Évaluation formative de l’aide au développement du Canada pour le développement du secteur de l’extraction et le développement durable
AF 2010-2011 à AF 2016-2017

Le 19 décembre 2017

Liste des acronymes

ALSF

Facilité africaine de soutien juridique

ARIA

Architecture des résultats en matière d’aide internationale

ASM

Exploitation minière artisanale et à petite échelle

ACDI

Agence canadienne de développement international

ICIRD

Institut canadien international des ressources et du développement

OSC

Organisations de la société civile

RSE

Responsabilité sociale des entreprises

MAECI

Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international

ITIE

Initiative relative à la transparence des industries extractives

CEDRE

Programme de coopération en industries extractives pour un développement économique renforcé

AF

Année financière

GC

Gouvernement du Canada

PIB

Produit intérieur brut

ES

Égalité entre les sexes

CIMM

Conseil international des mines et métaux

SFI

Société financière internationale

IGF

Forum intergouvernemental sur les mines, les minéraux, les métaux et le développement durable

MDTF

Fonds d’affectation spéciale multidonateurs

MPME

Micro, petites et moyennes entreprises

NORAD

Agence norvégienne de coopération pour le développement

ONG

Organisations non gouvernementales

RNCan

Ressources naturelles Canada

PRA

Direction de l’évaluation de l’aide internationale

ODD

Objectifs de développement durable

SCED

Stratégie sur la croissance économique durable

TMAA

Agence tanzanienne de vérification chargée du secteur minier

PVSDH

Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme

Remerciements

La Direction de l’évaluation de l’aide internationale (PRA) souhaite remercier tous ceux qui ont contribué à cette évaluation, y compris les collègues de Ressources naturelles et de la gouvernance (MES) qui ont apporté leur soutien et leurs conseils tout au long du processus d’évaluation, ainsi que les programmes pour la Colombie, le Pérou, la Tanzanie et le Mozambique qui ont accueilli les missions sur le terrain afin de simplifier la collecte de données.

La conception de l’évaluation, ainsi que la collecte et l'analyse des données pour celle-ci ont été menées par une équipe indépendante d’évaluation appartenant à Project Services International et à PLAN:NET Limited. Dianne Lepa et Amanda DeSadeleer de PRA ont réalisé l’étape du rapport de la présente évaluation. PRA a assuré la supervision et la gestion pendant l’ensemble du processus d’évaluation.

Nous remercions les nombreux acteurs et partenaires qui ont participé aux entrevues au Canada et à l’étranger et qui ont favorisé une meilleure compréhension de l’incidence du Canada sur les secteurs de l’extraction et du développement durable.

David Heath
Directeur, Évaluation de l’aide internationale, Affaires mondiales Canada

Sommaire exécutif

La présente évaluation consiste en un examen neutre et fondé sur des données probantes de l’aide développement d’Affaires mondiales Canada au pour le secteur extractif et le développement durable à l’échelle mondiale. Les constatations et les recommandations figurant dans le présent rapport ont vocation à servir à la prise de décisions éclairée et à appuyer l’amélioration des politiques et des programmes.

Raison d’être et portée

En janvier 2015, l’ancien comité d’évaluation du développement d’Affaires mondiales Canada a demandé que soit initiée une évaluation thématique des programmes de l'aide canadienne au développement pour le secteur extractif et le développement durable. Des questions d’évaluation ont été rédigées de sorte à aborder les enjeux de la pertinence, de l'efficacité (notamment les thèmes transversaux de l’égalité entre les sexes, la gouvernance, et la viabilité de l’environnement), de la durabilité des résultats atteints, ainsi que de l’efficience des programmes. Dans la mesure où Affaires mondiales Canada ne dispose pas d’un programme particulier de développement pour les industries extractives et le développement durable, les évaluateurs ont repéré et colligé des renseignements relatifs à l’ensemble des projets ayant été codés à l’interne comme contribuant partiellement ou entièrement au secteur extractif, et ayant enregistré des versements au cours des années financières (AF) 2010-2011 à 2015-2016. Le portefeuille final comprenait 77 projets totalisant des versements d’environ 218 millions de dollars au cours de la période d’examen de six ans. Ces projets sont énumérés à l’annexe 2. L’évaluation a également porté sur le travail que le Canada a accompli à l’échelle mondiale en matière de politiques concernant le secteur extractif.

Portefeuille de programmation

En 2009, la Stratégie sur la croissance économique durable (SCED) est devenue une priorité dans le domaine de l'aide canadienne au développement. La SCED a été annoncée en 2010 comme reposant sur l’idée que pour réduire la pauvreté, les efforts en matière de développement devaient être concentrés sur la stimulation d’une croissance économique nationale, régionale et locale à long terme et durable.

L’approche d’Affaires mondiales Canada en matière d'aide au développement pour le secteur extractif et le développement durable a été formulée en 2011. Plutôt que de concevoir un programme particulier, c’est une approche de conception transversale de projets entre les directions qui a été formulée sur la base de la SCED retenue comme cadre général. En vertu de ce cadre, on a distingué les trois piliers de programmation suivants pour le secteur extractif: Améliorer la capacité en matière de gouvernance des ressources; favoriser la croissance des entreprises et soutenir le développement économique local;  et permettre aux collectivités de maximiser les retombées. L’accent a été principalement mis sur l’amélioration de la capacité en matière de gouvernance des ressources. Au cours de la période d’évaluation, les projets appuyant ce pilier ont reçu 61 pourcent des versements. Le résultat escompté pour les 77 projets consistait à accroître la contribution du secteur extractif (l'extraction des métaux et des produits minéraux, le pétrole et le gaz naturel) au développement économique durable et aux résultats en matière de réduction de la pauvreté dans les pays en développement riches en ressources.

La Politique d’aide internationale féministe a été annoncée en juin 2017. À l'avenir, les programmes d’Affaires mondiales Canada seront harmonisés avec cette politique.

Constatations

L’évaluation a permis de constater que l’offre de programmes pour le secteur extractif s’est révélée pertinente en ce qui concerne les besoins et les demandes d’aide des pays riches en ressources, ainsi que pour ce qui a trait aux objectifs canadiens de réduction de la pauvreté à l’échelle mondiale et de promotion du développement durable. Le portefeuille pour le secteur extractif a été harmonisé avec les politiques et priorités canadiennes majeures lorsque l'examen était en cours. Le portefeuille peut également être harmonisé avec les priorités émergentes en matière de politique d’aide internationale.

On a jugé que le rendement du portefeuille pour le secteur extractif était en bonne voie de correspondre aux résultats attendus. Cependant, on a constaté que l’atteinte des résultats dans le portefeuille pour le secteur extractif avait souffert de l'existence d’une série de facteurs. Le premier d’entre eux tient aux échéanciers rapides pour les programmes qui favorisaient les projets à court terme et faisaient obstacle à une prise de décisions plus stratégiques et à davantage de coordination au sein du portefeuille. Le deuxième facteur tient aux défis en matière de communication. Ces défis ont provoqué de l’incertitude et de la frustration auprès du personnel et des partenaires au sujet des objectifs concrets de la programmation pour le secteur extractif. Le troisième facteur concerne les défis en matière de mesure du rendement qui ont empêché le Ministère de regrouper les résultats au niveau des projets à l’échelle des programmes ministériels, voire nationaux.

Comme la majeure partie des programmes étaient relativement nouveaux, la pérennisation des résultats n’était pas évidente. Cependant, on a compté parmi les facteurs favorisant la durabilité le fait de disposer des bons partenaires, la prise de décisions accomplie à l’échelle locale, et des outils et modèles éprouvés adaptés au contexte local. 

S’agissant de l'efficience, les membres du personnel ont réussi à mettre en place des programmes d’une manière relativement rapide en collaborant dès le début avec une gamme de partenaires institutionnels multilatéraux existants et dignes de confiance. Bien que les initiatives de financement multilatérales soient onéreuses en comparaison d’autres méthodes de réalisation, elles offrent le modèle de réalisation de projets le plus efficient au regard des résultats atteints. Parmi les modalités de prestation moins coûteuses produisant également de bons résultats, on peut citer les approches axées sur les programmes et le financement de base d’institutions existantes. La majeure partie de la programmation concernant les organisations non gouvernementales a été effectuée à une étape antérieure, et a connu des retards importants lors de l’adaptation des modèles de ces organisations. Cela impliquait moins de résultats jusqu’alors, ce qui faisait diminuer leur efficience à court terme.

Recommandations

Recommandation nº 1 : Enjeux mondiaux et développement – Direction générale du développement économique (MED) devraient collaborer avec la Direction générale de la politique d’aide internationale (PVD) en ce qui a trait au renouvellement de l’ensemble des politiques relatives à la Politique d’aide internationale féministe afin de clarifier, à l’intention des secteurs, les orientations des programmes liés à l’industrie extractive. Dans le cadre de cette collaboration, il faudrait consulter la Direction générale des politiques économiques internationales (PED) et la Direction générale de la politique étrangère (POD) afin d’assurer l’harmonisation avec les grands objectifs stratégiques du Ministère.

Il faut clarifier le rôle que pourraient jouer les programmes liés à l’industrie extractive dans la réalisation des objectifs stratégiques du Ministère. Les lignes directrices pourraient porter sur ce qui suit :

1. L’harmonisation avec les priorités de la Politique d’aide internationale féministe 2017 et le Programme de développement durable à l’horizon 2030;
2. L’harmonisation de la coopération en matière d’aide internationale dans le secteur extractif avec les objectifs de politique étrangère et de commerce;
3. Les résultats escomptés et les indicateurs de rendement suggérés à l’échelon du projet de sorte à favoriser la cohérence et la coordination des activités de surveillance du rendement.

Recommandation nº 2 : Enjeux mondiaux et développement – Direction générale du développement économique (MED), en collaboration avec la Direction générale de la politique d’aide internationale (PVD), devraient élaborer des lignes directrices en matière de communication afin d’appuyer les agents de projet qui traitent avec les partenaires. Ces lignes directrices devraient fournir des messages cohérents sur le rôle des programmes liés à le secteur extractif dans le cadre de la Politique d’aide internationale féministe.

