Évaluation du Programme de partenariat de la plateforme nord-américaine (PPNA)

Rapport final
Préparé par la division de l’évaluation — Diplomatie, commerce et services ministériels (PRE)
Affaires mondiales Canada
26 juin 2017

Table des matières

• Acronymes et abréviations
• Sommaire
• Contexte du programme
• Ressources du programme
• Portée et méthodologie de l’évaluation
• Restrictions
• Constatations
• Recommandations et réponses de la direction

Acronymes et abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

AANC

Affaires autochtones et du Nord Canada

AC

Administration centrale

AM

Autres ministères

AMC

Affaires mondiales Canada

APECA

Agence de promotion économique du Canada atlantique

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

AT

Affectation temporaire

BDC

Banque de développement du Canada

CFC

Condition féminine Canada

CNRC

Conseil national de recherches du Canada

CT

Conseil du Trésor

DCI

Développement du commerce international

DEC-Q

Développement économique Canada pour les régions du Québec

DEO

Diversification économique de l’Ouest

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

EDC

Exportation et développement Canada

EF

Exercice financier

EPO

Étiquetage du pays d’origine

ERP

Employés recrutés sur place

ICSE

Institut canadien du service extérieur

IRA

Initiative de représentation accrue

IRCC

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

ISDE

Innovation, Sciences et Développement économique Canada

MDN

Ministère de la Défense nationale

NNB

Division de la défense des intérêts en Amérique du Nord

NNC

Direction des programmes commerciaux en Amérique du Nord

OP

Occasion poursuivie

PC

Patrimoine canadien

PRD

Direction générale de l’évaluation et des résultats

PRE

Division de l’évaluation – Diplomatie, commerce et services ministériels (PRE)

REF

Retombées économiques facilitées

CNRC

Conseil national de recherches du Canada

RNCan

Ressources naturelles Canada

SC

Santé Canada

SC

Santé Canada

SDC

Service des délégués commerciaux du Canada

SP

Sécurité publique

SPED

Service de la politique étrangère et de la diplomatie

TC

Transports Canada

TRIO2

Système de gestion des relations avec la clientèle utilisé par le Service des délégués commerciaux (SDC)

UC

Unité de coordination

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

Sommaire

Le PPNA est un programme bien conçu et bien géré disposant de structures de gouvernance efficaces qui soutiennent l’atteinte de résultats grâce à une planification et une mise en œuvre rigoureuses de projets.

Le PPNA atteint ses objectifs consistant à favoriser une approche intégrée, à défendre les intérêts du Canada et à promouvoir le développement du commerce international en Amérique du Nord :

• La collaboration entre les missions et les partenaires du PPNA est étroite et des partenariats sont créés régulièrement, ce qui permet de créer une approche coordonnée plus unifiée en matière d’initiatives de défense des intérêts et commerciales. Toutefois, les avantages de l’approche intégrée ne s’appliquent qu’aux partenaires du PPNA, ce qui empêche la mise en place d’une approche encore plus intégrée.
• Le NPAA contribue à la défense des intérêts du Canada en Amérique du Nord. Des initiatives de défense des intérêts dotées de fonds du NPAA permettent de rejoindre les publics cibles et d’échanger avec eux, ce qui accroît la sensibilisation aux positions canadiennes, favorise le soutien des intérêts canadiens et entraîne des changements concrets dans les politiques étrangères qui s’harmonisent avec les intérêts du Canada. Les priorités en matière de défense des intérêts du PPNA ne sont cependant pas bien harmonisées avec les priorités du Canada au Mexique, ce qui limite la promotion des intérêts canadiens au Mexique.
• Le PPNA contribue à la promotion du développement du commerce international dans le marché nord-américain. Les principaux indicateurs de rendement pour l’Amérique du Nord démontrent que des réussites ont lieu en partie grâce au financement du PPNA. De plus, de nombreux agents du Service de délégués commerciaux (SDC) dans les missions ont indiqué que le PPNA était leur plus importante source de financement pour les programmes et que le PPNA a permis de nombreuses réussites.

Les programmes de service temporaire (ST) et de perfectionnement professionnel des employés recrutés sur place (ERP) sont très appréciés par tous les groupes concernés, ce qui favorise la compréhension et la collaboration, renforce les connaissances, les compétences et les réseaux et accroît la capacité du gouvernement à réaliser des projets en Amérique du Nord.

Il existe des systèmes de mesure du rendement pour deux objectifs du PPNA, mais pas pour l’objectif consistant à favoriser une approche intégrée, ce qui empêche de bien connaître l’ensemble des résultats atteints.

Contexte du programme

À propos du PPNA

Le partenariat du PPNA

Le PPNA est une initiative horizontale du gouvernement du Canada qui met en œuvre une approche coordonnée et intégrée en vue de défendre les intérêts du Canada et de promouvoir le commerce international aux États-Unis et au Mexique. Le PPNA, à l’origine l’Initiative de représentation accrue, a été créé en 2003 pour un mandat de cinq ans. Le PPNA a depuis été renouvelé trois fois (2008-2013, 2013-2016 et 2016-2019). Six ministères et organismes partenaires (dont AMC) du gouvernement du Canada forment le partenariat du PPNA : deux partenaires soutiennent les programmes de défense des intérêts, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) et l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), et trois partenaires soutiennent les programmes de développement du commerce international, soit l’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DEC-Q), Exportation et développement Canada (EDC) et Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE).

Gouvernance du PPNA : actuellement, le partenariat du PPNA est régi par une structure de comités comprenant un comité du directeur général et un groupe de travail (GT), tous deux soutenus par l’unité de coordination (UC) du PPNA d’AMC. Le partenariat est aussi soutenu par d’autres divisions d’AMC et un réseau de 19 missions nord-américaines.

