Évaluation du Programme des services au Corps diplomatique

Rapport d’évaluation final
Préparé par la Direction de l’évaluation, de la diplomatie, du commerce et des affaires corporatives (PRE)
Affaires mondiales Canada
Octobre 2017

Table des matières

• Contexte du programme
• Ressources du programme
• Volume des services
• Portée de l’évaluation
• Méthodologie et sources de données
• Limitations
• Constatations
• Recommendations

Contexte du programme

Le Programme des services au Corps diplomatique (PSCD) est l’un des plus anciens programmes au sein du gouvernement du Canada.

Le PSCD, qui relève du Bureau du protocole, gère le respect effectif des privilèges et immunités prévus par la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, et administre diverses politiques et divers programmes visant à faciliter l’établissement de missions étrangères et d’organisations internationales ainsi que la présence de leurs représentants sur le territoire canadien.

Le PSCD vise à servir la communauté diplomatique au Canada selon les principes suivants :

1. conformément au droit international et aux obligations légales nationales;
2. conformément à l’exercice de la prérogative de la Couronne en matière de conduite des affaires étrangères;
3. d’une manière qui protège les avantages réciproques en faveur du réseau de missions du Canada à l’étranger.

Services et programmes offerts par le PSCD

Les services de base du PSCD sont les suivants :

Processus d’agrément et programmes de cérémonies pour les chefs de mission étrangère : vérification des chefs de mission étrangère avant leur entrée au Canada et gestion de programmes de courtoisie et d’événements spéciaux.

Services d’accréditation : gestion du processus d’accréditation des agents diplomatiques; délivrance de documents d’identité; gestion de demandes de prolongements diplomatiques et retrait de représentants étrangers en fin de mission de la liste des représentants accrédités.

Soutien à l’Unité de liaison de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) : fournir du soutien et de l’aide à des étrangers affectés au Canada avec des membres de leur famille en matière d’immigration.

Gestion des privilèges et immunités : par exemple, exonérations fiscales, privilèges douaniers, emploi du conjoint ou de la conjointe et acquisition et aménagement de biens immobiliers.

Gestion de la sécurité et des incidents : le PSCD sert de principal point de contact pour les autorités canadiennes (services de police, avocats de la Couronne, sociétés d’aide à l’enfance) et les missions étrangères en ce qui concerne la protection des missions étrangères et de leurs représentants. Au moyen de ses activités de liaison, de sensibilisation et stratégiques, le personnel du PSCD s’assure que les missions étrangères respectent les lois et processus du Canada et veille à ce que les autorités canadiennes respectent les immunités des représentants étrangers.

Autres programmes et services : Programme des paiements versés en remplacement d’impôt (PERI), gestion des bureaux de vote pour les élections d’autres pays, sites Web des services diplomatiques (y compris la liste des représentants accrédités), émission de lettres de créance et de rappel aux chefs de mission. Le PSCD joue aussi un rôle de liaison pour les honneurs et récompenses d’autres pays décernés à des citoyens canadiens.

Ressources du programme

Salaires

La Direction des services au Corps diplomatique est composée de 15 employés permanents à temps plein (ETP) et est soutenue par deux autres agents de ministères partenaires intégrés au Bureau du protocole : un agent de liaison de la GRC et un agent de liaison d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC). À tout moment, des employés nommés pour une période déterminée ou occasionnels ou des étudiants peuvent être affectés au Service du corps diplomatique (XDC).

Opérations

Le budget de fonctionnement de la Direction soutient des activités de sensibilisation destinées à la communauté diplomatique. Les activités n’ont cependant pas toutes lieu une fois par année et, pour cette raison, le budget fluctue à la hausse ou à la baisse selon les besoins du programme.

Subventions

La plus importante source de fonds de XDC vient du Programme des paiements versés en remplacement d’impôt (PERI) qui est actuellement d’environ 15 M$. Le PERI est une subvention versée par Affaires mondiales Canada (AMC) aux municipalités pour couvrir les taxes foncières qu’auraient eu à payer les missions diplomatiques au Canada.

