Évaluation groupe de travail pour la Stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM)

Rapport final

Ministère des Affaires mondiales Canada
Bureau de l’inspecteur général
Direction de l’évaluation

Septembre 2016

Acronymes

Remerciements

L’équipe d’évaluation tient à remercier toutes les personnes et organisations qui ont contribué à la présente évaluation en fournissant de la rétroaction franche sur la pertinence et le rendement du GTSR et du FPSM, et partagé leur expérience et leurs bonnes pratiques pour des  programmes similaires. Nous aimerions exprimer notre reconnaissance aux chefs des missions diplomatiques canadiennes et au personnel des missions dans des pays où le GTSR a mis en œuvre des projets majeurs en particulier pour avoir accepté de répondre aux questions d’entrevue et de fournir du soutien pour l’organisation de rencontres entre les évaluateurs et les bénéficiaires des programmes et les partenaires aux vues similaires. L’équipe d’évaluation aimerait également remercier les gestionnaires de programme et les agents de projet du GTSR pour les renseignements et les documents pertinents qu’ils ont fourni et pour leur patience tout au long du processus d’évaluation. L’équipe d’évaluation aimerait également souligner la contribution de Catherine Gander à l’élaboration des études de cas sur la Colombie et la VSFS. Enfin, l’équipe d’évaluation aimerait exprimer son appréciation aux membres du Comité consultatif d’évaluation pour leur participation et leur rétroaction tout au long de l’évaluation.

Résumé

Reconnaissant la nécessité d’un mécanisme approprié pour combler l’écart entre l’aide humanitaire immédiate et l’aide au développement et au secteur de la sécurité à long terme, le gouvernement du Canada (GC) a établi en 2005 le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) qui avait pour mandat de promouvoir les priorités du Canada en matière de politique étrangère, de trouver des solutions aux enjeux en matière de sécurité internationale et de promouvoir les valeurs du Canada en matière de liberté, de démocratie, de droits de la personne et de primauté du droit dans des pays fragiles ou touchés par des conflits. Le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) a donc été établi en avril 2005 et doté d’un budget fictif de 100 M$ par année et d’un mandat de cinq ans. Géré par le GTSR, le FPSM visait à combler une lacune sur le plan du financement et des opérations du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada (MAECI), renommé Affaires mondiales Canada (AMC) et mettre en place une programmation qui assure une intervention pangouvernementale rapide et efficace en cas de crise et de catastrophe d’origine naturelle ou  humaine.

La présente évaluation sommative a pour but de fournir à la haute direction du Ministère une analyse impartiale et fondée sur des éléments probants de la pertinence et du rendement (optimisation des ressources) du GTSR et du FPSM. L’évaluation a porté sur les initiatives et les activités de programme du GTSR et du FPSM mises en œuvre entre avril 2010 et septembre 2015. Des méthodes mixtes ont été utilisées pour obtenir des données quantitatives et qualitatives de différentes sources. Des entrevues en personne et des entrevues téléphoniques ont été réalisées auprès de plus de 190 intervenants clés à l’échelle internationale et nationale. Les évaluateurs de ZIE se sont rendus dans neuf pays en Asie du Sud-Est, en Europe, au Moyen-Orient et en Amérique du Nord, pour réaliser des entrevues avec le personnel et les bénéficiaires du programme, ce qui leur a permis d’observer directement les résultats obtenus.

Un examen approfondi des documents a été effectué pour appuyer les entrevues et les visites sur le terrain. Un examen exhaustif sur dossier d’un échantillon de 84 projets, sélectionnés  parmi les 390 projets du GTSR/FPSM mis en œuvre pendant la période visée par l’évaluation, a permis de réaliser une analyse en profondeur de la mesure dans laquelle les résultats escomptés avaient été atteints et la façon dont ils avaient été suivis et rapportés. Une analyse comparative des programmes de stabilisation des pays aux vues similaires a également fait l’objet d’une recherche et leurs pratiques exemplaires ont servi à compléter l’analyse et à établir des repères pour comparer les réalisations du GTSR et du FPSM. Enfin, des études de cas thématiques sur l’action contre les mines, les programmes de lutte contre la violence sexuelle et fondée sur le sexe (VSFS) et des études de cas des programmes de la Colombie, de la Jordanie et de l’Ukraine ont fourni de l’information supplémentaire aux fins de l’évaluation.

Principales constatations

1.0 Pertinence

Les situations de crises, qu’elles soient d’origine naturelle ou humaine, contribuent à l’instabilité régionale et internationale qui menace directement ou indirectement les Canadiens et les intérêts canadiens. Les tendances en matière de sécurité mondiale et les menaces indiquent que l’instabilité continuera de poser une menace dans un avenir rapproché, comme en témoignent un certain nombre de crises nouvelles et actuelles au Moyen-Orient, en Asie et dans les Amériques, et l’augmentation de la portée des groupes islamistes radicaux. Puisque bon nombre de ces menaces proviennent des États fragiles ou touchés par des conflits, le Canada et ses alliés ont une raison impérieuse de lutter à la source contre ces menaces.  

Au cours des dernières années, la communauté internationale s’est ralliée pour trouver des moyens concertés et coordonnés d’enrayer les sources de l’instabilité et des conflits. Reconnaissant qu’une approche plus globale serait nécessaire pour relever les défis liés aux États fragiles ou touchés par des conflits, un certain nombre de pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) comme le Danemark, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et les États-Unis (É.-U.) ont soit établi ou renforcé leur capacité en matière de stabilisation et leurs structures organisationnelles connexes et leur programmation pour trouver des solutions aux défis particuliers et aux menaces qui proviennent de ces États.

Avant la création du GTSR, les politiques et les programmes dans les États fragiles ou touchés par des conflits étaient fragmentés entre différents ministères et organismes du GC. Il fallait donc établir une capacité permanente pour surveiller les situations de crise, planifier et élaborer des politiques et des programmes intégrés et les appliquer rapidement, en tirant parti des contributions collectives et coordonnées des ministères. L’augmentation à l’échelle internationale du nombre d’États fragiles en plein conflit où dans lesquels un conflit risque d’éclater a fait en sorte que la justification pour le GTSR et le FPSM est plus convaincante que jamais. En outre, AMC occupe une position unique au sein du GC pour fournir un soutien et opérationnel pangouvernemental et coordonner les interventions du Canada en cas de crises internationales; il est donc logique que le GTSR et le FPSM relèvent de ce ministère.   

Le GTSR et le FPSM ont tous les deux été très sensibles aux priorités géographiques et thématiques du gouvernement au pouvoir; cependant, à l’occasion, l’harmonisation de ces programmes avec les priorités gouvernementales a pu mener le GTSR et le FPSM à dévier de leurs principaux domaines d’intérêt et de compétence. Par exemple, le GTSR a mis en œuvre des projets dans certains pays qui n’étaient pas touchés par des conflits ni à risque de l’être, ou qui n’étaient même pas des États fragiles selon les normes internationales (p. ex., Vietnam, Laos, Cambodge, Moldavie, Paraguay, etc.); par conséquent, les programmes ont été réduits dans d’autres pays et régions très instables et touchés par des conflits (p. ex., Afrique de l’Est ou de l’Ouest). Pendant cette même période, le GTSR a mis en œuvre des programmes dans des domaines qui, bien qu’étant indirectement liés à son mandat, relèvent d’autres programmes ministériels comme la lutte antiterroriste, la lutte contre la criminalité, l’action humanitaire contre les mines, les services sociaux, les soins de santé liés à la fonction reproductrice, les services médicaux et les droits de la personne.  

2.0 Rendement

D’après les observations directes et les éléments probants recueillis sur place, la plupart des projets avaient atteints leurs objectifs immédiats et intermédiaires; il y avait toutefois peu ou pas de rapport sur la façon dont les résultats de ces projets avaient contribué aux résultats globaux au niveau du programme. Les résultats ont été évalués et regroupés sous chacun des quatre « portraits de résultats », définis sous les résultats intermédiaires dans le modèle logique du GTSR.  

Pendant la période visée par l’évaluation, la plupart des sorties de fonds a été attribuée à des projets visant à concrétiser le résultat intermédiaire no 1 : Institutions et sociétés civiles renforcées dans les États touchés. Selon l’évaluation, les projets du GTSR ont contribué à renforcer la capacité des institutions de l’État et des organisations de la société civile en vue de réduire l’instabilité, gérer les conflits et fournir des services pour aider à rétablir la stabilité et la sécurité dans bon nombre d’États fragiles ou touchés par des conflits. En ce qui concerne le rendement pour le résultat intermédiaire no 2 : Interventions renforcées du gouvernement du Canada dans les situations de crise, il ressort de l’évaluation que le GTSR avait élaboré des outils opérationnels et des procédures stratégiques pour appuyer les interventions en temps opportun en cas de catastrophes naturelles et d’urgences complexes. Toutefois, la réponse du GC aux crises émergentes et prolongées a été inégale au cours des cinq dernières années, ce qui a eu des répercussions sur la capacité du GTSR d’exécuter pleinement son mandat. L’évaluation a établi que la majorité des sorties de fonds du GTSR ont servi à appuyer des institutions internationales mais que le niveau global de soutien a diminué au cours des cinq dernières années, ce qui a eu des répercussions sur le rendement du programme en ce qui concerne le résultat intermédiaire no 3 : Interventions renforcées de la communauté internationale dans des situations de crise particulières.

Le résultat intermédiaire no 4 du GTSR : Cadres internationaux renforcés utilisés pour régler des situations de crise, met l’accent sur la contribution du GTSR au dialogue plus général sur les politiques du GC en vue de renforcer les cadres internationaux. À l’exception des travaux sur les femmes, la paix et la sécurité au cours de la période visée par l’évaluation, la contribution du GTSR au développement de nouveaux cadres pour intervenir dans les situations de crise a été limitée. Selon les interlocuteurs et les répondants, plusieurs facteurs ont contribué à cette situation, notamment le processus d’approbation initiale de projet, qui nécessitait l’approbation ministérielle avant d’amorcer l’étape de la planification, les incertitudes concernant les autorisations de financement du GTSR et les priorités thématiques du gouvernement en place.

La structure de gouvernance du GTSR a évolué depuis la réorganisation officielle du programme de 2009. La mise en place du processus d’approbation initiale de projet (AIP) en 2011 et l’émergence en parallèle de centres d’expertise ont donné lieu à certaines ambiguïtés en ce qui a trait aux rôles et responsabilités en matière de politiques et de programme.

De plus, le processus d’AIP et les incertitudes concernant le renouvellement des autorisations de financement du GTSR ont eu des répercussions sur la planification stratégique de ce dernier. L’absence d’une stratégie pluriannuelle globale en ce qui concerne l’approche pangouvernementale pour les interventions en situations de crise et les initiatives de stabilisation dans les pays prioritaires semble avoir entravé la capacité du GTSR de surveiller et de mesurer les progrès et de faire rapport sur les résultats obtenus par rapport à des objectifs et à des résultats escomptés clairement énoncés. L’absence de stratégies pays et thématiques/sectorielles dans le contexte de la stabilisation a mené à une programmation dispersée et inégale fondée sur les occasions plutôt que sur une planification stratégique.   