Ressources du programme

Version texte

• AMC - 64%
• AAC - 8%
• APECA - 8%
• DEC-Q - 8%
• ISDE - 8%
• EDC - 3%

Le budget total du PPNA est de 4,2 millions $ annuellement (2015-2016). La contribution d’AMC au partenariat du PNAA est de 2,7 millions $ alors que des ministères et organismes partenaires se sont engagés à investir au moins 350 000 $ pour l’atteinte des priorités et objectifs du PPNA.

Les fonds de base sont répartis entre les programmes de défense des intérêts et les programmes de développement du commerce international. Au cours de l’exercice financier (EF) 2015-2016, un montant de 1,3 million $ a été consacré à des initiatives de développement du commerce international et un montant de 1,275 million $ a été consacré à des initiatives de défense des intérêts.

Une partie des contributions des partenaires est aussi transférée à AMC pour les programmes, le programme facultatif de ST et de formation, et pour l’administration du partenariat. Le reste des contributions est conservé par chaque partenaire pour mener leurs propres initiatives et projets.

Des fonds du programme sont fournis aux missions par l’administration centrale *AC) d’AMC au moyen de transferts budgétaires directs provenant d’un fonds (N0701) créé en 2014. Avant 2014, les ressources du PPNA étaient attribuées aux missions sous forme de réserves de fonds (RF) à l’AC en dollars canadiens.

AMC est de loin la plus importante source de financement du PPNA. (2015-2016) 

Sources : Rapport annuel du PPNA (2015-2016) et entrevues auprès du personnel des programmes.

Portée et méthodologie de l’évaluation

Portée de l’évaluation

Questions de l’évaluation

L’évaluation a porté sur les questions suivantes :

1. Dans quelle mesure le PPNA a contribué à :
   1. favoriser une approche coordonnée et intégrée;
   2. défendre les intérêts du Canada grâce à des efforts de sensibilisation;
   3. promouvoir le développement du commerce international?
2. Le programme de ST et de formation atteint-il ses objectifs? 
3. Dans quelle mesure les récents changements au PPNA ont-ils entraîné des améliorations au programme?
4. Dans quelle mesure la structure de gouvernance actuelle soutient-elle l’atteinte de résultats?
5. De quelle façon le suivi du rendement du PPNA est-il effectué? Dans quelle mesure les renseignements sur le rendement appuient-ils la prise de décisions?

Méthodologie

Dans le cadre de cette évaluation, une méthodologie mixte alliant des méthodes quantitatives et qualitatives a été utilisée pour évaluer le programme de 2013 à 2016, période du plus récent accord du partenariat du PPNA. Des entrevues auprès de différentes parties prenantes (p. ex. des agents du SPED et du SDC, des partenaires du PPNA, des participants au programme de ST et de formation et du personnel des programmes) ont été triangulées avec des documents de programmes, des données sur le rendement sur des initiatives de défense des intérêts provenant de Strategia (outil de planification et de production de rapports d’AMC) et des données sur le rendement concernant des initiatives commerciales provenant de TRIO2 (système de gestion des relations avec les clients du SDC) afin de répondre aux questions de l’évaluation.

Restrictions

L’un des principaux objectifs du PPNA est de permettre au SDC, au SPED et aux partenaires d’accomplir leur travail plus efficacement. Les programmes du PPNA sont mis en œuvre parallèlement à de nombreuses activités complémentaires (p. ex. autres programmes de financement, organisations partenaires, etc.) en vue d’atteindre des résultats. Par conséquent, le rendement et les réussites du PPNA ne peuvent être directement attribués au PPNA. Des systèmes de surveillance du rendement d’AMC sont mis en place pour observer l’ensemble des résultats plutôt que les résultats de différents programmes ayant contribué à ces résultats. Cela a posé des défis sur le plan de la méthodologie et de l’analyse, comme il est expliqué ci-dessous. Compte tenu de ces restrictions, l’évaluation était axée sur l’évaluation de la contribution du PPNA à l’atteinte de ses objectifs consistant à promouvoir le développement du commerce international, à défendre les intérêts du Canada grâce à la sensibilisation et à favoriser une approche coordonnée et intégrée au moyen de la triangulation des méthodes de collecte de données et des sources de données.

Restrictions

• Le PPNA est l’un des multiples programmes appuyant les objectifs du DSC. Il n’est pas facile de séparer les réalisations du PPNA de celle du SDC dans l’ensemble puisque les principaux indicateurs de rendement sont suivis en fonction des initiatives plutôt qu’en fonction des programmes de financement (TRIO). Dans Strategia, il est possible de suivre les principaux indicateurs de rendement depuis leur source de financement, mais les indicateurs ne sont pas validés dans Strategia par l’unité de mesure du rendement et ne sont donc pas fiables.
• Les réussites accomplies sur le plan de la défense des intérêts et du commerce, en tout ou en partie, grâce à du financement du PPNA, ne peuvent être directement attribuées au programme. Compte tenu du fait qu’en plus des initiatives que les missions ont mises en œuvre grâce à du financement du PPNA plusieurs facteurs externes ont contribué à l’accomplissement des réussites, il est difficile de distinguer la contribution du PPNA de celle de facteurs externes pour l’une ou l’autre de ces réussites. De plus, les renseignements provenant des principaux indicateurs de rendement sur la défense des intérêts contenus dans Strategia étaient incomplets et saisis de façon variable, ce qui a donné lieu à des problèmes de fiabilité.
• Aucun renseignement concernant les résultats des initiatives mises en œuvre par des partenaires à l’aide des fonds conservés n’était disponible aux fins d’analyse par l’équipe d’évaluation.
• Certaines données sur la mesure du rendement n’étaient disponibles que pour une partie de la période de référence (2015-2016) plutôt que pour la période de référence complète.