Réponse de la direction

1. Introduction

La présente évaluation consiste en un examen neutre et fondé sur des données probantes des programmes d’aide au développement pour les secteurs extractif et du développement durable à l’échelle mondiale d’Affaires mondiales Canada^{Note de bas de page 1}. Les constatations et recommandations ont vocation à permettre de garantir la responsabilisation en matière de ressources de programmation et de résultats aux Canadiens, aux parlementaires, aux ministres, aux organismes centraux, ainsi qu’à la direction d'Affaires mondiales Canada, à ses partenaires et ses bénéficiaires. Les constatations et les recommandations figurant dans le présent rapport ont également vocation à servir à la prise de décisions éclairée et à appuyer l’amélioration des politiques et des programmes.

Objectifs et portée de l’évaluation

En janvier 2015, l’ancien comité d’évaluation du développement d’Affaires mondiales Canada a demandé qu’une évaluation thématique de l'aide canadienne au développement pour le secteur extractif et le développement durable soit initiée.

Cette évaluation s’est échelonnée de décembre 2016 à octobre 2017. L’évaluation a abordé le portefeuille des projets liés au secteur extractif dans l’ensemble du Ministère au cours des années financières (AF) 2010-2011 à 2015-2016. Les questions de l’évaluation ont porté sur les enjeux de la pertinence et de l'efficacité, la durabilité des résultats atteints, ainsi que l'efficience des programmes. Dans la mesure où Affaires mondiales Canada ne dispose pas d’un programme particulier de développement pour le secteur extractif et le développement durable, les évaluateurs ont ciblé tous les projets codés en interne comme contribuant partiellement au secteur extractif, et ce peu importe l’ampleur de l’accent placé, et qui a reçu des versements au cours de la période examinée. Le portefeuille final comprenait 77 projets totalisant des versements d’environ 218 millions de dollars au cours de la période d’examen de six ans. Ces projets sont énumérés à l’annexe 2. L’évaluation a également pris en compte les travaux en matière de politique d'Affaires mondiales Canada et son rôle de chef de file dans le secteur extractif à l’échelle mondiale.

Questions d’évaluation

Pertinence

1. Quel est le degré de pertinence de la programmation actuelle et prévue par rapport aux besoins et priorités des bénéficiaires ou des intervenants dans les pays en développement, particulièrement en ce qui a trait à la réduction de la pauvreté?
2. Est-ce que la programmation actuelle et prévue est harmonisée stratégiquement avec les approches en matière de politique d'Affaires mondiales Canada, notamment la stratégie de croissance économique durable (SCED)?

Efficacité

3. Dans quelle mesure les programmes ont-ils fait avancer l’atteinte des résultats attendus?
4. Dans quelle mesure les approches de la conception et de la mise en œuvre des programmes ont-elles eu une incidence sur les résultats globaux atteints?
5. Dans quelle mesure les programmes pour le secteur extractif éclairent-ils l’atteinte de résultats et sont-ils alimentés par celle-ci?
6. Quels facteurs ont-ils eu l’influence positive ou négative la plus grande sur l'atteinte des résultats?
7. À quel degré les programmes ont-ils intégré les enjeux relatifs à l’égalité entre les sexes, la gouvernance et l’environnement?  Les résultats ont-ils été atteints dans ces domaines?

Durabilité

8. Dans quelle mesure les programmes sont-ils susceptibles de générer des avantages continus à l’échelle de la collectivité, du pays, de la région et du monde?

Efficience

9. Dans quelle mesure des ressources ont-elles été raisonnablement allouées pour atteindre les résultats attendus à la lumière du contexte, des priorités et des solutions de remplacement thématiques?

Méthodologie

Les constatations et recommandations de l’évaluation sont issues de la triangulation des données probantes provenant de cinq méthodes d’évaluation.

Entrevues des intervenants principaux : Trente entrevues semi-dirigées ont été menées avec des personnes ou des petits groupes, et notamment avec vingt membres de la direction et du personnel d’Affaires mondiales Canada, cinq organismes de la société civile et associations, deux autres ministères canadiens, et trois experts et donateurs internationaux.

Études de cas : Cinq études de cas de pays ont été menées. Elles ont porté sur le Pérou, la Colombie, le Mozambique, la Tanzanie et l’Indonésie. Les études de cas ont comporté l'examen de 31 projets comprenant l’étude des entrevues et documents relatifs aux projets. Tous les pays ont fait l’objet de visites hormis l’Indonésie. Quatre-vingt-douze entrevues ont été menées avec des responsables gouvernementaux des pays, des responsables d’Affaires mondiales Canada, des exécutants de projets, des bénéficiaires de projets, des groupes communautaires et des organismes de la société civile, des donateurs et des institutions multilatérales, des experts et des entreprises du secteur extractif.

Examens des projets : Quatorze projets en dehors de ceux traités dans les études de cas sur les pays ont été évalués. Ces évaluations ont notamment porté sur leurs processus de mise en œuvre et sur les résultats enregistrés. Ces quatorze projets sont répartis comme suit : huit projets géographiques gérés par les secteurs des directions géographiques Asie-Pacifique, Amériques et Afrique sub-saharienne; cinq projets multilatéraux et mondiaux gérés par le Secteur des enjeux mondiaux et du développement; et un projet de partenariat géré par le Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement. Les documents relatifs à l’approbation et à la mise en œuvre des projets, ainsi que les rapports de rendement et d’évaluation ont été étudiés afin de soutenir l'examen.

Examens des programmes : Un examen de l’ensemble des cadres de programmes a été entrepris afin de comprendre la programmation globale pour le secteur extractif à l’échelle nationale et régionale, ce qui comprend les stratégies programmatiques, les rapports annuels et les cadres de résultats à l’échelle nationale ou régionale. Les neuf pays suivants apparaissent dans l'examen : le Pérou, la Colombie, le Mozambique, l’Indonésie, la Tanzanie, l’Éthiopie, le Kenya, la Mongolie et le Sénégal. Les deux programmes régionaux suivants y figurent aussi : le Programme de coopération en industries extractives pour un développement économique renforcé (programme CEDRE) pour l'Afrique au titre du Programme régional africain et le Programme régional interaméricain.

Examen des données et des documents : Les documents relatifs aux programmes ont été examinés. Il s'agit notamment de la politique interne d'Affaires mondiales Canada et des documents de stratégie concernant le secteur extractif, ainsi que les documents portant sur l’examen de l'aide internationale, la Politique d’aide internationale féministe, et d’autres politiques gouvernementales. Des données concernant les 77 projets ont été analysées afin d’y repérer les régularités et les tendances. Des documents externes se rapportant au secteur extractif ainsi que des bases de données internationales ont été consultés.

Limites et stratégies d’atténuation

L’évaluation a rencontré les deux limites majeures suivantes :

1. Le portefeuille pour le secteur extractif consistait en une série de projets ne disposant pas d’un cadre de résultats explicite ou approuvé à l’échelle du Ministère (p. ex., les conditions de départ et les niveaux attendus d’amélioration), ce qui complique l’estimation de la manière suivant laquelle les résultats globaux des programmes devaient être évalués.

Pour atténuer cette limitation, les évaluateurs ont agi comme suit :

• Ils ont entrepris des discussions préalables dès l’étape de la planification du travail évaluatif avec 25 membres du personnel d’Affaires mondiales Canada à l'administration centrale et ont sélectionné les missions afin de comprendre les résultats attendus pour l’ensemble du portefeuille.
• Ils ont eu recours à une méthode d’échantillonnage par choix raisonné tenant compte des éléments suivants : la complexité des programmes; la diversité des voies d’exécution, des zones géographiques et des piliers; et le contexte de l’adéquation des projets dans le portefeuille plus général.
• Ils ont examiné les résultats des programmes et projets spécifiques et leur adéquation dans le contexte du portefeuille plus général.

2. Les nouvelles politiques et priorités canadiennes (la Politique d’aide internationale féministe) et les changements intervenus au niveau des outils de gestion fondés sur les résultats compliquent la détermination de pratiques et leçons prospectives.

Pour atténuer cette limitation, les évaluateurs ont agi comme suit :

• Ils se sont concentrés sur les attentes régissant les programmes pour la période d’évaluation.
• En se tournant vers l’avenir, ils ont formulé des suggestions reposant sur la compréhension des pratiques et résultats atteints jusqu’alors et ont recensé les relations entre les cadres existants et les renseignements disponibles au sujet de la Politique d'aide internationale féministe et d'autres priorités d’Affaires mondiales Canada.

2. Contexte du portefeuille

Contexte pour le secteur extractif

En 2017, les ressources minérales non renouvelables jouaient un rôle fondamental dans 81 pays qui représentaient ensemble un quart du produit intérieur brut mondial, la moitié de la population mondiale, dont près de 70 pourcent des pays se trouvant en situation d'extrême pauvreté.^{Note de bas de page 2} De nombreux pays à faible revenu sont riches en ressources. Par exemple, la République démocratique du Congo, le Burkina Faso, le Botswana, le Liberia, le Mozambique et le Sénégal comptent parmi les économies les plus tributaires des ressources minérales^{Note de bas de page 3}.  Dans 29 pays à faible revenu et à revenu moyen-inférieur, le secteur extractif représente au moins 20 pourcent du total des exportations et au moins 20 pourcent des recettes gouvernementales^{Note de bas de page 4}. De nombreux pays tributaires des ressources minérales ont continué à devenir de plus en plus dépendants de la contribution de l'extraction minière entre 2011 et 2014 en dépit de la chute des prix des matières premières^{Note de bas de page 5}.

Du fait de l’importance du secteur, un nombre croissant de pays à faible revenu se sont concentrés sur les activités d'extraction et de traitement des ressources en en faisant des éléments fondamentaux de leurs plans de croissance économique. Cependant, si l’on en croit des recherches récentes, le rendement du secteur n'a pas toujours rapporté les avantages escomptés par les gouvernements ou les citoyens^{Note de bas de page 6}. Le revenu par habitant de près de 80 pourcent des pays riches en ressources se situe sous la moyenne mondiale. Depuis 1995, plus de la moitié de ces pays n'atteignent pas le taux de croissance moyen à l’échelle mondiale^{Note de bas de page 7}. Les auteurs d’une étude portant sur l’Afrique constatent que l’espérance de vie dans les pays riches en ressources est inférieure de 4,5 années, que la malnutrition y est plus répandue chez les femmes (par plus de 3,7 points de pourcentage) et les enfants (par plus de 2,1 points de pourcentage), que l’effet de la violence conjugale y est supérieur (par 9 points de pourcentage), et enfin, que les mesures d’expression et de responsabilisation y sont plus faibles^{Note de bas de page 8}.

