Évaluation du programme de partenariat mondial - Rapport final

Affaires mondiales Canada
Bureau de l’inspecteur général
Direction de l’évaluation

Mai 2016

Abréviations, acronymes et symboles

Remerciements

La Direction de l’évaluation (ZIE), du Bureau de l’inspecteur général (ZID), du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD), veut remercier le personnel et les gestionnaires du Programme de partenariat mondial (PPM) pour leur coopération ainsi que les membres du Comité consultatif de l’évaluation pour leur aide et leurs conseils. Un remerciement particulier à tous les représentants des organismes partenaires du PPM qui ont accepté d’être interrogés pour l’évaluation.

Sommaire

Cette évaluation formative du Programme de partenariat mondial (PPM) a été réalisée par la Direction de l’évaluation (ZIE), du Bureau de l’inspecteur général (ZID), du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du développement (MAECD) dans le cadre du plan d’évaluation quinquennal du Ministère. Conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, l’évaluation visait à évaluer la pertinence et les résultats de la phase IV du PPM, depuis la décision prise en 2011 d’élargir son mandat géographique et de se concentrer sur de nouvelles priorités au programme. La présente évaluation s’adresse particulièrement au gouvernement du Canada (GC), à la haute direction du MAECD, aux gestionnaires de programmes et au public canadien.

Contexte

Le Partenariat mondial (PM), qui vise à contrer la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et des matières connexes, a été lancé en 2002 au Sommet du G8 à Kananaskis (Canada). Ce partenariat a été établi pour contrer les risques de prolifération liés aux achats par des acteurs non étatiques et étatiques d’armes de destruction massive (ADM). Le gouvernement du Canada (GC) a consacré un montant initial d’un milliard de dollars sur une période de 10 ans pour des programmes visant principalement la Russie et les pays de l’ancienne Union soviétique.

Au cours du Sommet de Deauville qui s’est déroulé en France en 2011, les États membres du PM ont déclaré que les priorités établies à l’égard de la Russie au Sommet de 2002, qui a été tenu à Kananaskis, ont été respectées et ils ont recommandé de prolonger le mandat du PM au-delà de 2012, en mettant l’emphase sur l’expansion mondiale. En 2012, le PPM a reçu un financement de 367 millions de dollars sur cinq ans (2013-2014 à 2017-2018) destiné aux programmes en Asie, en Amérique, au Moyen-Orient et en Afrique, afin d’aborder de nouveaux thèmes prioritaires, tout en réduisant progressivement ses engagements à l’égard de la destruction d’armes chimiques et de la sécurité nucléaire et radiologique dans l’ancienne Union soviétique. Pour aller de l’avant, le PM a confirmé ces quatre nouveaux secteurs prioritaires :

• sécurité nucléaire et radiologique;
• sécurité biologique;
• soutien pour la mise en œuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (RCSNU) et engagement des scientifiques (par exemple, contrer la menace que représente la prolifération de connaissances concernant les armes de destruction massive [ADM]).

Portée et objectifs de l’évaluation

Cette évaluation avait pour objectif général de fournir à la haute direction du MAECD des renseignements fondés sur les activités et les projets du PPM au sujet de son mandat d’expansion mondial et d’offrir aux gestionnaires de programmes de l’information et une rétroaction sur les améliorations qui peuvent être apportées à la mise en œuvre du PPM. Cette évaluation a débuté dès que le PPM a reçu l’autorisation de dépenser des sommes pour son mandat international, soit en février 2011, jusqu’en janvier 2015. L’accent a été mis sur les programmes déjà en place, car le Programme a reçu son dernier renouvellement de financement qui est entré en vigueur en avril 2013. L’évaluation a également été réalisée par suite des recommandations de l’évaluation sommative de 2012.

Approche et méthode d’évaluation

L’évaluation a fait appel à une combinaison de méthodes qualitatives et quantitatives et à des champs d’enquête variés. Les méthodes qualitatives suivantes ont été utilisées : entrevues avec 69 intervenants, observations faites lors de visites sur le terrain dans huit pays, examen de la documentation et examen de dossiers de projets, le tout pour répondre à tous les enjeux liés à l’évaluation. Des méthodes quantitatives sont venues a, afin d’évaluer des données administratives et d’autres informations liées au programme.

Principales constatations

L’évaluation a révélé que le PPM doit continuer de s’occuper des menaces importantes et incessantes que représente la prolifération des ADM dans les domaines de la sécurité nucléaire, radiologique, chimique et biologique. La preuve a démontré que le Programme est conforme aux résultats stratégiques du MAECD, aux priorités et aux objectifs du gouvernement fédéral, et qu’il respecte le rôle de ce gouvernement.

L’évaluation a révélé que le PPM a apporté une aide importante aux projets à court terme qui visent à offrir des services, comme de la formation et de l’équipement, plutôt que d’utiliser ces moyens pour atteindre les résultats attendus. Ceci étant dit, certaines données prouvent que chacun des sous-programmes du PPM contribue à l’obtention de résultats immédiats. Les résultats se sont révélés encore plus révélateurs lorsque le PPM a fait des interventions ciblées ou a travaillé avec des organisations internationales. Par exemple, l’aide apportée par le PPM à l’Agence internationale d’énergie atomique (AIEA) a permis à cette organisation de procéder à l’inspection d’installations nucléaires en Iran. La collaboration entre le PPM et l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC) a contribué à la destruction de réserves d’armes chimiques en Syrie et au Liban.

En Jordanie, l’appui du PPM à de nombreux projets par l’entremise de ses trois sous-programmes a aidé le pays à détecter des ADM et à intervenir en cas d’incidents liés aux armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN) pouvant résulter de l’instabilité en Iraq ou en Syrie. L’évaluation a révélé que ce sont de tels investissements ciblés qui ont permis au Canada d’augmenter son leadership, son influence et sa visibilité. Toutefois, peu de données ont montré l’existence d’approches permettant de garantir la durabilité des résultats obtenus.

Le PPM a terminé la première étape de son processus de planification stratégique visant à élaborer une liste générale des pays/régions où il désire s’engager. Le PPM devrait revoir et améliorer son processus d’établissement des priorités annuel en élaborant des plans stratégiques pour le programme et les sous-programmes afin de veiller à ce que le Programme s’occupe des régions thématiques et géographiques qui représentent les plus grandes menaces imminentes pour le Canada. Une fois déterminés, les plans stratégiques devront servir à élaborer des propositions de projets.

Lors de la période d’évaluation, la capacité du PPM à élaborer des plans stratégiques n’a pas pu être déterminée par le processus d’approbation de projets du Ministère. En raison de l’existence même de ce processus, les sommes attribués au programme n’ont pas pu être dépensées comme il se doit, ce qui a eu un effet négatif sur l’efficacité et la gestion économique du programme.

Selon l’évaluation, les procédures normalisées de fonctionnement (PNF) créées par le PPM permettent de s’acquitter de certains éléments de base de la gestion de projets, notamment la production de rapports financiers et narratifs. Toutefois, l’évaluation n’a pas permis de déterminer que le PPM ne réalise des évaluations du risque et des besoins de manière systématique ni qu’il n’intègre à son travail les leçons apprises et les meilleures pratiques. Le nombre insuffisant d’outils normalisés pour la production de rapports nuit aussi à la bonne gestion du projet et à la reddition de comptes. L’évaluation n’a pas révélé de chevauchement entre le PPM et les autres programmes de sécurité du MAECD ou programmes qui ont des objectifs semblables; toutefois, il pourrait y avoir une meilleure coordination entre le PPM et les autres programmes de sécurité, programmes du MAECD et les autres ministères.

La gestion de l’information du PPM s’est améliorée grâce à l’adoption de l’Outil de gestion de projet de stabilité et sécurité (OGPSS); cependant, du travail reste à faire aux fins de l’intégration des modules sur le risque, la production de rapports et les leçons apprises. Le PPM doit également intégrer la documentation de projets dans la base de données et élaborer un registre pour les dossiers de projets, car la tenue des registres varie d’un projet à un autre.

La mesure de rendement du PPM était faible. Le programme n’a pas fait appel à la stratégie de mesure du rendement pour déterminer les résultats qui doivent être atteints pour chaque projet et peu de rapports sur les résultats ont été rédigés.

Il est recommandé que :

Recommandation 1 : Le PPM doit mettre à jour son processus d’établissement des priorités et élaborer des plans stratégiques pour façonner des activités liées au programme.

Recommandation 2 : Le PPM doit mettre à jour ses PNF afin d’y inclure des indications sur les évaluations des besoins, la gestion des risques et l’intégration des leçons dans les initiatives à venir. Le PPM doit s’assurer que les PNF sont respectées en tout temps.

Recommandation 3 : Le PPM doit travailler avec d’autres programmes de sécurité et de développement, de même qu’avec les directions géographiques et les missions, pour améliorer son intégration, sa coordination et sa synergie.

Recommandation 4 : Le PPM doit mettre à jour et intégrer sa stratégie de mesure du rendement en planifiant, mettant en œuvre et rapportant les résultats pour veiller à ce que le programme se concentre sur l’atteinte des résultats attendus.

1.0 Introduction

La Direction de l’évaluation (ZIE), du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) fait partie du Bureau de l’inspecteur général (ZID) et a reçu du Conseil du Trésor (CT), dans le cadre de sa Politique sur l’évaluation de 2009, le mandat de préparer des évaluations sur les dépenses de tous les programmes directs du Ministère, ce qui comprend les programmes de subventions et de contributions. La Direction de l’évaluation présente des rapports au Comité d’évaluation ministériel, qui est co-présidé par le sous-ministre des Affaires étrangères, le sous-ministre du Commerce et le sous-ministre délégué principal des Affaires étrangères.

L’évaluation du Programme de partenariat mondial (PPM) fait partie du plan d’évaluation quinquennal approuvé du Ministère. Conformément à la Politique sur l’évaluation, la présente évaluation visait à évaluer la pertinence et les résultats du PPM depuis 2011, lorsque le Programme a reçu l’autorisation de dépenser des sommes pour élargir son mandat géographique à l’échelle de la planète et se concentrer sur de nouvelles priorités. La présente évaluation s’adresse particulièrement au gouvernement du Canada (GC), à la haute direction du MAECD, aux gestionnaires de programmes et au public canadien.

1.1 Contexte

Le Partenariat mondial (PM), qui vise à contrer la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et des matières connexes, a été lancé en 2002 au Sommet du G8 à Kananaskis (Canada). Ce partenariat a été établi pour contrer les risques de prolifération liés aux achats par des acteurs non étatiques et étatiques d’armes de destruction massive (ADM) et d’autres matières connexes. Le Sommet de Kananaskis s’est traduit par une coopération internationale en matière de non-prolifération en vue de détruire et de sécuriser les ADM et d’empêcher les organisations terroristes et les acteurs étatiques de les acquérir. À cette fin, le PM a consacré plus de 20 milliards de dollars sur dix ans pour appuyer la coopération internationale et les programmes.

Au Sommet du G8 de 2007, qui s’est déroulé à Heiligendamm, en Allemagne, il a été souligné que le PPM doit évoluer pour répondre aux nouvelles menaces émergentes en matière de sécurité. Lors du même sommet, les dirigeants du G8 ont encouragé les États membres à appuyer la mise en œuvre de la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (RCSNU). La RCSNU 1540 exige que tous les États membres des Nations Unies adoptent une loi et des mesures de contrôle nationales pour prévenir la prolifération d’armes nucléaires, chimiques et biologiques et leurs vecteurs.^{Note de bas de page 1}

Par la suite, lors du Sommet du G8 qui s’est tenu à Toyako au Japon en 2008, les États membres se sont entendus pour étendre la portée du Programme de partenariat en ajoutant de nouveaux États donateurs et bénéficiaires au cas par cas pour contrer les risques liés à la prolifération des ADM dans le monde entier.^{Note de bas de page 2} En 2010, lors du Sommet de Muskoka qui a été tenu au Canada, les dirigeants du G8 ont une fois de plus encouragé le PM à accroître le nombre de membres pour améliorer les programmes mondiaux.^{Note de bas de page 3} Au Sommet de Deauville, qui s’est déroulé en France en 2011, les États membres du PM ont déclaré que les priorités établies à l’égard de la Russie au Sommet de 2002, à Kananaskis, ont été respectées et ils ont recommandé de prolonger le mandat du PM au-delà de 2012, en mettant une nouvelle emphase sur l’expansion mondiale.^{Note de bas de page 4} Pour aller de l’avant, le PM a confirmé quatre nouveaux secteurs prioritaires, qui ont d’abord été déterminés au Sommet de Muskoka :

• sécurité nucléaire et radiologique;
• sécurité biologique;
• soutien pour la mise en œuvre de la RCSNU 1540 et engagement des scientifiques (par exemple, contrer la menace que représente la prolifération de connaissances concernant les ADM).

1.2 Le Programme de partenariat mondial du Canada

Suite à la création du PM en 2002, le gouvernement du Canada a consacré un montant d’un milliard de dollars sur une période de dix ans à des programmes principalement dédiés à la Russie et aux pays de l’ancienne Union soviétique. Le Programme de partenariat mondial du Canada a été créé en 2003 et un financement a été accordé pour les phases I et II du Programme (2003-2004 à 2007-2008) visant cinq secteurs prioritaires : 1) la sécurité nucléaire et radiologique; 2) les armes de destruction massive; 3) la réorientation des anciens scientifiques de l’armement; 4) le démantèlement des sous-marins nucléaires et 5) la non-prolifération biologique.

Le PPM a évolué par phases, durant lesquelles des présentations ont été faites au CT, incluant des présentations sur des secteurs prioritaires précis (par exemple, les armes de destruction massive et le démantèlement de sous-marins nucléaires). En juin 2009, le PPM a obtenu l’autorisation d’élargir son programme à l’échelle mondiale. En février 2011, après en avoir fait la demande, le Programme a reçu du CT l’autorisation de dépenser une affectation théorique pouvant aller jusqu’à 42 millions de dollars provenant du financement restant du PPM afin de réduire la menace dans des pays et des régions à l’extérieur de l’ancienne Union soviétique, en accord avec la décision des dirigeants du G8 prise lors du Sommet de Muskoka en 2010.

En 2012, le PPM a reçu un financement de 367 millions de dollars sur cinq ans (2013-2014 à 2017-2018) destiné aux programmes en Asie, en Amérique, au Moyen-Orient et en Afrique, afin d’aborder les thèmes prioritaires déterminés à Muskoka, tout en réduisant progressivement ses engagements à l’égard de la destruction d’armes chimiques et du démantèlement de sous-marins nucléaires dans l’ancienne Union soviétique.

1.3 Ressources

Le PPM doit recevoir un financement de 73,4 millions de dollars par année durant la période allant de 2013-2014 à 2017-2018. De cette somme, près de 67 millions de dollars ont été consacrés aux demandes d’aide, sous forme de subventions, de contributions et de fonds de fonctionnement, dans des programmes par l’entremise d’autres ministères gouvernementaux. Les 6,4 millions de dollars restants ont été consacrés aux coûts d’exploitation, comme le personnel, les voyages, les vérifications et les évaluations.

1.4 Mandat et objectifs du programme

Le PPM a pour principal mandat de réduire la menace que représentent les armes de destruction massive et autres matières connexes et les connaissances spécialisées dans ce domaine pour les Canadiens et la communauté internationale en mettant en œuvre des projets de coopération internationale avec le G8 et d’autres pays.

Plus particulièrement, le PPM vise l’obtention de ces résultats :

Résultats immédiats prévus 

• amélioration des mesures de sécurité visant à entreposer/transporter des ADM et autres matières connexes;
• amélioration de la prévention, de la détection et des capacités de réponse;
• augmentation de la capacité de détruire/réduire/convertir des matières;
• développement des réseaux et des partenariats;
• conscience accrue grâce aux conseils d’experts techniques en menaces et de nouvelles opportunités;
• amélioration des instruments juridiques, des lois, des mécanismes de contrôle, des lignes directrices et des cadres de travail.

Résultats intermédiaires escomptés 

• amélioration de la sécurité relative aux matières entreposées et transportées;
• réduction de la quantité de matières fournies;
• renforcement en matière de prévention et de détection;
• plus grande conformité et intégrité en matière d’engagement à l’égard des ADM à l’échelle mondiale.

Résultats finaux attendus

• réduction des préoccupations en matière de prolifération par les acteurs étatiques et non étatiques en ce qui concerne la technologie, l’expertise et les matières connexes liées aux ADM;
• meilleure préparation des réseaux nationaux et mondiaux pour répondre à des incidents de prolifération ratés ou réels en lien avec des ADM;
• réduction de la menace posée par les armes de destruction massive et les matières connexes, pour le bienfait des Canadiens et de la communauté internationale.