Stratégies d’atténuation

• Les renseignements extraits de TRIO2 portant sur les principaux indicateurs de rendement pour toute l’Amérique du Nord ont été triangulés avec les données des entrevues réalisées auprès d’agents du SDC et de personnel du programme ainsi qu’avec des documents du programme afin de déterminer la contribution du PPNA concernant la promotion du développement du commerce international.
• Les renseignements extraits de Strategia portant sur les principaux indicateurs de rendement touchant la défense des intérêts ont été triangulés avec les données des entrevues réalisées auprès d’agents du SPED et de personnel du programme ainsi qu’avec des documents du programme afin de déterminer la contribution du PPNA à la défense des intérêts du Canada aux États-Unis et au Mexique.

Constatations

Constatation 1. LE PPNA favorise une approche coordonnée et intégrée parmi les partenaires du PPNA grâce à la coordination et la collaboration, ce qui mène à des initiatives et des services de meilleure qualité pour les clients.

Question d’évaluation 1a : Dans quelle mesure le PPNA a-t-il contribué à favoriser une approche coordonnée et intégrée?

Des partenariats entre des missions et des partenaires du PPNA ont lieu régulièrement.

Toutes les missions d’Amérique du Nord collaborent avec des partenaires du PPNA en matière de défense des intérêts et de développement du commerce international. Chaque mission a déclaré avoir travaillé avec un partenaire du PPNA au moins une fois au cours des trois dernières années.

Sur le plan du développement du commerce international, des partenariats officiels entre des missions et des partenaires du PPNA réalisés au moyen de mécanismes de financement commun ont lieu aux États-Unis et au Mexique (voir la carte à droite pour 2015-2016). ISDE et le SDC sont les partenaires les plus actifs en matière de développement du commerce international. Au moins dix missions ont déclaré avoir travaillé en partenariat avec l’une de ces organisations au cours des trois dernières années.

En tout, les missions et les partenaires du PPNA ont collaboré à 39 initiatives dans le cadre du processus commun de développement du commerce international du PPNA en 2015-2016.

Version texte

ISED s'est associé à 11 missions dans 20 missions différentes. EDC s'est associée à 8 missions dans 17 initiatives. DEC-Q s'est associé à une mission dans deux initiatives distinctes.

Sur le plan de la défense des intérêts, des collaborations ont aussi lieu, quoique plus rarement que pour le développement du commerce international, puisqu’il n’y a que deux partenaires du PPNA dédiés à la défense des intérêts. AAC est le partenaire le plus actif sur le plan de la défense des intérêts puisque 19 missions ont déclaré avoir réalisé des partenariats avec le Ministère au cours des trois dernières années. Aucune mission n’a rapporté avoir travaillé avec l’autre partenaire, l’APECA.

Remarque : La carte montre des partenariats officiels réalisés grâce au mécanisme de financement commun en 2015-2016 uniquement. D’autres partenariats officieux ont pu être réalisés à l’extérieur du mécanisme de financement commun.

Sources : UC PPNA’ projets communs de développement du commerce international, 2015-2016, entrevues réalisées auprès d’agents du SPED et du SDC.

Version texte

• Une carte des États-Unis et du Mexique qui montre les partenariats formels grâce au mécanisme de financement groupé de l'EIA en 2015-2016.
• Les lignes relient l'ISED aux missions canadiennes à SEATL, SFRAN, PALTO, LNGS, SNDG, DENVR, MNPLS, WSHDC, CNGNY et BOSTN.
• Les lignes relient EDC aux missions canadiennes de SFRAN, PALTO, MXICO, DALAS, DTROT, WSHDC et BOSTN.
• Les lignes relient CED-Q à la mission canadienne dans BOSTN.

Le PPNA a favorisé une approche collaborative et unifiée menant à des initiatives et des services de meilleure qualité pour les clients.
Les partenariats entre des missions, des participants au programme de ST et des partenaires du PPNA ont entraîné :

• une approche plus unifiée et coordonnée relative aux initiatives portant sur la défense des intérêts et le commerce;
• un accès accru à des experts pour les employés des missions;
• des réseaux plus étendus et des contacts plus nombreux avec des clients pour les missions et les partenaires du PPNA;
• des messages mieux ciblés adressés aux groupes concernés;
• un soutien de meilleure qualité pour les clients;

Le personnel des missions de l’Amérique du Nord, les partenaires du PPNA et les participants au programme de ST ont indiqué que le PPNA favorise des activités qui font la promotion d’une approche coordonnée et intégrée.

Des missions ont indiqué qu’elles jouissaient d’une meilleure coordination stratégique des initiatives, d’un meilleur accès à des experts et qu’elles avaient la possibilité d’étendre leurs réseaux et d’élargir leur banque de clients grâce au PPNA.

Des partenaires du PPNA ont indiqué que la plus grande utilité du PPNA est l’accès amélioré aux missions de l’Amérique du Nord et les plus grandes possibilités de collaboration avec ces dernières, ce qui entraîné une foule d’avantages dont des réseaux plus élargis, la capacité d’influencer les stratégies relatives à la défense des intérêts et au développement du commerce international, la communication de messages appropriés, de meilleurs renseignements liés aux affaires et un meilleur soutien des principaux clients.

Des employés d’AMC et de partenaires du PPNA qui ont participé au programme de ST ont rapporté une meilleure compréhension entre l’AC d’AMC, les missions et d’autres ministères et être en mesure de collaborer plus efficacement avec les missions une fois de retour à leur poste permanent.

Sources : entrevues auprès d’agents du SPED et du SDC dans les missions, des partenaires du PPNA et des participants au programme de ST.

Constatation 2. Il existe des possibilités d’accroître la collaboration au sein du PPNA grâce à des partenariats avec d’autres organisations.