Une recension des écrits pertinents laisse entendre que la première étape pour inverser cette tendance tient à une meilleure gouvernance. Des études ont démontré l’existence d’un lien direct entre la bonne gouvernance des ressources et la pauvreté. L’une de ces études a suggéré que la gouvernance entretenait un lien de nature causale avec le triplement du revenu par habitant, la réduction d’un tiers du taux de mortalité infantile et une augmentation significative du taux d'alphabétisation^{Note de bas de page 9}.

Le contexte entourant les activités du secteur extractif est également très complexe et est marqué par une longue histoire de suspicion et de conflit entre les groupes d’intervenants tels que les communautés, divers ordres de gouvernement, des entreprises minières, et la société civile, ce qui complique la détermination d’un terrain d'entente. De plus, les activités du secteur extractif sont souvent menées dans des contextes économiques et politiques instables qui sont caractérisés par des oscillations du prix des matières premières et du nationalisme se rapportant aux ressources.

Dans le cas des activités économiques extractives de grande ampleur comme dans celui du secteur de l’exploitation minière artisanale et à petite échelle informelle, les femmes sont démesurément exposées aux risques connexes. Les hommes ayant des liens avec le secteur ont tendance à recueillir plus d’avantages économiques, par l’intermédiaire principalement de la création d'emplois, alors que les femmes sont plus touchées par la perte de terres agricoles, la déforestation et la réduction de l’accès au bois de chauffage ou à l’eau. Les femmes sont davantage concernées que les hommes par le travail non rémunéré (dans la mesure où les hommes sont souvent moins disponibles), et par une recrudescence de la violence consécutive à l’augmentation des déplacements parmi les populations^{Note de bas de page 10}.

De plus, parmi les mineurs artisanaux, on compte environ 30 pourcent de femmes. Dans quelques secteurs miniers de certains pays, les femmes représentent 100 pourcent des mineurs artisanaux^{Note de bas de page 11}. Elles travaillent souvent dans des conditions dangereuses et intensives pour gagner de quoi compléter leurs moyens limités de subsistance. Les fonctions occupées par les femmes dans ce type d'extraction peuvent comporter des travaux pénibles, alors même qu’il est attendu d’elles qu’elles s’acquittent aussi des tâches ménagères. L’exposition des femmes mineurs et de leurs enfants à naître à l’empoisonnement au mercure constitue un enjeu dont la gravité est croissante. On a également repéré un lien entre les secteurs extractifs et la hausse de la prévalence des phénomènes suivants chez les femmes : la traite des personnes, la violence sexuelle et basée sur le genre, et la transmission du VIH^{Note de bas de page 12}.

Le développement fondé sur le secteur extractif peut comporter une gamme d'effets négatifs sur l’environnement si les gouvernements, les entreprises, et les mineurs artisanaux et à petite échelle ne les gèrent pas convenablement. Dans un sondage de 2017, les préoccupations environnementales ont été désignées par des organisations non gouvernementales, des organismes privés et publics comme l’enjeu le plus prégnant auquel fait face l’industrie des métaux et de l’extraction minière pour les cinq prochaines années^{Note de bas de page 13}.  Bien que de nombreux pays disposent de cadres environnementaux solides en vigueur, la mise en œuvre y est souvent inefficace. L’échec de la mise en œuvre adéquate des règlements environnementaux a été désigné dans un examen de gouvernance globale de 2017 du Natural Resource Governance Institute comme constituant une lacune majeure^{Note de bas de page 14}.

Contexte de la programmation canadienne pour le secteur extractif

En 2009, la Stratégie sur la croissance économique durable est devenue une priorité dans le domaine de l'aide canadienne au développement. La Stratégie de croissance économique durable a été annoncée en 2010 comme reposant sur l’idée que pour réduire la pauvreté, les efforts en matière de développement devaient être concentrés sur la stimulation d’une croissance économique nationale, régionale et locale à long terme et durable. De plus, en 2009, le gouvernement du Canada a approuvé Le modèle d’affaires canadien : Stratégie de promotion de la responsabilité sociale des entreprises pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger dans lequel figure un appel à consolider la capacité des gouvernements à gérer les secteurs extractifs de telle sorte que cela stimule une croissance économique durable.

L’approche d’Affaires mondiales Canada en matière d'aide au développement pour le secteur extractif et le développement durable a été formulée en 2011 avec la SCED pour cadre général. Les trois piliers de programmation suivants ont été définis : Améliorer la capacité en matière de gouvernance des ressources; favoriser la croissance des entreprises et soutenir le développement économique local;  et permettre aux collectivités de maximiser les retombées. Le résultat global escompté des programmes d’extraction consistait en l'augmentation de la contribution du secteur extractif (l'extraction des métaux et des produits minéraux, le pétrole et le gaz) au développement économique durable et aux résultats en matière de réduction de la pauvreté dans les pays en développement riches en ressources.

Les piliers de programmation témoignent de la complexité des enjeux auxquels font face les pays qui disposent d’industries extractives actives. Malgré les recettes générées, peu de pays riches en ressources ont été capables de transformer la richesse en avantages économiques et sociaux généralisés pour les citoyens et les communautés. Parmi les défis les plus importants citons une gouvernance faible, des liens précaires avec l’économie dans son ensemble et des processus insuffisants d’implication et de consultation véritables des communautés et des intervenants.

La programmation pour le secteur extractif et le développement durable ne constituait pas un programme distinct, mais plutôt un ensemble de projets thématiques financés par le truchement du Secteur des enjeux mondiaux et du développement (MFM), du Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM) et des programmes de coopération en faveur du développement régional et bilatéral au sein des trois secteurs des directions géographiques suivants : Asie-Pacifique (OGM), Amériques (NGM) et Afrique subsaharienne (WGM). Les secteurs des directions géographiques géraient la plus grande partie des projets. Les projets ont été exécutés par l’intermédiaire d’une gamme d'organismes notamment des organisations internationales et multilatérales, des organisations non gouvernementales, des gouvernements de pays en développement et d’autres groupes tels des cabinets d’experts-conseils et des ministères canadiens. 

Le Canada a également joué un rôle important dans un grand nombre de forums de politique internationaux, notamment le Forum intergouvernemental sur les mines, les minéraux, métaux et le développement durable (IGF), l’Initiative relative à la transparence des industries extractives (ITIE) et les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme (PVSDH). Ces initiatives de politique ont également reçu l’appui financier du Secteur des enjeux mondiaux et du développement.

Contexte des donateurs

Des donateurs bilatéraux et multilatéraux ont travaillé dans le secteur dans le but d’améliorer l’incidence des industries extractives sur le développement. Des donateurs bilatéraux tels que l’Allemagne, l’Australie, le Royaume-Uni, la Norvège et l’Union européenne ont apporté une aide technique aux gouvernements, et parfois aux collectivités. Ces pays donateurs ont aussi appuyé les initiatives de transparence et de responsabilisation et encouragé la conclusion de partenariats avec le secteur privé. Le financement le plus important provenant d’une institution multilatérale provenait de la Banque mondiale par l’intermédiaire de ses activités de prêt. Les programmes pour l’industrie extractive de la Banque mondiale représentaient par exemple en 2015, un montant total de 480 millions de dollars américains.  

L’appui à l’amélioration de la transparence et de la responsabilisation a constitué un domaine dans lequel la coordination des donateurs était élevée. L’aide s’est principalement portée sur la transparence en matière de revenu par l’intermédiaire de l’ITIE. Le Fonds d’affectation spéciale multidonateurs de l’ITIE de la Banque Mondiale a reçu du financement de 15 pays donateurs. Les contributions de l’Australie, du Canada et du Royaume-Uni représentaient 65 pourcent de ce financement. Sous la direction du Royaume-Uni, les partenariats des pays du G7 en faveur de la transparence pour l’industrie extractive ont été lancés en 2013 pour servir de méthode de coordination du soutien aux réformes en matière de transparence pour l’industrie extractive dans des pays clés. Le Canada a assumé la responsabilité du partenariat des pays du G7 pour la Tanzanie et le Pérou et a œuvré afin d’améliorer la coordination et les politiques en matière de transparence auprès des autres donateurs et d’une vaste gamme d’intervenants.  

Les donateurs les plus actifs dans le domaine de la création de partenariats avec le secteur privé ou de la promotion de programmes reliant le secteur privé au gouvernement, à la société civile ou aux instituts d’études étaient les suivants : la Société financière internationale (SFI); l’Agence norvégienne de coopération pour le développement (Norad) et la Banque mondiale^{Note de bas de page 15}. La Norad a adopté une approche pangouvernementale dans le cadre de son appui au secteur pétrolier dans les pays en développement par le biais de son programme de pétrole en faveur du développement.

Aperçu des projets

Dans la période s’étendant de l’AF 2010-2011 à l’AF 2015-2016, Affaires mondiales Canada a traité 77 projets de développement qui consistaient majoritairement ou partiellement en programmes pour le secteur extractif (annexe 2). Ces projets ont représenté un versement total de 218,4 millions de dollars sur la période^{Note de bas de page 16}. Cinq secteurs ont mené des projets versant ainsi des fonds par l’intermédiaire de quatre types d’organismes d’exécution autour du monde comme l’illustrent les graphiques suivants.

Figure 1. Versement selon le pilier

Version texte

Diagramme à colonnes indiquant les décaissements dans les trois piliers des programmes du secteur de l’extraction pour les années financières allant de 2010-2011 à 2015-2016. La plus grande partie des décaissements a toujours été faite dans le premier pilier, mais les décaissements dans plusieurs autres piliers étaient également élevés. Le diagramme montre une tendance générale à l’augmentation des décaissements pendant la période faisant l’objet de l’enquête. Les décaissements ont été les suivants par année : 2010-2011 (8,3 M$), 2011-2012 (34,4 M$), 2012-2013 (29,5 M$), 2013-2014 (38,1 M$), 2014 2015 (35,7 M$), 2015-2016 (72,3 M$).

Les versements ont augmenté lorsque les programmes se sont accélérés.