Le GTSR a établi un solide processus d’examen de projet et d’analyse critique qui est effectué par l’équipe de responsabilisation des projets (ERP) et l’équipe adjointe de responsabilisation des projets (EARP). Cependant, l’établissement du processus d’AIP a réduit la capacité de l’ERP et de l’EARP d’exécuter pleinement leurs fonctions et fait en sorte que certains projets ayant une pertinence marginale par rapport au mandat du GTSR ont été approuvés.    

L’évaluation a constaté que la coordination opérationnelle pour les interventions en cas de  catastrophes naturelles, comme le séisme en Haïti, le typhon Haiyan aux Philippines, et le séisme au Népal, a été solide et efficace, et s’appuyait sur de solides procédures normales d’exploitation (PNE) et des évaluations après chaque intervention majeure. Toutefois, le niveau de coordination opérationnel et pangouvernemental et la planification du programme dans les États fragiles ou touchés par des conflits, à l’exception de l’Ukraine et de la Syrie, n’étaient pas aussi solides que dans le cas des catastrophes naturelles.

Une coordination accrue entre le GTSR et les programmes de sécurité d’AMC a été constatée au cours des deux dernières années mais la coordination et l’optimisation des synergies avec les programmes de développement sur le terrain a été inégale. La coordination des projets de stabilisation et de sécurité avec les partenaires internationaux a été plus solide quand le GTSR avait fait d’importants investissements et qu’il avait des représentants sur le terrain. Néanmoins, cela ne compense pas les interruptions prolongées de l’engagement et du financement des projets en Haïti, en Colombie et au Soudan du Sud ni le retrait des représentants du GTSR sur le terrain, qui ont menés à une participation réduite du Canada dans les tribunes de coordination des donateurs; selon les partenaires internationaux et les organismes de mise en œuvre, ces lacunes ont terni l’image du Canada en tant que partenaire et collaborateur fiable au processus de paix dans ces pays.  

La capacité du GTSR de mobiliser l’expertise des autres ministères gouvernementaux pour contribuer aux efforts de stabilisation a diminué au cours de la période visée par l’évaluation. Par exemple, les contributions du GTSR à l’Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) en partenariat avec la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et Sécurité publique (SP) ont diminué, tout comme les déploiements de civils par le GTSR. Le GTSR et le FPSM ont partiellement réussi à mobiliser les ressources des autres gouvernements comme les É.-U. et le Royaume-Uni pour exécuter leur programmation et améliorer l’efficience et l’efficacité du programme/projet.

La capacité du GTSR de débourser rapidement des fonds, par rapport à d’autres instruments de financement, constituait l’une des forces de ce programme; néanmoins, pendant la période visée par l’évaluation, le processus d’AIP a eu des répercussions défavorables sur l’efficience de la programmation du GTSR. Au cours de cette même période, les multiples renouvellements des autorisations de financement du FPSM à court terme et les retards dans l’approbation des projets ont également réduit la période de programmation et nécessité des modifications aux activités proposées initialement par les partenaires et les responsables de la mise en œuvre. 

Le GTSR a élaboré un cadre de gestion du risque (en cours de révision) qui n’est pas appliqué uniformément. La capacité de l’ERP et de l’EARP d’exercer une fonction d’examen critique a été limitée par la programmation dirigée et la capacité technique réduite du GTSR d’identifier les risques (financiers, fiduciaires liés à la mise en œuvre). L’absence d’un agent du GTSR sur le terrain a également limité la capacité du programme d’élaborer en temps opportun des stratégies de gestion du risque en réponse aux niveaux de sécurité changeants. En 2015, IRP a élaboré une « carte des risques » spéciale et un « outil de surveillance des risques » qui donnent un aperçu général des tendances émergentes dans les États fragiles mais, à l’exception d’un document sur le conflit en Birmanie et l’évaluation de la fragilité dans ce pays, l’évaluation n’a trouvé aucune autre analyse détaillée sur les conflits au niveau des pays. La surveillance au niveau de projet et de programme était insuffisante pour le niveau de financement et de risque des projets de la programmation.  

Le GTSR a mis en place un bon outil pour gérer les projets qui fournit des renseignements sur les projets et les finances; cependant, le suivi de la qualité des renseignements consignés a été insuffisant. L’évaluation a déterminé que la qualité des données consignées variait en fonction du niveau de formation et d’expertise des agents de projet. Les fréquents roulements de personnel du GTSR, les gestionnaires de projet qui ne sont pas les mêmes pour la mise en œuvre et la clôture des projets ont souvent été mentionnés comme des facteurs contributifs au manque d’uniformité des rapports.  

Le GTSR a élaboré un cadre de mesure du rendement et un modèle logique pour déterminer les résultats escomptés; cependant, en raison du manque d’harmonisation avec l’outil de gestion de projet de sécurité et stabilité (OGPSS), leur utilisation a été restreinte à la planification et à la production de rapports. Le fait que l’OGPSS ne permet pas d’entrer des  résultats tels qu’énoncés dans le modèle logique du GTSR, la démonstration de résultats au niveau du programme a été particulièrement difficile. De plus, en raison de l’absence de données pertinentes au niveau des résultats, les gestionnaires de programme ne peuvent regrouper facilement les résultats du projet pour déterminer si le programme est en voie d’atteindre les résultats escomptés.

Le GTSR a élaboré une stratégie pour les ressources humaines ainsi que des programmes de formation à l’appui de l’apprentissage continu; cependant, le manque d’uniformité dans leur mise en œuvre et les incertitudes concernant les autorisations de financement ont créé des défis pour conserver la mémoire institutionnelle. Par exemple, quand il y a eu des activités de formation pendant la période visée par l’évaluation, elles auraient été largement axées sur les procédures normales d’exploitation (PNE) et les processus plutôt que sur leur substance. Le taux de roulement élevé a entraîné de nombreux changements d’agents de projet/de personnes-ressources pour les partenaires internationaux et pour d’autres directions et missions d’AMC, ce qui a causé une perte de la mémoire institutionnelle, de la continuité et du partage du savoir.

Les dépenses du GTSR ont été inégales au cours des cinq dernières années, et elles ont été beaucoup moins importantes en 2012 et 2013, ce qui a mené à des pertes d’efficience, par exemple, des coûts administratifs plus élevés, des occasions réduites pour les gestionnaires de programme d’entretenir des relations avec les autres donateurs et des risques plus élevés pour la pérennité des résultats des projets.

L’expérience des pays aux vues similaires et des principales organisations internationales a démontré sans équivoque qu’il est plus économique de prévenir les situations de crise que de gérer un conflit, et que l’argent investi dans les programmes de sécurité, en particulier lorsqu’ils aident à prévenir des interventions militaires coûteuses, constitue une optimisation des ressources. Les évaluateurs ont conclu qu’au cours des cinq dernières années, le GTSR a axé davantage sa programmation sur les symptômes de conflits plutôt que sur les causes profondes de l’instabilité.

Recommandations

Recommendation 1 : Même si les hypothèses qui sous-tendaient la création du GTSR et du FPSM sont pour la plupart encore valables, la nature évolutive des menaces à la sécurité et les conflits entre les États font en sorte que le GTSR doit réévaluer ses objectifs stratégiques, ses politiques et ses priorités de programme.   

Recommendation 2 : Le GTSR devrait rétablir la planification stratégique à plus long terme pour les principaux thèmes de programmation et promouvoir des résultats durables, tout en conservant sa capacité d’intervenir rapidement aux besoins émergents et changeants.

Recommendation 3 : Le GTSR devrait continuer d’améliorer sa coordination avec les autres filières des politiques et des programmes d’AMC, en particulier le développement, à l’AC et sur le terrain.

Recommendation 4 : Le GTSR devrait renforcer ses systèmes et ses pratiques de mesure du rendement au niveau du programme, du pays, des thèmes et des projets.

Recommendation 5 : Le GTSR devrait améliorer sa planification et sa programmation sur l’égalité entre les sexes et améliorer l’intégration des considérations liées à l’égalité entre les sexes dans tous les projets des secteurs thématiques et des pays prioritaires.

1.0 Introduction

L’évaluation sommative du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM) a été réalisée dans le cadre du plan d’évaluation quinquennal de la Direction de l’évaluation (ZIE) du Bureau de l’inspecteur général (ZID) pour respecter une exigence du Conseil du Trésor (CT) en vue d’un renouvellement éventuel du FPSM après le 31 mars 2016.

L’évaluation du GTSR a débuté en juin 2015 et la période visée porte sur cinq ans, soit d’avril 2010 à octobre 2015, la période écoulé depuis la dernière évaluation sommative du GTSR/FPSM. La présente évaluation s’adresse particulièrement à la haute direction d’Affaires mondiales Canada (AMC), aux directeurs et aux agents de programme, aux organismes centraux et au public canadien. 

1.1 Contexte

La paix et la sécurité mondiales sont de plus en plus menacées par un nombre croissant de crises déclenchées par les conflits armés, les activités terroristes, la fragilité des États et les catastrophes naturelles. La lutte contre la violence et les conséquences des crises humanitaires et les urgences complexes représente un défi de taille pour la communauté internationale, qui est de plus en plus consciente que sans un soutien opportun et cohérent, les États fragiles ou touchés par des conflits continueront de représenter une menace pour la sécurité mondiale.   

La réaction du gouvernement du Canada (GC) au besoin d’atténuer les crises, de prévenir les conflits et la défaillance des États et de limiter de possibles débordements de violence s’est concrétisée par une gamme de programmes distincts pour les pays préoccupants. Le Programme de la sécurité humaine (PSH), établi en 2000, a été l’un des premiers programmes à être doté d’un mandat de cinq ans (2000-2005) et son budget annuel se chiffrait à 10 M$; il avait été conçu pour appuyer le leadership diplomatique et la défense des politiques, les initiatives particulières à certains pays et les initiatives domestiques et multilatérales en vue de renforcer leur capacité, principalement en Afrique.  

En 2005, après avoir constaté qu’il fallait établir un mécanisme approprié pour combler une lacune financière et opérationnelle entre l’aide humanitaire immédiate, le développement à plus long terme et le secteur de la sécurité, le GC a créé le GTSR. Il avait pour mandat de faire progresser les priorités du Canada en matière de politique étrangère, d’aborder les défis liés à la sécurité internationale et de promouvoir les valeurs canadiennes que sont la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit à l’étranger. Le FPSM a été créé en 2005 et doté d’un budget fictif de 100 M$ par année et d’un mandat de cinq ans. Il est administré par le GTSR et il a pour objectif d’assurer une intervention pangouvernementale rapide et efficiente en cas de catastrophes naturelles ou causées par des humains.