Le PPM réalise ces objectifs par la mise en œuvre de projets selon quatre mécanismes distincts d’exécution de programmes :

• Mécanisme d’exécution multilatéral : Le PPM participe aux activités visant la réduction de la menace des ADM organisées par des organisations internationales ou régionales compétentes, comme l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), l’Organisation internationale de police criminelle (INTERPOL) et l’Organisation mondiale de la santé (OMS).
• Mécanisme d’exécution de donateurs bilatéraux : Lorsque des pays partenaires du PM du Canada ont des plans de mise en œuvre de projets et des cadres de gestion solides, le Canada peut contribuer financièrement à des activités visant à réduire la menace des ADM par l’entremise de ces mécanismes déjà en place.
• Mécanisme d’exécution de bénéficiaires bilatéraux : Le PPM peut faire appel à des instruments bilatéraux (protocoles d’entente, contrats internationaux privés, traités au besoin) pour mettre en place des cadres de travail détaillés portant sur la mise en œuvre de projets pour un pays en particulier.
• Autres mécanismes d’exécution de ministères fédéraux : D’autres ministères et organismes fédéraux comme la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le ministère de la Défense nationale (MDN), l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC), la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) et la Corporation commerciale canadienne (CCC) dispensent des formations, fournissent du matériel et mettent en place des activités de soutien avancées.

1.5 Principales activités du programme

Le PPM est un programme de subventions et de contributions permettant de verser des paiements de transfert pour mettre sur pied des organisations qui œuvreront dans trois sous-programmes : 1) sécurité biologique; 2) sécurité nucléaire et radiologique; 3) soutien pour la mise en œuvre de la Résolution 1540 du CSNU et engagement des scientifiques (par exemple, contrer la menace que représente la prolifération de connaissances concernant les ADM). En date du mois de janvier 2015, le PPM avait 103 projets approuvés liés à son mandat international; ces projets en étaient à différentes étapes de leur mise en œuvre, soit terminée, en cours ou en développement. Cette évaluation porte sur la révision de 78 projets terminés ou en cours. Les projets en développement ne font pas partie de cette révision, car leur mise en œuvre n’est pas encore commencée. Le tableau 2 présente une liste des projets par sous-programme.

Source : Liste principale des projets du PPM, en date du 7 janvier 2015

Les cellules ombragées représentent les projets inclus dans la portée de l’évaluation.

Sécurité nucléaire et radiologique

Le sous-programme de la sécurité nucléaire et radioactive a pour principal objectif de sécuriser les matières et les technologies nucléaires et radioactives entreposées dans des installations civiles et militaires vulnérables. Les programmes sur la sécurité nucléaire et radiologique aident aussi des pays cibles à sécuriser le matériel nucléaire excédentaire et à en disposer de manière sécuritaire et à réduire le trafic d’armes de destruction massive. Ce sous-programme œuvre plus particulièrement dans les domaines suivants :

• protection physique et transport sécuritaire des matières nucléaires;
• prévention du trafic illicite de matières nucléaires;
• sécurité radiologique;
• gestion du matériel, vérification et conformité.

Sécurité biologique

Le programme de sécurité biologique a pour but d’améliorer la capacité des États à prévenir les attaques bioterroristes et à y répondre. Ce sous-programme porte principalement sur ces domaines :

• sécurisation des matières dangereuses;
• amélioration de la prévention, de l’état de préparation et de la capacité de réponse;
• renforcement de la détection des maladies lors d’attaques biologiques;
• renforcement des principes de non-prolifération biologique, des pratiques et des instruments;
• appui d’une conduite bioéthique et responsable.

Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies (RCSNU)/Destruction des armes chimiques/Prolifération des connaissances sur les ADM

RCSNU 1540

Le PPM aide les pays à mettre en œuvre les obligations juridiquement contraignantes de la Résolution 1540 du CSNU afin de prévenir la prolifération d’armes nucléaires, chimiques et biologiques, et leurs vecteurs, de même qu’à mettre sur pied des mesures de contrôle pour prévenir le trafic illégal de matières connexes. Le PPM répond aux pays qui demandent de l’aide en mettant en œuvre les dispositions de la RCSNU 1540 :

• offrir de la formation relative aux substances CBRN ainsi que de la formation sur les matières connexes;
• fournir une aide législative et réglementaire;
• appuyer le renforcement des contrôles à l’exportation et des systèmes de sécurité frontalière.

Destruction des armes chimiques

Bien que la destruction des armes chimiques n’était pas une priorité thématique lors du renouvellement du PPM, une disposition a tout de même été prise pour cette activité. Les événements qui ont eu lieu au Liban et en Syrie nécessitent qu’une attention constante soit portée aux armes chimiques et au rééquilibrage des priorités.

Contrer la menace que représente la prolifération de connaissances sur les ADM (engagement des scientifiques)

Alors que le transfert du programme canadien de l’ancienne Union soviétique vers d’autres parties du monde a mené à une diminution importante des activités liées à l’engagement des scientifiques, le PPM a désormais pour mandat de traiter la dimension humaine de la prolifération des ADM. Au cours de la période d’évaluation, l’engagement des scientifiques a fait partie d’un certain nombre de projets du PPM, incluant quelques projets du sous-programme de la sécurité biologique, qui comporte un élément de formation portant sur la culture de la sécurité et une conduite responsable.

1.6 Gestion et gouvernance des programmes

La Direction du programme de partenariat mondial du MAECD (IGA) fait partie intégrante de la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace du MAECD (IGD), qui est dirigée par un directeur général, et elle relève du sous-ministre du Secteur de la sécurité internationale du MAECD (IFM). Le directeur du PPM est responsable de la gestion générale de la Direction avec l’aide de trois sous-directeurs. Deux d’entre eux gèrent les principaux portefeuilles (sécurité nucléaire et radiologique, sécurité biologique et mise en œuvre de la Résolution 1540 du CSNU). La Section des politiques est aussi gérée par un sous-directeur, qui, avec l’aide de deux équivalents à temps plein (ETP), offre de l’appui concernant les politiques et coordonne la participation du Canada au processus du Sommet sur la sécurité nucléaire et au Programme de partenariat mondial.

La Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace comprend aussi une petite équipe qui s’occupe des affaires générales et qui dessert la Direction dans son ensemble. Cette équipe fait officiellement partie de la Direction des programmes de renforcement des capacités, mais le salaire de ces employés relève de la Direction du PPM et est puisé à même son enveloppe.

En date du mois de novembre 2014, IGA comptait 26 travailleurs (ETP).^{Note de bas de page 6} La Direction reçoit également le soutien d’un conseiller juridique principal, du ministère de la Justice, qui fait partie de la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace (IGD); toutefois, au moment même de la rédaction de ce rapport, le conseiller juridique travaillait désormais à la Direction du conseil général (JUS), et non plus à l’IGD.

2.0 Portée et objectifs de l’évaluation

2.1 Objectifs de l’évaluation

Cette évaluation avait pour objectif général de fournir à la haute direction du MAECD des renseignements fondés sur les activités et les projets du PPM au sujet de son mandat d’expansion mondial et d’offrir aux gestionnaires de programmes de l’information et une rétroaction sur les améliorations qui peuvent être apportées à la mise en œuvre du PPM. Conformément à la Politique sur l’évaluation du CT, l’évaluation a permis de déterminer la pertinence et le rendement du PPM et de ses sous-programmes. Puisqu’il s’agissait d’une évaluation formative, une attention particulière a été portée à la conception du programme, y compris la structure de gestion, les procédures opérationnelles, les systèmes, les mécanismes de prestation et la façon dont tous ces éléments contribuent à la réussite du programme et à l’atteinte des résultats. Les conclusions de l’évaluation ont permis de formuler des recommandations sur des points à améliorer.

Les objectifs précis de l’évaluation étaient les suivants :

1) déterminer si le PPM a toujours sa raison d’être et si ce mécanisme est approprié et efficace pour mettre en œuvre les engagements du Canada sur le plan international;

2) déterminer si le PPM est conforme aux priorités et aux objectifs du MAECD et à ceux des partenaires et bénéficiaires, le cas échéant;

3) déterminer si le PPM et ses sous-programmes permettront d’atteindre les résultats attendus;

4) déterminer si la structure de gouvernance actuelle et les pratiques d’affectation de ressources sont optimales ou s’il existe d’autres moyens mieux coordonnés, plus économiques ou plus efficaces d’obtenir les mêmes résultats;

5) examiner la synergie entre le PPM et deux programmes de renforcement des capacités – le Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC) et le Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) – qui font partie de la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace, de même que le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM), qui fait partie du Secteur de la sécurité internationale du MAECD (IFM), et déterminer les éléments complémentaires et de chevauchements potentiels;

6) tirer des enseignements des leçons apprises et des meilleures pratiques pour les appliquer à des projets à venir ou à des pratiques de gestion de programmes;

7) examiner le lien qui existe entre la politique et le programme et déterminer jusqu’à quel point la conception du Programme reflète les priorités.

2.1.1 Portée et objectif principal de l’évaluation

L’évaluation a permis d’analyser le PPM du point de vue des sommes dépensées pour accomplir son mandat international de février 2011 à janvier 2015, en mettant l’emphase sur le développement du programme, depuis le dernier renouvellement du financement alloué au Programme en avril 2013. L’évaluation a également été réalisée par suite des recommandations de l’évaluation sommative de 2012 du PPM.

3.0 Considérations et liens stratégiques clés

3.1 Expansion géographique du Programme

Depuis février 2011, le PPM a élargi ses activités qui étaient autrefois concentrées au sein de l’ancienne Union soviétique pour se tourner vers les menaces que représentent les ADM. Pour y arriver, il a fallu passer d’un petit nombre de projets au coût élevé réalisés en collaboration avec d’autres pays membres du PM à un très grand nombre de plus petits projets dans des pays où le PPM n’avait aucune expérience en matière d’exécution de programmes et où les bénéficiaires ne sont peut-être pas toujours pleinement engagés ou favorables aux objectifs de sécurité des ADM.

3.2 Exigences ministérielles pour l’approbation de la mise en œuvre d’un projet

Alors que des projets sont mis en œuvre et élaborés en vertu de son nouveau mandat international, le PPM doit s’adapter aux nouvelles procédures ministérielles portant sur la création de nouveaux projets. Un nouveau processus d’approbation initiale de projet (AIP) a été mis en place en 2011, qui interdit la tenue de discussions détaillées sur un projet ou de négociations à l’égard des instruments juridiques (par exemple, ententes en matière de mise en œuvre, de subvention ou de contribution) avec des partenaires pour la mise en œuvre. Par conséquent, le Programme doit adopter une approche plus flexible concernant la mise en œuvre des projets. Il s’agit là d’une considération importante prise en compte dans l’évaluation du rendement du Programme.

4.0 Approche & méthodologie d’évaluation

La section suivante décrit la méthodologie qui a servi à évaluer les cinq principaux enjeux liés à l’évaluation. Ces cinq enjeux sont :

• la nécessité de poursuivre le programme;
• la conformité avec les priorités du gouvernement;
• l’harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral;
• l’obtention des résultats attendus;
• la démonstration de l’efficacité et de l’économie.

L’évaluation a été dirigée par un Comité consultatif de l’évaluation (CCE), qui est composé d’employés du PPM, d’employés d’autres directions du MAECD et de représentants des autres ministères. Le CCE a revu le plan de travail de l’évaluation, participé à une présentation afin de valider les conclusions préliminaires de l’évaluation et révisé l’ébauche du rapport d’évaluation.

4.1 Approche et méthodologie

L’évaluation a fait appel à une combinaison de méthodes qualitatives et quantitatives ainsi qu’à des champs d’enquête variés afin que la collecte de données et l’analyse fassent partie d’un processus systématique, fondé sur des données probantes. Les données tirées de diverses sources ont été triangulées pour déterminer des tendances, des ressemblances et des points de convergence qui ont permis de rédiger les conclusions de l’évaluation.

4.2 Grille d’évaluation

Une grille d’évaluation a été créée lors de l’élaboration du plan de travail de l’évaluation et sert de cadre pour le processus d’évaluation. Elle a guidé la collecte de données et facilité l’analyse et la rédaction de conclusions et de recommandations. Cette grille contenait les principales questions auxquelles l’évaluation devait répondre, de même que des indicateurs de rendement, des sources de données et des techniques de collecte de données.

4.3 Méthodes de collecte de données

4.3.1 Collecte de données primaires

Entrevues avec les répondants clés :

Ce sont 79 répondants clés qui ont été interrogés dans le cadre de cette évaluation à Ottawa et durant les visites sur le terrain. À Ottawa, les évaluateurs ont interrogé 23 répondants clés, incluant des employés du PPM (7), d’autres employés de la direction générale du MAECD (9), des représentants des autres ministères (6) et un consultant du MAECD (1). Ces entrevues ont permis aux évaluateurs d’analyser le rendement du PPM et de déterminer des enjeux et des points clés à améliorer.

Visites sur le terrain

Les évaluateurs ont réalisé des visites sur le terrain pour observer la mise en œuvre de projets et rencontrer les organismes responsables de la mise en œuvre, des partenaires et des bénéficiaires de projets dans huit pays (Autriche, Colombie, Indonésie, Jordanie, Malaisie, Singapour, Thaïlande et Trinité-et-Tobago). 46 répondants clés ont été interrogés durant ces visites sur le terrain, incluant des employés de mission travaillant pour le MAECD et les autres ministères (17) ainsi que des représentants de bénéficiaires, de partenaires de la mise en œuvre et de pays alliés et autres experts locaux (19). Les évaluateurs ont également assisté à une réunion du Groupe de travail du PM qui s’est tenue en Allemagne. Les visites sur le terrain avaient pour principal objectif d’évaluer la pertinence et l’efficacité du programme.

4.3.1 Collecte de données secondaires

Examen de la documentation

Les évaluateurs ont revu la documentation pertinente pour évaluer la pertinence et le rendement du PPM. Parmi cette documentation, des documents ministériels du MAECD, des rapports descriptifs et analytiques, des évaluations antérieures de programme, des rapports d’étape et des documents pertinents portant sur la planification, la politique et les priorités. Les évaluateurs ont également passé en revue des études internationales portant sur l’évolution de la menace que représentent les ADM afin d’évaluer si le programme de non-prolifération est un besoin continu.

Examen des dossiers de projets

Les évaluateurs ont revu 19 dossiers de projets^{Note de bas de page 7} pour déterminer jusqu’à quel point le PPM applique ses procédures normalisées de fonctionnement et fait preuve d’une saine gestion de projets. Les exemples de dossiers ont été sélectionnés en fonction des critères suivants :

• distribution parmi les secteurs de programmes et les régions géographiques;
• valeur des projets;
• mécanismes de prestation;
• état d’avancement (terminé).

5.0 Limites de la méthodologie

Alors que la méthodologie a permis d’évaluer adéquatement la pertinence et le rendement du PPM, certaines limitations ont également été inhérentes à cette même méthodologie. Ces limitations et les mesures d’atténuation adoptées sont brièvement décrites ci-dessous :

Enchaînement du processus de planification de l’évaluation

Alors que le plan de travail initial prévoyait des discussions en septembre 2014, suivies de la collecte et de l’analyse de données en octobre, cet enchaînement n’a pas pu être respecté pour un certain nombre de raisons. La Direction de l’évaluation s’est vue dans l’obligation, pour des raisons d’efficacité, de combiner les visites sur le terrain pour le PPM, lorsque possible, avec celles visant à évaluer les programmes de renforcement des capacités. Bien qu’il n’ait pas été possible de prévoir les discussions sur le plan de travail de l’évaluation avant les visites, l’équipe d’évaluation a demandé et reçu beaucoup d’informations avant de réaliser les visites du PPM dans les pays planifiés pour les programmes de renforcement des capacités. Alors que la Direction du programme de partenariat mondial a indiqué que la combinaison des visites a limité le PPM dans sa collecte de données probantes sur le terrain, l’équipe d’évaluation a eu la chance d’évaluer la mesure dans laquelle le PPM et les deux programmes de renforcement des capacités, tous deux gérés par la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction de la menace, ont coordonné leurs activités dans le cadre du plan de travail.

Fonctions d’établissement de rapport limitées

Peu de données ont été fournies de la part du Programme sur les progrès réalisés pour atteindre les objectifs au niveau du projet et du programme même. En raison de cette situation, il a été difficile d’évaluer les résultats généraux du programme. Les évaluateurs ont amassé de l’information sur les résultats d’un certain nombre de projets seulement grâce à des entrevues et des observations faites lors des visites sur le terrain.

