avait aucune planification systématique pour compiler des données sur le rendement du programme. Cela aurait pu créer un risque de cloisonnement des objectifs du FLR et du BLR, qui aurait pu réduire la cohérence entre les unités responsables des politiques et des programmes.

La liberté de religion ou de conviction est un domaine de politique et de programme thématique relativement nouveau pour le Canada, mais aussi pour d’autres donateurs. À défaut d’un CMR pour le ML et les liaisons du BLR, ou d’un CMR distinct pour le FLR, il manque de données relatives au rendement permettant de surveiller, et éventuellement de mesurer le rendement du FLR ou des activités plus générales du BLR.

Compte tenu de la nature formative et de la période de référence de l’évaluation, les résultats des projets du FLR n’étaient pas disponibles et n’ont pas pu démontrer les liens des modèles logiques du FLR ou du BLR pendant la période d’exécution de l’évaluation.

Constatation 19 : Il était nécessaire d’élaborer un plan pour surveiller la mise en œuvre des projets en coordination avec les missions.

Les accords de contribution des projets du FLR renfermaient des exigences relatives à la production de rapports d’étape faisant état des résultats et de la situation financière à des dates précises, et des obligations détaillées. Ces exigences suivaient l’orientation fournie par les documents fondamentaux, y compris l’outil de gestion de projet axé sur les risques d’AMC. Les modalités ont été examinées par les spécialistes des subventions et contributions d’AMC. Au cours de la période de référence de l’évaluation, seulement un nombre limité a pu se prêter à l’examen.

Quoi qu’il en soit, les attentes à l’égard de l’approche du FLR pour surveiller les projets étaient supérieures aux exigences prévues dans les accords de contribution. Les documents fondamentaux du BLR indiquaient expressément que la surveillance du FLR devait être une fonction partagée avec les missions afin de réduire au minimum les coûts et de tirer parti des contacts des missions, des connaissances locales et des compétences linguistiques. Cette fonction n’a jamais été pleinement déployée, et l’on a observé qu’à de rares occasions des données probantes étayant une forme de surveillance exercée par le programme ou par les missions. En outre, le BLR n’a pas été en mesure de fournir de l’information ou un plan pour surveiller son portefeuille de projets. La capacité des programmes et des missions de surveiller la mise en œuvre des projets du FLR était nettement insuffisante. Selon l’orientation fournie par les documents fondamentaux, l’approche actuelle du BLR en matière de surveillance des projets du FLR était incomplète.

Les intervenants ainsi que le BLR ont dénoncé le manque de ressources, financières et humaines leur permettant d’exercer une surveillance appropriée du FLR. Certains programmes de subventions et de contributions d’AMC intègrent les coûts rattachés à la surveillance des budgets de projet. Aux États-Unis, les programmes relatifs à la liberté de religion recrutent souvent les conjointes d’un diplomate pour surveiller les projets à des étapes cruciales. La surveillance pendant la mise en œuvre aide les programmes à soutenir les projets si des modifications doivent être apportées dans l’environnement où ils doivent être déployés. Par exemple, les Américains ont été en mesure d’élargir les projets et d’ajuster les livrables lorsqu’il y avait des difficultés, et de demander de nouveau des détails précis sur les projets.

Il aurait pu être possible pour le BLR d’élaborer une approche en matière de surveillance en collaboration avec d’autres unités des missions (c.-à-d., sécurité, développement) qui s’occupaient de la surveillance ou de l’exécution du travail sur le terrain dans les régions où les projets du BLR étaient mis en œuvre. Les pays partageant des valeurs semblables aux nôtres qui mettent en œuvre des programmes relatifs au thème de la liberté de religion ou de conviction ont manifesté de l’intérêt à discuter de programmation et de défense des droits, afin de dégager des leçons apprises, d’appuyer la complémentarité et d’éviter le double emploi.

Constatation 20 : Le BLR a assumé des responsabilités et des rôles exigeants en matière de liberté de religion ou de conviction et la taille de l’effectif a été augmentée pour répondre à la charge de travail.