Question d’évaluation 1a :Dans quelle mesure le PPNA a-t-il contribué à favoriser une approche coordonnée et intégrée?

Puisque le PPNA ne compte que cinq partenaires, soit une fraction du nombre de ministères ayant des intérêts stratégiques et opérationnels en Amérique du Nord, il existe des possibilités d’accroître la collaboration au sein du PPNA en réalisant des partenariats avec d’autres organisations.

Les ministères que ne sont pas des partenaires du PPNA ont peu d’intérêt à fournir du soutien aux missions ou à coordonner des activités avec ces dernières. Des missions ont indiqué que la collaboration avec d’autres ministères à l’extérieur du PPNA est difficile et qu’elles ont eu de la difficulté à obtenir des renseignements essentiels et du soutien afin de réussir la mise en œuvre de leurs initiatives.

Afin de favoriser une approche coordonnée et intégrée véritable, la collaboration de tous les autres ministères ayant des intérêts et des priorités stratégiques en matière de défense des intérêts et de développement du commerce international en Amérique du Nord est requise.

De plus, de nombreuses missions en Amérique du Nord ont indiqué souhaiter collaborer avec d’autres ministères qui ne sont pas des partenaires du PPNA, mais dont le mandat cadre très bien avec les priorités du PPNA (p. ex. la priorité en matière d’énergie et d’environnement cadre bien avec Ressources naturelles Canada et Environnement et Changements climatiques Canada).

Version texte

Un diagramme radial montrant le lien entre le GAC et les cinq partenaires du PPNA: ISDE, DEC-Q, EDC, AAC et APECA. Les autres ministères (AM) sont éloignés du centre en pointillés pour démontrer que les missions ont eu de la difficulté à collaborer avec d'autres ministères à l'extérieur du PPNA.

Les ministères suivants ont été mentionnés par des agents du SPED comme étant des ajouts éventuels importants au partenariat du PPNA. Ressources naturelles Canada (RNCan) et Environnement et Changements climatiques Canada (ECCC) ont été les deux ministères les plus souvent mentionnés (5 missions chacun).

Version texte

• RNCAN et ECCC ont été mentionnés par 5 missions.
• AINC a été mentionné par deux missions.
• Les autres ont été mentionnés par une mission chacun: CFC, IRCC, TC, ASFC, CH, SP, MDN, CNRC, SC.

Les ministères suivants ont été mentionnés par des agents du SDC comme étant des ajouts éventuels importants au partenariat du PPNA. L’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) et Ressources naturelles Canada (RNCan) ont été les ministères les plus souvent mentionnés.

Version texte

• L'APECA, AAC et le CNRC ont été mentionnés par trois missions chacun.
• BDC et RNCAN ont été mentionnés par deux missions chacune.
• DEO, SC et MDN ont été mentionnés par une mission chacun.

Sources : entrevues auprès d’agents du SPED et du SDC dans les missions et de la direction du programme.

Constatation 3. Le PPNA contribue à défendre les intérêts du Canada en Amérique du Nord en communiquant et en discutant avec des publics cibles, en menant des activités de sensibilisation et de soutien et en entraînant des changements de politique.

Question d’évaluation 1b : Dans quelle mesure le PPNA a-t-il contribué à défendre les intérêts du Canada grâce à des efforts de sensibilisation?

Version texte

• Fonds du PPNA: 50%
• Promotion générale, OPS, autres: 50%

Le PPNA dispose d’une part importante du financement en matière de défense des intérêts accordé aux missions en Amérique du Nord.

Les fonds du PPNA représentent la moitié de tout le financement en matière de défense des intérêts destiné à des initiatives en Amérique du Nord ou 1,275 million $ (2015-2016).

De nombreuses initiatives en matière de défense des intérêts sont mises en œuvre grâce aux fonds du PPNA. Sur près de 500 initiatives en matière de défense des intérêts réalisées au cours de l’EF 2015-2016, plus de la moitié (54 % de 259) ont été financées en tout ou en partie par le PPNA

Version texte

• WSHDC : 33
• CNGNY : 27
• MNPLS : 27
• BOSTN : 23
• DALAS : 22
• DTROT : 20
• SEATL : 20
• DENVR : 17
• ATNTA : 16
• CHCGO : 15
• LNGLS : 14
• MIAMI : 14
• SFRAN : 9
• MXICO : 2
• Nombre total d'initiatives de promotion mises en œuvre avec le financement du PPNA au cours de l'AF 2015-2016 : 259

Les données sur le rendement extraites de Strategia indiquent que les activités financées par le PPNA permettent de communiquer et de discuter avec les publics cibles, ce qui permet d’accroître la sensibilisation et la volonté d’agir en vue de soutenir les positions du Canada.

Des initiatives permettent de rejoindre des publics cibles. Plus de la moitié de toutes les initiatives ont permis de rejoindre efficacement des publics cibles alors que 6 % des initiatives ont permis de recueillir un soutien complet à l’égard de positions canadiennes par les publics cibles en 2015-2016 (n=252).

Version texte

• 6% des initiatives avaient un engagement total du public cible.
• 55% des initiatives étaient fortement engagées par les publics cibles.
• 34% ont eu un engagement partiel de la part des publics cibles.
• 2% des initiatives ont eu un engagement mineur de la part des publics cibles.
• 3% des initiatives n'avaient aucun engagement de la part des publics cibles.

La plupart des initiatives permettent de rejoindre les publics cibles. Les deux tiers des initiatives ont permis de rejoindre les publics cibles en 20145-2015 (n=252).

Version texte

• Pleinement atteint : 65%
• Partiellement atteint : 32%
• Pas atteint : 3%

Sources : Strategia 2015-2016, rapport annuel du PPNA et rapport sur les activités de promotion et de défense des intérêts en Amérique du Nord 2015 2016.