Comparaison internationale

Les courts délais d’exécution et le manque de programmes comparables n’ont pas permis de comparer à l’aide d’une analyse le rendement du Canada avec celui d’autres pays membres du PM dans le cadre des efforts de non-prolifération des ADM. Toutefois, l’équipe d’évaluation a réussi à amasser des preuves solides portant sur la pertinence du programme grâce à des documents et à des évaluations du PM de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), des agences gouvernementales des États-Unis et des organisations internationales ainsi qu’à des documents portant sur les menaces que représentent les ADM. Les entrevues réalisées auprès des répondants clés ont permis de recueillir des éléments de preuve sur la position relative qu’occupe le Canada parmi les autres membres du PM.

6.0 Constatations de l’évaluation

Les constatations suivantes résultent de la triangulation d’éléments de preuve provenant de la littérature, de documents de projet, de révision de dossiers de projets, d’entrevues réalisées auprès de répondants clés et d’observations faites durant les visites sur le terrain.

6.1 Question de pertinence 1 : Nécessité de poursuivre le programme

Constatation 1 : Il est nécessaire de poursuivre le Programme de partenariat mondial du Canada, car il s’attaque aux menaces continues que représente la prolifération des ADM.

Des événements récents, comme l’utilisation répétée d’armes chimiques en Syrie^{Note de bas de page 8}, le programme nucléaire de l’Iran, les conséquences internationales de la propagation de maladies hautement contagieuses et des attentats rapportés par des groupes terroristes en vue d’obtenir des ADM, montrent bien le besoin de poursuivre le Programme de partenariat mondial du Canada et la coopération internationale pour combattre ces menaces liées aux ADM et autres menaces mondiales.

Des données à l’appui prouvent que la menace que représentent les ADM est en croissance. Selon un rapport de l’OTAN de 2014, les terroristes combinent de plus en plus souvent des matières chimiques, biologiques et radiologiques à des engins explosifs improvisés (EEI) pour obtenir des versions améliorées, mieux connues sous le nom de « bombes sales », et de nombreux gouvernements ne sont pas prêts à répondre à une telle menace.^{Note de bas de page 9} Les employés du PPM et les experts externes ont indiqué aux évaluateurs que les terroristes pouvaient se procurer des matières nucléaires, radiologiques et biologiques.

Des données tirées des entrevues et des visites sur le terrain indiquent que le PPM actuel répond aux secteurs prioritaires déterminés par le PM, soit : la sécurité nucléaire et radiologique, la sécurité biologique et la mise en œuvre de la Résolution 1540 du CSNU.^{Note de bas de page 10} Les documents du programme et les entrevues réalisées auprès de représentants d’organisations responsables de la mise en œuvre et de pays bénéficiaires ont prouvé que les pays aux prises avec des armes ou des réserves d’ADM chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires font des demandes d’aide sur une base continue, n’ayant pas la capacité financière ni l’expertise pour sécuriser ces armes. Les employés du PPM ont indiqué aux évaluateurs que le nombre de demandes d’aide est en croissance, car les pays se sentent davantage libres de révéler leur vulnérabilité et besoins en matière d’armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires.

Les sections suivantes examinent les besoins précis des trois sous-programmes du PPM.

Sécurité nucléaire et radiologique

Les intervenants ont identifié un certain nombre de pays qui soulèvent des inquiétudes en matière de prolifération nucléaire et radiologique, comme l’Iran, la Corée du Nord, le Pakistan, l’Inde et l’Afrique du Sud. Bien que plus de deux décennies se soient écoulées depuis la fin de la guerre froide, l’existence de milliers d’armes nucléaires continue de représenter une menace sérieuse pour la sécurité mondiale. Certains pays ont toujours des programmes actifs sur les armes nucléaires ou sont encore impliqués dans des conflits régionaux; l’utilisation possible d’armes nucléaires dans ces contextes soulève donc des inquiétudes importantes. Les ressources nucléaires augmentent la menace que représentent certains pays, qui pourraient exporter leur technologie nucléaire et leurs connaissances à ce sujet, ou devenir une cible pour les acteurs étatiques et non étatiques cherchant à se procurer du matériel nucléaire.^{Note de bas de page 11} En vertu de son mandat international, le PPM a apporté son aide à deux de ces régions en appuyant des projets relatifs à la protection physique de matières nucléaires et les activités de vérification et de conformité de l’AIEA en matière de non-prolifération et de désarmement nucléaires.

Selon les plus récentes données disponibles dans la Base de données sur les incidents et les cas de trafic (ITDB) de l’AIEA entre 1993 et 2013, 2 477 incidents ont été confirmés concernant la possession non autorisée et des activités criminelles connexes, des activités et des événements non autorisés et la perte ou le vol de matières nucléaires ou radioactives à l’échelle mondiale.^{Note de bas de page 12} Plus récemment, le Center for Non-proliferation Studies (CNS) et la Nuclear Threat Initiative (NTI) ont rapporté une augmentation générale du nombre de matières nucléaires et radiologiques perdues, volées ou qui ne sont plus sous le contrôle de la réglementation entre 2013 (155 incidents) et 2014 (170 incidents). L’information contenue à la fois dans les rapports de l’AIEA, de l’ITDB et du CNS/NTI indique qu’il existe toujours des matières nucléaires et radiologiques non sécurisées à haut risque dans pratiquement chaque pays; ces matières sont particulièrement vulnérables durant le transport et des mesures de contrôle frontalières efficaces peuvent aider à détecter le trafic illégal.

Certaines régions du monde sont des points de transit importants de matières illégales. En vertu de son mandat d’expansion mondial, le PPM a eu environ 16 projets approuvés portant sur la protection physique de matières nucléaires et la prévention de trafic nucléaire illégal. Travaillant en étroite collaboration avec des organisations internationales, comme l’AIEA, INTERPOL et l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), de même qu’avec des organismes de pays alliés, comme le département de l’Énergie des États-Unis (USDOE), le PPM appuie des projets visant à augmenter la protection physique aux installations nucléaires vulnérables et à améliorer la capacité des pays à détecter des trafics illégaux de matières nucléaires et radiologiques dans des ports de chargement et des points d’entrée en Asie, au Moyen-Orient, en Amérique latine, dans les Caraïbes et en Afrique. En Asie par exemple, le PPM accroît la sécurité de la protection physique à un réacteur nucléaire des Philippines, en plus de travailler à contrer la menace que représente le trafic illégal de matières nucléaires et radiologiques par la création de réseaux de communication de renseignements parmi les organismes d’exécution de la loi en Asie du Sud-Est. En Jordanie, le PPM met en œuvre des projets destinés à aider la Commission de réglementation de l’énergie et des minéraux à détecter des matières grâce à des portiques de détection de matières radioactives à trois frontières et ports air/mer d’importance.

Le département de l’Énergie des États-Unis a évalué la menace de sécurité que représentent les réserves vulnérables de matières à usage civil, comme l’uranium hautement enrichi et les matières radiologiques qui sont souvent entreposées sans protection dans des hôpitaux et des universités. Selon le département de l’Énergie des États-Unis, un dispositif de dispersion radiologique, qui fait appel à des quantités de matières pour un usage normal, pourrait produire une contamination radioactive nécessitant un relogement, empêchant ainsi l’utilisation de cette zone jusqu’au nettoyage, ce qui aurait des répercussions économiques de l’ordre de plusieurs milliards de dollars.^{Note de bas de page 13}

Le Canada est actuellement l’un des plus grands fournisseurs de sources radioactives utilisées dans les hôpitaux et les applications industrielles. En vertu de la phase IV du PPM, trois projets ont été approuvés afin d’accroître la sécurité de sources scellées désaffectées hautement radioactives, incluant celles d’origine canadienne en Amérique du Sud et en Amérique centrale. Le PPM a répondu à des demandes d’aide provenant du Costa Rica et de la Colombie pour procéder à la sécurisation et au retrait de sources radiologiques désaffectées. Dans cette région, le PPM travaille à prévenir le vol de ces matières hautement radioactives, incluant des sources scellées, et leur accès non autorisé, tout en réduisant le risque que de telles matières causent des dommages ou soient responsables d’un accident qui pourrait avoir un effet négatif sur la réputation du Canada.

Le Canada étant un exportateur important de sources radioactives, le PPM offre également des formations sur les meilleures pratiques permettant de sécuriser des sources nucléaires afin d’assurer la sécurité internationale. Conformément à la phase IV du PPM, dix projets mettaient l’accent sur la formation, ou comportaient un élément de formation, en Asie, au Moyen-Orient, en Amérique latine, dans les Caraïbes et en Afrique, de même que sur la mise en place d’un programme de certification pour les gestionnaires de matières nucléaires qui ont un champ d’action international. Ces projets sont élaborés et mis en œuvre avec la collaboration d’importantes organisations canadiennes et internationales sur la sécurité nucléaire, incluant la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), Bruce Power, l’AIEA et l’Institut mondial pour la sécurité nucléaire.

En général, les données indiquent que les projets qui font partie du sous-programme de la Sécurité nucléaire et radiologique du PPM, dans la plupart des cas, ont permis de répondre à une menace directe identifiée par l’AIEA, INTERPOL ou le département de l’Énergie des États-Unis, et que ces projets correspondent aux secteurs prioritaires déterminés par le Partenariat mondial.

Sécurité biologique

Dans un monde de plus en plus interconnecté et dans lequel le passage de gens, d’animaux et de biens aux frontières est de plus en plus important, la probabilité d’être exposé à un risque pour la santé, y compris une maladie infectieuse, a aussi augmenté.^{Note de bas de page 14} Au cours des dernières années, les responsables des politiques internationales ont reconnu les impacts importants que peuvent avoir les crises humaines sur l’économie nationale et les intérêts en matière de sécurité. Le Programme mondial de sécurité sanitaire (PMSS) lancé en 2014 par les États-Unis et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) dresse la liste des risques de sécurité liés à la santé mondiale :

• l’émergence et la propagation de nouveaux microbes;
• la mondialisation des voyages et du commerce; une plus grande résistance aux médicaments;
• l’accélération des savoirs dans le domaine des sciences biologiques;
• les risques que représentent ces savoirs quant à la propagation volontaire ou non d’agents pathogènes;
• les inquiétudes concernant l’acquisition, le développement et l’utilisation d’agents biologiques par des terroristes.^{Note de bas de page 15}

Selon un bulletin de l’OMS intitulé Security in Foreign Policy, la recherche a montré que des changements pointus et chroniques dans l’état de santé ont des effets directs et indirects sur la sécurité, et que des épidémies peuvent mener à la déstabilisation, à l’agitation politique, au désordre civil ou à la détérioration à long terme de la viabilité économique d’un pays ou d’une région.^{Note de bas de page 16} Parmi quelques exemples récents de crises sanitaires qui ont eu des impacts économiques, mentionnons l’épidémie de fièvre aphteuse de 2001 au Royaume-Uni dont le coût est estimé à plus de 16 milliards de dollars^{Note de bas de page 17} et à l’épidémie du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) de 2002 et 2003 au Canada qui a causé la mort de 44 personnes^{Note de bas de page 18} et entraîné une perte estimée de 1,5 milliard de dollars pour l’économie canadienne.^{Note de bas de page 19} Plus récemment, l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest a été citée durant les entrevues et abordée dans la revue de la littérature comme un exemple justifiant le besoin d’améliorer la capacité mondiale de prévenir, de détecter et de répondre aux menaces biologiques.^{Note de bas de page 20}

Les intervenants internes et externes interrogés par l’équipe d’évaluation, de même que l’information recueillie lors de la rencontre du Partenariat mondial tenu à Berlin le 4 novembre 2014, ont réitéré le fait qu’il importe peu que la cause d’une crise sanitaire soit naturellement ou intentionnellement (comme une guerre biologique ou du bioterrorisme), les impacts potentiels seront les mêmes, tout comme les efforts nécessaires pour réduire le risque et contrer les menaces. Conformément à l’initiative du Canada en 2010, le PM a déterminé cinq grands résultats attendus dans le domaine de la biosécurité :

• sécuriser et comptabiliser les matières qui représentent des risques de prolifération biologique;
• élaborer et appliquer des mesures appropriées et efficaces pour prévenir le mauvais usage délibéré des agents biologiques, s’y préparer et y répondre;
• renforcer les réseaux nationaux et mondiaux afin de repérer et de confirmer rapidement les attaques biologiques et y répondre;
• renforcer les principes, pratiques et instruments de la non-prolifération biologique;
• réduire les risques de prolifération en faisant la promotion d’une conduite sûre et responsable dans les sciences biologiques.

Par l’entremise du PPM, le Canada, en tant que membre du PM, du Groupe de travail sur la biosécurité et du Groupe directeur du Programme mondial de sécurité sanitaire, met en œuvre une variété de projets pour atteindre les résultats ci-haut mentionnés dans des pays et des régions considérés comme les plus vulnérables en raison des écarts dans la mise en œuvre du Règlement sanitaire international de l’OMS^{Note de bas de page 21}, de même que dans des régions où il y a une forte prévalence de maladies infectieuses, incluant l’Afrique et l’Asie du Sud-Est.^{Note de bas de page 22}

Le PPM s’est associé à une grande diversité de partenaires s’occupant de la mise en œuvre ainsi que de bénéficiaires afin d’atteindre ces résultats approuvés par le Groupe de travail sur la biosécurité du PM. Parmi quelques exemples de projets mis en œuvre par le PPM pour renforcer la sécurité biologique mondiale en vertu de la phase IV, mentionnons la distribution d’équipement de protection à l’OMS en Afrique de l’Ouest pour appuyer les efforts internationaux contre l’Ebola et la distribution de trousses de transport permettant l’échantillonnage et le diagnostic de biorisques dans 32 pays des Caraïbes et de l’Amérique centrale, afin d’améliorer la biosécurité et la surveillance des maladies. En fournissant des laboratoires biologiques mobiles ou modulaires aux pays des Caraïbes et du Moyen-Orient, le Programme espère améliorer la capacité de détection des maladies et la biosécurité. Le PPM travaille aussi à améliorer la sécurité et la responsabilisation en ce qui concerne les matières à risque de prolifération biologique, en améliorant la sécurité physique dans les laboratoires biologiques vétérinaires vulnérables qui travaillent avec des agents pathogènes dangereux en Afrique. En Asie du Sud-Est, le PPM appuie un certain nombre de projets pour atténuer les risques que les épidémies de maladies infectieuses peuvent avoir sur la biosécurité, par du financement destiné à l’amélioration des laboratoires, aux réseaux régionaux de surveillance des maladies ainsi qu’à la coopération entre les régions de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est.

Faciliter la mise en œuvre de la RCSNU 1540 et du programme de destruction des armes chimiques

Dans le cadre de ce sous-programme, le PPM œuvre à la réduction de la menace posée par l’acquisition d’ADM et de matières connexes par des terroristes en accroissant la capacité des pays à mettre en œuvre les obligations visant à contrer la prolifération d’armes chimiques et biologiques. Ce sous-programme répond à l’invitation du Canada d’aider d’autres pays signataires par la mise en œuvre de la RCSNU 1540, dans les secteurs prioritaires déterminés par le PM, soit : les armes chimiques, biologiques, radioactives et nucléaires (CBRN), la formation et l’équipement, l’assistance juridique et l’aide pour le contrôle des exportations et la sécurité aux frontières en lien avec les ADM.

Au moment de l’évaluation, le PPM avait 22 projets se rapportant à ces priorités. En partenariat avec la GRC et le MDN, la majorité de ces projets comportait un volet de formation sur les armes CBRN; cette formation a été offerte à des employés experts dans les pays bénéficiaires (Amérique latine/Caraïbes, Asie, Moyen-Orient) afin d’augmenter la capacité des pays de détecter les menaces liées aux ADM ou matières connexes et d’y répondre. En Colombie, les activités du PPM ont permis de répondre directement à une demande que la police nationale colombienne a faite au Comité 1540 pour obtenir de la formation et de l’équipement qui leur permettrait de détecter et d’identifier des matières CBRN. Le Programme a également financé cinq ateliers régionaux, réunions ou séminaires sur des sujets comme améliorer la capacité d’interdiction des ADM, communication des pratiques efficaces pour mettre en œuvre la RCSNU 1540 et renforcer les capacités des États à adopter un règlement national pour faciliter la ratification d’instruments légaux sur le plan international en ce qui concerne la sécurité nucléaire. En plus du travail réalisé en Colombie, le PPM a également fourni de l’équipement à la Jordanie relativement à la formation reçue sur les armes CBRN et distribue de l’équipement additionnel au Centre de gestion des crises des forces armées du pays qui lui permettra d’être opérationnel en cas de crise nationale, incluant des incidents potentiels liés aux armes CBRN. Le PPM a aussi des projets précis dans divers secteurs, comme celui de l’assistance juridique; un autre projet consiste à embaucher un coordonnateur qui aidera à la mise en œuvre de la RCSNU 1540 et un projet avec l’ONUDC pour contrer le trafic illégal d’ADM et de matières connexes en Asie.