Budget XDC

Volume des services

La taille de la communauté diplomatique étrangère a augmenté sensiblement au cours des dernières années, passant de près de 180 missions diplomatiques (résidents et non-résidents), 465 postes consulaires et plus d’une dizaine d’organisations internationales (OI) en 2013 à 183 missions diplomatiques, 490 postes consulaires et plus de 20 OI représentées au Canada.

Le volume de services de base offerts par XDC au cours des deux derniers exercices financiers est demeuré relativement stable.

Accréditations

Version texte

• En 2015-2016, il y a eu 5 338 accréditations
• En 2016-2017, il y a eu 4 871 accréditations

Décisions Agrément

Version texte

• En 2015-2016, il y a eu 27 décisions sur les ententes
• En 2016-2017, il y a eu 47 décisions sur les ententes

Autorisation de travail

Version texte

Tant en 2015-2016 qu’en 2016-2017, il y a eu 300 autorisations de travail

Liaison Sécurité Diplomatique

Version texte

• En 2015-2016, il y a eu 286 dossiers de liaison de sécurité
• En 2016-2017, il y a eu 261 dossiers de liaisons de sécurité

On a observé une certaine augmentation du volume de travail au cours des dernières années en lien avec les services non essentiels. Le nombre d’événements de rayonnement organisés par le Bureau du protocole a par exemple augmenté, en partie en raison de l’objectif du gouvernement de se réengager sur la scène mondiale et de la campagne en vue d’obtenir un siège au Conseil de sécurité de l’ONU en 2021. Dans d’autres secteurs comme la gestion des domestiques privés à l’emploi de représentants étrangers, l’augmentation de la charge de travail est attribuable aux changements aux politiques et procédures internes.

Portée de l’évaluation

Questions de l’évaluation

L’évaluation était orientée par huit questions clés :

• Dans quelle mesure le programme, au moyen des divers services et diverses activités, répond-il aux exigences en vertu des obligations légales (p. ex. les Conventions de Vienne) et des engagements politiques du Canada?
• Dans quelle mesure les normes de service du programme sont-elles respectées?
• Dans quelle mesure les clients au sein de la communauté diplomatique sont-ils satisfaits des services offerts?
• Dans quelle mesure les services offerts par XDC ont-ils contribué à la projection ou à la réalisation des valeurs et intérêts du Canada?
• Au cours des cinq dernières années, de quelle manière les réalités politiques, législatives et administratives ont elles influencé l’exécution du PSCD et quels sont les outils, le cas échéant, nécessaires pour que XDC demeure efficace?
• Y a t-il un besoin constant pour les services fournis par le PSDC et ces services sont-ils harmonisés avec les fonctions du Bureau du protocole?
• Les niveaux relatifs d’efforts et de ressources consacrés à chaque service et activité du PSCD sont-ils appropriés?
• Dans quelle mesure XDC a t-il suivi les recommandations formulées dans l’évaluation précédente?

Méthodologie et sources de données

Cette évaluation reposait sur un mélange de sources de données primaires et secondaires.

Limitations

Constatations

Constatation 1 : Le Bureau du protocole respecte ses obligations juridiques et politiques

Même si cette évaluation ne constitue pas un avis juridique de la conformité du Canada à la Convention de Vienne ou à d’autres instruments, et ne constituait pas un audit à cet égard, des preuves issues de sources multiples laissent penser que le Canada respecte ses obligations internationales et nationales.

International

Tous les informateurs clés ont affirmé qu’à leur connaissance, XDC respecte ses obligations internationales conformément aux Conventions de Vienne. Cette affirmation est appuyée par le fait qu’aucun cas n’a été soumis à la Cour internationale de Justice au cours de la période de l’évaluation et qu’il n’y a eu aucune plainte officielle de diplomates étrangers.