Remarque : Les graphiques reposent sur des données provenant de Strategia. Les données de Strategia pour l’EF 2015-2016 sont incomplètes et n’ont pas été saisies de façon systématique par les agents du SPED dans les missions. Par conséquent, quelques indicateurs ne sont pas représentés ici en raison de problèmes de fiabilité (p. ex. renseignements recueillis).

La sensibilisation aux intérêts canadiens et leur soutien se sont accrus et des changements aux politiques des États-Unis ont eu lieu.

La sensibilisation aux positions canadiennes s’est accrue.

La plupart des missions aux États-Unis et au Mexique ont indiqué que la sensibilisation aux positions canadiennes s’était accrue dans leur région respective depuis 2013. Certaines régions ont indiqué qu’un objectif tout aussi important atteint est le maintien de la sensibilisation. Cela vaut en particulier pour les régions où les publics cibles comptaient du personnel politique ayant un taux de roulement élevé. 

La volonté des publics cibles de soutenir les intérêts canadiens s’est accrue.

Des missions ont indiqué qu’il y avait eu une augmentation du soutien des intérêts canadiens. Des agents du SPED ont indiqué que les principaux groupes concernés sont non seulement au courant de leurs positions, mais qu’ils défendent également les intérêts du Canada. Par exemple, une mission a fait état d’une conversation dans la région qui a évolué pour passer de « y´a-t-il un besoin en hydroélectricité » à « combien d’hydroélectricité faut-il ».

Des changements concrets sont apportés aux politiques des États-Unis.

Des missions ont indiqué qu’elles pouvaient influencer ou empêcher d’importantes politiques des États-Unis nuisant aux intérêts du Canada grâce aux fonds du PPNA. Parmi les principaux exemples, il convient de mentionner : l’abrogation des dispositions sur l’étiquetage du pays d’origine, en décembre 2015, qui limitaient les importations de produits de viande canadiens; le texte de la Loi sur la diversité énergétique au Massachusetts (août 2016) autorisant l’importation et l’achat d’hydroélectricité canadienne à grande échelle et à long terme; la fait d’avoir convaincu l’Agence de protection de l’environnement des États-Unis (EPA) d’adopter une définition suffisamment large de l’« énergie propre » dans son plan pour l’’énergie propre (Clean Power Plan), de façon à inclure l’hydroélectricité canadienne.

Sources : entrevues auprès d’agents du SPED dans les missions.

Constatation 4. Les priorités en matière de défense des intérêts du PPNA ne sont pas bien harmonisées avec les priorités du Canada au Mexique, ce qui entraîne des difficultés pour la défense des intérêts du Canada au Mexique.

Question d’évaluation 1b : Dans quelle mesure le PPNA a-t-il contribué à défendre les intérêts du Canada grâce à des efforts de sensibilisation?

Les priorités en matière de défense des intérêts du PPNA dans les domaines de la compétitivité, la sécurité, l’énergie et l’environnement sont bien harmonisées avec les priorités en matière de défense des intérêts du Canada aux États-Unis, mais pas au Mexique. Le contexte dans lequel les agents du SPED travaillent au Mexique est très différent de celui des agents du SPED aux États-Unis. Le Mexique est confronté à de nombreuses difficultés en matière de gouvernance qui continuent d’entraver son développement socioéconomique.

Les initiatives en matière de défense des intérêts les plus importantes et les plus pressantes au Mexique concernent la résolution de ces difficultés au moyen d’initiatives qui encouragent une meilleure gouvernance, un État de droit amélioré, le respect des droits de la personne et une plus grande transparence. Il est difficile d’harmoniser ces initiatives avec les priorités actuelles du PPNA, de sorte qu’elles ne sont pas souvent financées par le PPNA. C’est là un point important : le PPNA constitue la plus importante source de financement des initiatives de défense des intérêts au Mexique et parfois l’unique source de financement (au cours de l’EF 2015-2016, le PPNA était l’unique source de financement des initiatives de défense des intérêts au Mexique).

Ce manque d’harmonisation des priorités et le manque de financement pour des initiatives de défense des intérêts urgentes au Mexique qui en découle créent des difficultés pour défendre les intérêts du Canada au Mexique.

En 2015-2016, le PPNA était l’unique source de financement en matière de défense des intérêts du Mexique qui a reçu moins que chaque mission aux États-Unis à l’exception de celle de Miami (Strategia 2015-2016).

Sources : Entrevues auprès d’agents du SPED dans les missions, Strategia 2015-2016, et documents du programme.

Constatation 5. Le PPNA favorise le développement du commerce international en fournissant une source importante de programmes de financement aux agents du SDC, ce qui entraîne des occasions poursuivies (OP) et des retombées économiques facilitées (REF).

Question d’évaluation 1c : Dans quelle mesure le PPNA contribue-t-il à la promotion du développement du commerce international?

Le PPNA constitue une importante source de financement pour le SDC dans les missions d’Amérique du Nord. Le financement provenant du PPNA représente jusqu’à 40 % (moyenne entre 2013 et 2016) du financement total des initiatives de développement du commerce international en Amérique du Nord (ou 1,1 million $) et a contribué à plus de 63 % de toutes les initiatives de développement du commerce international en Amérique du Nord (EF 2015-2016, initiatives bénéficiant d’un financement de base et commun).

Le personnel des missions et les partenaires du PPNA ont tous indiqué que le PPNA a permis de réaliser de nombreuses réussites grâce au financement fourni et de nombreux agents du SDC ont indiqué que le PPNA constituait leur plus grande et plus importante source de financement de programmes. Les principaux indicateurs de rendement ci-dessous montrent les réussites accomplies en Amérique du Nord au cours des trois dernières années, en partie grâce au financement du PPNA.