Lors du renouvellement du PPM, la destruction des armes chimiques n’était pas un thème prioritaire. Toutefois, la déclaration selon laquelle des armes chimiques auraient été entreposées au Liban en 2011 après le renversement du régime de Qadhaif et la vérification de l’utilisation d’armes chimiques en Syrie en 2013 montrent bien qu’il faut travailler davantage dans ce secteur. Le PPM a fait des efforts soutenus pour détruire ces armes, sous la gouverne de l’OIAC. Ce cas montre bien que le PPM doit pouvoir faire preuve d’une certaine flexibilité dans l’utilisation de son financement pour répondre à des priorités émergentes et inattendues.

6.2 Question de pertinence 2 : Conformité avec les priorités du MAECD et du gouvernement

Constatation 2 : Les objectifs du PPM et de ses sous-programmes sont conformes aux priorités et aux objectifs du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du MAECD et les appuient.

Dans le cadre de son mandat international depuis 2011, le PPM a reconnu l’engagement continu du Canada au PM lors du Sommet du G8 de Kananaskis pour empêcher les terroristes, ou ceux qui les hébergent, d’acquérir ou de créer des armes nucléaires, chimiques, radiologiques et biologiques, des missiles, des matières connexes, de l’équipement et de la technologie.^{Note de bas de page 23} Le PPM a appuyé le renouvellement du mandat du PM lors du Sommet du G8 de Deauville en mai 2011 pour travailler à : la sécurité nucléaire et radiologique, la sécurité biologique, la lutte contre la prolifération de connaissances sur les ADM et la mise en œuvre de la RCSNU 1540.^{Note de bas de page 24}

Le PPM appuie les engagements du Canada envers les traités internationaux et les initiatives en matière de désarmements, comme :

• le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires;
• la Convention sur les armes biologiques et à toxines;
• la Convention sur les armes chimiques;
• la Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations Unies.

Le PPM est conforme au résultat stratégique 3 du MAECD : Aide internationale et atténuation de la pauvreté : La pauvreté est atténuée et le niveau de sécurité et de démocratie est accru pour ceux qui vivent dans les pays où le Canada s’implique. Le PPM contribue à améliorer la sécurité internationale en augmentant la capacité des gouvernements étrangers, des sociétés civiles et des organisations internationales à gérer les problèmes de sécurité internationale, comme les crimes transnationaux, le terrorisme et les ADM.^{Note de bas de page 25}

Les activités du PPM appuient également les priorités en matière de politique commerciale étrangère du Canada. Par exemple, ses activités en Colombie, au Brésil, au Mexique, au Costa Rica et au Pérou s’harmonisent avec la Stratégie d’engagement du Canada dans les Amériques^{Note de bas de page 26} et ses activités avec l’ANASE soutiennent l’engagement du Canada envers le Plan d’action ANASE-Canada 2010/2015.

Le PPM appuie aussi les stratégies portant sur la sécurité nationale, comme la Stratégie de résilience aux incidents chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires et à l’explosif pour le Canada du MAECD, qui vise à « protéger le Canada et les Canadiens et Canadiennes en prenant toutes les mesures possibles pour prévenir les incidents CBRN, et si ces incidents se produisent, les atténuer et intervenir efficacement ».^{Note de bas de page 27} La Stratégie nomme le MAECD comme le principal acteur dans la coordination internationale de la réponse du Canada aux armes CBRN.

6.3 Question de pertinence 3 : Harmonisation avec les responsabilités et les rôles fédéraux

Constatation 3 : Les prestations du PPM s’harmonisent avec les responsabilités du gouvernement fédéral, le mandat du MAECD et ses partenaires de prestations fédéraux.

Assurer la sécurité de tous les Canadiens et élaborer et mettre en œuvre la politique étrangère figurent parmi les principaux rôles du gouvernement fédéral. Le PPM s’harmonise particulièrement bien avec le mandat international du MAECD, qui porte entre autres sur l’amélioration de la sécurité du Canada et des Canadiens à la maison et à l’étranger. Pour mettre en œuvre certains de ses programmes, le PPM se fie à l’expertise technique des représentants des autres ministères de l’ASPC, de la CCSN, de la GRC et du MDN et des données recueillies lors des entrevues et dans la documentation qui prouvent que les activités du PPM s’harmonisent bien avec les mandats de ces ministères et organismes.

Le PPM occupe un créneau dans le spectre du programme de sécurité, car il est le seul programme du GC portant sur la sécurité des armes CBRN, la lutte contre la prolifération de connaissances sur les ADM et la mise en œuvre de la RCSNU 1540. L’évaluation n’a pas montré de chevauchements entre le PPM et d’autres programmes de sécurité du MAECD, comme le Programme d’aide au renforcement des capacités de lutte contre la criminalité (PARCLC), le Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM). Le PPM et le PARCLC appuient les projets sur le contrôle des conteneurs avec l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), même si ces projets ont des mandats distincts. De même, le PPM et le PARCA ont par le passé soutenu la formation sur l’intervention en cas d’attaque CBRN; toutefois, la formation est passée aux mains du PPM qui est maintenant le seul à s’en occuper.

Dans son ensemble, la prestation du PPM est un travail parfait pour le MAECD, car sa gestion nécessite la négociation et la coordination avec les gouvernements de pays prestataires, de pays bénéficiaires et d’organisations multilatérales. De plus, le PPM aide le Canada à remplir ses engagements internationaux, à promouvoir son adhérence au droit international et à consolider le réseau de missions du MAECD pour mettre sur pied un agenda international qui s’harmonise avec les priorités et les valeurs du Canada.

6.4 Question de rendement 4 : Atteinte des résultats escomptés

Constatation 4 : Certains éléments prouvent que le PPM fait des progrès dans l’atteinte des résultats escomptés. Cependant, il n’a pas été possible de faire une évaluation détaillée en raison du manque de données sur le rendement.

Puisqu’il s’agit d’une évaluation formative, les évaluateurs s’attendaient à ce que le PPM ait atteint ses résultats immédiats et qu’il ait fait des progrès dans l’atteinte de ses résultats intermédiaires (énumérés à la page 3). Alors que l’évaluation a révélé un certain progrès vers l’atteinte des résultats escomptés, la capacité du PPM à atteindre ces résultats et à en faire le compte rendu est entravée par un manque de rigueur en ce qui concerne l’atteinte des objectifs, que l’on peut constater dans les programmes et la mesure du rendement (voir la Section 6.5.5 Mesure du rendement). Des données tirées des entrevues, des visites sur le terrain et des dossiers de projets révèlent que le PPM se concentre en grande partie sur la prestation à court terme d’extrants, comme l’équipement et la formation, dans plus de la moitié de ses projets terminés, qui ont été mis en œuvre en un an ou moins.^{Note de bas de page 28} Les sections ci-dessous montrent des exemples de résultats atteints par des initiatives clés de chacun des sous-programmes du PPM, puisqu’il n’a pas été possible de faire une évaluation détaillée en raison du manque de données sur le rendement.

6.4.1 Sécurité nucléaire et radiologique

Constatation 5 : Des données ont révélé un certain progrès vers l’atteinte de résultats immédiats portant sur l’amélioration des mesures de sécurité pour l’entreposage et le transport de matières connexes liées aux ADM et la mise en place de réseaux et de partenariats, ainsi que vers l’atteinte d’un résultat intermédiaire, soit l’harmonisation avec les engagements internationaux en matière d’ADM.

Au début de 2015, le sous-programme sur la sécurité nucléaire et radiologique comptait 16 projets terminés ou en cours, d’une valeur de plus de 46 millions de dollars. Ces projets étaient répartis dans dix pays et régions. La plus grande partie de ce financement, soit 30 millions de dollars, a été consacrée au respect d’un engagement pris en 2011 lors du Sommet du G8 à Deauville, qui consiste à appuyer la remédiation de la centrale nucléaire de Tchernobyl en Ukraine. Les contributions du Canada et de nombreux autres pays appuient le confinement sécuritaire du réacteur nucléaire endommagé et la construction d’un nouveau complexe intérimaire de stockage des combustibles irradiés. La fin de la construction de ces deux projets de plusieurs millions de dollars est prévue pour 2017.

Durant la période d’évaluation, le PPM a appuyé six projets valant plus de 12 millions de dollars par l’entremise de l’AIEA; ce sont ces projets qui semblent avoir produit les meilleurs résultats. Le PPM a consacré un million de dollars pour appuyer les activités de vérification et de conformité de l’AIEA en Iran. Une telle surveillance est un élément clé du Plan d’action global commun du programme nucléaire iranien lancé en juillet 2015 entre l’Iran et les membres du Conseil de sécurité des Nations Unies. Le PPM semble avoir contribué aux progrès visant l’atteinte de son objectif intermédiaire, soit l’harmonisation avec les engagements internationaux en matière d’ADM.

Par le truchement de l’AIEA, le PPM appuie également la destruction sécuritaire de sources radiologiques désaffectées d’origine canadienne,^{Note de bas de page 29} y compris des projets au Costa Rica et en Colombie. Grâce à ces projets, ce sont 45 sources radiologiques désaffectées qui ont été transportées du Costa Rica jusqu’en Allemagne à des fins d’élimination. En Colombie, un projet semblable appuyé par le PPM a permis d’identifier 12 sources radioactives d’origine canadienne devant être détruites, soit cinq de plus que le nombre défini par les autorités colombiennes. Les entrevues ont révélé que le projet a mené la Colombie à ratifier la Convention internationale sur la protection physique des matières nucléaires. Le projet a aussi permis à d’autres partenaires internationaux d’œuvrer dans le domaine de l’importation et l’exportation de matières nucléaires destinées à des fins médicales et de recherche, incluant une entente avec la Commission canadienne de sûreté nucléaire pour une coopération future. Cet élément révèle un certain progrès vers l’atteinte de résultats immédiats portant sur l’amélioration des mesures de sécurité pour l’entreposage et le transport de matières connexes liées aux ADM et la mise en place de réseaux et de partenariats.

6.4.2 Sécurité biologique

Constatation 6 : Des données ont révélé un certain progrès vers l’atteinte de résultats intermédiaires visant l’amélioration des capacités de détection et la mise en place de réseaux et de partenariats.

Au moment de l’évaluation, ce sous-programme sur la sécurité biologique du PPM comptait 66 projets terminés ou en cours d’une valeur de plus de 33 millions de dollars. Ces projets étaient répartis dans dix pays et régions. Plus des deux tiers du financement étaient consacrés aux initiatives visant à améliorer les laboratoires ou à distribuer de l’équipement, comme de l’équipement de protection personnelle, des trousses de diagnostic et de l’équipement de laboratoire spécialisé.

Parmi les projets appuyant l’amélioration des laboratoires, le travail du PPM auprès de l’Agence de la santé publique des Caraïbes de Trinité-et-Tobago a montré un progrès très intéressant aux fins de l’atteinte des résultats attendus. Grâce à ce projet de 2,5 millions de dollars, le PPM a pu fournir à cette Agence de la santé publique un laboratoire modulaire biosécuritaire de niveau 3^{Note de bas de page 30} entièrement équipé. Selon les documents révisés par l’équipe d’évaluation, de même que l’information obtenue grâce aux entrevues, le laboratoire aurait permis d’améliorer la capacité de détection, de diagnostic et de réponse à des épidémies de maladies dans la région, ce qui montre un progrès vers l’atteinte du résultat immédiat du PPM d’améliorer les capacités de détection. Une telle amélioration dans la capacité de détection est un élément important pour le Canada, étant donné que de nombreux Canadiens voyagent dans cette région.

Le Programme a aussi financé deux projets estimés à près de sept millions de dollars au Nigéria et au Ghana pour améliorer les laboratoires vétérinaires où l’on manipule des agents pathogènes dangereux qui pourraient être utilisés par des terroristes, comme la peste et la maladie du charbon. En plus d’améliorer les installations et de fournir de l’équipement, les projets avaient aussi un volet destiné à la formation du personnel qui utilise ces nouveaux laboratoires. Selon les employés du PPM, ces améliorations visaient à créer des installations sécuritaires pour entreposer les agents pathogènes dangereux et en réduire la possession. Le dossier de projet contenait de l’information détaillée révélant que le PPM a construit des installations de grande qualité, mais peu de données étaient disponibles sur le rendement ou les résultats de ce projet.

Le PPM a également investi plus de neuf millions de dollars dans des équipements de biosécurité, dont cinq millions pour de l’équipement destiné à l’OMS en 2014, afin de contrer l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest. Le PPM a aussi consacré 300 000 $ à l’ASPC pour le déploiement de deux laboratoires mobiles et équipes d’experts en diagnostic à la Sierra Leone. Selon certains employés du MAECD, la réponse rapide du PPM face à l’épidémie d’Ebola prouve la capacité du Programme à répondre rapidement pour contenir et réduire les risques associés à cet agent pathogène dangereux.

Dans la région de l’ANASE, le PPM a consacré 6,4 millions de dollars en 2014 à quatre projets visant à contrer les menaces biologiques que représentent les maladies infectieuses. Ces projets ont pour objectif d’aider les laboratoires à détecter et à diagnostiquer des agents pathogènes dangereux plus facilement et à établir des réseaux qui permettront aux pays de la région de collaborer pour combattre les menaces en matière de biosécurité. Alors qu’il est trop tôt pour s’attendre à ce que ces projets produisent les résultats attendus, des données tirées des entrevues montrent qu’un certain progrès a été réalisé en matière de création de réseaux et de partenariats, car plusieurs projets ont amené des organismes à collaborer pour répondre aux menaces liées à la biosécurité.

6.4.3 RCSNU 1540 et destruction des armes chimiques

Constatation 7 : Des données ont révélé un certain progrès vers l’atteinte de résultats intermédiaires visant l’amélioration des capacités de détection d’ADM et la mise en place de réseaux et de partenariats par l’entremise des efforts concernant la RCSNU 1540.

En date du mois de janvier 2015, le PPM comptait 22 projets terminés ou en cours d’une valeur totale de 14,5 millions de dollars relativement à la mise en œuvre de la RCSNU 1540. Ces projets ont été mis en œuvre dans une douzaine de pays ou régions. Plus de la moitié des projets relativement à la formation ou à une initiative visant à renforcer les capacités ont été conçus pour aider les pays bénéficiaires à répondre adéquatement aux attaques d’armes ou de matières CBRN ou à prévenir leur transbordement. Grâce aux visites sur le terrain, à la révision des documents et aux entrevues, les évaluateurs ont découvert que certains progrès avaient été réalisés en ce qui concerne l’appui que le PPM a apporté à la Colombie, à la Malaisie et à la Jordanie, ainsi qu’au Programme de contrôle sur les conteneurs de l’ONUDC, en matière de formation sur les armes CBRN et d’équipement.

En Jordanie, le PPM a consacré environ 24 millions de dollars à l’acquisition d’équipement, aux infrastructures, à la formation et à l’appui de 18 projets afin d’aider la Jordanie à répondre à des incidents potentiels liés à des armes CBRN en provenance de Syrie et d’Iraq. Ces projets sont répartis parmi les trois sous-programmes du PPM. Bien que la plupart de ces projets soient toujours en cours, les résultats les plus probants semblent provenir du sous-programme de la RCSNU 1540 concernant la formation en matière d’armes CBRN. Cette formation, en plus de l’équipement fourni en vertu du sous-programme sur la sécurité biologique, a permis d’améliorer la capacité de détection des ADM et de créer des réseaux et des partenariats, et donc par le fait même, d’atteindre ce résultat immédiat.

C’est aussi par l’entremise du PPM qu’une formation sur la façon de gérer les incidents relatifs aux armes CBRN a été fournie aux Forces armées jordaniennes et aux organisations médicales et policières afin que toutes les organisations concernées aient les mêmes connaissances. Cette formation commune aurait, selon les entrevues, amélioré la coopération entre les organisations et la capacité de répondre aux menaces que représentent les armes CBRN. Le personnel militaire formé et l’équipement fourni par l’entremise du PPM ont été déployés aux frontières de la Jordanie pour vérifier si des matières liées aux ADM entrent au pays.