Figure 2. Versements selon les directions générales d’Affaires mondiales Canada (en millions de dollars)

Version texte

Diagramme circulaire indiquant les décaissements pour les programmes du secteur de l’extraction effectués par les divers secteurs d’Affaires Mondiales Canada. La plupart viennent du secteur géographique des Amériques (78,8 M$); on trouve ensuite le secteur géographique de l’Afrique sub-saharienne, (67,1 M$), Enjeux Mondiaux et du développement (49,1 M$), Partenariats pour l’innovation dans le développement (14,8 M$), et l’Asie Pacifique (8,5 M$).

La Direction générale des Amériques est celle qui a versé le financement le plus important.

Figure 3. Versements selon l’organisme d’exécution

Version texte

Diagramme circulaire indiquant les décaissements pour les programmes du secteur de l’extraction selon le type de d’organisme d’exécution. Les organisations multilatérales et internationales représentent la plus grande part (53 %); viennent ensuite les ONG (30 %), les gouvernements et organismes de pays en développement (7 %) et les autres organismes (9 %).

Les organisations internationales et multilatérales ont reçu les montants de financement les plus élevés.

Le type prédominant de projets a été exécuté au titre du pilier 1, Améliorer la capacité en matière de gouvernance des ressources. Le tableau suivant présente des exemples de projets pour chacun des piliers ainsi que la ventilation des versements et le nombre de projets. Il convient de préciser que les projets et les montants versés pour les piliers 1, 2 et 3 ne comprennent que les projets exclusivement affectés à ce pilier. De plus, des travaux ont été menés sur chacun des trois piliers par l’intermédiaire de projets multi-piliers qui sont énumérés séparément.

3. Constatations

Pertinence

Constatation nº 1 : La mise en place de projets pour le secteur de l’extraction par Affaires mondiales Canada était pertinente relativement aux besoins et aux demandes d’aide des pays riches en ressources, ainsi qu’en ce qui a trait aux objectifs du Canada de réduire la pauvreté dans le monde et de promouvoir le développement durable.

Pour mieux exploiter les avantages du secteur, les pays riches en ressources ont de plus en plus admis la nécessité d’améliorer la gestion des secteurs extractifs et des avantages connexes. Comme le montre le graphique du Conseil international des mines et métaux (CIMM) ci-dessous, un certain nombre de cadres juridiques, d’instruments réglementaires et de garanties administratives et de pratiques de mise à exécution sont nécessaires pour traduire la découverte de minerais et ressources minières en avantages pour les collectivités^{Note de bas de page 17}. Ce sont également les domaines pour lesquels les pays riches en ressources demandaient l’aide des pays donateurs tels que le Canada.

Figure 4. Instruments de gouvernance de l'extraction minière nécessaires pour appuyer le développement humain

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Infographie indiquant les relations entre la chaine de valeur minière et la gouvernance. Cette chaine de valeur commence avec la découverte, et continue avec la production, le revenu, les investissements, et finalement le développement humain. La gouvernance a un rôle à chaque étape, et le tableau classe les politiques et les acteurs selon trois catégories : le cadre juridique, l’application des instruments, et l’administration. Par exemple, pendant l’étape de la découverte, les lois, les permis et les autres règlements sont importants.

	Découverte	Production	Recettes	Dépenses	Développement humain
Cadre juridique	Droit minier	Production environnementale	Lois nationales sure les impôts	Plan de développement national
Instruments d’exécution	Règlements sur l’industrie		Budget annuel
	Permis d’exploration	Permis commerciaux	Règlements sur les impôts	Politiques économiques et sociales
Administration	Ministère de l’Énergie et des Mines		Ministères des Finances
	Organe de règlementation de l’industrie		Administration fiscale		Ministères sectoriels
		Organe de réglementation de l’environnement		Banque centrale

Adaptation de l’ouvrage de Dietsche, Evelyn, Samantha Dodd, Dan Haglund, Mark Henstridge, Maja Jakobsen, Esméralda Sindou et Caroline Slaven. 2013. Topic Guide: Extractive industries, development and the role of donors. Oxford Policy Management.

Le nombre croissant de pays qui se sont joints à des initiatives telles que l’Initiative relative à la transparence des industries extractives (ITIE) a fait la preuve de la reconnaissance de l’idée selon laquelle des pays doivent améliorer la transparence et la responsabilisation de leur secteur extractif. Des méthodes permettant d’accroître le contenu local, l’incidence et les retombées socio-économiques ont également été étudiées et mises à l'essai. Les lois et politiques se rapportant à l’exploitation minière artisanale et à petite échelle ont été redéfinies dans le but de trouver des méthodes permettant de réduire au minimum l’effet de ces activités sur l'environnement tout en veillant à ce que les droits des femmes, des hommes et des enfants soient protégés et que les moyens de substance de ceux-ci soient maintenus. La résolution des conflits se rapportant aux ressources naturelles est devenue une priorité plus élevée. Même des pays disposant d’un cadre législatif solide en vigueur en matière environnementale ont reconnu la nécessité d’une mise en œuvre plus efficace des mesures environnementales pour le secteur.

Dans l'ensemble, le portefeuille d’Affaires mondiales Canada a été jugé pertinent au regard des besoins des pays et satisfaisant pour traiter les enjeux principaux qui se posent aux gouvernements, collectivités et entreprises. La programmation du ministère englobe une vaste gamme des besoins qui sont les suivants : l’élaboration de cadres juridiques et de politiques; la consolidation de la transparence et de la responsabilisation; la maximisation des avantages financiers; la création de contenu local; la garantie d’avantages socio-économiques; le fait de s’occuper des pratiques des exploitations minières artisanales et à petite échelle; la promotion de la résolution des conflits, et la stimulation d’une gestion environnementale améliorée. Les projets régionaux et nationaux du ministère étaient bien harmonisés avec les plans et priorités spécifiques des régions et pays en ce qui a trait aux domaines de gouvernance à améliorer et à réformer. 

Le Canada a également joué un rôle important dans une vaste gamme de forums de politique internationaux. En sa qualité de participant actif à l’IGF, à l’ITIE, aux PVSDH, au processus de Kimberley et au Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque, le Canada a réussi à apporter ses connaissances étendues du secteur extractif et son aide pour la création d’initiatives mondiales plus solides. Grâce au rôle de chef de file du Canada et à son implication dans le secteur, les pays partenaires estimaient qu’il disposait d’un avantage comparatif. Cet avantage recouvrait les connaissances substantielles au sein d’Affaires mondiales Canada, de Ressources naturelles Canada (RNCan), des gouvernements provinciaux, des universités et groupes de réflexion, des organisations non gouvernementales, ainsi que du secteur privé.

Constatation nº 2 : Le portefeuille du secteur de l’extraction était aligné sur la Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle et sur la priorité stratégique d’Affaires mondiales Canada qu’est la Croissance économique durable. Certains projets cadrent avec la nouvelle Politique d’aide internationale féministe, le Programme de développement durable à l’horizon 2030, et le Programme commercial progressiste.

La Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle ainsi que la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement définissent la réduction de la pauvreté comme le point de mire central de l’aide canadienne officielle au développement. Qu’ils contribuent à l’échelle du secteur à la gouvernance, ou à l’échelle de la collectivité à appuyer les investissements locaux à partir des profits de l’industrie extractive, le constat est que les programmes contribuaient directement ou indirectement à réduire la pauvreté.

La SCED a servi de cadre à l’ensemble des programmes de l’industrie extractive. Dans l’ensemble, les programmes entrepris ont soutenu des aspects fondamentaux de la SCED, et il est apparu qu’ils contribuaient aux résultats de programmes de la SCED du ministère. Les programmes nationaux ont fait part des résultats concernant l’industrie extractive dans le contexte de leur production annuelle de rapports sur la SCED. Les rapports ministériels au Parlement comprenaient également des résultats relatifs au secteur extractif au titre de la SCED pour un certain nombre d’années.

Il est apparu que certaines parties de la programmation appuyaient les femmes et les filles. Ces parties seront susceptibles d’être harmonisées avec la Politique d’aide internationale féministe de 2017 dans la mesure où ces projets offraient des possibilités aux femmes de s’impliquer de manière plus fructueuse et sécuritaire dans le secteur extractif. Les femmes étaient activement impliquées dans les compétences en matière d'exploitation minière artisanale et à petite échelle et d’accès aux activités marchandes.  Elles participaient également à l’échelle locale à la prise de décisions portant sur les priorités en matière d’investissement. Elles ont également profité directement du développement de la chaîne de valeurs à mesure que la valeur de leurs produits d’exploitation minière artisanale augmentait.

Il est apparu que les programmes actuels pour le secteur extractif étaient harmonisés avec 10 des 17 objectifs en matière de développement durable des Nations Unies. Une étude de 2017 évaluait l’interaction des objectifs en matière de développement durable entre eux^{Note de bas de page 18}. L’analyse a indiqué les cibles ayant l’influence la plus positive pour orienter les efforts. Les institutions efficaces, la consommation ou la production durable et l'efficience des ressources exerçaient l’influence nette la plus importante. Il s'agit de trois domaines clés ciblés par les programmes d’Affaires mondiales Canada pour le secteur extractif. 

La Banque mondiale a également constaté que le développement des ressources minérales constituait un complément à un avenir plus vert et durable plutôt qu’un concurrent à celui-ci^{Note de bas de page 19}. L’incitation à développer les énergies renouvelables dans le cadre des systèmes éoliens, solaires, à hydrogène et électriques était censée susciter une demande de métaux et de produits minéraux supérieure à celle des systèmes d’énergie fossile ou combustible, ce qui fait la preuve de la nécessité persistante de s’attaquer aux enjeux entourant les industries extractives. ^{Note de bas de page 20} Il est apparu que la programmation pour le secteur extractif que mènent Affaires mondiales Canada amélioraient la gestion, les pratiques, la conscience et la conformité en matière environnementale.