Évolution des autorisations de financement du FPSM

En septembre 2006, le CT a approuvé les autorisations de dépenser du FPSM pour sa programmation au Soudan, en Haïti et en Afghanistan et du Programme des opérations internationales de police de maintien de la paix et de soutien à la paix (PIP) jusqu’en 2009-2010. Les pouvoirs pour élaborer des politiques et les pouvoirs pour dépenser des autres programmes du FPSM, y compris le Programme des opérations et de la paix mondiales (POPM), le PSH (renommé le Programme Glyn Berry) et l’Initiative pour les États fragiles pour après le 31 mars 2007devaient être approuvés par le Cabinet et des approbations distinctes devaient être obtenues du CT. En juin 2007, ces pouvoirs ainsi qu’un financement de 224,4 M$ ont été approuvés pour ces trois programmes et le GTSR est devenu la plateforme intégrée d’AMC et du Canada pour l’élaboration des politiques et des programmes et les interventions opérationnelles rapides en cas de conflits, de crises et de catastrophes naturelles. En 2008, les politiques et les autorisations de financement du GTSR et du FPSM ont été prolongées pour cinq ans, jusqu’en 2012-2013, et un budget annuel de 164,7 M$ a été alloué. En même temps, le FPSM a obtenu une autorisation pluriannuelle pour exécuter sa programmation dans le cadre de projets et pour s’engager dans des États fragiles autres que l’Afghanistan, le Soudan et Haïti. La gestion continue par AMC du Fonds pour les crises de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) par le truchement du secrétariat du GTSR a également été approuvée cette année-là.

En avril 2013, une prolongation d’au plus un an et une autre de six mois, jusqu’au 30 septembre 2014, a été accordée. Le 29 septembre 2014, le CT a avalisé la prolongation de 18 mois des politiques et des autorisations de financement du FPSM, soit jusqu’au 31 mars 2016.

1.2 Mandat, objectifs et activités de programme

La justification qui sous-tendait la création du GTSR était la reconnaissance du fait que pour gérer efficacement les complexités des États fragiles et des crises internationales, le GC devait adopter une approche pangouvernementale englobant les politiques, la programmation et les capacités de coordination du Service extérieur, des organismes de développement, et des services juridiques, des forces policières, des services correctionnels et des militaires. Le GTSR a favorisé la création de synergies en mettant à profit l’expertise de tous les ministères et organismes pertinents. Doté d’un mandat axé sur l’élaboration de politiques, la cohérence et la défense dans les domaines de la prévention des crises, des intervention en cas de crise, de la protection des civils et de la stabilisation des États fragiles, le GTSR est devenu une plateforme pour le soutien opérationnel et la coordination des crises internationales d’origine naturelle ou humaine. Depuis sa mise en œuvre en 2006, le FPSM a servi à mettre en œuvre des programmes qui ont eu un impact important en Afghanistan, en Haïti, au Soudan, au Liban, en Colombie, en Ouganda, en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, avec une attention particulière portée à l’Ukraine et à la Jordanie pendant la période visée par l’évaluation. Plus récemment, un accent particulier a également été mis sur la protection des droits de la personne et le bien-être des femmes et des enfants dans des situations de conflits et dans les États fragiles ainsi que sur la lutte contre la violence sexuelle et fondée sur le sexe (VSFS).  

Depuis sa création, les principaux objectifs du GTSR ont été reformulés de différentes façons et véhiculés des perspectives quelque peu différentes de l’objectif général, tout en conservant les éléments clés de son mandat. Même si cette situation était attribuable en partie à l’environnement de sécurité en constante évolution, aux tendances mondiales et aux priorités gouvernementales, ils ont démontré la souplesse du GTSR et sa capacité d’adapter sa programmation aux besoins changeants. Par exemple, au cours des cinq premières années de sa création, la programmation du GTSR était principalement axée sur l’Afghanistan, Haïti, le Soudan; elle a par la suite été élargie à des États comme la Colombie, et plus récemment à la Jordanie, la Cisjordanie et l’Ukraine.

En raison des travaux thématiques transversaux dans différents secteurs prioritaires au cours des dernières cinq années, le GTSR/FPSM ont voulu adopter une approche plus globale pour la programmation régionale et nationale sous des priorités thématiques spécifiques afin de mieux répondre aux nouveaux besoins des États fragiles ou touchés par des conflits en matière de sécurité et de stabilisation. Les principaux secteurs thématiques du FPSM et les résultats escomptés pour les cinq dernières années sont énoncés dans le modèle logique du GTSR, sous les quatre « portraits des résultats » suivants :  

• Renforcement des capacités des institutions et de la société civile dans les États touchés par une crise
• Interventions renforcées du gouvernement du Canada dans les situations de crise
• Interventions renforcées de la communauté internationale dans des situations de crise particulières
• Cadres internationaux renforcés utilisés pour régler des situations de crise

Le personnel du GTSR collabore avec une variété d’intervenants au sein d’AMC et à l’externe, dont plusieurs contribuent aux activités de programmation ou en bénéficient. L’élaboration des politiques, la programmation et les opérations sont souvent exécutés avec des partenaires comme les gouvernements alliés et les intermédiaires externes du GC (bénéficiaires des ressources du FPSM et/ou organismes de mise en œuvre), y compris des organisations canadiennes et internationales et des organisations non-gouvernementales (ONG), de la société civile et des organisations multilatérales. Par exemple, le GTSR gère le FPSM et le déploiement des experts civils du GC, collabore avec le ministère de la Défense nationale (MDN) pour le déploiement des ressources des Forces canadiennes (FC) dans des opérations de paix multilatérales, avec Sécurité publique Canada (SP) pour l’Arrangement sur la police civile au Canada (APCC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pour le déploiement d’agents de police civils dans le cadre des opérations internationales de maintien de la paix.  

Les populations ciblées peuvent varier en fonction des conflits, des crises ou des catastrophes naturelles dans les pays <<où le GTSR intervient, et les bénéficiaires incluent des groupes d’âge, de sexes, et de populations marginalisées ou vulnérables différents.

1.3 Gouvernance

La structure de gouvernance du GTSR compte de multiples niveaux et témoigne de son rôle complexe en tant que point central du GC pour exécuter les travaux de stabilisation à l’échelle internationale et ses responsabilités connexes en ce qui concerne l’élaboration des politiques, de la programmation et des opérations.  

Le GTSR est dirigé par un directeur général de la Direction générale du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (IRD) qui relève du sous-ministre adjoint (SMA) de la sécurité internationale (IFM). Pour assurer la cohérence des politiques et éviter les chevauchements, divers comités interministériels et ministériels (au niveau des SM, des SMA et des DG) sont mis à contribution au besoin pour éclairer et guider les exercices d'établissement des priorités émergentes et mettre en œuvre les priorités établies par mandat par le Cabinet dans un contexte pangouvernemental, le principal étant le Comité consultatif du GTSR, un mécanisme de surveillance interministériel (composé de membres du MDN, du Bureau du conseil privé (BCP), de la GRC, de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), du Service correctionnel (SC), et du ministère de la Justice (MJ), etc.). À différentes étapes du cycle de vie du projet, les fonctions de remise en question et d’examen sont assurées par des comités d’examen internes (l’équipe de responsabilisation à l’égard du projet (ERP) et l’équipe adjointe de responsabilisation à l’égard du projet (EARP).

IRD compte actuellement quatre directions fonctionnelles, qui ont chacune une fonction distincte :  

• Direction des programmes pour la stabilisation et la reconstruction (IRG) : Réalise des activités de programmation dans les principales régions géographiques et priorités thématiques.
• Direction des opérations de paix et des politiques sur les États fragiles (IRP) : Élabore et coordonne les politiques sur les États fragiles, la gestion des conflits et les initiatives internationales de maintien de la paix et de consolidation de la paix.
• Direction de la coordination et du déploiement (IRC) : Fournit des conseils et des orientations à IRD concernant les processus opérationnels, la gestion du risque et du rendement; effectue un examen indépendant de tous les projets pour assurer qu’ils sont conformes aux exigences et aux lignes directrices, coordonne et gère les affectations d'experts civils pour l'ensemble du gouvernement, y compris l’APCC.
• Direction des affaires humanitaires et des interventions d’urgence (IRH) : Élabore, coordonne et met en œuvre la politique canadienne sur les affaires humanitaires internationales, et coordonne les interventions du Canada lors des crises humanitaires internationales causées par des catastrophes naturelles et des conflits armés^{Note de bas de page 1}.

1.4 Ressources du programme

La Direction générale du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (IRD) compte 68 équivalents temps plein (ETP) directs et des postes du groupe des services administratifs (AS), de l’administration des programmes (PM), du Service extérieur (FS) et du groupe économique/services de sciences sociales (EC).

Les fonds du GTSR /FPSM sont affectés dans le cadre financier pour les initiatives de paix et de sécurité de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) et la majorité des programmes relèvent de l’aide publique au développement (APD).

Pendant la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2015, les affectations budgétaires annuelles du GTSR ont varié considérablement (entre 89 M$ et 150 M$) en raison des nombreuses autorisations de dépenser du CT pendant la période quinquennale visée par l’évaluation. Le tableau ci-dessous représente les affectations totales du GTSR/FPS (incluant le crédit 1 et le crédit 10) pour chaque exercice financier de 2010 à 2016^{Note de bas de page 2}.

* L’information finale pour l’exercice 2015-2016 n’était pas disponible au moment de la rédaction du rapport.

Entre 12,5 M$ et 14 M$ du financement annuel du crédit 1 est alloué à la GRC pour l’APCC. Une évaluation horizontale distincte de ce programme a été réalisée conjointement avec la GRC et SP, et par conséquent, n’est pas incluse dans la présente évaluation.

Une description et une analyse plus détaillées des tendances concernant les débours au cours des cinq dernières années sont fournies dans la section Efficience et efficacité du présent rapport.

2.0 Portée et objectifs de l’évaluation

2.1 Objectifs

La présente évaluation sommative visait à fournir à la haute direction du Ministère une analyse impartiale et fondée sur des éléments probants de la pertinence et du rendement (utilisation judicieuse) du GTSR et du FPSM.

Les principaux objectifs de l’évaluation étaient les suivants :  

• Déterminer la pertinence du GTSR et du FPSM en évaluant la mesure dans laquelle ils répondent à un besoin démontré, s’ils cadrent toujours avec les priorités du GC et si le rôle qu’ils jouent pour le GC et AMC est approprié.
• Évaluer le rendement du GTSR et du FPSM en ce qui concerne l’atteinte des résultats escomptés de manière efficace et économique.  
• Analyser les leçons apprises en ce qui concerne la gestion de projets individuels par le FPSM et les pratiques exemplaires qui pourraient éclairer les initiatives futures et le programme.

2.2 Portée

L’évaluation a fait fond des constatations et recommandations énoncées dans l’évaluation sommative du FPSM de 2009; elle portait expressément sur les résultats des initiatives et de la programmation du GTSR et du FPSM qui ont été mises en œuvre entre avril 2010 et septembre 2015.

En plus de l’analyse des activités de programmation et des projets particuliers mis en œuvre par IRG, l’évaluation a également porté sur l’ensemble des fonctions et de la gestion ministérielle de la Direction générale du GTSR, y compris les initiatives en matière de politiques exécutées par IRP, les activités d’intervention dans les situations de crise d’IRH, et les déploiements de civils réalisés par IRC.