Les participants aux entrevues ont indiqué que le personnel de XDC connaissait le droit et les questions relatives au protocole et qu’en présence d’opinions divergentes concernant l’application de la Convention de Vienne, XDC consultait des intervenants ministériels pertinents et prenait des mesures immédiates afin de trouver une solution conformément aux lois applicables.

Des documents et des pièces de correspondance consultés par l’équipe d’évaluation ont aussi démontré un effort constant et systématique pour se conformer aux obligations de la Convention et que des consultations régulières avec l’équipe juridique d’AMC avaient lieu lorsque cela était nécessaire.

Les politiques affichées sur le site Web expliquent clairement comment le Canada interprète la Convention de Vienne et de quelle manière ses services et ses programmes respectent ses obligations légales. Les politiques et lignes directrices décrivent aussi les responsabilités et les droits des représentants étrangers.

Canada

Le gouvernement du Canada et les citoyens canadiens exigent que les diplomates étrangers respectent les lois du Canada et adhèrent à ses valeurs. De nombreuses parties prenantes clés ont noté qu'au cours des dernières années, le Bureau du Protocole a adopté une approche plus stricte pour faire respecter la conformité dans ce domaine. Les exemples incluent le Programme des travailleurs domestiques, qui vise à protéger les droits des travailleurs domestiques; et un processus de vérification renforcé pour les employés subalternes afin d'éviter les nominations à des postes fictifs. Les personnes interviewées ont attribué le changement d'approche à de multiples facteurs, notamment les incidents très médiatisés (p. Ex. Violence envers les travailleuses domestiques), le gouvernement précédent et les autres pays (p. l'accent mis par les États-Unis sur la servitude domestique). L'évaluation n'a révélé aucune plainte majeure de la part de clients ou de partenaires, ou d'autres impacts négatifs liés à cette application plus stricte.

Comprenant la plus grande partie des ressources du programme, le programme de transfert des paiements versés en remplacement d'impôts (PERI) s'applique à l'achat de biens immobiliers pour les locaux des missions diplomatiques et des résidences officielles. Les paiements versés aux administrations fiscales municipales sont fondés sur le principe d'équité et sont calculés en fonction des taux qui s'appliqueraient aux biens fédéraux s'ils étaient imposables. Le PERI est co-administré par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et le Bureau du protocole du GAC sur la base d'un protocole d'entente.

L'évaluation a révélé que le PERI, qui a absorbé au cours des deux dernières années des propriétés diplomatiques et consulaires situées dans la province de Québec (mettant fin au programme de PERI autonome de plus de 25 ans au Québec), a été administré sans heurts et dans un mode habituel, conformément à la Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts et à ses règlements. Les responsables de l'administration des paiements ont exprimé leur satisfaction à l'égard de leur relation de travail avec XDC et ont indiqué que les informations sur les résidences officielles nécessaires au calcul et aux paiements étaient exactes et fournies en temps utile. Aucune plainte n'a été enregistrée auprès des municipalités relativement au PERI.

Constatation 2 : XDC respecte ses normes de service la plupart du temps.

XDC a mis à jour des normes de services pour certains services de base en 2009, normes qu’il réexamine chaque année, mais des données sur le rendement concernant les normes de service n’étaient disponibles que pour l’année financière 2016 2017. D’après ces données, l’équipe d’évaluation a constaté que XDC respectait la plupart du temps les normes de service. Lorsque les normes de service n’étaient pas respectées, cela était généralement dû à des formulaires de demande incomplets ou à des documents manquants du côté du demandeur.

Le personnel de XDC a mentionné qu’il était nécessaire de réduire les délais de traitement. XDC cherchait actuellement à les réduire à huit semaines ou moins afin de s’harmoniser avec les pratiques d’autres pays. Depuis avril 2017, plus de 75 % des demandes d’agrément ont été traitées en six semaines ou moins et 100 % l’ont été dans un délai de huit semaines ou moins.

Constatation 3 : Dans l’ensemble, les clients et les partenaires sont très satisfaits des programmes et services de XDC.