Comme l’illustre le Programme commercial progressiste d’Affaires mondiales Canada, le Canada s'est engagé à veiller à ce que les retombées de l’investissement et du commerce internationaux soient largement partagées et qu’elles créent de la croissance et des possibilités. Pour ce qui concerne le secteur extractif, le commerce international, les investissements directs étrangers et les intérêts de politique du Canada recoupaient les objectifs en matière de développement. L’un des piliers de la stratégie en matière de responsabilité sociale des entreprises (RSE) du Canada en 2009 consistait à appuyer le développement de la capacité du pays d'accueil, Affaires mondiales Canada et RNCan étant responsables de la mise en œuvre de ces initiatives. La mise à jour datant de 2014 de la stratégie en matière de RSE, Le modèle d’affaires canadien : Stratégie de promotion de la responsabilité sociale des entreprises pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger a renforcé le besoin de complémentarité des projets de développement dans le secteur extractif. Il est apparu que les programmes de gouvernance menés par Affaires mondiales Canada contribuaient à l’amélioration de l’environnement commercial et d’investissement au sein des pays en développement grâce à davantage de transparence, et à l’amélioration des lois, politiques et institutions gouvernementales.

Efficacité

Constatation nº 3 : Le rendement du portefeuille du secteur de l’extraction était en voie de satisfaire aux résultats immédiats ciblés au niveau du projet et, dans le cas de certains projets de gouvernance, aux résultats intermédiaires. Les résultats transparaissaient dans l’amélioration de la transparence, l’augmentation des avantages au niveau local, et une meilleure prise de décisions à l'échelle nationale et infranationale.

Résultats pour le pilier 1 : Améliorer la capacité en matière de gouvernance des ressources

Le résultat intermédiaire attendu pour ce pilier consistait en l’amélioration du rendement des gouvernements et institutions nationaux et régionaux dans le but d'appuyer un développement responsable des ressources.

Des progrès substantiels ont été réalisés pour ce portefeuille dans le domaine de l’amélioration de la gouvernance des ressources. Cela est en grande partie attribuable aux projets axés sur la gouvernance qui ont débuté plus tôt et ont été caractérisés par une collaboration avec des partenaires capables de les mettre en œuvre plus rapidement. Plus de 75 pourcent des versements intervenus entre les AF 2010-2011 et 2012-2013 ont été effectués par l’intermédiaire d’institutions internationales et multilatérales ciblant de manière privilégiée l’appui à la gouvernance. Ces partenaires d'exécution disposaient de relations existantes, d'expertise à l’intérieur des pays et de la capacité d’obtenir d'autres fonds. Cela a contribué à permettre une mise en œuvre en temps opportun et à atteindre les résultats plus tôt au sein du pilier, et notamment à atteindre quelques-uns des résultats intermédiaires.

Les projets axés sur la gouvernance ont contribué à accroître la transparence, à améliorer les cadres juridiques et réglementaires et à promouvoir une implication plus large à l’échelle de la collectivité. Ces résultats importaient, car la qualité de la gouvernance et l’influence sur cette dernière des recettes tirées des ressources devraient représenter des déterminants de premier plan de l’incidence de l'exploitation des ressources sur le bien-être.

De plus, dans l’espace des politiques, RNCan et Affaires mondiales Canada ont mis de l’avant de meilleures structures de gouvernance afin d’améliorer la transparence et la réactivité des pays en développement par l’intermédiaire de l’ITIE et des PVSDH. Le soutien apporté à l’IGF a augmenté son efficacité en lui conférant un plus grand nombre de pays en développement membres et un rôle croissant en matière de développement des capacités.

Le tableau suivant fournit un aperçu des types de résultats atteints dans le cadre du pilier 1, ainsi que quelques exemples de projets.

Résultats pour le pilier 2 : Faire croître les entreprises et soutenir le développement économique local

Le résultat intermédiaire attendu pour ce pilier consistait en l’amélioration du rendement social et économique du secteur privé (ce qui comprend les micro-entreprises, les petites entreprises, les entreprises de taille intermédiaire, ainsi que les entreprises, associations et coopératives dont les propriétaires sont des femmes) travaillant dans le secteur extractif ou autour de celui-ci. Un grand nombre de projets ont débuté au cours des dernières années. Pour beaucoup d’entre eux, il était trop tôt au cours du processus de mise en œuvre pour que l’on constate l’apparition de résultats immédiats. Dans l’ensemble, les progrès réalisés jusqu’à maintenant suggèrent que la plupart des projets sont en bonne voie d'atteindre au moins les résultats immédiats au cours des deux prochaines années.

Il est apparu que les programmes en faveur du développement économique local et des entreprises favorisaient la consolidation du contenu local et de la diversification économique. Des liens économiques accrus (directs, indirects ou induits) dans les domaines extractifs ont été jugés fondamentaux pour garantir la maximisation des avantages pour les collectivités.

Le tableau suivant fournit un aperçu des types de résultats atteints ainsi que quelques exemples de projets.

Résumé des résultats pour le pilier 3 : Permettre aux collectivités de maximiser les retombées

Le résultat intermédiaire attendu pour ce pilier consistait en l’augmentation des avantages sociaux et économiques croissants pour les collectivités locales, ce qui comprend les hommes, les femmes, les jeunes, les entrepreneurs, et les peuples autochtones, provenant de l’exploitation minière, et des activités liées au pétrole et au gaz. Un grand nombre de ces projets ont débuté au cours des dernières années. Pour beaucoup d’entre eux, il était trop tôt dans le processus de mise en œuvre pour que l’on constate l’apparition de résultats immédiats. Dans l’ensemble, les progrès réalisés jusqu’alors suggèrent que la plupart des projets étaient en bonne voie d'atteindre au moins les résultats immédiats dans les deux prochaines années.

L’un des objectifs principaux des programmes axés sur la collectivité consistait à améliorer l’aptitude à l’emploi des femmes, des hommes et des jeunes dans les industries liées à l'extraction. Un autre objectif consistait à améliorer les systèmes de planification et de consultation à l’échelle de la collectivité afin d’offrir une plus grande voix au chapitre au sujet de la prise de décisions et d’améliorer les processus de résolution des conflits.

Le tableau suivant fournit un aperçu des types de résultats atteints ainsi que quelques exemples de projets.

Les projets portant sur de multiples piliers ont mis le plus de temps à démarrer compte tenu de la complexité du fait de travailler sur une vaste gamme de paliers (souvent avec les gouvernements locaux, les collectivités, les micro, petites et moyennes entreprises [MPME]). Cela a nécessité un niveau de compréhension des environnements compliqués au sein desquels ils opéraient ainsi que la consolidation graduelle de la confiance entre les intervenants. Ces projets ont démontré leur potentiel en ce qui concerne l'atteinte des résultats. Cependant, ils mettront du temps à donner des résultats, lesquels devraient probablement intervenir vers la fin de ces projets.

Thèmes transversaux

À propos du thème transversal de la bonne gouvernance, les projets pour le secteur extractif  d'Affaires mondiales Canada étaient axés sur la consolidation de la propriété des pays riches en ressources sur leur secteur extractif et sur le renforcement de leur gestion de ce secteur. Des données probantes indiquaient que les projets contribuaient à l’amélioration de la transparence et de la responsabilisation et au renforcement des capacités aux niveaux national et infranational. Au sein du portefeuille global pour le secteur extractif, la gouvernance représentait plus qu’un thème transversal. Elle figurait dans plus de 75 pourcent des projets, soit en totalité soit en tant que composante d’un projet.

À propos du thème transversal de l’égalité entre les sexes, bien que le portefeuille pour le secteur extractif ne comporte pas de projets ciblant particulièrement les femmes, la majorité des projets incorporaient l’égalité entre les sexes jusqu’à un certain point dans leur conception. L’intégration du genre s'est également améliorée au fil de la mise en œuvre des projets.

La concentration la plus forte sur le genre a été observée au sein des projets concernant les entreprises et le développement économique local ainsi que les programmes portant sur le développement communautaire (piliers 2 et 3). La participation économique des femmes était soutenue grâce aux trois voies de participation suivantes : l’emploi direct dans une entreprise d'extraction; des emplois indirects auprès des fournisseurs de biens et services; et des emplois induits créés par l’intermédiaire d’une activité économique accrue liée aux dépenses dans l’économie générale. Un certain nombre de projets appuyaient spécifiquement les femmes dans les exploitations minières artisanales et à petite échelle. D’autres projets ciblaient la participation des femmes à la prise de décisions aux niveaux local, régional et national, notamment en ce qui a trait aux investissements économiques et sociaux. Certains résultats déjà observés reflètent une participation accrue des femmes aux décisions d’investissement et aux initiatives en matière de transparence à l’échelle locale. 

À propos du thème transversal de la viabilité de l’environnement, le portefeuille pour le secteur extractif a incorporé une vaste gamme d’enjeux environnementaux aux programmes. Quatre-vingt-dix pour cent des projets examinés incorporaient la gestion de l'environnement dans leur conception et leur mise en œuvre. Certains projets étaient exclusivement axés sur les enjeux environnementaux. Ceci était vrai des projets en vertu des trois piliers, ainsi que de l’ensemble des catégories de partenaires de mise en œuvre.

Un certain nombre de projets de gouvernance étaient par exemple spécifiquement axés sur la gestion de l'environnement à l’échelle nationale afin de réduire l’écart entre les règlements et la mise en œuvre. Des travaux ont été menés auprès des exploitations minières artisanales et à petite échelle afin de les faire changer de technologies et de leur faire abandonner l’usage du mercure. Les MPME ont amélioré leurs techniques de production et ont adopté des techniques intelligentes face au climat. Les mécanismes de résolution des conflits ont été instaurés dans le but de gérer les enjeux environnementaux se rapportant à des sites d’extraction. Certains résultats ont fait surface au sujet de la capacité d’un gouvernement national à entreprendre des vérifications environnementales des flux de déchets miniers et de sa capacité à mener des évaluations environnementales. On s'attendait à une vaste gamme d’autres résultats environnementaux au fil de l'avancée des projets.

Constatation nº 4 : Certaines difficultés éprouvées dans quatre domaines clés ont nui à l’atteinte des résultats dans ce portefeuille : pas de vision stratégique à long terme pour les projets à court terme en raison de la pression d’offrir rapidement un programme; communication peu précise des objectifs; manque d’accès à de l’expertise dans le domaine de l’extraction; et approche de la mesure du rendement.

Approche en matière d’élaboration de programmes

Lorsque les priorités en matière d’extraction ont été annoncées, la pression s'est immédiatement fait sentir de mettre en œuvre les programmes. Bien que le cadre général ait été élaboré à l’échelle du Ministère, des décisions ont dû être prises rapidement quant aux pays avec lesquels le Canada allait collaborer en matière de coopération pour le secteur extractif. Par conséquent, la prise de décisions s’en est trouvée fractionnée et axée sur la décision, au niveau des programmes du pays, de savoir s’il convenait de prendre part à des programmes bilatéraux. Des projets ont été définis et soumis à approbation en fonction de ce que les programmes des pays considéraient comme des priorités.