Depuis 2012, le PPM a consacré environ deux millions de dollars en formation à la GRC pour répondre aux incidents liés aux armes CBRN. En date du mois de janvier 2015, sept cours de formation avaient été donnés aux policiers et aux premiers répondants en Colombie, au Brésil, en Malaisie, en Jordanie, au Mexique et en Indonésie; ce sont plus de 100 premiers répondants qui ont été formés. Des données d’évaluation ont révélé que cette formation a permis d’améliorer la capacité de détection des ADM en Malaisie et en Colombie, où la GRC a offert plus d’un programme de formation, soit un résultat immédiat. En Malaisie, bien que les stagiaires n’aient pas eu à répondre à des incidents terroristes suite à la formation sur les armes CBRN offerte par la GRC, les évaluateurs ont appris que la formation a permis aux policiers et aux autres premiers répondants de gérer des déversements chimiques et d’autres incidents. Les autorités malaisiennes ont également mis sur pied leurs propres cours de formation sur les armes CBRN après avoir suivi la formation donnée par la GRC. De même, la police nationale colombienne a demandé l’aide de la GRC pour mettre en place son propre programme de formation.

En Asie du Sud-Est, un projet de l’ONUDC de trois millions de dollars a permis d’améliorer la capacité de détection des ADM. Le projet visait à contrer l’utilisation de conteneurs d’envoi pour le trafic de matières liées aux armes CBRN. Les autorités de l’ONUDC ont mentionné que la formation et l’aide apportées aux douaniers ont changé les pratiques d’inspection des conteneurs. En Indonésie par exemple, les douaniers ont commencé à inspecter de manière sélective (et non au hasard) des bateaux en fonction de critères qui permettent d’identifier des conteneurs à haut risque.

Constatation 8 : L’aide apportée par le PPM en ce qui concerne la destruction d’armes chimiques en Syrie et en Libye a permis de réaliser des progrès à l’égard de l’objectif ultime du Programme, soit restreindre l’accès aux matières liées aux ADM.

Le PPM a soutenu quatre projets d’une valeur de 23 millions de dollars visant à la destruction d’armes de destruction chimiques en Libye et en Syrie. Plusieurs intervenants interrogés ont mentionné que ces contributions ont permis d’obtenir les plus importantes réalisations du Programme au regard de son mandat international. En réduisant l’approvisionnement international d’armes chimiques, ces projets ont contribué à atteindre l’objectif ultime du PPM, soit de restreindre l’accès aux matières liées aux ADM. Le Canada a versé deux millions de dollars à l’OIAC en 2013, ce qui lui a permis de jouer un rôle clé dans la vérification de l’usage allégué d’armes chimiques en Syrie. En 2014, le Canada a versé 15 millions de dollars à l’OIAC et au ministère de la Défense des États-Unis pour appuyer la destruction d’armes chimiques. L’OIAC a rapporté qu’en date du mois de février 2015, 98 % des armes chimiques déclarées par la Syrie avaient été détruites, incluant le gaz moutarde, un agent vésicant, et un précurseur chimique de l’agent neurotoxique mortel sarin.^{Note de bas de page 31}

En 2012, le Canada a versé six millions de dollars à l’OIAC pour soutenir la destruction d’armes chimiques en Libye. En mai 2014, l’OIAC a vérifié si les réserves connues d’armes chimiques utilisables avaient été détruites et il a réaffirmé le plan de la Libye de détruire entièrement les réserves d’armes chimiques d’ici la fin de l’année 2016.^{Note de bas de page 32} Toutefois, l’instabilité qui règne en Libye a entravé les efforts visant à obtenir les réserves restantes et à les détruire. Les employés du MAECD ont indiqué aux évaluateurs qu’en l’absence du PPM, le Canada aurait difficilement pu contribuer à ces efforts de destruction d’armes chimiques.

6.4.4 Évaluation générale des résultats

Constatation 9 : Les investissements ciblés du PPM dans certaines organisations et certains pays ont contribué à accroître le leadership, l’influence et la visibilité du Canada.

Des données ont révélé que le PPM a obtenu des résultats plus généraux lorsque des investissements importants ont été faits dans de multiples projets destinés à un seul pays ou une seule organisation internationale.

Par exemple, les contributions que le PPM a versées à l’AIEA ont fait du Canada le troisième plus important donateur de l’organisation. Selon les entrevues réalisées, ces contributions, en plus de la réputation du Canada en matière de sécurité nucléaire, ont permis d’augmenter la visibilité du Canada et son rôle dans l’organisation. Les autorités de l’AIEA ont visité le Canada à quelques occasions pour donner des conseils aux autorités canadiennes, qui à leur tour, ont permis au MAECD d’informer le gouvernement de la situation actuelle qui règne dans certains pays où l’AIEA met en œuvre des projets, comme en Iran et en Irak. Le rôle de meneur du Canada à l’AIEA lui a également permis d’avoir une plus grande influence dans la prise de décisions au sein de l’organisation.

Dans le cas de la Jordanie, les entrevues et les visites sur le terrain ont révélé que le niveau d’assistance offert par le Canada lui a permis de gagner en crédibilité auprès de ses partenaires et alliés. Selon les employés du PPM, une demande d’aide provenant d’un autre gouvernement dans la région a récemment été faite suite aux références données par les autorités jordaniennes. Nombreux sont les intervenants interrogés qui s’entendent pour dire que les contributions du PPM en Jordanie ont permis d’améliorer les relations et la compréhension du contexte régional. Certains intervenants ont mentionné que la formation sur les armes CBRN offerte par le MDN a particulièrement été efficace pour améliorer les relations entre les militaires canadiens et les Forces armées jordaniennes, car les employés du MDN ont travaillé aux côtés de leurs homologues jordaniens.

Les autres ministères qui ont participé aux activités du PPM ont aussi noté que leur participation au Programme a beaucoup servi dans le cadre de leur travail au Canada. Par exemple, les représentants de la GRC ont mentionné que les relations développées dans les programmes de formation peuvent les aider dans le cadre de leur travail d’enquête national sur des crimes. Les programmes du PPM ont également permis au Canada de rester à l’affût de la situation internationale en ce qui concerne la sécurité nucléaire.

Constatation 10 : Le potentiel de durabilité des résultats était supérieur pour les projets menés par l’entremise de partenaires internationaux que pour les projets de formation uniques exécutés de manière bilatérale et qui ne faisaient pas partie de programmes à long terme.

En examinant le rendement des activités du PPM, les évaluateurs ont déterminé la probabilité que les résultats obtenus soient maintenus une fois le financement du projet achevé^{Note de bas de page 33}. On a constaté que les projets mis en œuvre par l’entremise de partenaires internationaux avaient une plus grande probabilité de générer des résultats durables.

Par exemple, le programme de contrôle des conteneurs de l’ONUDC a permis de mettre en place de mesures visant à promouvoir la durabilité de son travail en améliorant la capacité des autorités portuaires à détecter des ADM. Suite aux programmes de formation, les enseignants de l’ONUDC ont offert aux stagiaires du mentorat sur une base continue pour leur permettre de mettre en application les connaissances et les habiletés acquises. L’ONUDC a mis sur pied une seconde phase de la formation visant à former les formateurs et encourage les intervenants formés à obtenir la certification de l’Organisation mondiale des douanes. L’ONUDC a également introduit une approche multiorganisations afin d’offrir la formation à de nombreuses organisations qui participent à la détection et à la saisie de matières illégales, comme les douaniers et les policiers, de même que les procureurs.

De plus, des projets du sous-programme sur la sécurité nucléaire et radiologique font souvent partie intégrante des Plans de soutien nucléaires intégrés de l’AIEA, négociés entre l’AIEA et les pays participants. Selon les responsables de l’AIEA, cela signifie que les activités financées par le PPM doivent être menées de concert avec d’autres activités visant le renforcement des capacités, comme des activités de formation et de guidance, ainsi que des services de conseil des pairs, le tout dans le but de mettre sur pied un programme de sécurité nucléaire durable et efficace.

Les projets mis en œuvre par l’entremise de partenaires bilatéraux sont également plus durables. Par exemple, l’examen de documents relatifs à quelques projets a révélé que les laboratoires biologiques implantés conformément au sous-programme sur la sécurité biologique sont des éléments durables d’un tel projet. Deux autres projets compris dans l’échantillonnage, soit un laboratoire biologique à Trinité-et-Tobago et un autre au Nigéria, ont révélé que même si le PPM prend en charge la période d’entretien initiale, les deux pays bénéficiaires ont mis en place des plans et des budgets pour assurer l’entretien et le fonctionnement à long terme de ces laboratoires une fois les contrats avec le PPM terminés. Le PPM a dressé une liste des exigences de formation et travaillé de pair avec les pays bénéficiaires pour nommer des gens qui seront habiletés à gérer le fonctionnement continu et l’entretien de l’installation et de l’équipement. Les employés ont reçu la formation et les outils d’entretien dont ils ont besoin; par exemple, le personnel d’entretien du Nigéria s’est rendu à Winnipeg pour suivre un atelier de formation au Laboratoire national de microbiologie (LNM). La conception des installations s’est basée sur les normes et les règlements sur la sécurité biologique du Canada et des évaluations environnementales détaillées ont été réalisées. La durabilité, le rapport coût-efficacité et des considérations environnementales sont aussi des facteurs dont il a fallu tenir compte lors de la conception des laboratoires. Par exemple, les laboratoires ont été conçus en fonction des conditions environnementales locales, comme une alimentation électrique peu fiable; la conception était simple et nécessitait peu d’entretien. Ainsi, des locaux peuvent s’occuper de l’entretien des installations et de l’équipement, améliorant par le fait même le rapport coût-efficacité.

Des défis uniques en matière de durabilité ont aussi été abordés dans ces projets. Par exemple, nous avons noté que les activités relatives à la construction ou l’amélioration de laboratoires de sécurité biologique doivent être liées aux priorités stratégiques du pays, non seulement pour veiller à ce que les ressources nécessaires soient disponibles pour le fonctionnement et l’entretien, mais également pour s’assurer de la conformité avec les normes professionnelles et les normes de sécurité, que ce soit par l’entremise d’un gouvernement bénéficiaire ou d’une association internationale. Au Canada, les laboratoires qui travaillent avec des agents pathogènes connus chez l’humain et les animaux sont régulièrement inspectés et certifiés par le Centre de la biosûreté de l’ASPC. Certaines données indiquent qu’il serait possible de réaliser une telle surveillance au laboratoire de l’Agence de la santé publique des Caraïbes à Trinité-et-Tobago, qui reçoit le soutien du PPM. Le ministre de la Santé de Trinité-et-Tobago a indiqué que son ministère était en processus d’élaborer une politique d’enregistrement et un règlement sur les laboratoires médicaux.

Toutefois, plusieurs employés du MAECD et partenaires de mise en œuvre ont soulevé des doutes quant à la durabilité des cours et des ateliers de formation uniques, qui ne sont pas liés aux activités à long terme du projet. Dans plusieurs pays, comme le Mexique et le Brésil, la GRC a donné aux premiers répondants une seule formation sur les armes CBRN. Les entrevues ont révélé que plusieurs séances de formation sont nécessaires et qu’il faut rallier les champions de l’échelon supérieur pour élaborer un plan visant à répondre aux incidents terroristes liés aux armes CBRN. La documentation internationale nous apprend que pour être durables, de telles initiatives de renforcement doivent bénéficier d’interventions individuelles qui vont au-delà des formations afin d’aborder les aspects organisationnels, comme la capacité des champions de l’échelon supérieur, les incitatifs et les structures organisationnelles. Un rapport de l’OCDE sur le renforcement des capacités indique que les fournisseurs de service doivent s’assurer que les activités à court terme, comme les séances de formation, permettent de transmettre des connaissances et de changer les stratégies à long terme.^{Note de bas de page 34}

6.5 Question de rendement 5 : Démonstration de l’efficacité et de l’économie

L’équipe d’évaluation chargée d’évaluer l’efficacité et l’économie du PPM a utilisé les éléments de preuve tirés des documents de projets, de la révision de dossiers et des entrevues réalisées auprès d’intervenants.

Étape 6.5.1 Établissement des priorités et planification stratégique

Constatation 11 : Le processus de planification stratégique élaboré dans le contexte du renouvellement du mandat de 2013 à 2018 n’a pas été respecté.

La présentation approuvée par le CT au sujet du renouvellement du PPM stipulait que le PPM devait réaliser un exercice d’établissement des priorités annuel pour assurer la conformité avec les objectifs stratégiques et les priorités en matière de politique étrangère du Ministère et de la Direction générale. On pouvait également lire dans cette présentation que le PPM devait, par l’entremise de cet exercice, établir des critères lui permettant d’établir des priorités thématiques et géographiques, notamment au sujet des menaces émergentes. Alors qu’il était possible d’innover, les critères doivent tenir compte des exigences de haut niveau suivantes :

• la collecte de renseignements et évaluation du lieu, de la nature et de la gravité des menaces liées aux ADM;
• l’analyse des risques et des considérations liées aux conditions politiques, économiques ou de sécurité dans un pays ou une région donné ou relativement à une activité proposée;
• l’examen de la réceptivité, de la capacité d’absorption et de la fiabilité du bénéficiaire direct ou du partenaire de mise en œuvre afin d’utiliser les fonds adéquatement;
• la conformité avec les priorités de la politique étrangère du Canada, dont la sécurité fait partie intégrante.

Dans le cadre du renouvellement du Programme et d’une recommandation formulée dans l’évaluation du PPM de 2012, le PPM a mis sur pied un Cadre de programmation stratégique. La première étape de ce processus consistait à dresser une liste des régions et des pays prioritaires qui pourraient bénéficier de programmes, en évaluant le niveau de menace, la durabilité, le risque et la conformité avec les programmes de sécurité du MAECD et les priorités en matière de politique étrangère du Canada. La deuxième étape consistait à élaborer un document sur les orientations stratégiques par l’entremise de consultations réalisées au Ministère et dans d’autres ministères pertinents. Une fois le document sur les orientations stratégiques terminé, il fallait ensuite épurer la liste pour ne conserver qu’entre cinq et dix régions ou pays prioritaires où le PPM travaillerait durant l’année fiscale à venir, et déterminer les allocations financières hypothétiques. Le document sur les orientations stratégiques devait aussi servir de tremplin pour élaborer les plans des pays et des régions prioritaires, pour lesquels des propositions de projets seraient développées.

En 2012-2013, le PPM a d’abord dressé une liste de 25 pays prioritaires. Toutefois, cette liste n’a pas été créée en tenant compte du processus décrit ci-haut. Par exemple, aucun document sur les orientations stratégiques n’a été produit et aucune méthodologie n’a été proposée pour informer sur le processus d’évaluation.

En 2014-2015, le PPM a remplacé le Cadre de programmation stratégique par le Cadre de révision des priorités, qui a permis d’évaluer et de classer 28 pays qui ont une vulnérabilité connue ou possible concernant les armes CBRN. Ce cadre se base sur les exigences de haut niveau soulignées dans la présentation au Conseil du Trésor. Quatre facteurs clés ont été évalués : la menace liée aux armes CBRN, les programmes en matière d’environnement (stabilité, capacité d’absorption), la durabilité (impact régional, caractère durable du programme) et la conformité avec les priorités du gouvernement du Canada et du MAECD. Suite aux consultations approfondies réalisées auprès des Directions géographiques et des Divisions de la politique du MAECD, le PPM a dressé une liste finale en octobre 2014 sur le rang des pays. Contrairement au processus de Cadre de programmation stratégique, aucun effort n’a été fait dans le but de limiter le nombre de pays prioritaires en fonction des allocations allouées ou de la capacité du Programme à gérer des projets dans de nombreux pays. La liste des pays a plutôt été vue comme un outil flexible servant à planifier les activités des sous-programmes du PPM, incluant les consultations avec les prestataires (en grande partie dans le contexte du Partenariat mondial), les organisations internationales, les états bénéficiaires ainsi que les ministères et les agences du gouvernement potentiels et actuels, avec pour objectif l’identification de lieux ayant besoin d’assistance, en donnant la priorité aux pays de rang élevé le plus possible.

La méthodologie liée au Cadre de révision des priorités a donné lieu à des descriptions des quatre facteurs clés (menaces liées aux ADM, programmes en matière d’environnement, durabilité et conformité avec les priorités du GC et du MAECD) pour chaque pays et région. Certains intervenants du MAECD interrogés ont mentionné que l’exercice du Cadre de révision des priorités était lourd et coûteux en temps, particulièrement la grille de cinq pages visant à attribuer une note aux pays et aux régions; au final, lorsque le classement des 28 pays prioritaires a été obtenu, il était trop tard pour en tenir compte dans les propositions de projets pour l’année fiscale 2014-2015. Puisque le mandat du PPM est d’une durée de cinq ans, et que les projets sont des initiatives qui s’étalent sur plusieurs années, la liste est quand même prise en compte dans la détermination de projets à venir.