Le mandat du BLR était thématique et ne comportait aucune restriction quant à des pays ou à des régions en particulier à l’étranger. Le Bureau a aussi mené des activités de défense des intérêts avec la société civile, des gouvernements et des Canadiens. Un mécanisme de programme de financement ainsi qu’une composante relative aux communications publiques étaient liés à ces rôles. Les deux dernières dimensions ont multiplié les occasions et les avenues pour que le Bureau puisse s’acquitter de son mandat. Les documents fondamentaux stipulent ce qui suit :

[Traduction] Le Bureau exécutera cinq activités : défendre les intérêts au nom de la liberté de religion, effectuer des analyses et établir des rapports, élaborer un programme de formation des diplomates canadiens, mener des consultations avec les intervenants et responsables de programmes (FLR). Plus particulièrement, il est prévu que l’ambassadeur sera autorisé à entreprendre des activités de sensibilisation générale et à prendre la parole en public, tant au pays qu’à l’étranger…le Bureau veillera à améliorer cette fonction d’établissement de rapports relativement à la liberté de religion afin d’accroître la disponibilité, la validité et la fiabilité de l’information.  

Au cours de la première année d'activité du Bureau, celui‑ci a dû répondre à de nombreuses demandes externes auxquelles n’ont pu répondre la plupart des responsables des domaines de priorité stratégique. La mise sur pied du Bureau a suscité beaucoup d’intérêt, positivement et négativement.

La mise en place et la gestion du Fonds pour la liberté de religion de 17 M$ a exigé d’importants efforts de gestion administrative. Elles ont nécessité la mise à contribution de nouveaux partenaires et de programmes dans des domaines où le gouvernement du Canada n'avait jamais exécuté de programmes de cette envergure auparavant. Le FLR a dû surveiller plus de 19 projets jusqu’à la fin du mandat du BLR.

Le BLR, dirigé par un ambassadeur, a reçu l’approbation de s'adjoindre l’appui de quatre  employés d’AMC. Pour mener à bien les travaux, le BLR a dû s’adjoindre trois employés supplémentaires ainsi qu’un soutien additionnel de la part du Bureau des relations avec les médias. Un employé a soutenu les efforts multilatéraux de défense des intérêts (temporaire) et deux employés subalternes (déterminés) ont appuyé les projets et les priorités stratégiques. Le directeur adjoint a parfois agi en qualité d'adjoint à l’ambassadeur.

Dans l'ensemble, on a reconnu que les efforts du BLR déployés jusqu’à maintenant préparaient le terrain à une initiative en développement en matière de politiques étrangères. Les répondants ont souvent souligné que le BLR avait besoin de plus de temps pour s'acquitter de son mandat, compte tenu de son effectif et de sa structure actuels, ce qui reflète incidemment que la liberté de religion ou de conviction est un enjeu de longue haleine.

Constatation 21 : Le BLR s’est adapté et ajusté rapidement aux leçons apprises.

L’évaluation a permis de dégager des exemples positifs où le BLR s'est adapté et ajusté aux leçons apprises pendant la courte durée du mandat du Bureau. Ces exemples ont pu être observés dans les sections d’AMC les plus engagées et dans la communauté diplomatique partageant des valeurs semblables aux nôtres.

Dans les sections d'AMC avec lesquelles le BLR a travaillé en étroite collaboration, la plupart des agents d’AMC ont reconnu qu’il y avait eu une phase initiale d'ajustements et de répartition des rôles entre eux et le BLR. PRMNY a souligné que le BLR a suivi ses conseils quant à la meilleure façon de mettre à contribution les postes de haut niveau, au bon moment, à  New York. Par exemple, il y a eu un trop grand nombre d’événements pour mesurer la notoriété du nouveau Bureau, en septembre, lors de l’Assemblée générale des Nations Unies. PRMNY a proposé une approche plus stratégique et sélective pour ce qui est de la présence du BLR à New York, y compris des approches à l’égard du groupe de contact de pays partageant des valeurs semblables, auxquelles le BLR s’est montré ouvert.    

Dans l’ensemble, dans les secteurs où le BLR a travaillé en étroite collaboration avec les intervenants d’AMC, les répondants ont indiqué qu’une fois que les rôles étaient répartis, les changements d'employés n'affectaient pas la collaboration avec le Bureau. D’une façon générale, les répondants ont reconnu qu’il fallait répartir les rôles dès le départ, car il s’agissait d’un nouveau Bureau et d’un nouveau mandat thématique. 