Dans le contexte d’un ministère fusionné, l’évaluation a examiné la mesure dans laquelle les occasions de synergies et de collaboration accrues entre le FPSM et d’autres programmes de développement et de programmes humanitaires avaient été optimisées. 

En se fondant sur les constatations et les conclusions de l’évaluation, des recommandations ont été formulées sur les éléments à améliorer.

3.0 Considérations clés

Au cours des cinq dernières années, le GTSR et le FPSM ont fonctionné avec plusieurs pouvoirs et prolongations temporaires, ce qui a créé des défis en ce qui concerne la planification et la programmation et occasionné des interruptions sur le plan de la mise en œuvre de leurs mandats respectifs. Par exemple, jusqu’au 31 mars 2013, le FPSM fonctionné selon les termes de la présentation au CT de 2008 et des modalités qui s’y rattachaient. D’avril 2013 à septembre 2014, deux prolongations du financement à court terme ont permis au GTSR/FPSM de poursuivre ses opérations mais ont empêché le personnel du programme de prendre des engagements à long terme en matière de planification et dans certains cas, il y a eu des répercussions sur la portée thématique et la durée des projets mis en œuvre. La présentation au CT de 2014 assurait la prolongation des pouvoirs du programme jusqu’au 31 mars 2016.

Les évaluateurs ont tenu compte du fait que la programmation du FPSM était principalement mise en œuvre dans des États fragiles ou touchés par des conflits et dans lesquels l’environnement de sécurité est instable, ce qui a compliqué l’établissement des besoins en constante évolution et la conception d’options pour y répondre rapidement. Il a été difficile, voire impossible, d’assurer une supervision directe de la mise en œuvre des projets dans certains pays pour des raisons de sécurité. 

4.0 Approche et méthodologie de l’évaluation

La présente évaluation a été réalisée pour satisfaire à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor de 2009; elle a porté sur les cinq enjeux fondamentaux et questions qui sont harmonisés avec les sources de données et les approches analytiques définies dans la matrice d’évaluation.

Une approche méthodologique mixte et une variété de techniques ont été utilisées pour recueillir et analyser les données qualitatives et quantitatives. Des entrevues en personne et des entrevues téléphoniques ont été réalisées auprès de plus de 190 intervenants clés à l’échelle nationale et internationale. Les évaluateurs de ZIE se sont rendus dans neuf pays de l’Asie du Sud-Est, du Moyen-Orient et des États-Unis, ce qui leur a permis de rencontrer en personne les représentants des organismes chargés de la mise en œuvre et des bénéficiaires et d’observer directement les résultats obtenus dans certains cas. Un examen exhaustif des documents a été réalisé pour compléter les entrevues et obtenir des données probantes sur la façon dont les activités et les projets ont été planifiés, gérés, mis en œuvre et documentés, et déterminer dans quelle mesure les résultats font l’objet de suivi et de rapports. Un examen sur dossier plus exhaustif d’un échantillon de 84 projets, sélectionnés parmi les 390 projets du GTSR/FPSM mis en œuvre pendant la période visée par l’évaluation, a permis de réaliser une analyse approfondie de la mesure dans laquelle les projets du FPSM ont atteint les résultats escomptés, et de déterminer de quelle façon la surveillance, le suivi et les rapports ont été réalisés.

L’expérience des pays aux vues similaires en matière de planification et de stabilisation a été examinée et leurs pratiques exemplaires ont servi à établir des repères pour comparer les réalisations du GTSR et du FPSM. Des études de cas thématiques sur l’action contre les mines et la programmation en matière de VSFS du GTSR/FPSM et les études de cas sur la Jordanie, l’Ukraine, et la Colombie ont fourni d’autres renseignements aux fins de l’évaluation.

5.0 Limites de la méthodologie

La vaste portée de la programmation du FPSM a été un défi de taille pour l’évaluation. Le FPSM couvre de multiples thèmes et secteurs et toute une gamme d’activités de programmation, il a une grande portée géographique et il collabore avec de multiples partenaires de la mise en œuvre; environ 400 projets ont été mis en œuvre pendant la période visée par l’évaluation. L’ampleur et la portée de la programmation du FPSM pendant la période visée par l’évaluation et les délais serrés pour recueillir des éléments probants des sources de données primaires ont restreint la capacité des évaluateurs d’observer directement les résultats de certains projets majeurs (p. ex., il n’y a pas eu de visites sur place en Haïti, en Afghanistan, en Iraq et dans les pays d’Afrique). Pour atténuer cette limite, l’équipe d’évaluation a procédé à un examen sur dossier d’un échantillon de projets représentatifs qui comprenaient les activités de programmation du FPSM dans les principaux thèmes, secteurs, pays et régions. De plus, des visites sur place dans quatre régions et 11 pays ont permis d’observer directement les  résultats des projets et d’assurer une bonne couverture des divers champs d’opération et d’intervention^{Note de bas de page 3}.

Une autre difficulté a été l’évolution de la structure du GTSR à titre de Direction générale et les rôles et responsabilités de ses divisions au cours de la période visée par l’évaluation. Les changements structuraux et les justifications pour ces changements n’ont pas tous été documentés; il a dont été difficile d’évaluer leurs répercussions réelles sur l’efficience et l’efficacité des activités et des projets du GTSR/FPSM. Pour atténuer cette contrainte, l’équipe d’évaluation a examiné les pratiques exemplaires des autres programmes de sécurité et de stabilisation et a rencontré les représentants des partenaires aux vues similaires pour examiner leurs approches stratégiques en matière de stabilisation, de consolidation de la paix et de démocratie ainsi que les structures institutionnelles pertinentes qui ont été créées pour appuyer les politiques et la programmation dans ces domaines.

6.0 Constatations de l’évaluation : Pertinence

6.1 Enjeu 1 : Besoin continu du programme

Constatation 1 : Les crises, qu’elles soient d’origine naturelle ou humaine, contribuent à l’instabilité régionale et internationale qui menace directement ou indirectement les Canadiens et les intérêts canadiens.

Le rythme accéléré de la mondialisation au cours des dernières décennies, en raison notamment de la baisse importante des coûts de transports et les progrès spectaculaires dans le domaine des technologies de l’information, a érodé petit à petit les frontières traditionnelles entre les États et accru leur interdépendance. L’élimination progressive des barrières entre les nations et les gens a en retour accru les occasions pour les échanges d’idées, le développement économique et les déplacements dans des endroits jusque-là inaccessibles. De plus, les avancées technologiques ont amélioré l’accès à l’information et habilité la société civile à l’échelle de la planète. Malgré ses nombreux avantages, la mondialisation est également un important facteur de déstabilisation dans le monde.

Bien qu’elle ne soit pas en soi une source de conflit, la mondialisation peut aider à intensifier les facteurs sociaux et économiques en matière de conflits et accroître grandement leur complexité. Plus important encore, l’interdépendance croissante des nations en ce qui concerne les marchés commerciaux et financiers et l’intensification de la circulation fait en sorte que l’instabilité et les crises qui surviennent dans un État peuvent avoir des répercussions dans les pays avoisinants et entraîner de l’instabilité à l’échelle régionale et internationale. L’utilisation accrue des médias sociaux peut accélérer encore davantage la rapidité et la portée de l’effet de diffusion, comme en fait foi le printemps arabe de 2011. Une telle instabilité, et la violence connexe, est aggravée par d’autres tendances mondiales de taille, y compris la croissance de la population, les changements climatiques et l’inégalité des revenus à l’échelle mondiale, qui ont exercé des pressions sur les infrastructures essentielles et fait en sorte que les populations sont plus vulnérables aux catastrophes^{Note de bas de page 4}.

Les crises, d’origine naturelle ou humaine, contribuent à l’instabilité régionale et internationale qui menace directement et indirectement les Canadiens et les intérêts canadiens. Par exemple, les conflits perturbent les activités économiques et ont des répercussions négatives sur les échanges commerciaux, en particulier pour les pays tributaires du commerce, comme le Canada, en limitant l’accès aux marchés étrangers et en détruisant de précieuses ressources. Du point de vue financier, les répercussions financières d’un violent conflit sur l’économie mondiale sont importantes : en 2015, l’Indice mondial de la paix^{Note de bas de page 5} estimait que l’économie mondiale avait perdu 14,3 milliards $ US, soit 13,4 % du produit intérieur brut (PIB) mondial, en raison de l’instabilité politique et des conflits. Les conflits peuvent aussi mener à la création d’États défaillants qui peuvent être un terreau fertile pour l’extrémisme violent et un refuge pour les groupes terroristes transnationaux.

La sécurité mondiale et les tendances en matière de conflit indiquent que l’instabilité continuera de poser une menace dans un avenir rapproché comme le démontrent les crises nouvelles et en cours au Moyen-Orient, en Afrique, en Asie et dans les Amériques, et l’accroissement de la portée et de l’envergure des groupes radicaux islamistes. Étant donné que bon nombre de ces menaces proviennent des États fragiles ou touchés par des conflits, le Canada et ses alliés ont une excellente raison pour lutter contre ces menaces à la source.

Constatation 2 : La réponse aux menaces posées par les États fragiles ou touchés par des conflits est devenue un domaine distinct de la politique étrangère qui compte toute une série de structures en matière de politiques et de programmation, de principes connexes, d’approches et de pratiques exemplaires.

Partout dans le monde, on convient de plus en plus que le développement, la sécurité et la stabilité sont des concepts fortement interdépendants qui se renforcement mutuellement et que les objectifs et les priorités en matière de développement ne peuvent être atteints sans un environnement sûr, légitime et pacifique. La communauté internationale s’est ralliée au cours des dernières années pour trouver des moyens concertés pour contrer les causes d’instabilité et de conflits^{Note de bas de page 6}. Les organisations des Nations Unies ont répété à maintes reprises que les coûts financiers et humains pour prévenir les conflits sont moins élevés que ceux pour endiguer les conflits ouverts.

En s’appuyant sur les Principes pour l’engagement dans les États fragiles de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui énonçaient les pratiques exemplaires pour l’engagement dans les États fragiles, le Dialogue international sur la consolidation de la paix et le renforcement de l'État a élaboré en 2011 un New Deal pour l’engagement dans les États fragiles qui établissait cinq objectifs clés pour la consolidation de la paix et le renforcement de l’État :

1. Encourager les accords politiques inclusifs
2. Établir la sécurité
3. Améliorer l’accès à la justice
4. Créer des emplois et améliorer les moyens de subsistance
5. Gérer les revenus et la prestation de services

Les Principes pour l’engagement dans les États fragiles de l’OCDE et le New Deal soulignent l’importance de renforcer la résilience des États fragiles ou touchés par des conflits et d’établir des repères pour une programmation efficace.

Les évaluateurs ont constaté un lien de causalité entre la prévention des conflits et le développement à long terme. La prévention des conflits contribue à établir un environnement sûr et stable pour permettre aux activités de développement de porter fruit. Le développement à long terme est essentiel pour protéger et préserver les gains et contrer la résurgence des conflits. Les Objectifs de développement durable pour 2030 adoptés récemment reconnaissent expressément qu’il ne peut y avoir de développement durable en l’absence de paix et de sécurité. Reconnaissant la nécessité d’une approche globale pour relever les défis des États fragiles ou touchés par des conflits, un certain nombre de pays membres de l’OCDE comme le Danemark, la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et les États-Unis (E.-U.) ont établi ou renforcé leur capacité en matière de stabilisation et leurs structures organisationnelles connexes pour contrer les défis et les menaces provenant de ces États.