Contrairement au processus initial du Cadre de programmation stratégique, il n’est pas nécessaire, dans la méthodologie du Cadre de révision des priorités, d’élaborer des plans pour les pays et régions prioritaires lors de la rédaction des propositions de projets, ou pour aborder les problématiques selon leur importance dans le processus de planification stratégique, comme les priorités précises en matière d’élaboration des programmes et la participation des ressources, incluant les ressources humaines, les allocations financières, ainsi que le suivi et la rédaction de plans de mesure du rendement; ou des cadres de gestion basés sur les résultats et des modèles logiques pour les interventions dans chaque région ou pays prioritaire. Le manque de plans stratégiques au niveau du pays ou des régions a entravé la capacité du PPM à planifier, à surveiller et à mesurer les progrès concernant l’atteinte des résultats et à en faire rapport au détriment d’une stratégie approuvée.

6.5.2 Processus d’approbation de projets

Constatation 12 : Le processus d’approbation de projets a entravé la capacité du PPM à faire une planification stratégique et à obtenir des résultats attendus, et il a miné la crédibilité du Programme auprès des partenaires internationaux.

En août 2011, un nouveau processus d’approbation initiale de projet (AIP) a été intégré aux projets du Ministère en vertu du Crédit 10 (S et C), qui a entravé la planification stratégique et entraîné des délais importants dans la mise en œuvre de projets, en raison du manque de projets approuvés. Dans le cadre de ce processus, les gestionnaires du MAECD ont été incapables de prédire si les propositions de projets passeraient à la phase de la mise en œuvre et le moment où cela serait possible. Par exemple, sur les 160 propositions de projets développées par le PPM entre le mois d’août 2011 et le mois de février 2015, seul un peu plus d’un tiers des propositions ont été approuvées à des fins de mise en œuvre (voir le tableau 3). De même, alors que toutes les propositions de projets portaient sur des menaces réelles liées aux ADM, le processus d’approbation n’a pas permis d’établir des priorités, ce qui signifie que les projets approuvés ne sont pas ceux qui traitent les menaces les plus importantes ou imminentes.

Une révision des sommes dépensées au cours des deux dernières années montre que le Programme a dépensé moins des deux tiers de son budget initial (voir le point 6.5.7 Utilisation des ressources). Les employés du MAECD ont indiqué aux évaluateurs avoir mis sur pied des projets dont la valeur est évaluée à une fois et demie de leurs budgets afin d’avoir un nombre suffisant de projets approuvés. Le personnel du Programme a mentionné que la mise sur pied d’un si grand nombre de propositions de projets représente un lourd fardeau et réduit le temps disponible pour planifier et gérer les projets. Plusieurs employés du PPM ont dit aux évaluateurs que ce processus a également un impact négatif sur le moral du personnel.

Le processus d’approbation entrave non seulement la capacité générale du PPM à faire une planification stratégique, à mettre des projets en œuvre et à atteindre les résultats attendus, il mine également la crédibilité du Programme aux yeux des partenaires internationaux. Puisque les employés du programme ne sont pas en mesure de prédire s’ils pourront mettre en œuvre un projet particulier, ils sont également incapables de prendre des engagements en matière de financement à des forums internationaux et de s’engager dans des projets avec des pays animés des mêmes idées. Les entrevues réalisées auprès des autres ministères et des organisations internationales ont révélé que le PPM n’a pas réussi à les faire participer suffisamment tôt dans le processus de planification de projets, ce qui a eu un effet sur l’efficacité de la mise en œuvre du projet. Les employés du PPM ont expliqué qu’ils ont été incapables de prendre des engagements avec des partenaires au sujet de l’évaluation des besoins et des propositions de projets, car ils ne savaient pas si les projets seraient approuvés.

Selon certains employés du MAECD, le processus d’approbation nécessite souvent de faire appel à une « rétroingénierie », lorsque les besoins locaux ont été évalués et qu’un plan de projet détaillé a été mis sur pied uniquement après l’approbation d’un concept général. Ce fut le cas de projets dont la valeur dépasse les six millions de dollars dans la région de l’ANASE. Certains partenaires de projets et employés de mission ont mentionné que des consultations préalables réalisées auprès des employés de missions et des bénéficiaires auraient permis de faire une meilleure association entre les projets proposés et les priorités des pays membres de l’ANASE.

Constatation 13 : Il y a place à amélioration en ce qui a trait aux consultations et à la coordination avec d’autres programmes du MAECD, missions à l’étranger et autres ministères.

Le Cadre de programmation stratégique du PPM et ses procédures normalisées de fonctionnement (PNF) ont identifié le besoin d’une coordination continue avec les programmes de sécurité du MAECD, d’autres programmes du MAECD et ceux d’autres ministères. Alors que l’évaluation a révélé un certain progrès dans la coordination au sein des programmes de sécurité du MAECD, il y a encore place à amélioration.

Afin d’améliorer la coordination entre les programmes de sécurité du MAECD, le Secteur de la sécurité internationale du MAECD (IFM) a mis sur pied le Secrétariat de la cohérence des programmes et des politiques au sein de la direction du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR). Il avait pour mandat d’assurer la coordination de toutes les directions de l’IFM en lien avec les programmes de sécurité (PPM, GTRS, PARCA et PARCLC), de même que la coordination dans les secteurs du développement et du travail humanitaire. Le Secrétariat de la cohérence a mis en place des forces opérationnelles spéciales, telles que la Force opérationnelle ukrainienne, pour gérer des problèmes de haute importance au sein du Ministère. Cette force opérationnelle a facilité les communications et a amélioré la coordination entre les programmes de sécurité du MAECD, en rassemblant les intervenants et en les aidant à définir les rôles et les responsabilités. Le PPM a participé activement à la Force opérationnelle ukrainienne et il a fait preuve d’une bonne coordination avec les autres programmes de sécurité du MAECD en travaillant étroitement avec le PARCLC et GTRS sur un projet commun avec l’UNUDC sur le contrôle des conteneurs afin de contrer le trafic illégal en Ukraine. Une petite équipe chargée des affaires générales a aussi été mise sur pied pour appuyer les deux programmes de renforcement des capacités du PPM et du MAECD (soit le PARCA et le PARCLC). Alors que le Secrétariat de la cohérence et l’équipe des affaires générales ont permis d’améliorer la coordination, les employés du MAECD ont indiqué aux évaluateurs qu’il y a eu une certaine confusion au sujet des rôles et des responsabilités de ces entités et de la propre politique du PPM.

Le PPM a favorisé la tenue de réunions d’examen des processus d’approbation initiale de projet (AIP) sur une base mensuelle, comme demandé. Des invitations ont été envoyées aux employés du PPM, de même qu’aux représentants des Directions politiques, thématiques et géographiques, ainsi qu’à tous les employés de missions et autres programmes de sécurité du MAECD. Les documents relatifs au processus d’AIP ont été remis aux participants avant les rencontres afin d’obtenir leurs commentaires. Le PPM a également participé à la coordination des efforts mis en place par d’autres programmes de sécurité. Par exemple, la Direction des programmes de renforcement des capacités a invité les agents de programmes du PPM et du FPSM à assister à la réunion du Comité pour la révision des priorités; le FPSM a invité à son tour les représentants des programmes de sécurité, des programmes de développement et des directions géographiques à des rencontres portant sur les régions afin de discuter de la programmation proposée.

Toutefois, des éléments tirés des entrevues ont révélé qu’il y a place à amélioration concernant la consultation et la coordination entre le PPM et les autres programmes de sécurité et du développement du MAECD, de même qu’avec les autres ministères, pour échanger de l’information ou mettre en place des organisations, réaliser des évaluations des besoins conjointes lorsque cela est approprié et communiquer les leçons apprises et les meilleures pratiques. Certains employés de mission ont exprimé leur inquiétude quant au fait que ni le PPM ni les autres programmes de sécurité ne faisaient appel aux outils de coordination existants, comme l’outil de gestion des missions en ligne « Strategia », pour veiller à ce que le personnel sur le terrain soit informé des activités du PPM. De plus, certains représentants d’autres ministères ont exprimé le désir d’améliorer la consultation et la coordination durant la planification et la mise en œuvre du projet pour veiller à ce que leur personnel soit disponible pour s’engager dans des projets au besoin et s’assurer de la mise en place d’une approche entièrement gouvernementale dans la programmation du PPM. La coordination est un élément particulièrement important quand il y a des chevauchements géographiques ou thématiques, comme dans le cadre du sous-programme de la sécurité biologique, pour éviter la duplication d’efforts en matière d’initiatives sur la sécurité sanitaire, le développement et la santé publique.

6.5.3 Gestion de projets

Constatation 14 : Le PPM a rempli certaines de ses obligations de base concernant ses procédures normalisées de fonctionnement. Toutefois, il n’a ni mis en place de processus de révision de projet formel, ni réalisé d’évaluations des besoins et des risques, ni utilisé d’outils normalisés pour la production de rapports.

Dans le cadre d’une autre recommandation formulée lors de l’évaluation du PPM de 2012, le Programme a développé des PNF qui offrent un aperçu de base du processus de gestion de projets, divisé en trois étapes :

1. élaboration et approbation de la proposition de projet;
2. mise en œuvre et vérification du projet;
3. évaluation et fermeture du projet.

Conformément à l’étape 1 des PNF, les propositions de projets devaient être élaborées en fonction des plans des régions et des pays prioritaires et d’une série de critères d’évaluation. Ces propositions devaient être soumises pour une révision formelle réalisée lors des réunions de révision de projets mensuelles, auxquelles assistent les représentants des sous-programmes et des autres directions pertinentes du MAECD. Bien qu’aucun élément n’ait prouvé que les propositions de projets ont été élaborées en fonction des plans des régions et des pays prioritaires, ou selon les critères d’évaluation, les réunions de révision des projets ont eu lieu sur la base demandée, soit une fois par mois.

La révision des dossiers de projets et les entrevues ont révélé que le PPM a rempli plusieurs des demandes concernant l’étape 2 sur la mise en œuvre et la surveillance, soulignés dans les PNF. Par exemple, il a mis sur pied des accords de mise en œuvre de pair avec les intervenants, obtenu les approbations de projet appropriées et veillé à ce que les rapports financiers et descriptifs requis par ces accords soient reçus. Pour tous les projets révisés, les rapports financiers des organismes de mise en œuvre et des bénéficiaires ont été reçus dans les temps et conformément aux termes des accords de mise en œuvre. De plus, les sommes dépensées au cours de la période de rapport étaient détaillées, incluant les variances. Pour la plupart des projets, des rapports descriptifs ont été produits dans les temps sur les activités liées aux projets, comme demandé par les accords de mise en œuvre. Toutefois, comme discuté dans la section 6.5.5, il n’existe pas de rapports sur les résultats obtenus. À l’étape 3, soit l’évaluation et la fermeture du projet, la révision des dossiers de projets n’a pas permis de trouver d’élément prouvant la production de rapports de fermeture, comme demandé dans les PNF pour évaluer la réalisation des projets.

Cette révision des dossiers de projets a également révélé des lacunes importantes dans les secteurs de l’évaluation des besoins et des risques, et le manque d’outils de production de rapports. Évaluer les besoins est une étape cruciale permettant de veiller à ce que les projets répondent à des besoins bien définis et pour proposer des activités adéquates relativement à ces besoins, qui permettront d’obtenir les résultats attendus. Les évaluateurs ont découvert qu’une évaluation des besoins primaires avait été faite dans moins de la moitié des projets révisés. Comme discuté, l’incapacité des employés du PPM à consulter des partenaires de projets avant leur approbation peut, dans certains cas, expliquer cette découverte.

En vertu de son mandat international, les activités du PPM ont été confrontées à un certain nombre de risques, incluant la mise en œuvre de projets dans des états vulnérables, la capacité des pays bénéficiaires à produire des projets et la mise en œuvre d’un grand nombre de plus petits projets. L’évaluation sommative de 2012 du PPM a recommandé la mise en place d’un cadre de gestion du risque et des stratégies d’atténuation des risques; les responsables du PPM s’étaient engagés à créer un tel cadre dès septembre 2014. Alors que le programme est en processus de création d’un module de gestion des risques pour la base de données récemment adoptée (du FPSM), aucun élément ne prouve qu’un cadre de gestion des risques a été utilisé au moment de l’évaluation. Un seul dossier de projet révisé pour l’évaluation sur 19 contenait une évaluation de la gestion des risques approfondie, et aucun élément n’a indiqué la présence de stratégies d’atténuation des risques. En raison du mandat de sécurité du PPM, certains agents du gouvernement fédéral ont exprimé leur inquiétude quant à l’absence d’évaluations des risques et de stratégies d’évaluation des risques dans le Programme.

Des données tirées de la révision des dossiers et des entrevues ont révélé que le Programme manque cruellement de modèles normalisés pour procéder à l’évaluation des besoins et la production de rapports financiers et descriptifs sur la fermeture des projets. Le personnel du PPM et des organisations de mise en œuvre doivent absolument utiliser des outils de production de rapports normalisés, si le Programme prévoit recueillir l’information dont il a besoin des organisations de mise en œuvre pour surveiller adéquatement les projets et veiller à la production de rapports conformes à la stratégie de mesure du rendement du Programme.

6.5.4 Gestion de l’information

Constatation 15 : Bien que le PPM ait réalisé certains progrès en ce qui a trait à la création d’une banque de données électroniques, du travail reste à faire pour améliorer les processus de gestion de l’information.

L’évaluation de 2012 du PPM a révélé l’importance de mettre en place un système de gestion des documents intégré pour les données financières et celles relatives aux programmes. À ce moment-là, les gestionnaires du PPM ont signalé leur intention d’adopter le projet de base de données de gestion élaboré par le FPSM en septembre 2013.

Certains employés attitrés à la gestion de projets voyaient la base de données du FPSM comme un bon outil, à ce moment, pour faciliter leur travail. D’après une démonstration réalisée devant l’équipe d’évaluation, il semble que la base de données du FPSM contienne les éléments nécessaires à une gestion de projet efficace, incluant les composantes requises pour évaluer les risques et pour produire des rapports sur les résultats et les leçons apprises. Il reste un travail important à faire pour uniformiser le processus de gestion de l’information et arriver à une certaine conformité. La base de données doit être intégrée à la documentation de projet et il n’existe toujours pas de registre général pour les dossiers de projets. À l’heure actuelle, la tenue des dossiers varie d’un projet à l’autre et d’un sous-programme à l’autre. Selon certains employés du MAECD, ce manquement d’uniformité dans les processus fait en sorte que les nouveaux employés ont besoin d’une longue période d’adaptation pour faire leurs tâches adéquatement; de plus, ils représentent un risque pour la survie du projet et du programme lorsqu’ils quittent leurs fonctions.

Le PPM utilise la base de données du Système de gestion de l’information ministériel pour gérer les paiements. Les employés du PPM ont mentionné que des plans visent à créer un pont qui permettrait d’intégrer l’information de projets de la base de données électronique du FPSM à l’information financière de la base de données du système de gestion de l’information.

Il existe à l’heure actuelle un processus de fusion entre l’ancienne Agence canadienne de développement internationale (ACDI) et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) en un seul ministère, le MAECD; cette fusion est responsable du ralentissement des progrès dans la gestion de l’information. Cette intégration permettra en partie d’harmoniser les processus dans le nouveau ministère. Une telle harmonisation permettrait de répondre aux inquiétudes exprimées par le personnel de plusieurs missions du MAECD à l’étranger au sujet du manque de coordination au sein des programmes de sécurité et de développement du ministère, de même que du manque de communication au sein des missions de la part du personnel du PPM. Le personnel des missions a mentionné le besoin de créer une base de données qui permettrait d’enregistrer toutes les informations du MAECD portant sur la sécurité et qui pourrait être communiquée aux missions à l’étranger.

6.5.5 Mesure du rendement

Constatation 16 : Le PPM n’a pas fait rapport des résultats et n’a pas travaillé en ce sens.

Le PPM a élaboré en 2013 la Stratégie de mesure du rendement, conformément aux exigences du CT, exigences devant être respectées pour le renouvellement du programme; toutefois, comme mentionné précédemment, cet outil n’a pas été utilisé. Lors de la révision des dossiers de projets pour l’évaluation, les évaluateurs ont découvert que seulement 10 % des propositions de projets ou des accords de mise en œuvre faisaient un lien entre les activités du projet et les résultats attendus. Plusieurs employés du Programme ont mentionné aux évaluateurs que même s’ils assurent la surveillance lors de la mise en œuvre des activités, le Programme ne fait aucun suivi des résultats une fois ces activités terminées. Par exemple, des plans ont été conçus et des achats ont été faits dans plusieurs projets pour assurer le bon fonctionnement de l’équipement de surveillance fourni à des postes frontaliers pour détecter le trafic illégal de matières radiologiques. Toutefois, aucun plan n’a été fait pour assurer le suivi des résultats atteints par le projet et en faire rapport.