XDC a obtenu un A- (8,24/10) pour la satisfaction générale des clients.

Les répondants au sondage se sont dits très satisfaits des services de base offerts par XDC en ce qui concerne la disponibilité de l’information, la prestation de services en temps opportun et la qualité des services.

% satisfaits + très satisfaits

Les entrevues réalisées avec des clients et des partenaires ont permis de confirmer un degré de satisfaction élevé à l’égard de XDC, plusieurs intervenants utilisant d’ailleurs des adjectifs comme attentif, professionnel et chevronné pour décrire le personnel de XDC.

Il y a eu relativement peu de commentaires critiques ou négatifs et ceux exprimés étaient liés aux délais de traitement trop longs pour obtenir certains services et au manque de souplesse ou à la rigidité de XDC sur certaines questions.

Quelques intervenants, représentant des bureaux du protocole et des services de police provinciaux, ont aussi constaté une récente diminution du nombre d’activités de sensibilisation ainsi qu’une communication d’information moins proactive et ont indiqué qu’ils souhaiteraient que l’on organise davantage d’activités de ce type.

Constatation 4 : Le Programme des services au Corps diplomatique contribue à faire avancer le programme international du Canada.

Les programmes de rayonnement offrent à AMC des occasions de promouvoir les intérêts et les valeurs du Canada.

Le Programme de rayonnement de XDC vise à défendre les intérêts du Canada en s’adressant directement aux chefs de mission étrangère et en les sensibilisant aux atouts et aux priorités du Canada ainsi qu’aux possibilités qu’il offre. Au cours des deux exercices financiers précédents, XDC a organisé un total de 42 activités de rayonnement, dont deux événements d’envergure.

En mars 2016, XDC a organisé une mission économique en Alberta pour mettre en valeur le potentiel économique de la province. Au total, 30 délégués étrangers de haut rang ont participé à la mission et la plupart ont exprimé des commentaires positifs au sujet de l’événement.

Les résultats du sondage ont aussi montré que les missions économiques avaient produit des résultats pour le Canada ou étaient susceptibles de le faire. Par exemple :

• 94 % des répondants conviennent que les missions économiques ont amélioré leur compréhension des possibilités économiques au Canada (n=18).
• 78 % des répondants étaient d'accord pour dire que les missions économiques contribuaient (ou contribueraient à) des avantages économiques, commerciaux ou d'investissement (n=18).

Les services et programmes diplomatiques offerts par XDC créent des conditions favorables pour les représentants canadiens à l’étranger.

Le principe de réciprocité est le fondement des relations diplomatiques. Le traitement réservé aux représentants canadiens à l’étranger influence la façon dont le Canada traite les représentants étrangers au pays et vice-versa.

D’après le nombre limité d’entrevues réalisées avec des représentants canadiens à l’étranger, il semble que XDC donne des conseils éclairés sur les questions de réciprocité et, lorsqu’il y a lieu, prend les devants pour négocier avec des ambassades étrangères en vue d’améliorer les conditions des représentants canadiens. Les répondants ont indiqué avoir reçu du soutien en lien avec les exonérations d’impôt, les privilèges douaniers et l’immatriculation de véhicules motorisés et se sont dits globalement satisfaits des résultats.

Constatation 5 : La plupart des programmes et services non-obligatoires offerts par XDC apportent une valeur ajoutée.

XDC offre un éventail de services qui ne sont pas exigés par les conventions internationales. Bien que ces activités augmentent la charge de travail, elles ajoutent de la valeur aux services de base offerts par le Bureau du protocole et appuient le programme international du Canada.

Programme de rayonnement :

Les événements et activités organisés par le Programme de rayonnement sont les plus utiles parmi les services non essentiels selon les participants aux entrevues. Les activités de rayonnement offrent à AMC une occasion de faire connaître les possibilités qu’offre le Canada et de promouvoir ses intérêts et ses valeurs.