Voici quelques unes des réussites :

• Conférence des développeurs de jeux à Palo Alto, Californie : la mission de Palo Alto, en collaboration avec EDC et DEC-Q, a organisé des activités de réseautage dans le cadre de la Conférence annuelle des développeurs de jeux en vue d’approfondir l’expérience des entreprises canadiennes participantes. Lors de la conférence, le SDC a présenté Stallion Games, un studio indépendant qui produit ses propres jeux et qui offre des services à d’autres développeurs, à Cartoon Network d’Atlanta, un important producteur de jeux et d’émissions de télévision destinés aux enfants. Les négociations qui ont suivi entre les deux entreprises ont mené à un partenariat dans le cadre duquel elles ont développé OK K.O.! Lakewood Plaza Turbo!, qui a été le fer de lance d’une nouvelle série de dessin animé emblématique lancée en février 2016.
• Convention internationale BIO à San Diego : la mission de San Diego, ISDE, et EDC ont collaboré pour fournir des fonds à une entreprise canadienne de biotechnologie, Neurodyn, pour obtenir des services de mentorat d’une entreprise de dépistage en vue d’améliorer le dossier de présentation aux fins d’investissement, le sommaire exécutif et l’approche stratégique destinés à des investisseurs et des partenaires technologiques. En outre, l’entreprise a eu droit à un accès privilégié pour participer à la conférence internationale BIO de 2014 à San Diego, ce qui lui a permis de participer pleinement au programme de partenariat. Ces services ont aidé l’entreprise à réaliser une ronde de financement de 1 million $ auprès de ses actionnaires existants et d’une variété d’investisseurs du Canada et des États-Unis.    
• Accélérateur technologique canadien (ATC) à Boston : depuis sa création en 2013, l’ATC a accueilli plus de 70 entreprises canadiennes pour des séjours en résidence de quatre mois au centre de l’innovation de Cambridge. Les entreprises participantes étaient de petites et moyennes entreprises canadiennes œuvrant dans les domaines des sciences de la vie, des technologies de l’information et des communications, de la robotique et des technologies de sécurité et les secteurs émergents des produits alimentaires. Après leur séjour en résidence, les participants ont indiqué avoir récolté 55 millions $ en capital et connu des augmentations de revenus de 23 millions $.

Sources : entrevues auprès d’agents du SDC, rapport sur le rendement du SDC du 4e trimestre-CCCI et depuis le début de l’exercice (2013-2014, 2014-2015, 2015-2016), rapport annuel du PPNA 2015-2016 et financement du développement du commerce international sur trois ans.

Constatation 6. Le programme de service temporaire est très apprécié par tous les groupes concernés. Il favorise la compréhension et la collaboration, permet d’approfondir les connaissances et de perfectionner les compétences, et renforce la capacité du SDC et du SPED de réaliser des projets en Amérique du Nord.

Question d’évaluation 2 : Le programme de ST et de formation atteint-il ses objectifs?

Les participants au programme de ST, les partenaires du PPNA et les agents du SPED et du SDC dans les missions accordent tous une grande valeur au programme de ST. Le programme de ST est le seul programme de son genre au Ministère et de nombreux employés profitent des occasions qu’il offre. Au cours des trois dernières années (2013-2016), 56 employés ont participé au programme de ST du PPNA, la majorité d’entre eux étant affectée aux missions de San Francisco, Los Angeles, Dallas et Minneapolis.

La majorité (65 %) des participants au programme de ST sont des employés d’AMC (2013-2016).

Plusieurs résultats ont été réalisés grâce au programme de ST (dans l’ordre, du plus fréquemment ou moins fréquemment mentionné par les missions) :

• La plus grande utilité du programme de ST est sa capacité de favoriser une compréhension accrue du travail accompli par les missions. La majorité des participants au programme de ST ont indiqué qu’ils comprenaient mieux le travail accompli dans les missions, la préparation requise en vue de visites de haut niveau et les activités entreprises par AMC pour soutenir des occasions d’affaires à l’étranger d’entreprises canadiennes.
• Le programme de ST a favorisé la collaboration et une approche coordonnée et intégrée. Le programme a permis une plus grande collaboration entre l’administration centrale et les missions grâce à une coordination plus efficace des projets, une meilleure communication et le partage plus facile de dossiers, entre autres.
• Grâce au programme de ST, les participants ont pu élargir leurs réseaux de contacts dans leur domaine respectif. 
• Grâce au programme de ST, les participants ont renforcé leurs compétences et acquis une expérience de perfectionnement professionnelle utile.
• Enfin, le programme de ST a permis de fournir des ressources humaines supplémentaires aux missions, ce qui leur a permis de réaliser des initiatives de plus grande qualité que ce qu’elles auraient pu faire autrement.

Sources : entrevues auprès de participants au programme de ST et de formation, entrevues auprès d’agents du SPED et du SDC dans les missions et documents du programme.

Constatation 7. Les programmes de perfectionnement et de formation des ERP atteignent leurs objectifs et sont appréciés par les missions et les partenaires du PPNA.

Question d’évaluation 2 : Le programme de ST et de formation atteint-il ses objectifs?

Le programme de perfectionnement professionnel des ERP
Le programme de perfectionnement professionnel des ERP offre des occasions aux ERP de renforcer leur collaboration avec des partenaires du PPNA à Ottawa et d’acquérir une solide connaissance du fonctionnement de l’AC d’AMC.

En 2015-2016, 12 ERP se sont rendus à Ottawa pour rencontrer leurs homologues canadiens. Ils ont participé à des réunions, des événements et à différentes activités de formation officielles et officieuses dans le cadre du programme de perfectionnement des ERP.

Des agents du SPED et du SDC dans les missions ont indiqué que les occasions de formation offertes par l’intermédiaire du PPNA étaient utiles et qu’ils appréciaient le programme pour les possibilités qu’ils offraient aux ERP de :

• apprendre et de comprendre le fonctionnement de l’AC;
• rencontrer du personnel d’autres ministères et de comprendre leur fonctionnement;
• de rencontrer des entreprises canadiennes et de connaître leurs capacités.