De ce fait, certaines occasions ont été manquées. Des pays ayant des besoins précis et qui demandaient un appui, tels que le Ghana, n’ont pas été soutenus. D’autres pays ont été choisis alors qu’ils ne possédaient pas un environnement propice dans lequel des réformes en matière de gouvernance des ressources pouvaient être menées. Cela a nuit à l’obtention de résultats potentiels. Dans l'ensemble, les décisions sur le choix des pays à inclure dans le portefeuille pour le secteur extractif n’ont pas semblé être stratégiques ou fondées sur une vision et un engagement ministériels cohérents, explicites et à long terme.

Dans la mesure où la majeure partie des projets étaient fixés à l’échelle du pays, il n’y avait pas de coordination entre les projets géographiques, régionaux et globaux pour le secteur extractif. Le seul domaine dans lequel une synergie a été observée était celui du soutien apporté aux pays pour qu’ils se conforment à l’ITIE. Le Fonds d’affectation spéciale multidonateurs a autorisé le Canada à soutenir l’ITIE dans un éventail de pays. Le financement provenant de programmes géographiques a apporté un soutien complémentaire au Fonds d’affectation spéciale multidonateurs pour les institutions de l’ITIE, la participation citoyenne et la diffusion des rapports de l’ITIE. Les partenariats du G7 ont fait progresser le dialogue entourant la transparence et le soutien coordonné. RNCan a réussi à faire pression pour apporter des changements au secrétariat de l’ITIE afin de faire mieux correspondre cette dernière aux besoins des pays. 

De plus, un faible effort a été consenti pour assurer la coordination avec les initiatives complémentaires des secteurs du développement, du commerce et des affaires étrangères du MAECI et de l'ACDI, ou pour apporter un soutien au développement de ces initiatives. Par exemple, le MAECI a pris activement part au processus de Kimberley et a reconnu la nécessité de soutenir les entreprises d’exploitation de diamant artisanales qui en subiraient les conséquences. Le MAECI a financé un projet pilote de soutien aux exploitations minières qui s'est apparemment révélé fructueux. Cependant, les tentatives d’obtention d’un financement de la part de ce qui était l’Agence canadienne de développement international pour l’intensification n’ont pas abouti. Même après la fusion de 2013, les autres tentatives d’obtention de financement pour le développement de l’intensification ne sont pas révélées fructueuses.

De la même façon, au palier fédéral, Affaires mondiales Canada et d’autres ministères fédéraux n’ont pas adopté une approche pangouvernementale. Malgré le rôle général de RNCan dans le secteur extractif, ce ministère a été traité comme un fournisseur potentiel, et non comme une ressource ou un expert dans le domaine que l’on pourrait consulter au sujet de programmes possibles et d’approches globales en matière de financement stratégique. Seule une collaboration limitée sur des projets précis a eu lieu. De la même manière, les partenaires provinciaux n’ont absolument pas été mobilisés.

Défis de communication

Tout au long de la mise en œuvre des projets du portefeuille pour le secteur extractif, Affaires mondiales Canada a éprouvé de la difficulté à articuler et communiquer les objectifs de la programmation à l’interne et à l'externe. La raison tient partiellement à la manière suivant laquelle les projets ont été introduits. Les discussions initiales au sein du Ministère portaient sur la responsabilité sociale des entreprises, et non sur le développement. Affaires mondiales Canada a organisé des tables rondes en 2009 et 2010 qui ont rassemblé des entreprises canadiennes du secteur extractif et des organisations de la société civile pour qu’elles discutent des manières de collaborer dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de RSE du Canada. Un certain nombre de projets pilotes en vue en matière de RSE ont été élaborés et ont été financés par les secteurs des Partenariats pour l’innovation dans le développement et des Amériques qui ont soutenu les ONG travaillant avec des entreprises minières au sujet de questions précises de développement.

Cette concentration initiale sur la RSE a ciblé une perception existant au sein et à l’extérieur d’Affaires mondiales Canada selon laquelle les projets finançaient des entreprises d'extraction minière et concernaient la promotion de possibilités commerciales et d’investissement plutôt que des projets de développement. La confusion a perduré dans la mesure où les stratégies de communication entourant les priorités envoyaient des signaux contradictoires. Cela a débouché sur des malentendus pour le personnel d’Affaires mondiales Canada et les partenaires quant aux objectifs véritables des projets, et sur un manque de clarté quant aux aspects sur lesquels les projets devraient se concentrer. Malgré le vaste domaine présenté dans le document d’orientation dans lequel les projets de développement pouvaient se réaliser, les paramètres d’ensemble des politiques sont demeurés flous et les malentendus ont perduré.

Lorsque le financement a été brusquement interrompu en 2015, les partenaires de financement n’ont pas été avertis et ont été déconcertés par ce qui allait se produire pour les projets existants et les projets en cours d’élaboration. Dans un certain nombre de cas, Affaires mondiales Canada a demandé l’élaboration de projets pour le secteur extractif que des partenaires avaient commencé à concevoir et qui ont par la suite été interrompus. Cela a engendré de la frustration chez certains partenaires et suscité une inquiétude quant à la réputation générale du Canada.

Difficultés à accéder à l'expertise du secteur

Avant la fusion, le MAECI et RNCan étaient responsables des travaux initiaux de politique générale sur le secteur extractif. Lorsque l’ACDI a commencé à prendre en main les projets, elle disposait de peu d’experts techniques à l’interne en matière d’exploitation minière, de pétrole, et de gaz naturel qui étaient capables d’aider le personnel à comprendre le secteur, à repérer les meilleures occasions et à examiner les propositions recevables. 

Le premier défi a consisté à définir les possibilités d’insertion des programmes pour le secteur extractif dans les stratégies déjà approuvées des pays. Si certains programmes d’Affaires mondiales Canada, particulièrement en Amérique latine, possédaient de l'expérience avec le secteur extractif, d’autres programmes de pays n'avaient qu’une connaissance limitée de l’industrie extractive dans ces pays.

Les membres du personnel ont éprouvé des difficultés à évaluer rapidement où se trouvaient les possibilités réalistes. Les membres du personnel travaillant sur le développement étaient réticents à consulter les membres du personnel travaillant sur le commerce qui disposaient d’une expérience concernant les endroits où trouver des possibilités. Certains membres du personnel estimaient que le secteur était truffé de risques quand d’autres considéraient qu’il était difficile de repérer des points d’entrée dans le secteur en raison de sa complexité.

Les membres du personnel travaillant sur le développement ont cherché des possibilités pour obtenir de l'aide en dehors de l'expertise. Cependant, certains d’entre eux ont jugé les obstacles contractuels trop onéreux pour avoir recours à de l'expertise en temps opportun. L’Institut canadien international des ressources et du développement (ICIRD), qui a en partie été créé dans ce but, a mis longtemps à être établi. L’ICIRD se concentrait initialement sur d’autres domaines. Des fiches de conseils ont ensuite été élaborées pour aider les membres du personnel. Bien que jugées utiles, les fiches étaient souvent difficiles à mettre en pratique pour les personnes non habituées au secteur. Le manque d'accès à l’expertise sur le secteur extractif s'est poursuivi au cours de la mise en œuvre des projets ce qui a compliqué la surveillance efficace de nombreux projets par les membres du personnel.

Défis en matière de mesure du rendement

Les projets pour le secteur extractif ne constituaient pas une programmation autonome, mais plutôt un ensemble de projets hétérogènes, aucun cadre approuvé des résultats n’ayant été élaboré. Une ébauche de modèle logique pour le secteur extractif a été mis au point à l’échelle ministérielle. En revanche, aucun cadre de mesure de rendement n’a été élaboré pour évaluer les avancées (c'est-à-dire les conditions de départ et le niveau attendu d’amélioration). Le modèle logique n’a été ni approuvé formellement ni mis en œuvre. Aucun responsable n'a été désigné pour recueillir les résultats d’ensemble du portefeuille. Au lieu de cela, les résultats des investissements ont été mentionnés dans les rapports sommaires de gestion à l’échelle des projets par chaque bureau des programmes en utilisant une large gamme d’indicateurs et de méthodes de collecte de données propres à chaque projet. La qualité des données signalées était inégale. Il a été difficile d’en faire le bilan. 

Pour satisfaire les exigences ministérielles en matière de production de rapports, des résultats ont été communiqués par l'intermédiaire de résumés dans lesquels figurent des anecdotes et des projets isolés. Certaines leçons retenues ont été échangées, mais elles étaient essentiellement axées sur des projets spécifiques avec une utilité limitée pour l’apprentissage plus général. 

Les rapports annuels régionaux et nationaux utilisaient un modèle principalement axé sur les indicateurs généraux de la SCED qui ne comportaient pas d’indicateurs propres au secteur extractif. En l'absence de renseignements précis sur la mesure du rendement du secteur, l’élaboration de nouveaux projets pour le secteur extractif ne pouvait tirer profit des pratiques exemplaires de conception fondées sur des données probantes solides et sur les pièges à éviter. Par conséquent, il n'est pas facile de dresser un bilan global des résultats et des renseignements concernant le rendement pour les programmes sectoriels.

Ces enjeux relatifs à la mesure du rendement n’étaient pas propres aux projets pour le secteur extractif. En réaction aux défis se posant à la mesure du rendement dans l'ensemble des programmes, Affaires mondiales Canada a commencé au cours de la période examinée à élaborer un nouvel outil de mesure du rendement, l’Architecture des résultats en matière d’aide internationale (ARIA). L’ARIA est une méthode qui permettra d’harmoniser résultats et indicateurs afin de faire le bilan des renseignements concernant le rendement des programmes et projets et de les exprimer en termes de résultats au niveau de l’entreprise qui soient utiles et fondés sur des données probantes. Des rôles et responsabilités clairs seront définis en ce qui concerne les modalités d'exécution de ceci. Les résultats rendant compte du portefeuille existant pour le secteur extractif devront être fusionnés avec ce nouveau système.