Tournée du Nord 2016

Au printemps 2016, 21 chefs de mission étrangère ont participé à une tournée du Nord du Canada. Cet événement a constitué une occasion de rencontre et d’échange avec les habitants du Nord ainsi que de découverte de l’Arctique. La Tournée a permis notamment de faire connaître les objectifs de politique étrangère canadienne liés à l’environnement, aux changements climatiques, aux affaires autochtones et au développement économique du Nord.

Les participants se sont dits satisfaits à la fois de l’organisation et du contenu de la Tournée. Parmi les sept participants qui ont répondu au sondage :

• tous ont convenu que la Tournée leur avait permis, ou à leur équipe, d’en apprendre plus sur le nord du Canada
• tous ont convenu que la Tournée contribuerait à créer des avantages bilatéraux pour le Canada et leur pays d’origine

Un autre service non législatif perçu comme important est le Programme d’accréditation des domestiques privés qui vise à prévenir l’exploitation des domestiques accrédités pour travailler dans des résidences privées de diplomates. Ce programme prévoit un processus d’examen rigoureux préalable à l’accréditation ainsi que des contacts réguliers avec les domestiques pendant leur affectation. En 2016 2017, XDC a reçu 15 demandes d’embauche de domestiques, a rencontré sept employeurs potentiels et a réalisé 40 entrevues de conformité. Malgré la charge de travail élevée qu’exige ce programme, tous les répondants clés ont indiqué que le programme est essentiel pour protéger les droits des travailleurs et promouvoir les valeurs canadiennes.

Voici certains services jugés de moindre utilité par les participants aux entrevues : aide pour obtenir des permis de pêche, programme des plaques d’immatriculation de l’Ontario et service de liaison de XDC dans le cadre de programmes de distinctions honorifiques offerts à des citoyens canadiens par d’autres pays.
Bien que certains intervenants aient dit souhaiter que XDC cesse d’offrir ces services, ces services sont néanmoins conformes au mandat du programme dans la mesure où ils constituent des services offerts à des missions et représentants étrangers au Canada. L’émission de lettres de créance et de rappel pour les chefs de mission canadienne constitue une exception puisqu’elle n’est pas perçue comme relevant du mandat de XDC et les informateurs clés ont dit souhaiter que cette fonction soit déplacée ailleurs au sein du Ministère.

Constatation 6 : XDC s’est bien adapté aux priorités fédérales changeants et aux situations imprévues.

Au cours de la période visée par cette évaluation, plusieurs facteurs ont exercé une pression supplémentaire sur XDC. Le Bureau du protocole a démontré une grande capacité à s’ajuster aux nouvelles réalités et a réussi à adapter ses politiques et procédures internes pour traiter de nouveaux enjeux.

Autorisation de voyage électronique (AVE)

Depuis le 10 novembre 2016, les AVE sont devenus obligatoires pour tous les ressortissants de pays dispensés de l’obligation de visa (à l’exception des citoyens américains). Cette décision en matière de politique, prise par IRCC et gérée par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), ne tenait pas compte au début des exemptions normalement accordées aux diplomates accrédités au Canada et aux membres de leur famille. Ce problème aurait pu toucher jusqu’à 6 500 clients de XDC.

Après avoir reçu les premières plaintes au sujet des AVE, le Bureau du protocole a mis du personnel à la disposition des clients à qui on avait refusé l’embarquement et a travaillé avec des intervenants pertinents, dont IRCC et l’ASFC, pour résoudre le problème. Le 19 janvier 2017, seulement 50 cas avaient été signalés à AMC. XDC a approuvé plus de 100 heures supplémentaires entre novembre et février 2017 pour régler des problèmes liés aux AVE.

Dans l’ensemble, grâce à son attitude proactive, le Bureau du protocole a été en mesure de limiter le nombre de clients touchés par les restrictions relatives aux EVA et de réduire au minimum les dommages causés aux relations diplomatiques bilatérales du Canada. Néanmoins, la gestion de la crise liée aux EVA a mis à rude épreuve les employés de XDC et certains participants aux entrevues ont rapporté des répercussions négatives sur la prestation des services de base.