Les accords de mise en œuvre du PPM ne mentionnent pas que les organisations de mise en œuvre doivent faire rapport de leurs résultats en se basant sur les résultats attendus du PPM. Il n’est donc pas étonnant de constater qu’aucun rapport basé sur les résultats ne correspond aux indicateurs de la stratégie de mesure du rendement du PPM dans les documents révisés. De plus, le PPM ne possédait que peu de rapports résumant les résultats généraux du Programme et de ses différents sous-programmes. Le rapport de premier niveau fourni aux évaluateurs était une présentation préparée pour les organismes centraux qui devaient faire rapport pour l’année fiscale 2013-2014; cette présentation portait principalement sur les résultats du programme.

Les employés du Programme ont mentionné aux évaluateurs que la nature préventive du travail du PPM fait en sorte qu’il est difficile de déterminer si le Programme a atteint son objectif ultime de réduire la menace posée par les ADM. Toutefois, la stratégie de mesure du rendement du PPM comprend un modèle logique permettant de faire un suivi rationnel des résultats des activités, à deux niveaux, soit immédiat et intermédiaire. La stratégie contient aussi des indicateurs permettant de mesurer les objectifs à court et à long terme qui contribueront à l’atteinte des objectifs ultimes du programme à long terme. Plusieurs personnes interrogées ont exprimé leur inquiétude quant au manque de rapports sur les objectifs et le manque d’empressement du PPM de faire rapport de ses résultats. De plus, un sondage mené auprès du personnel du PPM a révélé que moins d’un tiers des employés ont participé à une formation sur la gestion des résultats.

Constatation 17 : Le PPM ne possède pas de processus lui permettant d’intégrer les leçons apprises et les meilleures pratiques à ses programmes à venir.

L’apprentissage continu ne fait pas partie des procédures normalisées de fonctionnement du PPM et les évaluateurs n’ont pas trouvé d’éléments qui prouvent que le PPM intègre les leçons apprises et les meilleures pratiques à ses programmes à venir. La révision des dossiers a révélé que dans près de la moitié des dossiers de projets terminés, les organisations de mise en œuvre ont fait part des leçons tirées de leurs expériences qui pourraient orienter le PPM à l’avenir. La base de données du FPSM adoptée par le PPM contient une composante permettant de saisir l’information sur les leçons apprises, mais le PPM doit encore apprendre à s’en servir.

6.5.6 Ressources humaines

Constatation 18 : Le PPM a du personnel expérimenté qui possède des connaissances approfondies et une grande expertise. Toutefois, c’est la capacité du Programme à retenir cette expertise qui est remise en cause.

Au moment de l’évaluation, le PPM comptait environ 26 ETP^{Note de bas de page 35}, ce qui semble un nombre suffisant pour la taille de l’organisation. Beaucoup de ces employés, particulièrement ceux du programme de gestion et de mise en œuvre, travaillent pour le PPM depuis un grand nombre d’années et possèdent des connaissances approfondies dans leur domaine, un fait mentionné comme une force du programme par plusieurs lors des entrevues. Les intervenants interrogés ont fait l’éloge des employés du PPM, qui ont une grande expertise technique et qui décrivent clairement le travail concernant l’approvisionnement en équipement.

Les gestionnaires du PPM ont soulevé des inquiétudes quant à la capacité de retenir les employés expérimentés en raison de deux facteurs principaux : 1) le manque de parité qui existe entre les employés du programme d’administration du PPM et ceux des autres programmes de sécurité du MAECD, et 2) l’introduction d’une politique de mobilité ministérielle qui permet aux personnes possédant des connaissances spécialisées de se replacer facilement lorsqu’ils quittent le Programme. Toutefois, le premier problème a récemment été résolu grâce au reclassement des postes de niveau PM-04 en postes de niveau PM-05, ce qui réduit par le fait même la probabilité que ces employés quittent le Programme.

6.5.7 Utilisation des ressources

Constatation 19 : Les versements associés au Crédit 1 et au Crédit 10 des deux dernières années ont été de beaucoup inférieurs aux allocations d’origine.

Selon les employés du PPM, le budget annuel de 73 millions de dollars sur cinq ans était suffisant pour atteindre les résultats attendus du Programme. Toutefois, comme on peut le voir dans le Tableau 5, seuls 46 millions de dollars en 2013-2014, et 42 millions de dollars en 2014-2015, ont été dépensés dans le cadre du Programme, soit respectivement 63,1 % et 57,7 % du budget du Programme.

Plus précisément, le PPM n’a dépensé que 62 % de son budget en 2013-2014 pour les S et C et seulement 55 % toujours pour les S et C en 2014-2015. Le pourcentage des sommes dépensées en fonction des sommes allouées pour le Crédit 1 du Programme est encore pire, avec seulement 44 % du budget dépensé pour 2013-2014 et 25,1 % pour 2014-2015.

Comme mentionné précédemment dans ce rapport, la sous-utilisation des sommes allouées au S et C a été causée en grande partie par le processus d’approbation initiale de projet en vigueur durant la période d’évaluation. La diminution importante des dépenses pour le Crédit 1 (44,6 % de son allocation en 2013-2014 et 25,1 % en 2014-2015) aurait été causée par le fait que le Programme n’a pas reçu toutes les sommes promises au début de chaque année fiscale.

Le coût d’administration du programme, sous la forme du pourcentage des dépenses générales du programme, était évalué à 8,6 %, ce qui n’est pas déraisonnable pour un programme complexe et ambitieux du genre. Toutefois, en raison de la sous-utilisation des sommes notée ci-haut, les coûts d’administration du programme par rapport aux dépenses réelles du programme ont augmenté de façon importante en 2013-2014. En 2014-2015, cette proportion est passée à 17,9 % des dépenses du programme.

7.0 Conclusions de l’évaluation

L’évaluation a révélé que le PPM doit continuer de s’occuper des menaces importantes et incessantes que représente la prolifération des ADM dans les domaines de la sécurité nucléaire, radiologique, chimique et biologique. La preuve a démontré que le Programme est conforme aux résultats stratégiques du MAECD, les priorités et les objectifs du gouvernement fédéral, et qu’il est conforme au rôle de ce gouvernement.

Le PPM a fait certains progrès vers l’atteinte des résultats attendus; toutefois, il n’a pas été possible de faire une évaluation complète des résultats du programme en raison du manque de rapports sur les résultats des projets et du programme. L’évaluation a révélé que le PPM apporte une aide importante aux projets à court terme qui visent à offrir des services, comme la formation et l’équipement, plutôt que d’utiliser ces moyens pour atteindre les résultats attendus.

Ceci étant dit, l’évaluation a révélé que chacun des sous-programmes du PPM contribue à l’obtention de résultats immédiats. Les résultats se sont révélés encore plus révélateurs lorsque le PPM a fait des interventions ciblées ou a travaillé avec des organisations internationales. Par exemple, l’aide apportée par le PPM à l’Agence internationale d’énergie atomique (AIEA) a permis à cette organisation de faire l’inspection d’installations nucléaires en Iran. La collaboration entre le PPM et l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC) a contribué à la destruction de réserves d’armes chimiques en Syrie et au Liban. En Jordanie, l’appui du PPM à de nombreux projets par l’entremise de ses trois sous-programmes a aidé le pays à détecter des ADM et à traiter les incidents liés aux armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN) pouvant résulter de l’instabilité en Iraq ou en Syrie. L’évaluation a révélé que ce sont de tels investissements ciblés qui ont permis au Canada d’augmenter son leadership, son influence et sa visibilité. Seules quelques données ont montré que des projets contiennent des approches visant à assurer la durabilité des résultats.

Le PPM a terminé la première étape de son processus de planification stratégique visant à élaborer une liste générale des pays/régions où il désire s’engager. Toutefois, il n’a ni élaboré le document sur les orientations stratégiques qui permet de réduire le nombre de pays et régions prioritaires à dix, ni de plans pour chaque région et pays qui permettent d’orienter le choix des projets. Par conséquent, les activités du PPM sont éparpillées dans 25 pays.

La capacité du PPM d’élaborer des plans stratégiques n’a pas pu être déterminée par le processus d’approbation de projets du Ministère en vigueur lors de la période d’évaluation. En raison de ce processus, les sommes attribués au programme n’ont pas pu être dépensées comme il se doit, ce qui a eu un effet négatif sur l’efficacité et la gestion économique du programme.

Le PPM a élaboré des procédures normalisées de fonctionnement (PNF); l’évaluation a révélé que ces procédures portent sur des éléments de base de la gestion de projets quant au rapport de données financières et descriptives. Toutefois, l’évaluation n’a pas permis de déterminer que le PPM réalise des évaluations du risque et des besoins de manière systématique ni qu’il n’intègre à son travail des leçons apprises et des pratiques efficaces. La gestion du projet et le rapport sont également limités par un manque d’outils de normalisés de production de rapports. L’évaluation n’a pas révélé de chevauchement entre le PPM et les autres programmes de sécurité du MAECD ou programmes qui ont des objectifs semblables; toutefois, il pourrait y avoir une meilleure coordination entre le PPM et les autres programmes de sécurité, programmes du MAECD et les autres ministères.

La gestion de l’information du PPM s’est améliorée grâce à l’adoption de la base de données du FPSM; cependant, du travail reste à faire pour intégrer des modules sur le risque, la production de rapports et les leçons apprises. Le PPM doit également intégrer la documentation de projet dans la base de données et élaborer un registre pour les dossiers de projets, car la tenue des registres varie d’un projet à un autre.

La mesure de rendement du PPM était faible. Le programme n’a pas fait appel à la stratégie de mesure du rendement pour déterminer les résultats qui doivent être atteints pour chaque projet et peu de rapports sur les résultats ont été rédigés.

Finalement, le PPM est compopsé de personnel expérimenté qui possède des connaissances approfondies et une grande expertise. Les gestionnaires de programme ont exprimé leur inquiétude quant à la rétention de cette expertise, étant donné la politique de mobilité du ministère.

8.0 Recommandations

Il est recommandé que :

Recommandation 1 : Le PPM doit mettre à jour son processus d’établissement des priorités et élaborer des plans stratégiques pour façonner des activités liées au programme.

Le PPM devrait revoir et développer son processus d’établissement des priorités annuel en élaborant des plans stratégiques au niveau du programme et des sous-programmes, pour veiller à ce que le Programme s’occupe des régions thématiques et géographiques qui représentent les plus grandes menaces imminentes pour le Canada. À partir de cela, il est nécessaire d’identifier les pays et les régions prioritaires d’où émanent ces menaces. Ces plans doivent évaluer les problèmes de haute importance dans le processus de planification stratégique, comme : déterminer les priorités précises des programmes; décrire les allocations financières au niveau des sous-programmes et produire des plans portant sur le suivi et la mesure du rendement. Une fois déterminés, les plans stratégiques devront servir à élaborer des propositions de projets. Suite à la production de ces plans stratégiques, le PPM doit mettre en œuvre un processus de sélection officiel au moyen duquel des projets potentiels seront revus en fonction des plans stratégiques et d’autres critères établis, incluant la participation des directions pertinentes du MAECD et d’autres ministères. Des efforts doivent aussi être mis en œuvre pour produire des indicateurs de gestion basés sur les résultats, incluant un modèle logique pour chaque projet afin de mesurer son rendement. Il est également important de prendre les ressources humaines en considération dans le processus de planification du programme général et des sous-programmes.

Recommandation 2 : Le PPM doit mettre à jour ses PNF afin d’y inclure des indications sur les évaluations des besoins, la gestion des risques et l’intégration des leçons dans les initiatives à venir. Le PPM doit s’assurer que les PNF sont respectées en tout temps.

Le PPM doit mettre à jour ses PNF pour inclure des conseils sur la façon de réaliser une évaluation des besoins, de rédiger des stratégies de gestion des risques et de produire des rapports sur les résultats et les leçons apprises. Le PPM doit aller de l’avant avec ce plan afin d’adopter le module d’évaluation des risques du FPSM qui permettra au Programme d’évaluer les risques autant au niveau de la planification du programme que des étapes de la mise en œuvre. Le PPM doit également élaborer une liste de vérification pour veiller à ce que les éléments de ses PNF soient suivis et documentés. Lors de la mise à jour de ces PNF, le PPM devrait également en profiter pour revoir les PNF d’autres programmes de sécurité et adopter certaines de leurs meilleures pratiques.

Il faut également mettre sur pied des outils de production de rapports qui pourront être utilisés dans tous les projets du PPM, incluant des modèles pour les rapports d’évaluation des besoins, les rapports de suivi des projets, les rapports financiers et descriptifs^{Note de bas de page 36} rédigés par les organisations de mise en œuvre et les rapports de fin de projet, incluant les leçons apprises. Il faut également établir des liens entre la documentation de projet et la base de données des projets; une convention sur les dossiers de projets doit aussi être créée pour organiser la documentation des projets en fonction des composantes clés des PNF.

Recommandation 3 : Le PPM doit travailler avec d’autres programmes de sécurité et de développement, de même qu’avec les directions géographiques et les missions, pour améliorer son intégration, sa coordination et sa synergie.

Le PPM doit, par l’entremise de l’élaboration et de la mise en œuvre de modèles et de meilleures pratiques de PNF, veiller à ce que des consultations aient lieu avec les Directions géographiques et thématiques, les autres ministères et les autres programmes de sécurité et de développement du MAECD dans tout le processus du cycle de vie du projet, en identifiant les besoins et les étapes d’évaluation. Les consultations doivent également se refléter dans les documents d’approbation de projet. De tels mécanismes permettront de faire des efforts complémentaires, de veiller à ce que l’information sur les partenaires de mise en œuvre soit mise en commun et de fournir des occasions de faire des évaluations des besoins et des surveillances de missions conjointes, ainsi que de communiquer les leçons apprises et les meilleures pratiques. Le PPM doit aussi examiner la possibilité d’augmenter sa participation et d’améliorer ses consultations avec des experts d’autres ministères dans les secteurs de ses programmes.

Recommandation 4 : La direction du PPM doit mettre à jour et intégrer la stratégie de mesure du rendement en planifiant, mettant en œuvre et rapportant les résultats pour veiller à ce que le Programme se concentre sur l’atteinte des résultats escomptés.

La direction du PPM doit s’assurer que tous les employés du Programme ont reçu une formation sur la gestion des résultats, idéalement lors de séances de formation concernant les programmes de sécurité. Cette formation pourrait servir à revoir et à mettre à jour la stratégie de mesure du rendement du programme, comme façon de s’approprier la stratégie et d’en faire un élément primordial du Programme. Au niveau du projet, il faut intégrer des indicateurs de rendement se rapportant à la stratégie de mesure du rendement, et ce, dans tous les accords de mise en œuvre, afin que les organisations de mise en œuvre travaillent pour atteindre les résultats immédiats et intermédiaires du Programme et en faire rapport. De plus, les rapports sur les résultats des organisations de mise en œuvre doivent être documentés dans la base de données des projets. Le PPM doit faire un rapport annuel sur l’atteinte des résultats escomptés au niveau des projets, des sous-programmes et du programme.

9.0 Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation 1

Le PPM doit mettre à jour son processus d’établissement des priorités et élaborer des plans stratégiques pour façonner des activités liées au programme.

Le PPM devrait revoir et développer son processus d’établissement des priorités annuel en élaborant des plans stratégiques au niveau du programme et des sous-programmes, pour veiller à ce que le Programme s’occupe des régions thématiques et géographiques qui représentent les plus grandes menaces imminentes pour le Canada. À partir de cela, il est nécessaire d’identifier les pays et les régions prioritaires d’où émanent ces menaces. Ces plans doivent évaluer les problèmes de haute importance dans le processus de planification stratégique, comme : déterminer les priorités précises des programmes; décrire les allocations financières au niveau des sous-programmes et produire des plans portant sur le suivi et la mesure du rendement. Une fois déterminés, les plans stratégiques devront servir à élaborer des propositions de projets. Suite à la production de ces plans stratégiques, le PPM doit mettre en œuvre un processus de sélection officiel au moyen duquel des projets potentiels seront revus en fonction des plans stratégiques et d’autres critères établis, incluant la participation des directions pertinentes du MAECD et d’autres ministères. Des efforts doivent aussi être mis en œuvre pour produire des indicateurs de gestion basés sur les résultats, incluant un modèle logique pour chaque projet afin de mesurer son rendement. Il est également important de prendre les ressources humaines en considération dans le processus de planification du programme général et des sous-programmes.