Par exemple, le Bureau of Conflict and Stabilization Operations du Département d’État des États-Unis avait une mission similaire à celle du GTSR soit de faire la promotion de la sécurité nationale en collaborant avec les partenaires afin de briser le cycle des conflits violents, renforcer la sécurité des civils et atténuer les crises dans les pays prioritaires à l’aide d’analyses, d’une planification et des opérations stratégiques sur le terrain^{Note de bas de page 7}. Le Royaume-Uni a également créé une unité de stabilisation qui est chargée de coordonner l’action du gouvernement dans les États fragiles ou touchés par des conflits^{Note de bas de page 8}. Certaines de ces initiatives sont examinées ci-dessous pour établir des comparaisons entre les politiques et les approches internationales ou dégager les bonnes pratiques et les leçons apprises.

Bien que les bureaux de stabilisation mentionnés précédemment aient une configuration différente, ils ont certaines caractéristiques en commun. Ils regroupent entre autres le leadership en matière de politiques, y compris l’analyse des États fragiles et des conflits et la coordination pangouvernementale; maintiennent les sources de financement allouées pour appuyer les travaux de ces bureaux/structures opérationnels; ont des autorisations de financement souples pour faciliter les interventions à court terme et rapides en cas de crises ainsi que des objectifs de stabilisation à plus long terme, et ont la capacité de mobiliser des experts civils du secteur public et du secteur privé pour des déploiements à l’appui des travaux de stabilisation.

Constatation 3 : Les hypothèses qui sous-tendaient la création du GTSR et du FPSM sont toujours valables. Il y a une justification claire et convaincante pour maintenir en place une organisation/un programme comme le GTSR et fournir des fonds au moyen d’un mécanisme comme le FPSM pour assurer une réponse pangouvernementale aux crises internationales, aux urgences complexes et aux besoins en matière de maintien de la paix et de stabilisation dans les États fragiles ou touchés par des conflits. 

Avant la création du GTSR, l’élaboration des politiques et de la programmation dans les États fragiles ou touchés par des conflits était répartie entre divers ministères et organismes du GC. Des mécanismes pour appuyer la coordination de la réponse pangouvernementale aux crises (naturelles ou causées par des humains) étaient créés au besoin pour régler une situation particulière, ce qui ne permettait pas d’effectuer une analyse préalable ou de prévenir une crise. Pour combler cette lacune, une entité permanente devait être établie pour surveiller les situations de crise et planifier une intervention intégrée et rapide en matière de politiques et de programmation, en tirant parti des contributions collectives et concertées des ministères; le GTSR a été la réponse du GC à cette lacune institutionnelle.

Le FPSM pour sa part a été établi pour combler un « déficit de financement » du GC et fournir des ressources spécifiques à l’appui des activités ponctuelles dans des pays où un conflit risque d’éclater ou qui sont touchés par des conflits, mais qui ne relèvent pas du mandat ou de la responsabilité du MDN, du programme d’APD du Canada, et/ou des autres ministères qui ont des capacités pertinentes à la programmation des États fragiles. Le FPSM exécute conformément aux pratiques exemplaires internationales deux fonctions clés en ce qui concerne les États fragiles ou touchés par des conflits : le FPSM est avant tout un instrument qui permet au GC de débourser rapidement des fonds et ensuite un mécanisme de financement pour optimiser les ressources pangouvernementales et permettre aux autres ministères d’appliquer leurs connaissances et leurs capacités particulières à la prévention des conflits et aux efforts de stabilisation et de reconstruction après un conflit.

Les hypothèses qui sous-tendaient la création du GTSR et du FPSM sont donc toujours valables. Depuis leur création, la pertinence du GTSR et du FPSM pour répondre aux besoins des États en crise a été démontrée. Ils ont permis notamment :  

• De mobiliser les ressources des autres ministères et de coordonner leurs efforts dans la foulée de catastrophes naturelles p. ex., les séismes en Haïti (2010), en Nouvelle-Zélande (2011) et au Népal (2015), et les effets dévastateurs du typhon Haiyan aux Philippines (2014) et le typhon Etau au Japon (2015), qui a précipité le désastre de la centrale nucléaire à Fukushima;
• D’appuyer la réforme du système de sécurité en Afghanistan, en Haïti, en Colombie, au Burkina Faso, au Cameroun, au Rwanda, en Cisjordanie et Bande de Gaza, en Iraq et en Ukraine;
• D’appuyer la justice transitionnelle et la réconciliation en Colombie, au Mali, en Somalie, au Cambodge et au Liban;  
• D’appuyer les institutions de gouvernance démocratique et la société civile (y compris les assemblées législatives et les systèmes des partis politiques, les processus électoraux, les droits de la personne et la primauté du droit, les médias indépendants, etc.) en Birmanie, en Moldavie, en Égypte, en Afghanistan, en Tunisie, au Kenya et en Ukraine;
• D’appuyer l’action contre les mines en Colombie, au Sri Lanka, au Vietnam, en Libye, en Jordanie, au Soudan du Sud et en Ukraine. 

Puisque le nombre d’États fragiles touchés par des conflits ou à risque de l’être dans le monde ne cesse d’augmenter, la raison d’être du GTSR et du FPSM est donc toujours pertinente.

6.2 Enjeu 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Constatation 4 : Les politiques, les programmes et les initiatives du GTSR sont harmonisés avec les résultats stratégiques d’AMC et les appuient; cependant, pour tenir compte de ces priorités globales, le GTSR a parfois mis en œuvre des programmes dans des secteurs qui ont peu à voir avec son mandat particulier.

L’élimination des menaces posées aux intérêts du Canada et à ceux de ses alliés par les États fragiles ou touchés par des conflits a été une priorité pour le GC pendant toute la période visée par l’évaluation. Sous la priorité no 4 de la politique étrangère du Rapport sur les plans et priorités (RPP) d’AMC pour 2014-2015 « Promouvoir la démocratie et le respect des droits de la personne et contribuer à une gouvernance mondiale efficace ainsi qu'à la sécurité internationale », il est indiqué que « La liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit revêtent une importance capitale pour la politique étrangère et la sécurité nationale du Canada; aussi, celui-ci continuera de promouvoir ces valeurs dans des régions clés comme les Amériques et dans des pays tels l'Afghanistan, l'Iran, l'Ukraine et la Birmanie. »

Le GTSR est toujours harmonisé avec les priorités du GC en matière de paix et de sécurité et continue de faire avancer les objectifs du Canada en matière de politique étrangère en réaffirmant le leadership du Canada sur la scène mondiale. Cette priorité est énoncée dans le discours du Trône du 4 décembre 2015 ainsi que dans la lettre de mandat du ministre des Affaires étrangères provenant du Premier ministre.

La promotion de la sécurité est toujours une priorité thématique pour l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) du Canada. Le GTSR et le FPSM ont donc pour mandat d’appuyer la politique et la programmation d’AMC sous les piliers « sécurité et stabilité » et « promotion de la démocratie », de permettre au Canada de relever les défis mondiaux qui menacent la sécurité et la prospérité et de promouvoir la démocratie, les droits de la personne, la primauté du droit et la liberté de religion.

Le GTSR et le FPSM ont appuyé très efficacement les priorités géographiques et thématiques du gouvernement, comme le démontre le réajustement des fonds engagés pour les crises émergentes en Europe de l’Est, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord.

Pendant la période visée par l’évaluation, le GTSR a mis en œuvre des projets dans certains pays qui n’étaient pas en conflit ni à risque de l’être, et n’étaient même pas des États fragiles selon les normes internationales (p. ex., Vietnam, Laos, Cambodge, Moldavie, Paraguay, etc.), et a réduit sa programmation dans d’autres pays et régions (p. ex., Afrique de l’Est et Afrique occidentale) grandement touchés par l’instabilité et les conflits. Pendant cette même période, le GTSR a financé des programmes dans des domaines comme la lutte antiterroriste, la lutte contre la criminalité, l’action humanitaire contre les mines, les services sociaux, les soins de santé liés à la fonction reproductrice, les services médicaux et les droits de la personne qui, bien qu’étant indirectement liés à son mandat, ne sont pas de son ressort et relèvent plutôt d’autres programmes ministériels, comme le Programme visant à renforcer les capacités de lutte contre la criminalité (PRCLC), le Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes (PARCA) ou le programme d’aide publique au développement (APD) d’AMC, entre autres.  

Certains intervenants ont exprimé des préoccupations concernant la mise en œuvre par le GTSR de projets qui pourraient être perçus comme étant des programmes d’aide humanitaire et de ce fait, pourraient nuire à la neutralité politique des initiatives humanitaires. Les exemples fournis concernaient des projets de camps de réfugiés financés par le FPSM en Jordanie. 

Donc, même si le GTSR et le FPSM ont toujours été harmonisé avec le programme de sécurité du Canada et ses priorités géographiques et thématiques à l’échelle internationale et les a toujours appuyés, l’harmonisation des programmes avec ces priorités globales a parfois mené le GTSR et le FPSM à dévier de leurs principaux domaines et compétences.

6.3 Enjeu 3 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement

Constatation 5 : La sécurité internationale est la responsabilité du gouvernement fédéral et il est logique que le GTSR et le FPSM relèvent d’AMC.

Comme il a été signalé dans la constatation précédente, s’attaquer aux problèmes liés à la sécurité internationale pour le Canada et ses alliés est l’un des enjeux stratégiques clés d’AMC. Dans la dernière version des lettres de mandat d’AMC, le GC lui demande de « collaborer avec le ministre de la Défense nationale et d’accroître le soutien du Canada aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies ainsi que ses efforts de médiation, de prévention des conflits et de reconstruction à la suite de conflits. » Par conséquent, même si d’autres ministères ont aussi répondu aux menaces à la sécurité du Canada et de ses alliés, AMC a joué un rôle de premier plan pour élaborer et mettre en œuvre des politiques et une programmation pour contrer ces menaces.

Malgré les difficultés énoncées dans les constatations précédentes, AMC est toujours le seul ministère qui a le pouvoir et la capacité nécessaires pour surveiller les situations de crise, planifier et mettre en œuvre rapidement une politique intégrée et intervenir dans les situations  de crise en mettant à profit et de façon concertée les contributions collectives des autres ministère. Avec son réseau de missions à l’étranger, AMC est mieux placé que quiconque au sein du GC pour fournir un soutien opérationnel pangouvernemental et coordonner les interventions du Canada en réponse aux crises internationales. Compte tenu de ces facteurs, AMC continue d’être le choix logique pour le GTSR et le FPSM.

7.0 Constatations de l’évaluation : Rendement

7.1 Atteinte des résultats escomptés

Les sections qui suivent porteront sur le rendement du GTSR et du FPSM, et les facteurs qui ont contribué ou les ont empêchés d’obtenir les résultats de programme escomptés, comme la conception du programme, la surveillance des projets, la mesure des résultats et les rapports à cet égard.