Après que le BLR eût appliqué le PPA hybride au processus du FLR, il a pu cerner les forces du processus ainsi que les faiblesses qui ont limité son efficience. Le BLR a fait partie des travaux de plusieurs sections d’AMC qui ont mis à l’essai l’approche et qui ont grandement contribué à dégager des leçons apprises. Plusieurs des constatations liées au FLR (15, 16 et 17) sont des leçons apprises des programmes.

Bien que cette constatation soit positive dans l’ensemble, il importe de mentionner que ce ne sont pas toutes les missions qui ont vécu des transitions harmonieuses ou un resserrement harmonieux des liens d’information et de collaboration avec le BLR. La plupart de ces problèmes sont indiqués aux constatations 9, 10 et 11, y compris pour ce qui est de l’information relative au FLR.

9.0 Conclusions de l’évaluation

Conclusion 1 : Le BLR était pertinent en tant que Bureau dédié à une priorité en matière de politiques étrangères canadiennes. Le Bureau a réglé des problèmes en temps voulu dans l’intérêt des intervenants nationaux et internationaux. Toutefois, le mandat et les activités opérationnelles du BLR n’ont pas été clairement communiqués.

Appuyée par les constatations 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11 et 13.

Les intervenants nationaux et internationaux accordent de l’importance à l’engagement du BLR. Celui‑ci a déployé des efforts considérables pour rencontrer les chefs religieux de partout au pays et dans les missions sélectionnées. Parmi les commentaires positifs reçus, notons une réflexion voulant que la priorisation de la liberté de religion ou de conviction soit particulièrement pertinente par rapport aux développements géopolitiques actuels en matière de paix et de sécurité. Dans certaines arènes diplomatiques et sections bilatérales, les travaux du BLR ont rehaussé la notoriété du Canada en tant que chef de file. 

Toutefois, après le lancement initial, certains agents et intervenants d’AMC ont signifié qu’il manquait de communication régulière et que l’information fournie par le BLR était inadéquate, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Ministère. Les répondants se sont dits insatisfaits de leur  méconnaissance de la façon dont le BLR s’acquittait de son mandat et du fait qu’ils ne comprenaient pas clairement qui intervenait à l’échelle nationale ou internationale et de quelle façon. Ce manque de connaissances est à l’origine de spéculations inutiles et d’une fausse idée du rôle du Bureau. 

Conclusion 2 : Le mandat et le cadre des résultats du BLR et du FLR étaient alignés sur les objectifs stratégiques du Ministère, en particulier pour ce qui est de l’appui au programme international du Canada. Le fait qu’il soit établi à IFM a permis au BLR de créer des synergies, notamment avec les programmes de financement courants d’AMC.

Appuyée par les constatations 4, 6 et 13.

L’alignement organisationnel du BLR s’inscrivait de façon logique à AMC. Relevant du SMA, Sécurité internationale et Affaires politiques, le BLR présentait le potentiel de joindre les intervenants pertinents sur les enjeux en matière de sécurité (EIIS, lutte contre l’extrémisme violent) de même que les réseaux politiques élargis à l’intérieur d’AMC. Le lieu où est établi le BLR lui a permis d’assumer un rôle de direction, de fournir du soutien et de l’information sur la liberté de religion ou de conviction par rapport à tous les enjeux d’intérêt pour le Ministère. 

Dans l’ensemble, il semblait y avoir un alignement étroit du BLR sur les sections pertinentes responsables de la planification organisationnelle. Le BLR a réalisé entièrement ou partiellement l’ensemble des indicateurs de rendement du Plan intégré des activités du Ministère (PIAM). L’alignement politique du BLR incluait une orientation précise à l’égard de l’approche nationale du gouvernement du Canada en matière de multiculturalisme et de promotion de programmes relatifs à la « dignité des personnes » du gouvernement du Canada dans les tribunes des Nations Unies.

Le modèle logique du FLR et les 12 projets couverts par la période de référence de l’évaluation étaient fortement alignés sur l’objectif connexe du RPP : « Le Bureau de la liberté de religion d’AMC fera la promotion du droit fondamental à la liberté de religion à l’échelle internationale au moyen de programmes et d'activités de sensibilisation pratiques et efficaces dans les pays et les régions où cette liberté est menacée ».