Programme de formation

Le programme de formation offre aux partenaires du PPNA un accès à des possibilités de formation offertes principalement par l’entremise de l’ICSE d’AMC.   
Les partenaires du PPNA ont trouvé que les formations qu’ils avaient suivies étaient de grande qualité et qu’ils avaient notamment acquis des connaissances sur l’économie américaine et les relations entre les États-Unis et le Canada.
En 2015-2016, 20 employés de trois partenaires du PPNA ont suivi des cours offerts par l’ICSE ou une formation spécialisée offerte par AMC. Parmi les cours offerts figuraient les suivants :

• Entrepreneuriat social : des approches nouvelles et émergentes en matière de commerce international, de politiques et de développement (ICSE)
• Introduction aux relations entre les États-Unis et le Canada (ICSE)
• Introduction à l’économie canadienne (ICSE)
• Formation sur l’économie mondiale et le rééquilibrage de l’économie mondiale (ICSE)
• Défense des intérêts (cours spécialisé)
• Développement du commerce international (cours spécialisé)
• Formation préalable à une affectation (cours spécialisé)

Davantage d’employés de DCE-Q que d’employés d’autres partenaires ont participé.

Sources : rapport annuel du PPNA 2015-2016, cours du PPNA 2015-2016, entrevues auprès de participants au programme de ST et de formation, d’agents du SPED et du SDC dans les missions et de partenaires du PPNA.

Constatation 8. Le PPNA est un programme bien conçu et bien géré disposant d’une structure de gouvernance efficace qui soutient l’atteinte de résultats grâce à une planification et une mise en œuvre rigoureuses de projets.

Questions d’évaluation 3 et 4 : Dans quelle mesure la structure de gouvernance et la direction du PPNA soutient-elle l’atteinte de résultats?

Les groupes concernés sont satisfaits de la structure de gouvernance du programme et de la direction d’AMC. Dans l’ensemble, les groupes concernés sont satisfaits de la structure de gouvernance du PPNA et sont d’avis qu’elle permet l’atteinte de résultats. Plus particulièrement, on a estimé que le comité du directeur général était un organe efficace pour partager des renseignements, établir des priorités et discuter de propositions. À cette fonction s’ajoute le rôle joué par le groupe de travail interministériel auquel participent assidûment les partenaires du PPNA. On s’entend aussi pour dire que la direction du programme par AMC est solide et qu’elle répond aux besoins des partenaires et des missions. On a fait remarquer que les directives et les commentaires de l’UC PPNA, de la NNC et de la NNB étaient opportuns, réfléchis et de bonne qualité. 

La conception du PPNA permet au SDC et au SPED de mettre en œuvre des initiatives considérées comme ayant une grande incidence.

Le financement du PPNA est offert selon un mode concurrentiel et non concurrentiel. Le financement de base, accordé annuellement, offre quant à lui une source de financement prévisible et constante pour mettre en œuvre des initiatives, le mécanisme de financement commun encourage les missions et les partenaires à concevoir des projets très efficaces et à mettre leurs ressources en commun pour les réaliser. On a toutefois fait remarquer que la charge de travail associée à la préparation d’une proposition de financement commun est très élevée par rapport aux montants déboursés pour la mise en œuvre de projets.

Certains estiment également que le PPNA est l’une des sources de financement les plus souples à la disposition du réseau nord-américain. Selon certaines parties prenantes, les priorités et les besoins sont clairs, mais qu’il est possible d’apporter des modifications aux initiatives proposées tout au long de l’année. On a aussi mentionné la possibilité pour les missions et les partenaires d’inclure des frais d’hébergement et des coûts salariaux dans les projets comme étant un grand avantage du PPNA puisqu’il permet au personnel d’attirer plus facilement le public cible à des événements sans devoir puiser dans les budgets de fonctionnement. 

La direction du PPNA permet la planification et la mise en œuvre rigoureuses de projets.

En 2015, un fonds discrétionnaire du PPNA a été créé pour ses programmes qui permet de transférer directement de l’argent aux missions en dollars américains chaque année. Cette décision a amélioré la capacité des missions de planifier et de mettre en œuvre des initiatives en respectant le budget puisqu’elles n’ont plus à se soucier des fluctuations du taux de change. De plus, le cycle de planification et d’allocation de financement du programme permet de débourser des fonds dès le premier jour de chaque EF (le 1er avril), ce qui permet aux missions et aux partenaires d’aller de l’avant avec leurs projets en temps opportun.

Constatation 9. Il existe des systèmes de mesure du rendement pour deux des objectifs du PPNA, mais pas pour celui visant à favoriser une approche intégrée, ou pour mesurer l'effet contributif de l'utilisation par le partenaire des fonds retenus pour l'efficacité du PPNA, ce qui empêche de connaître la totalité des résultats atteints.

Question d’évaluation 5 : De quelle manière le PPNA assure-t-il le suivi de son rendement? Dans quelle mesure les renseignements sur le rendement permettent-ils la prise de décisions?

L’UC PPNA prépare un rapport chaque année présentant des histoires de réussite des missions et des partenaires du PPNA ainsi que des mesures associées aux extrants. Cependant, le rendement des activités du PPNA n’est pas géré de manière centrale par l’UC PPNA. Le rendement relatif aux objectifs de promotion du commerce international et de défense des intérêts canadiens est plutôt géré par la NNC et la NNB qui font aussi le suivi du rendement des initiatives d’autres sources de financement. Cela permet de dresser un portrait global des résultats pour l’Amérique du Nord plutôt que pour un seul programme de financement.