7.1.1 Mesure des résultats immédiats et intermédiaires

Constatation 6 : Le GTSR a réalisé des progrès en vue de produire des extrants et des résultats immédiats au niveau des projets; cependant, il n’y a pas de méthode pour assurer un suivi systématique et mesurer les réalisations des projets et leur contribution aux résultats au niveau du programme.

Les observations directes et les éléments probants recueillis dans le cadre des visites sur place indiquent que la plupart des projets avaient obtenu des résultats immédiats et intermédiaires mais que peu ou pas de rapports avaient été produits sur la façon dont les résultats des projets avaient contribué aux résultats généraux du programme. Pour les projets pour lesquels il n’y avait pas eu de visite sur place, l’information a été recueillie par l’examen sur dossier d’un échantillon de projets. L’anaIyse et le résumé des résultats ont été difficiles en raison d’un certain nombre de facteurs tels que :   

• L’absence de rapports annuels sur les réalisations du programme par thème, région ou pays produits après 2012;
• L’absence d’une collecte et d’une consignation systématique des données, des leçons apprises et des bonnes pratiques pour les projets mis en œuvre;
• L’absence de cadres de planification stratégique pour orienter la programmation dans les secteurs et/ou pays prioritaires, de sorte que les résultats des projets ont été rapportés sur une base anecdotique ou ad hoc sans lien avec les résultats de haut niveau du programme.

L’examen sur dossier exhaustif de l’échantillon de projets a révélé que des progrès avaient été réalisés en vue de produire des résultats immédiats pour environ deux tiers des projets (57 sur 84). Des projets restants, 14 étaient encore en cours au moment de l’examen et par conséquent, n’avaient pas produit de résultats, et il n’y avait pas de rapport final et/ou de données sur le rendement disponibles pour 13 projets.   

Un certain nombre de contraintes ont été prises en compte dans le processus d’évaluation des résultats au niveau des projets et du programme, par exemple :

• Les retards dans le processus d’approbation après 2011, de sorte qu’il a été plus difficile pour le GTSR de répondre en temps opportun aux besoins établis et d’appuyer les projets à long terme.  
• Les renouvellements à court terme des autorisations de dépenser et le manque de financement pluriannuel après 2013 ont empêché la mise en œuvre des projets à plus long terme. La plupart des projets mis en œuvre dans des délais serrés (moins d’un an) ne pouvaient pas démontrer ou produire de rapport sur les résultats intermédiaires obtenus.  
• Les résultats indiqués « intermédiaires » dans certains rapports étaient en fait des résultats immédiats.
• Les résultats intermédiaires présentés dans le modèle logique du GTSR se chevauchaient souvent. Par exemple, dans le cadre de partenariats avec des organismes des Nations Unies et des organisations internationales pour renforcer la capacité des gouvernements nationaux dans les États touchés (résultat 1), le GTSR a également contribué à renforcer les cadres nationaux et internationaux et leur capacité d’intervenir en cas de crises (résultat 4).
• Plusieurs projets ont contribué à plus d’un résultat mais cet élément a rarement été mentionné dans les sections sur la présentation des résultats.
• Pour un certain nombre de projets, l’information a été entrée machinalement dans la base de données pour permettre de fermer le projet ou de passer à la prochaine étape; par exemple, les résultats atteints n’étaient souvent qu’un copier-coller des résultats escomptés sans données qualitatives ou quantitatives à l’appui.
• Lorsque de multiples acteurs et facteurs internes avaient participé aux résultats, ceux-ci ne pouvaient être attribués uniquement aux projets du FPSM et n’étaient pas évalués à l’aide d’une analyse de contribution.
• Plusieurs projets n’avaient pas de résultats ni indicateurs en matière d’égalité entre les sexes ou de données ventilées selon le sexe.
• Il n’y avait pas de codes, classification ou paramètres spécifiques pour les projets de lutte contre la VSFS et par conséquent, il a été difficile de mesurer la contribution du GTSR à la réduction de la violence sexuelle dans les conflits ou à d’autres résultats connexes.

Afin de mesurer les résultats du GTSR au niveau du programme, les projets ont été regroupés sous les résultats définis antérieurement. Les résultats regroupés ont été évalués en fonction des quatre portraits des résultats établis dans le modèle logique du GTSR et résumés dans le tableau ci-dessous.

7.1.2 Résultat intermédiaire 1 : Renforcer la capacité des institutions et de la société civile dans les États touchés.

Constatation 7 : Les projets du GTSR ont contribué à renforcer la capacité des institutions de l’État et des organisations de la société civile pour contrer les facteurs responsables de l’instabilité, gérer les conflits et fournir des services pour aider à rétablir la stabilité et la sécurité dans bon nombre d’États fragiles ou touchés par des conflits.

Pendant la période visée par l’évaluation, les plus importantes sorties de fonds du FPSM ont été pour des projets visant à renforcer les institutions et la société civile dans les États touchés par des conflits. Bien que les projets aient été mis en œuvre par des organismes tiers, les institutions de l’État ont été les principales bénéficiaires de la programmation du FPSM, qui, aux fins de l’évaluation des résultats, ont été regroupés sous les trois organes conventionnels du gouvernement : législatif, exécutif et judiciaire. De plus, aux fins de la production de rapports, les résultats atteints ont été regroupés sous trois grand thèmes généraux : i) la promotion de la démocratie et la consolidation de la paix; ii) la gestion des systèmes de sécurité; et iii) le système judiciaire, la justice transitionnelle et la réconciliation.

i) Promouvoir la démocratie et la consolidation de la paix : Capacités accrues des institutions législatives, des partis politiques et des organisations de la société civile

Les projets du FPSM classés sous ce thème visaient à renforcer la capacité et la participation des institutions législatives, des partis politiques et des organisations de la société civile. Les projets plus ou moins en lien avec l’organe législatif du gouvernement ciblaient généralement la promotion des avantages de la gouvernance participative et démocratique et le renforcement des mécanismes institutionnels à l’appui de la démocratie. Dans la taxonomie du GTSR, ces projets étaient classés sous différents secteurs dont : « participation démocratique et société civile », « législation et partis politiques », « promotion civile de la paix, prévention et résolution des conflits », « soutien de la décentralisation des gouvernements sous-nationaux », « médias et libre circulation de l’information » et « élections ». Les formes d’aide et les activités comprenaient habituellement l’élaboration de programmes, la tenue d’ateliers, la formation et le soutien matériel aux élections. Le GTSR finançait également des initiatives visant à faciliter la participation des citoyens aux processus électoraux et l’établissement d’une capacité locale de surveillance. Les résultats spécifiques atteints, en se fondant sur l’examen des projets, sont résumés ci-dessous :

• Compréhension accrue des formes de gouvernance démocratique comme le fédéralisme et la décentralisation : les projets du FPSM ont fourni de la formation sur le fédéralisme (Birmanie, Soudan du Sud) et la décentralisation de la prestation de services aux citoyens et la participation des citoyens à la gouvernance locale (Tunisie), qui ont  accru la capacité des institutions de l’État de tenir compte des divers intérêts des groupes sous-nationaux dans le cadre de négociations pacifiques. Le Forum des fédérations en Birmanie, un projet financé par le FPSM qui donnait de a formation sur le fédéralisme aux représentants des partis politiques ethniques qui se portaient candidats au parlement national, en est un bon exemple. La formation avait pour but de démystifier et de sanctionner le concept du fédéralisme, en particulier auprès du Parti de la solidarité et du développement de l’Union (USDP). Même si les résultats obtenus ne peuvent être attribués uniquement au financement du GTSR, les commentaires fournis lors des visites sur place réalisées dans le cadre de l’évaluation indiquaient que les projets du Canada avaient contribué à modifier la compréhension du fédéralisme qui, jusqu’à tout récemment, était associé en Birmanie aux divisions ethniques et aux mouvements sécessionnistes; il est  maintenant perçu comme une boîte à outils qui pourrait offrir des options pour régler six décennies de conflit entre le gouvernement central et les groupes ethniques armés.

Bien que plusieurs pays aient encore besoin d’une aide substantielle pour faire la transition vers une démocratie fonctionnelle, les projets financés par le FPSM ont contribué positivement à renforcer :   

• la capacité des partis politiques de participer aux élections et de sensibiliser les citoyens à leurs droits (p. ex., en Birmanie, en Tunisie, en Moldavie, etc.).
• la capacité des observateurs locaux et de la société civile de surveiller les élections dans des pays comme l’Afghanistan, l’Égypte, la Moldavie, la Colombie, la Tunisie, et l’Ukraine.
• la capacité des journalistes de couvrir les élections et de présenter les questions d’intérêt public (p. ex., Égypte).
• la légitimité des processus électoraux et à accroître la sensibilisation du public aux droits d’accès des électeurs en améliorant les registres électoraux et la détection des cas de fraude (p. ex., en Ukraine).

Même s’il a été difficile d’évaluer les répercussions des interventions du GTSR sur le cours des événements politiques dans les pays ciblés et de les attribuer aux projets du FPSM, l’évaluation a trouvé suffisamment d’éléments probants pour déterminer qu’elles avaient au moins contribué à accroître la sensibilisation et la compréhension des bénéficiaires à l’égard de la gouvernance démocratique. Par exemple, la Tunisie, la Birmanie et l’Ukraine ont démontré un certain succès sur le plan de la transition vers un régime démocratique, comme le démontre une refonte de leur processus électoral et/ou les parlements fonctionnels dûment élus.

ii) Gestion des systèmes de sécurité : Capacité accrue de l’État, de la société civile et de ses institutions de gérer les systèmes de sécurité.

Pendant la période visée par l’évaluation, le GTSR a contribué à accroître la capacité des institutions de l’État et de la société civile pour gérer les systèmes de sécurité. Une quantité considérable de ressources du FPSM a servi à accroître la capacité des institutions de l’État responsables de la sécurité, à savoir les services de police, les services correctionnels et les forces armées. Un résumé des résultats obtenus pour ce résultat intermédiaire est présenté ci-dessous.