Conclusion 3 : En raison surtout des retards généraux dans l’opérationnalisation du BLR, les programmes du FLR ont été retardés et des sommes importantes n’ont pas été dépensées. Le solde des fonds engagés devrait permettre de réaliser les résultats escomptés.

Appuyée par les constatations 12, 14 et 16.

Au cours de la première année d’activité du BLR, certains fonds n’ont pas été dépensés en raison du retard d’opérationnalisation du Bureau. L’ambassadeur n'est entré en poste qu’en février 2013. Le premier ensemble de projets présenté à la suite de la DDP n'a pas été approuvé avant l’automne 2014.

D'autres raisons sont aussi à l’origine de ces fonds non dépensés, notamment les retards par rapport à certains projets en particulier pendant le processus inspiré du FPSM/GTSR en raison du manque d’information permettant d’effectuer une analyse complète des risques avant l’approbation du projet. Ainsi, il était prématuré d’évaluer les résultats de la programmation du FLR. Au moment de l’évaluation, les résultats des projets du FLR et les rapports narratifs intérimaires étaient limités. En outre, la compilation de résultats relatifs aux programmes dans le domaine de la liberté de religion ou de conviction est un processus de longue haleine.

Conclusion 4 : Les plans de surveillance des projets dans les missions n’étaient pas assez étoffés.

Appuyée par les constatations 4, 11, 18 et 19

Le mécanisme de financement du FLR était considéré à risque élevé parce qu’il reposait souvent sur de nouveaux partenaires, un nouveau programme et parce qu’il s'agissait d’un nouveau domaine thématique. Ainsi, il est important d'exercer la surveillance des projets financés par le FLR pour cerner les risques, surveiller leur mise en œuvre et dégager des leçons apprises. Outre les exigences en matière de présentation de rapports prévues dans les accords de contribution, une fonction de surveillance, en collaboration avec la mission, pourrait contribuer à enrichir les connaissances des agents et du réseau de missions sur la liberté de religion ou de conviction. Cette suggestion fait l’objet d’une procédure à suivre dans les documents fondamentaux du BLR.   

Conclusion 5 : Le leadership du BLR a eu des effets réels importants dans les domaines où celui ci est directement intervenu par la politique, la défense des intérêts et la programmation. Certaines missions ont pu mettre à contribution le BLR et la priorité qu’il défend en matière de politiques étrangères. Il persistait toutefois des lacunes, notamment quant aux connaissances à l’égard du BLR et la réalisation de cette priorité stratégique n’était pas uniforme à l’échelle d’AMC.

Appuyée par les constatations 5, 7, 9, 10 et 11

Le BLR a pris soin de maintenir une approche équilibrée afin d’éviter de donner la perception qu’il favorise une religion ou un groupe d’intervenants au détriment d’un autre. Toutefois, ces efforts visant à assurer la neutralité n’ont pas toujours été reconnus par les intervenants externes.

Dans la communauté diplomatique, le BLR et le Canada étaient perçus comme des intervenants capables de rallier des pays partageant des valeurs semblables, le plus souvent des alliés occidentaux. Il était logique que le leadership observé soit plus solide avec d'autres ministères des affaires étrangères et chefs religieux avec qui AMC entretenait des relations externes plus directes. Le Canada a décidé de jouer un rôle de chef de file en matière de liberté de religion à un moment crucial — au moment où il y a à la fois un besoin et une lacune. Toutefois, certaines parties du Ministère qui n’ont pas participé directement aux travaux du BLR se sont senties en marge de l'exercice du leadership du Canada en matière de liberté de religion.

Conclusion 6 : Le BLR a réussi à positionner le Canada en tant que chef de file dans ce domaine. Les exemples sont nombreux et comprennent la direction d’un groupe de contact de pays partageant des valeurs semblables, l’accès des missions/intervenants pertinents à des contacts de haut niveau et de plus grande influence et la mise à contribution du BLR dans le cadre des efforts de défense des intérêts du gouvernement du Canada.

Appuyée par les constatations 5 et 8

Dans les nombreux exemples des multiples activités du BLR, l’évaluation a révélé que le Canada dirigeait souvent les discussions et intervenait toujours activement en matière de liberté de religion. Le leadership du Canada par rapport à ce thème a été fortement associé au mandat du BLR.