Durabilité

Constatation nº 5 : Les facteurs clés de la durabilité se rapportaient au choix des bons partenaires, au fait que les décisions soient influencées et prises au niveau local, et à l’adaptation d’outils et de modèles éprouvés au contexte local.

Un examen des plans de durabilité des projets a montré que les projets prenaient en compte les différents facteurs qui soutiendraient ou entraveraient la durabilité des résultats. En majeure partie, il était trop tôt pour décider si ces stratégies seraient efficaces en fin de compte. Cependant, certains projets fonctionnaient depuis suffisamment longtemps pour faire la démonstration d’éléments qui perdurent. Par exemple, en Tanzanie, de nouvelles lois réglementant le secteur gazier, notamment un cadre réglementaire et l’instauration d’un organisme de réglementation semi-autonome, ont été adoptées et étaient en cours de mise en œuvre. Au Pérou, une plateforme axée sur Internet qui offre un soutien à la demande aux municipalités leur permettant de se faire expliquer les enjeux concernant la gestion des recettes était en cours d’institutionnalisation par le gouvernement national et a été rendue disponible partout dans le pays. Le réseau de RSE créé au Burkina Faso était dirigé par le Ministère. Le financement provenait du gouvernement, des ONG et les entreprises minières. 

Pour les projets plus avancés et produisant des résultats que les partenaires estiment durables, on peut citer les facteurs clés suivants débouchant sur de bonnes perspectives de durabilité : la détermination des bons partenaires; la consolidation de l'appui local; et l’utilisation d’outils et de modèles éprouvés adaptés au contexte local. Les partenaires de mise en œuvre ont été minutieusement choisis en fonction de leur expérience du pays et de leur compréhension du contexte des activités. On a pensé que des projets qui choisissaient des partenaires engagés dans les réformes et les changements menés permettraient de promouvoir la durabilité des avantages de l’après-projet. Ces projets ont été élaborés pour permettre aux partenaires locaux de prendre des décisions en matière de programmes. On croyait que cela permettrait de cultiver un appui local plus élevé qui garantirait au bout du compte la durabilité des collectivités ou des résultats supplémentaires des projets.

Enfin, ces projets ont tiré profit de la mise en œuvre d’outils et de modèles éprouvés adaptés au contexte local. La mise en garde tenait à ce que dans certains cas, les modèles devaient être profondément adaptés. Dans ces conditions, les projets ont pris du retard et, dans certains cas, ont subi des changements substantiels consistant à adapter des modèles antérieurs provenant d’autres pays ou secteurs, tels que l'agriculture, qui ne convenaient pas au contexte du secteur extractif du pays aidé.

La durabilité des projets pour le secteur extractif dans le traitement des enjeux de gouvernance était difficile à prévoir en raison de facteurs externes. Des changements intervenant dans la politique, la dotation en personnel et les environnements institutionnels influeront sur la durabilité des changements apportés. Par exemple, en Bolivie, les réformes des recettes provenant des hydrocarbures, ainsi que l’utilisation des recettes pour des programmes sociaux, ont été maintenues en dépit de changements intervenus au sein du gouvernement. D’un autre côté, en Tanzanie, des tensions sont apparues au début 2017 entre le gouvernement et des entreprises minières. L’Agence tanzanienne de vérification chargée du secteur minier a souffert du conflit malgré ses bons résultats jusqu’alors. Au Pérou, les travaux concernant la résolution de conflits ont enregistré des avancées notables. Cependant, les mécanismes à l’échelle régionale étaient conditionnés à l'accord de chacun des gouvernements régionaux successifs. 

L’un des facteurs les plus importants en matière de promotion de la durabilité dans le domaine de la gouvernance a tenu à la capacité des exécutants d’être flexibles et d'adapter la conception de projets aux circonstances changeantes. Par exemple, en Indonésie, le gouvernement était réticent à s’engager dans des réformes de l’industrie extractive. En réaction, les programmes de gouvernance sont devenus plus modulables et ont cherché des moyens d’encourager des réformes ciblées à mesure qu’elles apparaissaient au sein de divers organismes gouvernementaux.

Concernant la durabilité de l’accroissement du contenu local, des projets ont aidé à la création d’occasions de croissance économique directes, indirectes et induites dans les collectivités extractives. Cependant, les programmes se rapportant à la promotion d’une augmentation du contenu local reposaient sur des tendances économiques plus larges. La crise du prix des matières premières a eu des conséquences sur la capacité de certains projets au Pérou ou en Tanzanie par exemple, de trouver de bonnes occasions alors que la demande générale de biens et services chutait. Cela impliquait que les occasions de faire le lien entre les MPME et les entreprises du secteur extractif ou d’autres occasions dans le domaine minier étaient réduites. 

Constatation nº 6 : La durabilité d’ensemble des résultats du secteur pourrait être affectée négativement par des modifications des priorités ministérielles. 

Malgré la mise en œuvre par les projets de leurs stratégies de durabilité, les priorités changeantes au sein du Ministère peuvent exercer une influence négative sur le degré auquel les résultats atteints seront durables. Au cours de l’évaluation, un certain nombre de changements sont intervenus dans le portefeuille. L’introduction de nouvelles priorités et de nouveaux engagements de financement combinée aux engagements de financement existants au sein du même budget annuel de fonctionnement a nécessité l’adaptation des plans de financement des projets. Dans certains cas, des projets pour le secteur extractif ont été étalés sur une période de temps rallongée afin de rendre possible le financement de nouveaux engagements, et la taille de plusieurs projets a été réduite.

Ces modifications apportées aux calendriers et niveaux de financement peuvent avoir une incidence sur les résultats des programmes dans une période critique lorsque de nombreux projets venaient juste de s’intensifier. Par exemple, beaucoup des projets du pilier 2, du pilier 3 et multi-piliers se trouvaient aux premières étapes au cours de la période d’évaluation et les exécutants procédaient toujours à des essais des modèles. Au cours de cette étape de mise à l’essai des modèles, certains projets ont rencontré des difficultés à adapter les modèles, ce qui a rallongé le temps nécessaire pour amener les programmes au point où ils pourraient être maintenus par les partenaires. Si ces projets devaient perdre du financement, ou s’ils devaient changer d’orientation, ce qui comprend le fait de mobiliser de nouveaux partenaires, les perspectives entourant leur durabilité seraient probablement réduites.  

Efficience

Constatation nº 7 : Bien que le secteur de l’extraction ait été un nouveau secteur d’aide internationale pour Affaires mondiales Canada, le personnel a tout de même pu mettre des projets sur pied rapidement et efficacement, en collaborant dans chaque pays avec des partenaires institutionnels multilatéraux existants dignes de confiance et qui possédaient de l’expertise dans le pilier 1: Renforcer la capacité de gouvernance des ressources. Les projets sont cependant devenus moins efficients à partir de 2015, étant donné l’incertitude entourant les projets pour ce secteur.

Lorsque le gouvernement canadien a annoncé en 2011 que les programmes de développement seraient élaborés dans le secteur extractif, la direction et le personnel ont eu à réagir rapidement. Confronté à un manque d'expertise à l’interne, des défis contractuels à obtenir des experts externes, ainsi qu’à une absence d’approche stratégique permettant de réunir l’expertise fédérale, provinciale et du secteur privé, les responsables de programmes se sont tournés vers des partenaires multilatéraux dignes de confiance et présentant peu de risques dans le domaine qui sont parvenus à obtenir des gains de productivité. Par exemple, au Pérou, la Société financière internationale (SFI) a reçu du financement pour poursuivre les travaux qu’elle menait auprès des gouvernements locaux et sur la gestion des recettes de l’industrie extractive. Une tranche de financement supplémentaire a été accordée au Fonds d’affectation spéciale multidonateurs pour l’ITIE de la Banque mondiale, en dépit du solde inutilisé du fonds fiduciaire.   

La deuxième vague d’approbations a été l’occasion d’observer davantage de propositions spontanées. En effet, 45 pourcent des fonds géographiques ont été approuvés par ce truchement (il s'agit presque uniquement d’organisations et de sociétés de conseil au Canada). Cependant, les exécutants étaient fortement concentrés. Ainsi, six groupes canadiens recevaient près de 70 pourcent des fonds géographiques par le truchement de propositions spontanées^{Note de bas de page 21}.  

Comme le montre le calendrier suivant des approbations de projets, le processus de planification et d’approbation des programmes pour le secteur extractif est passé de la vitesse supérieure au cours de l'AF 2015-2016 à une série de démarrages et d’arrêts débutant à la mi-2015, avant l’élection fédérale d’octobre. 

Figure 5. Projets approuvés pour le secteur extractif de 2010 à 2017

Version texte

Diagramme à colonnes indiquant le nombre de projets approuvés dans le secteur de l’extraction (axe des y) pendant la période de 2010 à 2017-2018 (axe de x). Le diagramme montre un début rapide, car beaucoup de projets avaient été approuvés pendant la période allant d’avant 2010 à 2012-2013. Il y a ensuite un déclin en 2013-2014 et 2014-2015. On constate une autre grosse augmentation des autorisations en 2015-2016, avant une réduction l’année suivante en raison de nouvelles priorités qui ont entraîné une diminution des programmes d’extraction. Nombre de projets approuvés par année : avant 2010 (7 projets), 2010-2011 (12 projets), 2011-2012 (12 projets), 2012 2013 (13 projets), 2013-2014 (8 projets), 2014-2015 (7 projets), 2015-2016 (17 projets, 13 dans l’univers de l’évaluation et 4 hors de l’univers), 2016-2017 (7 projets, tout hor de l'univers).

L’approbation de projets a été suspendue jusqu’à décembre 2015, après quoi quelques propositions ont été approuvées. Les approbations ont alors été de nouveau ajournées à la mi-2016 au cours du processus annuel de planification des investissements d'Affaires mondiales Canada. À ce moment, le financement ministériel a été redirigé vers de nouvelles priorités ce qui n'a laissé aucun financement à disposition pour les programmes destinés au secteur extractif au cours de l’étape de planification.