• Capacité accrue de la police nationale d’appliquer la loi et d’assurer la sécurité de manière professionnelle et respectueuse des droits de la personne : Bon nombre de projets du FPSM en Haïti ont servi à fournir de l’équipement et de la formation en vue d’aider la police nationale à assurer un suivi et à enquêter sur des crimes, y compris les cas de VSFS. D’autres projets ont contribué à renforcer la capacité des forces policières de planifier et de coordonner des opérations de sécurité (Soudan du Sud, Cisjordanie) et d’améliorer la sécurité dans les camps de réfugiés (Jordanie). Les contributions du GTSR au Fonds d’affectation spéciale pour l’ordre public en Afghanistan (LOTFA) ont contribué à améliorer la gestion financière, la capacité opérationnelle, le développement institutionnel et l’intégration de la problématique hommes-femmes au sein de la force nationale de police. Le GTSR a versé 5 M$ au Programme d’assistance international à la formation aux enquêtes criminelles (ICITAP), l’un des projets qui a connu le plus de succès et obtenu des commentaires très élogieux des alliés du Canada; il a été mis en œuvre conjointement avec le Département d’État américain et visait à réformer la force policière de l’Ukraine en fournissant de la formation et de l’équipement. Le programme a eu pour résultat de renforcer la capacité de fournir des services de patrouille policière conformément aux normes internationales en matière de droits de la personne et de primauté du droit;  d’accroître la présence et l’efficacité des patrouilles des forces policières en déployant des centaines de nouveaux agents dans cinq villes (d’ici mars 2016) et la confiance du public envers les services de patrouille policière.
• Amélioration des conditions et de la capacité des agents correctionnels : Même si le soutien du GTSR aux systèmes correctionnels a diminué au cours de la période visée par l’évaluation, un projet du FPSM en Afghanistan a permis de fournir du matériel et de l’équipement en vue d’améliorer les conditions de vie dans une prison à Kandahar. Un autre projet au Soudan a fourni aux administrateurs et aux agents correctionnels la formation et l’aide technique nécessaires pour gérer les installations correctionnelles conformément aux normes internationales.  
• Amélioration de la capacité opérationnelle des forces armées : Abstraction faite des opérations de paix multilatérales, le soutien aux forces armées n’était pas un secteur de programmation du GTSR. Cependant, pendant la période visée par l’évaluation, le soutien matériel du GTSR aux militaires en Jordanie et en Ukraine a considérablement augmenté. Par exemple, le FPSM a versé plus de 24 M$ pour appuyer les institutions clés du domaine de la sécurité comme les forces armées et la gendarmerie en Jordanie. Le FPSM a également permis de renforcer la capacité des forces armées/policières pour répondre à la crise des réfugiés en Jordanie. Un projet a fourni du soutien matériel pour que les forces armées puissent renforcer les patrouilles aux passages frontaliers et assurer le transport des réfugiés syriens en toute sécurité vers les centres d’inscription. Un autre projet a contribué à accroître la sécurité des réfugiés et des travailleurs humanitaires dans les camps en améliorant les opérations policières (p. ex., présence et temps de réponse) en fournissant de l’équipement et une infrastructure. Grâce au soutien d’autres donateurs au GTSR, il n’y a pas eu d’incident de sécurité depuis plus d’un an au camp Za’atari en Jordanie.
  
  En partenariat avec le MDN, le FPSM a versé 8,9 M$ pour financer quatre projets visant à fournir un appui matériel au ministre de la Défense de l’Ukraine. Les intervenants ont indiqué que grâce au soutien et à l’aide technique fournis pour établir un hôpital de campagne et procéder aux opérations de déminage, des traitements essentiels ont pu être donnés plus rapidement, ce qui a accru les possibilités de survie des personnes blessées.
• Capacité accrue de mener des activités de déminage et d’améliorer la sécurité des  civils : Les activités de déminage ont toujours été une priorité pour le GC, comme le démontre le lancement du Processus d’Ottawa en 1996, qui a abouti à l’élaboration de la Convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel; cependant, le leadership du Canada dans ce domaine a diminué en raison du financement incertain et des priorités changeantes. L’échantillon de projets examinés dans le cadre de l’évaluation comprenait quatre projets de déminage qui fournissaient de l’équipement, de l’aide technique et de la formation à l’appui des efforts de l’Organisation des Nations Unies et des activités humanitaires de déminage en Afghanistan, au Soudan du Sud et en Colombie. Par exemple, le GTSR a fourni plus de 2,5 M$ pour les activités humanitaires de déminage en Colombie, mises en œuvre par le Programme présidentiel pour une action intégrale contre les mines antipersonnel (PAICMA) de l’Organisation des États américains (OEA). Selon les intervenants, ces projets ont produit des résultats importants et accru la capacité de 132 démineurs humanitaires; amélioré la conformité aux pratiques et normes internationales; sensibilisé davantage les communautés aux risques liés aux mines; assuré un accès plus sûr aux terres agricoles et un meilleur accès aux services gouvernements pour 66 victimes des mines.
  
  L’équipe d’évaluation a également pu observer directement l’efficacité de certains projets de déminage mis en œuvre au cours des deux dernières années au Laos, au Cambodge et au Vietnam. Deux types de déminage ont été examinés lors de la visite sur place : le déminage des munitions explosives non explosées (UXO) au Laos et au Vietnam, et le déminage des mines antipersonnel et antichar au Cambodge. Une des principales observations de l’examen du programme de déminage en Asie du Sud-Est portait sur la bonne réputation que le Canada s’était taillée en contribuant aux activités d’élimination dans la région et la gratitude exprimée par les représentants du gouvernement et des partenaires au Laos, au Cambodge et au Vietnam. Pour d’autres éléments de la programmation, les objectifs et les résultats des programmes de déminage étaient évidents et vérifiables (p. ex., nombre de restes explosifs de guerre (REG) enlevés/terres dégagées, etc.). Les partenaires du GTSR et les responsables de mise en œuvre ont démontré un haut niveau d’efficacité et de professionnalisme en intégrant un éventail de critères et de processus à leurs activités quotidiennes tout en améliorant constamment l’efficacité des activités de déminage grâce aux innovations apportées aux levées techniques et non techniques.
• Efficacité accrue dans le domaine du désarmement, de la démobilisation et de la réintégration (DDR) : Dans le passé, le GTSR a fait quelques contributions importantes aux activités de DDR (principalement au Soudan du Sud, en RDC, au Mali et en Colombie); cependant, le financement pour les activités de DDR a diminué pendant la période visée par l’évaluation sauf en Colombie, où les efforts du GTSR et les contributions aux activités de DDR sont restés au même niveau. Le soutien du GTSR aux activités de DDR en Colombie a commencé en 2004 dans le cadre de la Mission d’appui au processus de paix (MAPP) de l’OEA; les projets financés par le FPSM ont depuis contribué à une surveillance accrue du processus de démobilisation, au renforcement de la capacité des institutions nationales/locales et à l’amélioration des services de réintégration comme l’éducation pour les ex-combattants.

Bien que tous les projets individuels mentionnés ci-dessus aient tous été fructueux, la programmation sous le thème de la gestion des systèmes de sécurité a été inégale pendant la période visée par l’évaluation, et un déclin marqué du niveau d’engagement a été observé dans le domaine des services correctionnels, des activités de déminage et de DDR. 

iii) Pouvoir judiciaire, justice transitionnelle et réconciliation : Capacité et efficacité accrues des mécanismes judiciaires et de la justice transitionnelle

Pendant la période visée par l’évaluation, le GTSR a consacré des ressources considérables pour appuyer le pouvoir judiciaire. Ces ressources ont été principalement utilisées pour renforcer les autorités investies du pouvoir de poursuivre et améliorer l’accès au système de justice pour les groupes particulièrement vulnérables, par exemple, les femmes et les enfants. Les différentes formes et activités d’aide comprennent l’aide technique, la formation, le soutien matériel et le développement de l’infrastructure pour assurer l’accès aux mécanismes de la justice transitionnelle (poursuites pénales, commissions de vérité, réparations) et régler les séquelles laissées par les violations des droits de la personne.

Voici quelques-uns des résultats qui ressortent de l’examen des projets :   

• Les systèmes judiciaires ont une meilleure capacité pour documenter, enquêter et engager des poursuites en ce qui concerne les violations des droits de la personne et les crimes de guerre : Des exemples de contribution du FPSM comprenaient un projet de l’OIM pour renforcer la capacité de la police militaire de poursuivre en justice les auteurs de crimes de guerre au Congo, et la conclusion d’un partenariat avec le département d’État américain pour élaborer une base de données probantes en Syrie pour un futur processus de justice transitionnelle. Le FPSM a également financé quelques projets mis en œuvre par des organismes de l’Organisation des Nations Unies au Guatemala pour créer une base de données médico-légales et donner de la formation aux juges/poursuivants sur l’utilisation d’éléments de preuve fournis par l'analyse de l'ADN dans les procès pour crimes de guerre. Un projet au Guatemala a appuyé la création de dossiers et l’élaboration d’un protocole pour détecter les cas de violence faite aux enfants, qui a mené à une augmentation de 500 % des arrestations des auteurs de crimes, une augmentation de 200 % du nombre d’accusations portées et une diminution des délais judiciaires, qui sont passés de 10 mois à 20 jours. 
• Une capacité accrue d’enquêter et de poursuivre les auteurs de crimes de VSFS : Pendant la période visées par l’évaluation, le FPSM a fourni 28,7 M$ pour financer 45 projets de lutte contre la VSFS dans toutes les régions, en particulier en Afrique et au Moyen-Orient. Des projets en Colombie, au Guatemala, en Iraq, en République centrafricaine (CAF), en République démocratique du Congo (RDC), en Libye et au Soudan faisaient partie de l’échantillon de projets examinés aux fins de l’évaluation. Les projets ont permis d’améliorer la capacité des forces policières et des militaires en CAF, en RDC et au Soudan de faire enquête et de poursuivre les cas de VSFS; renforcé la capacité des organisations de la société civile de défendre les droits des victimes; amélioré l’accès à l’aide juridique et aux services pour les victimes et la sensibilisation du public à l’égard de la violence sexuelle dans les États touchés par des conflits.  
• Amélioration de l’indépendance judiciaire et de la responsabilisation : Des experts du ministère de la Justice (MJ) du Canada se sont rendus aux Maldives dans le cadre de l’initiative globale de l’ONU visant à renforcer la capacité du système judiciaire et de réduire la corruption. Les Maldives ont mis en œuvre 198 des 258 recommandations de l’ONU sur la réforme judiciaire.
• Amélioration de l’accès des victimes à la justice et aux services, en particulier les groupes vulnérables comme les femmes et les enfants : Plusieurs projets du FPSM appuyaient le renforcement de la capacité et de l’efficacité du processus de justice transitionnelle en Colombie. Par exemple, le FPSM a versé 2,7 M$ au Fonds pour la justice transitionnelle du PNUD de l’ONU et 4,5 M$ aux projets de l’OEA-MAPP. Par le truchement de ces projets, le FPSM a contribué à améliorer la capacité des institutions du gouvernement local et national en matière de droits des victimes et d’indemnisation des victimes; renforcé la législation nationale, les politiques et les systèmes de justice transnationale, y compris le déminage et les droits des victimes; amélioré les mécanismes de règlement de conflits et de réconciliation au niveau local et national (plan, commissions de la vérité, mémoire historique, etc.). Le FPSM a également contribué pendant longtemps au Tribunal spécial pour le Liban (TSL) et a appuyé la participation des victimes aux procédures judiciaires concernant l’assassinat du premier ministre Rafic Hariri en 2005. 

Ces exemples démontrent l’intérêt marqué envers l’aide aux victimes et le renforcement de la capacité du système judiciaire de recueillir des preuves à l’appui des poursuites criminelles liées aux crimes de guerre et aux crimes contre l’humanité. Dans le contexte d’un processus officiel de justice transitionnelle, comme c’est le cas en Colombie, il est clair qu’une telle aide contribue à la stabilisation d’après conflit. Toutefois, pour bon nombre d’autres projets, le lien avec la prévention des conflits et la reconstruction était plus ténu.