Ce défi a eu un impact durable sur les opérations du PSCD et une solution à long terme et permanente n'a pas encore été identifiée.

Réaffirmation des engagements en matière de politique étrangère

Élu en octobre 2015, le nouveau gouvernement libéral s’est efforcé de réengager le Canada dans les instances multilatérales, plus particulièrement les Nations Unies. L’un des engagements clés en matière de politique étrangère était la campagne en vue d’obtenir un siège au Conseil de sécurité de l’ONU en 2021. On a demandé aux directions générales d’AMC, y compris XDC, de participer activement à cette campagne. À cette fin, XDC s’est engagé à soutenir la campagne en militant pour la candidature du Canada dans le cadre d’événements de rayonnement et en organisant des réunions avec des représentants étrangers pour faire connaître les initiatives du Canada. Au cours des dernières années, il y a eu une augmentation du nombre d’événements de rayonnement organisés par le Bureau du protocole. Au cours de l’année financière 2015 2016, 27 événements de rayonnement ont été organisés et 30 autres l’ont été au cours de l’année financière 2016 2017. Certains informateurs clés ont indiqué que l’accent accru mis sur le rayonnement a fait augmenter ou est susceptible de faire augmenter la charge de travail du personnel.

Constatation 7 : XDC a des politiques et des ressources humaines adéquates pour pouvoir offrir efficacement des services de base, mais est vulnérable à des surcroits de travail et au roulement de personnel.

Orientation stratégique et mandats clairs

Le Bureau du protocole et XDC ont une orientation législative et stratégique claire, telle qu’énoncée dans la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales.

Le Bureau du protocole décrit clairement ses services, programmes et procédures à l’intention des intervenants d’AMC dans le Manuel du Programme des services au Corps diplomatique et à l’intention des intervenants externes à l’aide de politiques, notes circulaires et autres renseignements publiés sur son site Web.

Une majorité d’intervenants clés ont affirmé que les renseignements sur les services, les programmes et les procédures étaient clairs, utiles et facilement accessibles.

Outils

L’équipe d’évaluation a constaté que XDC avait mis en œuvre des outils, des normes et des procédures pour permettre d’offrir efficacement des services et des programmes. Par exemple :

• présence de normes de service et d’outils pour faire le suivi des services offerts (p. ex. agrément, accréditation, suivi des vols pour les chefs de mission étrangère, suivi de la participation aux déjeuners causeries et programmes de distinctions honorifiques)
• présence de modèles pour les messages fréquents (p. ex. demandes d’agrément incomplètes, demandes d’accréditation, modèles pour les dossiers préparatoires, messages aux secteurs géographiques pour la préparation d’événements)
• présence d’activités de sensibilisation des services de police partout au Canada (p. ex. présentation et formation des services de police sur les concepts de l’immunité diplomatique)

Problèmes de ressources

Au cours des dernières années, XDC a dû composer avec une charge de travail accrue en raison de la réduction des délais de traitement, de changements touchant les politiques et les règlements et de situations imprévues. Le personnel a par conséquent dû assumer des fonctions qui ne relèvent normalement pas de son groupe de classification. Il y a eu par exemple un besoin croissant pour l’exécution de travaux stratégiques au sein de XDC pour l’interprétation et l’analyse de conventions. Pourtant, au niveau opérationnel, le personnel du programme est principalement composé d’employés des services administratifs.

De plus, alors que XDC maintient en général un bon équilibre entre les postes de permutant et de non permutant, plusieurs intervenants clés ont exprimé des inquiétudes à propos de la vulnérabilité au roulement de personnel dans certains postes clés (c. à d. directeur adjoint, Privilèges, immunités et accréditation). Cette situation est due à la nature très spécialisée et particulière du travail protocolaire.

Constatation 8 : XDC a donné suite à la plupart des recommandations de l’évaluation de 2010.

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