Au même moment, l'examen de l'aide internationale du Canada était en cours, ce qui témoignait d’un changement de priorité. La nature des nouvelles priorités est demeurée inconnue jusqu’à l’annonce en 2017 de la Politique d’aide internationale féministe. Ces changements intervenant au niveau des priorités et l’élimination du financement disponible provenant des budgets de planification dans le système ont eu une incidence sur l’approbation des projets pour le secteur extractif qui se trouvaient au processus de planification. Les secteurs et les programmes des pays ont considéré que les projets pour le secteur extractif devaient être retirés rapidement du processus d’approbation afin de se rediriger vers d'autres priorités. Même des projets proposés disposant d’un fort potentiel pour s’harmoniser avec les nouvelles priorités d’Affaires mondiales Canada, tels qu’un projet de travail avec les mineurs femmes, n’ont pas été suggérés.

Constatation nº 8 : La modalité la plus efficiente de distribution de fonds qui a donné de bons résultats consistait en subventions aux organisations multilatérales et internationales. Cela s’est aussi révélé onéreux. Parmi les modalités de prestation moins coûteuses produisant également de bons résultats, on peut citer les approches axées sur les programmes et le financement de base d’institutions existantes.

Les projets pour le secteur extractif ont reposé sur six types de modalités de financement des projets, notamment l’utilisation de subventions aux institutions multilatérales et à quelques organisations internationales; l’approbation de propositions spontanées; les demandes de proposition; l’implication dans des approches fondées sur les programmes; l’allocation de financement de base aux institutions existantes, ainsi que les institutions émergentes et les fonds locaux axés sur une mission. Le tableau suivant indique les forces et faiblesses de chaque modalité ainsi que l’influence de ces modalités sur l’atteinte des résultats. L’analyse qui en découle permet de conclure que la modalité de financement la plus efficiente jusqu’alors avait été les subventions accordées aux organisations multilatérales et internationales. Cependant, cette modalité de financement s’est également révélée onéreuse en raison du recours à des consultants internationaux presque exclusivement pour apporter l'aide technique, et des frais relatifs aux fonds fiduciaires facturés sur certaines ententes de subvention. Parmi les modalités de prestation moins onéreuses produisant également les résultats souhaités, on peut citer les approches axées sur les programmes et le financement de base d’institutions existantes.

4. Conclusion

La programmation pour le secteur extractif d'Affaires mondiales Canada a vu le jour suite aux priorités du gouvernement du Canada en 2009. Lorsque cette priorité a été présentée pour la première fois, elle visait à répondre aux besoins des pays riches en ressources qui éprouvaient de la difficulté à régir ce secteur et à en tirer des bénéfices. Le portefeuille répondait également à d’autres priorités d’Affaires mondiales Canada dans les domaines de la croissance économique durable et de la promotion de la responsabilité sociale des entreprises à titre de politique étrangère.

Bien qu’il soit encore trop tôt pour espérer que bon nombre des résultats prévus du portefeuille puissent être atteints, des résultats semblent être observables pour chacun des trois piliers, et en particulier en ce qui concerne le pilier 1 : Améliorer la capacité en matière de gouvernance des ressources. Les réalisations comprennent la récupération par les gouvernements de millions de dollars de recettes sur l’extraction, la mise en œuvre dans plus de 30 pays de mesures en matière de transparence et de responsabilisation et la meilleure participation des collectivités locales à la prise de décisions ainsi qu’aux profits provenant des recettes du secteur. En ce qui a trait à la gouvernance, les résultats intermédiaires sont attendus au cours des deux prochaines années. Pour les piliers 2 et 3, des résultats ont commencé à apparaître dans des domaines tels que les améliorations du rendement des MPME et la meilleure gestion des investissements locaux. Ces résultats étaient davantage au stade préliminaire, et un plus grand nombre de résultats de niveau intermédiaire sont attendus au cours des deux prochaines années. 

Plusieurs défis entravant l'efficacité de la programmation sont apparus. Les échéanciers rapides de la programmation ont empêché une prise de décisions plus stratégique et une meilleure coordination au sein du portefeuille, puisque les décisions ont été prises projet par projet et non au sein d’un cadre à plus long terme. Des défis se sont posés en matière de communication en raison de l’incertitude et des frustrations du personnel et des partenaires vis-à-vis des objectifs réels des programmes pour le secteur extractif et de la manière selon laquelle la programmation devait être réalisée. Le personnel a été confronté à des difficultés pour accéder aux experts du secteur extractif, ce qui l’a empêché d’utiliser de manière efficace les connaissances et les compétences solides disponibles au Canada afin d'accompagner la conception et la mise en œuvre de la programmation. Les défis posés par la mesure du rendement ont empêché le Ministère de compiler les résultats des projets au niveau du programme ministériel ou du pays. Ces défis étaient liés à un environnement nécessitant une mise en œuvre rapide, pour laquelle les agents ont eu recours aux partenaires de confiance, telles que les organisations multilatérales œuvrant sur le terrain.

Malgré le rendement solide du portefeuille en matière de développement, la programmation pour le secteur extractif a rapidement perdu dès 2015 soutien et financement en raison des différentes priorités indiquées dans l'examen de l'aide internationale du Canada. Les projets pour le secteur extractif qui étaient clairement alignés avec les nouvelles priorités, y compris la nouvelle Politique d’aide internationale féministe, n’ont plus été pris en compte par les secteurs qui gèrent la programmation. En dépit de l’harmonisation éventuelle de la programmation avec les nouvelles priorités, y compris les objectifs en matière de développement durable, les agents d’Affaires mondiales Canada ont ressenti que le soutien avait cessé en ce qui concerne la poursuite des travaux dans le secteur. Le changement de politique a également causé une incertitude concernant le maintien des résultats des projets en cours si la programmation doit changer de cours ou être annulée. 

L’importance continue de la programmation pour le secteur extractif demeure incertaine puisque l’orientation officielle en ce qui concerne la programmation de la gestion des ressources naturelle et de l’industrie extractive n'est en général pas communiquée ou expliquée aux partenaires. Une fois qu’une orientation claire sera définie, et si les projets portant sur le secteur extractif continuent d’être financés, les lacunes à combler comprendraient la nécessité de mieux mobiliser les experts canadiens à l’appui de la programmation, ainsi que le besoin de mettre en œuvre une approche stratégique en matière de financement et de mesure du rendement qui permettrait de produire des rapports sur les résultats du secteur et de partager les pratiques exemplaires avec les autres programmes ministériels

5. Recommandations

Recommandation nº 1 : Enjeux mondiaux et développement – Direction générale du développement économique (MED) devraient collaborer avec la Direction générale de la politique d’aide internationale (PVD) en ce qui a trait au renouvellement de l’ensemble des politiques relatives à la Politique d’aide internationale féministe afin de clarifier, à l’intention des secteurs, les orientations des programmes liés à l’industrie extractive. Dans le cadre de cette collaboration, il faudrait consulter la Direction générale des politiques économiques internationales (PED) et la Direction générale de la politique étrangère (POD) afin d’assurer l’harmonisation avec les grands objectifs stratégiques du Ministère.

Il faut clarifier le rôle que pourraient jouer les programmes liés à l’industrie extractive dans la réalisation des objectifs stratégiques du Ministère. Les lignes directrices pourraient porter sur ce qui suit :

1. L’harmonisation avec les priorités de la Politique d’aide internationale féministe 2017 et le Programme de développement durable à l’horizon 2030;
2. L’harmonisation de la coopération en matière d’aide internationale dans le secteur extractif avec les objectifs de politique étrangère et de commerce;
3. Les résultats escomptés et les indicateurs de rendement suggérés à l’échelon du projet de sorte à favoriser la cohérence et la coordination des activités de surveillance du rendement.

Recommandation nº 2 : Enjeux mondiaux et développement – Direction générale du développement économique (MED), en collaboration avec la Direction générale de la politique d’aide internationale (PVD), devraient élaborer des lignes directrices en matière de communication afin d’appuyer les agents de projet qui traitent avec les partenaires. Ces lignes directrices devraient fournir des messages cohérents sur le rôle des programmes liés à l’industrie extractive dans le cadre de la Politique d’aide internationale féministe.

6. Considérations à propos des programmes d'aide internationale

1. Lorsqu’Affaires mondiales Canada met en œuvre la programmation thématique à l’aide d’une approche décentralisée, les différents projets au sein du Ministère doivent être regroupés et menés en suivant une approche de programmation cohérente qui comprend des objectifs uniformes et explicites s’inscrivant dans une vision unique à long terme qui comporte une mesure claire du rendement (par exemple, des conditions de départ et des niveaux prévus d’amélioration).
2. Les secteurs extractifs dans les pays riches en ressources peuvent appuyer une croissance et un développement inclusifs et contribuer à la réduction de la pauvreté, s’ils sont correctement gérés. La programmation dans ce domaine peut demeurer pertinente pour les besoins des pays en voie de développement, et elle est conforme à la Politique d’aide internationale féministe.
3. Le fait de comprendre le contexte historique et social dans lequel opèrent les industries minières et les autres industries extractives, ainsi que la manière selon laquelle elles influent sur les changements systémiques, a été crucial pour assurer une programmation efficace du développement. Par conséquent, la programmation du développement pour le secteur extractif nécessite des échéanciers plus longs afin d’établir des relations et d’instaurer la confiance.
4. À la fois aux niveaux national et infranational, la qualité de la gouvernance a constitué un élément clé qui a déterminé les répercussions de l’exploitation des ressources sur le bien-être. La programmation dans les pays où la réforme est mise en avant peut produire des résultats beaucoup plus rapidement que dans les pays qui ne présentent pas un intérêt marqué ou un engagement en matière de réforme de la gouvernance.
5. L’accès aux experts des secteurs minier, pétrolier et gazier à l’appui de la prise de décisions d'Affaires mondiales Canada en matière de planification, de mise en œuvre et de suivi de la programmation ainsi que pour les efforts en matière de politique permet de prendre des décisions plus stratégiques et plus éclairées.
6. Une stratégie de communication claire et constante, conçue dès le début de la mise en œuvre de la programmation ainsi qu’au moment où les priorités évoluent, pourrait permettre d’éviter les malentendus à propos des projets qui sont financés et de la raison qui justifie cette décision. Des messages clairs peuvent répondre aux préoccupations des partenaires et réduire au minimum les risques éventuels d'atteinte à la réputation du Canada pendant une période où les priorités évoluent.

Annexe 1 : Ébauche de modèle logique ministériel pour le développement durable et le secteur extractif (2010-2015)^{Note de bas de page 23}

Annexe 2 : Univers des projets visés par l’évaluation