Certains experts internationaux ont observé qu’il y avait peu de chefs de file et d’intervenants capables de faire preuve de leadership en matière de liberté de religion. Ils ont fait savoir que l’on appréciait la diversité du leadership entre les pays et la diversité des connaissances. Les principaux intervenants dans les tribunes internationales, multilatérales et dans les pays partageant des valeurs semblables ont observé que le Canada était capable de combler une lacune importante en sensibilisant un plus grand nombre de pays aux enjeux relatifs à la liberté de religion et en participant à des initiatives particulières entreprises avec des pays partageant des valeurs semblables. Le BLR a joué un rôle important au chapitre de la visibilité de ce thème, en établissant des réseaux, en conférant une certaine crédibilité et en proposant une approche constructive.

Conclusion 7: L’utilisation des outils de communication à l’appui des activités relatives à cette priorité stratégique était inégale. L’absence d’une information cohérente et étoffée a nui à l’établissement d’autres synergies et créée des pratiques non efficientes.

Appuyée par les constatations 2, 7, 10, 11,18 et 19

Compte tenu des ressources limitées du BLR, il n’a pas pu continuer de faire de la sensibilisation individuelle pour renforcer et établir des liens entre les intervenants. Bien que la plupart aient salué les efforts initiaux déployés par le personnel de BLR, les attentes relatives au maintien de relations organisationnelles n’ont pas été satisfaites. Le BLR n’a pas été capable d’assurer une cohérence au niveau des politiques et des programmes sans trouver de nouvelles façons d’échanger de l’information.

De nombreux interlocuteurs d’AMC étaient déjà positionnés de façon stratégique pour intervenir dans le portefeuille de la liberté de religion, mais ils ont dû demeurer à l’écart en raison du manque d’information. Le manque d’information est donc à l’origine d’idées fausses et de pratiques non efficientes pour le BLR. Comme il est détaillé à la constatation 2, les commentaires et les questions visaient à cerner le mandat du BLR, notamment pour ce qui est de savoir les sujets dont discute le Bureau, s’il s’agit d’une organisation axée sur le christianisme et si le Bureau revêt un caractère politique. Par ailleurs, des préoccupations ont été soulevées quant au manque de clarté des priorités dans les activités du Bureau.

Les conclusions des organisations qui ont eu peu de contacts avec le BLR sont fondées sur les communiqués de presse, le site Web, les comptes Facebook et Twitter qui ont généré les observations mentionnées ci-dessus. Ces sources de communication étaient des outils de sensibilisation valables; néanmoins, elles ne fournissaient pas le niveau de détails convoité par les intervenants et les agents d’AMC.

10.0 Recommandations

La recommandation suivante reflète les leçons apprises au cours du mandat de quatre ans du Bureau, et la décision du gouvernement d’élargir l’engagement du Canada en matière de droits de la personne, y compris pour ce qui est de la liberté de religion ou de conviction, plutôt que de maintenir un Bureau autonome. Cette recommandation renforce les constatations et les conclusions de l’évaluation. Elle tient compte des diverses des activités auxquelles le Canada a participé relativement à la liberté de religion et de conviction.

11.0 Réponse de la gestion et plan d’action

Recommandation 1 : 

Il est recommandé de définir un point de mire et un plan annuel, assortis de priorités et d’une orientation opérationnelle, pour ce qui est du portefeuille de la liberté de religion ou de conviction. En outre, il est recommandé que ce plan et les activités subséquentes, les rapports et les résultats des missions soient communiqués de façon transparente et uniforme de manière à ce que :

• Affaires mondiales et les autres ministères, au niveau de la direction et fonctionnel, soient bien renseignés et en meilleure position pour défendre leurs intérêts dans leurs contextes pertinents. Plus particulièrement, il faut que les chefs de mission aient les connaissances nécessaires pour assumer un rôle de direction à l’étranger dans ce portefeuille.
• Les intervenants à l’échelle nationale soient renseignés et consultés également.
• Les pays partageant des valeurs semblables, les partenaires actuels et éventuels puissent approcher Affaires mondiales afin de collaborer à des priorités synergétiques et complémentaires.