Il n’y a toutefois aucun système de suivi ou de mesure du rendement pour le troisième objectif du PPNA visant à favoriser une approche coordonnée et intégrée. De plus, les fonds retenus par les partenaires du PPNA ne sont pas systématiquement suivis par le programme, seule une description de l’utilisation des fonds est présentée dans le rapport annuel du PPNA.

Ces lacunes en matière de mesure du rendement représentent des occasions perdues d’améliorer le programme et de faire connaître ses réalisations. Il existe des possibilités de déployer des efforts accrus afin de préparer, peaufiner et utiliser des renseignements sur le rendement afin de soutenir la prise de décisions sur l’amélioration du programme.

Objectif 1. Développement du commerce international

La NNC assure le suivi de toutes les initiatives en Amérique du Nord à l’aide de TRIO2, le système de gestion des relations avec la clientèle. La NNC fait régulièrement le bilan des initiatives afin d’éclairer la prise de décisions. Les résultats sont examinés du point de vue des missions plutôt que de celui des sources de financement individuelles. Cette approche consistant à ne pas faire le suivi du rendement en fonction des sources de financement cadre avec les initiatives en matière de développement du commerce international puisque :

• le SDC a un système bien établi et solide qui permet de faire le suivi des mêmes objectifs en matière de développement du commerce international que le PPNA cherche à réaliser;
• cette approche permet d’avoir un portrait global des résultats pour une région (p. ex. l’Amérique du Nord) plutôt que pour un seul programme de financement.

Objectif 2. Défendre les intérêts du Canada

Les résultats des initiatives de défense des intérêts pour l’Amérique du Nord dans son ensemble sont suivis par la NNB dans Strategia, l’outil de planification et de production de rapports d’AMC. Strategia contient des descriptions qualitatives des résultats atteints ainsi que des indicateurs quantitatifs conçus par le personnel de l’AC et le réseau du SPED. Tout comme pour les initiatives en matière de développement international, cette approche est appropriée pour les mêmes raisons : elle fournit un portrait global des résultats pour une région plutôt que pour un programme de financement.

Toutefois, même si des efforts importants ont été déployés au cours des dernières années pour mettre au point des indicateurs clairs et mesurables pour les initiatives de défense des intérêts, les indicateurs ne sont pas utilisés par la NNB pour éclairer la prise de décisions concernant les initiatives à financer. De plus, il est toujours difficile de saisir les résultats réels des initiatives de défense des intérêts dans Strategia pour les raisons suivantes :

• les renseignements dans Strategia sont incomplets;
• les agents du SPED ne saisissent pas systématiquement de données dans Strategia;
• les indicateurs en matière de défense des intérêts recueillent principalement des données sur les extrants plutôt que des résultats (p. ex. nombre d’initiatives recueillant des renseignements, nombre d’initiatives rejoignant des publics cibles, etc.).

Objectif 3. Favoriser une approche coordonnée et intégrée

Contrairement aux deux premiers objectifs du PPNA, le rendement du troisième objectif visant à favoriser une approche coordonnée et intégrée n’est pas suivi ou surveillé systématiquement par l’UC PPNA ou l’une ou l’autre des divisions. Il n’y a donc aucune donnée pour soutenir la prise de décisions concernant cet objectif ou pour faire le bilan de ce qui a été réalisé à ce jour.

Fonds conservés par les partenaires

Des partenaires du PPNA engagent aussi des fonds conservés pour le PPNA.

Bien que l’UC PPNA recueille des descriptions de la manière dont chaque partenaire dépense ses fonds conservés aux fins du rapport annuel du PPNA, il n’y a aucune méthode pour faire le suivi systématique des activités entreprises avec ces fonds ni des résultats accomplis. Puisque les fonds conservés représentent une part importante du budget du programme (800 000 $ ou 20 %), on ne sait pas très bien ce que les partenaires ont réalisé avec ces fonds.

Conclusion

Le PPNA atteint ses objectifs qui consistent à favoriser une approche coordonnée et intégrée, à défendre les intérêts du Canada et à promouvoir le développement du commerce international. Les atouts du programme sont sa structure de gestion et sa conception ainsi que ses programmes de ST et de formation qui sont très appréciés de tous les groupes concernés et qui contribuent aussi à l’atteinte des buts du PPNA.

Toutefois, il faudra remédier à certains problèmes, comme le nombre limité de partenaires et le fait que les priorités du PPNA ne concordent pas avec celles du Canada pour le Mexique. Enfin, il n’existe pas de mécanismes de mesure du rendement pour les efforts visant à favoriser une approche coordonnée et intégrée.

Recommandations et réponses de la direction

La présente section décrit les recommandations de l’évaluation ainsi que les réponses et les mesures de la direction du programme.

Recommandations

Réponse et plan d’action de la direction (RPAD) pour l’évaluation des partenariats du Programme de la plateforme nord américaine (PPNA)

Recommandation 1

Le PPNA devrait élaborer une stratégie concrète pour se trouver d’autres partenaires.

(soutenue par la conclusion 2)

Recommandation 2

Le PPNA devrait clairement définir les priorités canadiennes en matière de promotion des intérêts au Mexique qu’il soutient.

(soutenue par la conclusion 4)

Recommandation 3

Le Programme devrait élaborer une approche en matière de mesure du rendement pour son objectif de favoriser une approche coordonnée et intégrée, ainsi que pour mesurer l'effet contributif de l'utilisation par le partenaire du financement retenu pour l'efficacité du PPNA.

(soutenue par la conclusion 9)

Recommandation 4

Le PPNA, conjointement avec les autres divisions qui supervisent les activités de promotion des intérêts, devrait continuer à élaborer des indicateurs relatifs à la promotion des intérêts et à les perfectionner en vue d’orienter la prise de décisions liées au Programme.

(appuyée par la conclusion 9)