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Établissement des priorités et plans stratégiques : Dans le cadre de son exercice régulier d’établissement des priorités, la Direction du programme de partenariat mondial du MAECD déterminera les pays et les régions prioritaires et préparera des plans stratégiques au niveau du programme et des sous-programmes. Ces plans serviront à guider l’élaboration des propositions de projets, tout en reconnaissant que des menaces non anticipées peuvent émerger et qu’il faudra alors leur porter une attention particulière.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Juin 2016

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Processus de sélection de projets : La Direction du Programme de partenariat mondial a introduit un nouveau document d’approbation de projets (DAP) et des procédures normalisées de fonctionnement (PNF) le 2 décembre 2015. Le DAP et les PNF contiennent des critères de sélection communs pour tous les projets du PPM, y compris des consultations avec des intervenants, en conformité avec les priorités et les plans stratégiques, le suivi des projets, la mesure du rendement et la durabilité. Le DAP est le document de base qui sert à la sélection des projets; l’approbation finale se fait au niveau de la direction, en accord avec la subdélégation des autorités financières.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Avril 2016

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Modèle de programme logique : La Direction du Programme de partenariat mondial s’engage à créer des modèles logiques au niveau du programme et des projets et des cadres de mesure du rendement. Des modèles préliminaires ont été produits, et les éléments au niveau des projets sont déterminés dans le modèle du DAP. On s’attend à ce que les modèles finaux soient livrés d’ici avril 2016, suite aux consultations avec les experts en gestion par résultats, les agents de projet et les sous-directeurs de la Direction du programme de partenariat mondial. Les modèles logiques et les cadres de mesure du rendement s’harmoniseront avec les modèles et les cadres ministériels, de même qu’avec la stratégie de mesure du rendement du Secteur de la sécurité internationale qui est en préparation. On s’attend à ce que les modèles logiques et les cadres au niveau des projets soient intégrés aux accords de mise en œuvre, dans la plupart des cas, et enregistrés dans la base de données.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Avril 2016

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Ressources humaines : IGA poursuivra la révision de ses exigences en matière de ressources humaines sur une base régulière, en prenant en compte les besoins des ressources humaines dans les sous-programmes.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Mise en œuvre : en cours

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Allocations financières hypothétiques : Dans le cadre du processus de planification stratégique, IGA est d’accord pour fournir des allocations financières hypothétiques aux sous-programmes du PPM au début de chaque année fiscale, et de revoir et d’ajuster ces allocations durant toute l’année, en prenant en compte les niveaux de référence, les tableaux financiers et les priorités du PPM.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeurs de la politique
Calendrier : Mise en œuvre en avril 2016, en cours

Recommandation 2

Le PPM doit mettre à jour ses PNF afin d’y inclure des indications sur les évaluations des besoins, la gestion des risques, la production de rapports et l’intégration des leçons dans les initiatives à venir. Le PPM doit s’assurer que les PNF sont respectées en tout temps.

Le PPM doit mettre à jour ses PNF pour inclure des conseils sur la façon de réaliser une évaluation des besoins, de rédiger des stratégies de gestion des risques et de produire des rapports sur les résultats et les leçons apprises. Le PPM doit aller de l’avant avec ce plan afin d’adopter une version adaptée du module d’évaluation des risques de l’Outil de gestion de projet de stabilité et sécurité (base de données OGPSS) pour le FPSM, qui permettra au programme d’évaluer les risques autant au niveau de la planification du programme que des étapes de la mise en œuvre. Le PPM doit également élaborer une liste de vérification pour veiller à ce que les éléments de ses PNF soient suivis et documentés. Lors de la mise à jour de ces PNF, le PPM devrait également en profiter pour revoir les PNF d’autres programmes de sécurité et adopter certaines de leurs meilleures pratiques.

Il faut également mettre sur pied des outils de production de rapports qui pourront être utilisés dans tous les projets du PPM, incluant des modèles pour les rapports d’évaluation des besoins, les rapports de suivi des projets, les rapports financiers et descriptifs^{Note de bas de page 37} rédigés par les organisations de mise en œuvre et les rapports de fin de projet, incluant les leçons apprises. Il faut également établir des liens entre la documentation de projet et la base de données des projets; une convention sur les dossiers de projets doit aussi être créée pour organiser la documentation des projets en fonction des composantes clés des PNF.

Réponse et plan d’action de la direction : 

PNF et modèles : La Direction du Programme de partenariat mondial du MAECD procède actuellement à une mise à jour de ses PNF pour inclure des conseils sur la façon de réaliser une évaluation des besoins, de gérer les risques et de produire des rapports sur les résultats et les leçons apprises. Cette même direction produit également des outils de rapport au niveau des projets, incluant des modèles financiers, descriptifs, finaux et de suivi des projets, qui se basent sur les meilleures pratiques d’autres programmes de sécurité des Affaires mondiales.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeurs de la politique et du ministère
Calendrier : Septembre 2016

Réponse et plan d’action de la direction : 

Évaluation des risques : IGA intègre actuellement un module d’évaluation des risques à l’Outil de gestion de projet de stabilité et sécurité (base de données OGPSS). Les évaluations des risques sont terminées aux étapes de la planification de projet et de la mise en œuvre, et elles ont été revues et validées par le sous-directeur. Une copie de l’évaluation des risques initiale fait partie du DAP.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeurs de la politique
Calendrier : Terminé et mise en œuvre en cours

Réponse et plan d’action de la direction : 

Conventions relatives à la dénomination et à la mise en mémoire : Depuis le mois de décembre 2015, les agents de projets ont les outils techniques nécessaires pour migrer la documentation de projet dans la base de données; la documentation suit une convention de dénomination normalisée. Les PNF et la liste de vérification des projets seront mis à jour pour refléter cet avancement, et les agents de projets recevront une formation sur le sujet. Tous les titres de projet entrés dans la base de données suivront une convention de dénomination normalisée. Sur le disque I, IGA procède à la mise en œuvre de l’initiative SII – Structure de dossiers organisationnels des Services d’information, qui vise à normaliser la gestion de l’information au sein des Affaires mondiales Canada. Dans le cadre de cette initiative, IGA a normalisé ses conventions relatives à la dénomination de projets et à la mise en mémoire de la documentation.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Juin 2016

Recommandation 3

Le PPM doit travailler avec d’autres programmes de sécurité et de développement, de même qu’avec les directions géographiques et les missions pour améliorer son intégration, sa coordination et sa synergie.

Le PPM doit, par l’entremise de l’élaboration et de la mise en œuvre de modèles et de meilleures pratiques de PNF, veiller à ce que des consultations aient lieu avec les Directions géographiques et secteurs thématiques, les autres ministères et les autres programmes de sécurité et de développement du MAECD dans tout le processus du cycle de vie du projet, en identifiant les besoins et les étapes d’évaluation. Les consultations doivent également se refléter dans les documents d’approbation de projets. De tels mécanismes permettront de faire des efforts complémentaires, de veiller à ce que l’information sur les partenaires de mise en œuvre soit communiquée et de fournir des occasions de faire des évaluations des besoins et des surveillances de missions conjointes, ainsi que de communiquer les leçons apprises et les meilleures pratiques. Le PPM doit aussi examiner la possibilité d’augmenter sa participation et d’améliorer ses consultations avec des experts d’autres ministères dans les secteurs de ses programmes.

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Consultation, collaboration et communication au niveau du projet : IGA est d’accord pour dire que la consultation, la collaboration et la communication sont des éléments essentiels au niveau des projets et qu’elle entreprendra des étapes pour améliorer les normes et les conseils destinés aux agents de projets, plus particulièrement en ce qui concerne les consultations au niveau des projets pour assurer l’uniformité de l’approche. Des conseils à cet effet font déjà partie du Document d’approbation de projets des PNF. IGA examinera également les meilleures pratiques dans d’autres programmes de sécurité en lien avec d’autres étapes du cycle de vie du projet. De plus, IGA cherche actuellement une façon d’améliorer la participation des partenaires des autres ministères dans les projets du PPM (par exemple, réaliser des évaluations du risque, donner de la formation, faire le suivi et l’évaluation des projets) et explore la possibilité de mettre sur pied un groupe consultatif du PPM, sur le modèle du groupe consultatif GTRS.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeurs de la politique
Calendrier : Septembre 2016

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Conformité avec les programmes de sécurité et de développement : Le Programme IGA continuera d’appuyer le travail du Secteur de la sécurité internationale et d’y contribuer activement, et de faire de même pour d’autres mécanismes de conformité, incluant la direction générale de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI), en ce qui concerne la révision et les mécanismes de conformité, comme la révision des stratégies par pays et la nouvelle politique de l’EAI et le nouveau cadre de financement désignés pour la lettre de mandat MINE, le mécanisme de révision de projets NGM, la participation régulière des directeurs IGA aux comités de gestion des opérations et aux forums des directeurs du IFM et la participation de l’IGD aux comités de programme du DG et des ADM.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeurs de la politique
Calendrier : Mise en œuvre : en cours

Recommandation 4

Le PPM doit mettre à jour et intégrer sa stratégie de mesure du rendement en planifiant, mettant en œuvre et rapportant les résultats pour veiller à ce que le programme se concentre sur l’atteinte des résultats attendus.

La direction du PPM doit s’assurer que tous les employés du Programme ont reçu une formation sur la gestion des résultats, idéalement lors de séances de formation sur les programmes de sécurité. Cette formation pourrait servir à revoir et à mettre à jour la stratégie de mesure du rendement du programme, comme façon de s’approprier la stratégie et d’en faire un élément primordial du programme. Au niveau du projet, il faut intégrer des indicateurs de rendement en lien avec la stratégie de mesure du rendement, et ce, dans tous les accords de mise en œuvre, afin que les organisations de mise en œuvre travaillent pour atteindre les résultats immédiats et intermédiaires du programme et en faire rapport. De plus, les rapports sur les résultats des organisations de mise en œuvre doivent être documentés dans la base de données des projets. Le PPM doit faire un rapport annuel sur l’atteinte des résultats attendus au niveau des projets, des sous-programmes et du programme.

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Formation sur la gestion par résultats : IGA est en accord avec cette recommandation et travaille à mettre sur pied une formation concernant l’environnement sécuritaire d’établissement des programmes, idéalement en conjonction avec l’introduction de modèles logiques et de cadres de mesure du rendement au niveau des projets. Huit des onze agents de projets du PPM ont participé à la formation formelle sur la gestion par résultats.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Septembre 2016

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Stratégie de mesure du rendement du PM : IGA est en accord et la priorité sera de veiller à ce que la stratégie du PM, de même que la gestion des meilleures pratiques selon les résultats provenant d’autres programmes de sécurité et de conseils d’experts parmi les employés de la Direction du Programme de partenariat mondial du MAECD, se reflètent dans les PNF et les modèles, incluant dans les modèles logiques et les cadres de mesure du rendement au niveau des projets. Au cours de la prochaine année, IGA mettra sur pied une stratégie de renouvellement de programme pour proposer le renouvellement du financement du PPM au-delà de son mandat actuel. Dans ce contexte, les documents pertinents seront mis à jour pour inclure les considérations relatives à la gestion du rendement.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Mars 2017

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Modèle logique/cadre de mesure du rendement : IGA est en accord avec la recommandation et contribue à l’élaboration d’un modèle logique et d’un cadre de mesure du rendement pour l’IFM. IGA contribue à l’élaboration d’un modèle logique et d’un cadre de mesure du rendement pour l’IFM. En parallèle, IGA rédige un modèle logique et des cadres de mesure du rendement au niveau du programme et des projets en conformité avec les produits de l’IFM. On s’attend à ce que les modèles logiques et les cadres de mesure du rendement au niveau des projets soient intégrés aux accords de mise en œuvre, dans la plupart des cas, et enregistrés dans la base de données. Le modèle logique et le cadre de mesure du rendement permettront à IGA d’améliorer sa capacité de rapport au niveau du programme et des projets concernant l’atteinte des résultats, et non seulement du rendement.

Centre de responsabilité : Directeur IGA et sous-directeur de la politique
Calendrier : Avril 2016

Réponse et plan d’action de la direction (convenu) : 

Rapports d’évaluation du Programme IGA convient que la production de rapports au niveau du programme doit principalement porter sur l’atteinte des résultats attendus. IGA participe au rapport d’Affaires mondiales Canada destiné au Parlement au sujet des résultats atteints par les activités et les programmes ministériels dans le Rapport sur les plans et les priorités, le Rapport ministériel sur le rendement annuel et le Rapport sommaire sur l’enveloppe de l’aide internationale. IGA veillera également à ce que ses activités restent conformes aux priorités et aux objectifs de gouvernement du Canada, qui se reflètent dans le Programme de l’Architecture d’harmonisation des programmes du Ministère et qui font partie des PNF et du DAP. IGA continuera à fournir une mise à jour et un dossier de présentation annuels sous forme verbale aux organismes centraux concernant les dépenses du PPM et les résultats obtenus. IGA va normaliser les pratiques de production de rapports des projets, tel qu’indiqué ci-haut. Ensemble, ces mesures permettent de respecter les exigences des projets, des sous-programmes et du programme décrits dans la présentation du programme du Conseil du Trésor et répondent aux recommandations présentées dans l’évaluation formative du PPM.

Centre de responsabilité : Directeur IGA
Calendrier : Mise en œuvre : en cours

Annexe 1 : Liste des constatations de l’évaluation

Constatation 1 : Il est nécessaire de poursuivre le Programme de partenariat mondial du Canada, car il s’attaque aux menaces continues que représente la prolifération des ADM.

Constatation 2 : Les objectifs du PPM et de ses sous-programmes sont conformes aux priorités et aux objectifs du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques du MAECD et les appuient.

Constatation 3 : Les prestations du PPM s’harmonisent avec les responsabilités du gouvernement fédéral, le mandat du MAECD et ses partenaires de prestations fédéraux.

Constatation 4 : Certains éléments prouvent que le PPM fait des progrès dans l’atteinte des résultats escomptés. Cependant, il n’a pas été possible de faire une évaluation détaillée en raison du manque de données sur le rendement.

Constatation 5 : Des données ont révélé un certain progrès vers l’atteinte de résultats immédiats portant sur l’amélioration des mesures de sécurité pour l’entreposage et le transport de matières connexes liées aux ADM et la mise en place de réseaux et de partenariats, ainsi que vers l’atteinte d’un résultat intermédiaire, soit l’harmonisation avec les engagements internationaux en matière d’ADM.

Constatation 6 : Des données ont révélé un certain progrès vers l’atteinte de résultats intermédiaires visant l’amélioration des capacités de détection et la mise en place de réseaux et de partenariats.

Constatation 7 : Des données ont révélé un certain progrès vers l’atteinte de résultats intermédiaires visant l’amélioration des capacités de détection d’ADM et la mise en place de réseaux et de partenariats par l’entremise des efforts concernant la RCSNU 1540.

Constatation 8 : L’aide apportée par le PPM en ce qui concerne la destruction d’armes chimiques en Syrie et en Libye a permis de faire des progrès dans le dernier résultat attendu du Programme, soit restreindre l’accès aux matières liées aux ADM.

Constatation 9 : Les investissements ciblés du PPM dans certaines organisations et certains pays ont contribué à améliorer le leadership, l’influence et la visibilité du Canada.

Constatation 10 : Le potentiel de durabilité des résultats était supérieur pour les projets menés par l’entremise de partenaires internationaux que pour les projets de formation uniques exécutés de manière bilatérale et qui ne faisaient pas partie de programmes à long terme.

Constatation 11 : Le processus de planification stratégique élaboré dans le contexte du renouvellement du mandat de 2013 à 2018 n’a pas été respecté.

Constatation 12 : Le processus d’approbation de projets a entravé la capacité du PPM à faire une planification stratégique et à obtenir des résultats attendus, et il a miné la crédibilité du Programme auprès des partenaires internationaux.

Constatation 13 : Il y a place à amélioration en ce qui a trait aux consultations et à la coordination avec d’autres programmes du MAECD, missions à l’étranger et autres ministères.

Constatation 14 : Le PPM a rempli certaines de ses obligations de base concernant ses procédures normalisées de fonctionnement. Toutefois, il n’a pas mis en place de processus de révision de projets formel, il n’a pas réalisé d’évaluations des besoins et des risques et il n’a pas utilisé d’outils normalisés pour la production de rapports.

Constatation 15 : Bien que le PPM a réalisé certains progrès en matière de mise en œuvre d’une banque de données électroniques, du travail reste à faire pour améliorer les processus de gestion de l’information.

Constatation 16 : Le PPM n’a pas fait rapport des résultats et n’a pas travaillé en ce sens.

Constatation 17 : Le PPM ne possède pas de processus lui permettant d’intégrer les leçons apprises et les meilleures pratiques à ses programmes à venir.

Constatation 18 : Le PPM a du personnel expérimenté qui possède des connaissances approfondies et une grande expertise. Toutefois, c’est la capacité du Programme à retenir cette expertise qui est remise en cause.

Constatation 19 : Les versements associés au Crédits 1 et au Crédit 10 des deux dernières années ont été de beaucoup inférieurs aux allocations d’origine.