7.1.3 Résultat intermédiaire 2 : Interventions renforcées du gouvernement du Canada dans les situations de crise

Constatation 8 : Le GTSR a élaboré des outils et des procédures stratégiques et opérationnels pour appuyer les interventions en temps opportun en cas de catastrophes naturelles et d’urgences complexes; cependant, au cours des cinq dernières années, les interventions du GC ont été inégales dans les cas de crises émergentes et prolongées.

Au cours de la dernière décennie, le GTSR a acquis une expérience et une capacité de programmation à l’interne importantes pour élaborer la programmation pour les États fragiles ou touchés par des conflits, comme le démontre l’élaboration d’une gamme d’outils à l’appui de la programmation. Le rendement du GTSR dans l’exécution de son mandat a cependant été inégal pour plusieurs raisons. Pour faire rapport sur la contribution du GTSR au résultat stratégique deux, l’évaluation a examiné les mesures prises pour améliorer l’état de préparation du Canada en cas de crises naturelles ou causées par des humains.

Compte tenu du mandat pangouvernemental du GTSR, l’échantillon de projets comprenait des exemples de la contribution du GTSR au renforcement de la capacité d’intervention des autres ministères en cas de crise. Toutefois, aucun indicateur n’avait été établi pour mesurer les résultats intermédiaires escomptés pour ces activités et projets. Des indicateurs possibles auraient pu comprendre : des améliorations au temps de réponse du GC en cas de catastrophe naturelle; une utilisation plus efficiente des ressources du GC; une coordination accrue avec les autres ministères gouvernementaux, etc. Même si de tels indicateurs n’existaient pas ou ne faisaient pas systématiquement l’objet d’un suivi, l’équipe d’évaluation a recueilli des preuves anecdotiques fondées sur les commentaires des intervenants et des observations directes qui démontrent que le GTSR a réalisé des progrès en vue d’atteindre le résultat deux. Les résultats spécifiques de l’analyse des projets pertinents et des études de cas sont présentés ci-dessous :

i) Coordination et efficacité accrues de l’intervention du Canada dans des situations de crise

• Renforcement de la capacité opérationnelle du GC d’intervenir rapidement dans des situations de crises immédiates, y compris les catastrophes naturelles. Depuis sa création, IRH a suivi un ensemble de procédures normales d’exploitation (PNE) qui documentent clairement les rôles et les responsabilités de tous les intervenants pour les interventions en cas de crise. À titre de responsable de la coordination de la réponse pangouvernementale du Canada en cas de catastrophe naturelle, IRH a participé activement à la coordination du financement pour déployer des experts civils et humanitaires canadiens comme des épidémiologistes de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC), des experts de la GRC pour l’identification des victimes de catastrophes, des experts humanitaires et des spécialistes en soins de santé des organisations non gouvernementales (ONG) du Canada (p. ex., CANADEM, Croix-Rouge), des ressources des Forces armées du Canada (p. ex., transport aérien tactique, ressources navales, équipe d’intervention en cas de catastrophe (EICC)); des contributions en argent pour répondre aux appels d’urgence de l’ONU; du matériel de secours d’urgence; le déploiement rapide d’unités d’intervention d’urgence (hôpitaux de campagne, unités de santé) par le truchement de la Croix-Rouge canadienne; des ressources financières du compte de crise et le Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) pour le soutien en cas de catastrophe.
  
  Pendant la période visée par l’évaluation, IRH a dirigé l’intervention du GC dans plusieurs crises majeures (p. ex., séismes en Haïti, au Népal et au Chili; ouragans au Japon et dans les Philippines). Dans l’Examen par les pairs du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) de 2012, on fait l’éloge de l’excellente coordination pangouvernementale, de la vaste gamme d’outils d’intervention rapide et de l’excellent bilan en tant que partenaire utile dans les communautés d’aide humanitaire. (Pour plus de détails sur la coordination du GTSR avec les autres ministères, consulter la section efficience et efficacité du présent rapport.) Cette capacité n’existait pas avant la création du GTSR; elle démontre de façon convaincante que le GTSR a la capacité d’établir un solide système pangouvernemental pour les interventions en cas de catastrophe naturelle. 

ii) Capacité et engagement accrus des autres ministères partenaires à l’égard des interventions du Canada dans des situations de crise

• Capacité accrue de plusieurs autres ministères de déployer des experts à l’étranger. Au titre du crédit 1, le GTSR avait pris des dispositions avec plusieurs autres ministères pour renforcer leur capacité de contribuer à la programmation pour les États fragiles. Cependant, suite à une baisse importante du financement au titre du crédit 1 au cours de la période visée par l’évaluation, qui est passé de 31 M$ en 2010-2011 à 17 M$ en 2014-2015 (c.-à-d., une diminution de 46 p. 100), la participation des autres ministères à la programmation du GTSR a diminué. Les déploiements autorisés de l’APCC ont également chuté considérablement (diminution de 63 p. 100), passant de 260 déploiements en 2011-2012 à 96 déploiements en 2014-2015. Le déclin graduel du niveau d’engagement des autres ministères à l’égard du GTSR pourrait avoir réduit les occasions de renforcer leur capacité de contribuer aux missions de stabilisation du Canada à l’étranger. Le GTSR a tout de même continué de travailler en partenariat avec les autres ministères sur certains projets spécifiques, mais dans une moindre mesure. Par exemple, le financement du FPSM a permis de déployer des experts de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) pour améliorer l’administration des douanes et le poste frontalier à la frontière Afghanistan-Pakistan et des experts du ministère de la Justice du Canada (MJ) aux Maldives dans le cadre d’un programme de l’ONU pour renforcer la capacité du système judiciaire et réduire la corruption. 
• Participation accrue de la Corporation commerciale canadienne (CCC) à la fourniture de biens et de services aux bénéficiaires à l’étranger. L’échantillon de projets examinés dans le cadre de l’évaluation comptait quelques projets à l’aide desquels CCC a fourni du matériel et de l’équipement canadiens et de la formation à plusieurs pays (Tanzanie, Soudan, RDC, Somalie, Jordanie et Ukraine).

iii) Participation accrue des organisations de la société civile du Canada aux interventions en cas de crises

Bien que le GTSR n’ait pas été expressément mandaté pour renforcer la capacité de la communauté des ONG canadiennes de participer aux interventions du Canada dans des situations de crise, celles-ci ont cependant joué un rôle important dans l’exécution du programme. Grâce à des partenariats avec le GTSR, certaines ONG canadiennes (organisations caritatives, établissements universitaires, et autres consultants du secteur privé) ont acquis de l’expérience, des connaissances et des compétences qui ont rehaussé considérablement la capacité d’intervention du Canada dans des situations de crise. Plusieurs de ces organisations ont également démontré qu’elles pouvaient exécuter les programmes de façon très efficace et économique. L’équipe d’évaluation a cependant constaté un déclin marqué (82 p. 100) de la valeur des fonds engagés par les ONG canadiennes pendant la période visée par l’évaluation, qui est passée de 26,4 M$ en 2010-2011 à 4 M$ en 2014-2015. Certains des résultats obtenus, démontrés dans l’échantillon de projets examinés aux fins de l’évaluation, et des constatations lors des visites sur place, sont résumés ci-dessous :

• Capacité accrue de déployer rapidement des experts des questions de paix et de sécurité. Par le truchement de CANADEM, le GTSR a appuyé le déploiement rapide de 11 experts canadiens pour établir un cadre juridique pour l’investissement étranger en Libye et le déploiement de plus de 150 observateurs électoraux en Ukraine.
• Participation accrue des ONG canadiennes au renforcement de la société civile et de la capacité de l’État. Le Forum des fédérations, par exemple, a mis en œuvre des projets du GTSR pour appuyer le modèle de gouvernance du fédéralisme en Birmanie, réaliser un examen de la constitution au Soudan du Sud et décentraliser la prestation des services en Tunisie.
• Participation du milieu universitaire canadien et des entreprises privées du Canada. L’Université de Montréal, par exemple, a appuyé l’Union africaine et la Communauté économique des États de l’Afrique et leur a fourni de la formation et Agriteam Canada a fourni de l’aide technique pour la réforme des forces policières en Ukraine.

7.1.4 Résultat intermédiaire 3 : Interventions renforcées de la communauté internationale dans des situations de crise particulières

Constatation 9 : Bien que le soutien du GTSR aux institutions internationales (organisations multilatérales et ONG internationales) constitue toujours sa plus importante sortie de fonds, le niveau de soutien global a diminué pendant la période visée par l’évaluation, ce qui pourrait entacher la réputation du Canada à titre de partenaire de choix et fiable.

La proportion des fonds du FPSM versés aux organisations multilatérales par rapport aux autres types de bénéficiaires a augmenté de manière importante (24 p. 100) pendant la période visée par l’évaluation et atteignait 46 % du total des fonds engagés; cependant, le nombre réel d’organisations multilatérales qui ont reçu des fonds du GTSR a diminué, c.-à-d. que moins d’organisations ont reçu plus de financement. Le soutien aux organisations non gouvernementales (ONG) internationales comptait pour environ 17 % du total des fonds engagés pendant la période visée par l’évaluation. Plus du deux tiers de la programmation du GTSR a été exécutée par ces deux types de bénéficiaires entre 2010 et 2015.

Les éléments probants recueillis dans le cadre de la présente évaluation indiquent que les fonds et les autres ressources (matérielles et techniques) fournies aux partenaires de la mise en œuvre du GTSR ont non seulement accru leur capacité de répondre aux besoins de prestataires ciblés mais aussi contribué à accroître la capacité d’intervention de l’ensemble de la communauté internationale dans des situations de crise. Alors que le GTSR a financé un grand nombre de projets visant à renforcer la capacité institutionnelle des organismes responsables de la mise en œuvre des programmes, la majorité de ces projets étaient également conçus pour répondre aux besoins en matière de capacité des institutions de l’État, des organisations de la société civile et des populations spécifiques qui subissent les effets indésirables de la fragilité de l’État, de l’instabilité sociétale et des conflits. À ce titre, le résultat escompté « capacité accrue des partenaires d’exécuter le programme » est, dans la plupart des cas, accessoire à l’objectif principal de la grande majorité des projets du GTSR.

Les résultats spécifiques obtenus sous le résultat trois sont résumés ci-dessous :

i) Capacité accrue des organisations multilatérales d’exécuter leurs mandats

• Mécanismes internationaux renforcés pour promouvoir la responsabilité à l’égard des violations des droits de la personne : Le GTSR a contribué au soutien actif du Canada aux cours et tribunaux internationaux, y compris le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, le Tribunal spécial pour le Liban (TSL), la Cour pénale internationale (CPI) et l’ancien Tribunal pénal international pour l’ancienne Yougoslavie et le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR). Le GTSR a également appuyé la mise en œuvre du mécanisme de surveillance et de communication de l’information (MSCI) de l’ONU mis en œuvre à l’aide de Watchlist pour améliorer la protection des enfants et tenir les auteurs de ces abus responsables de leurs actes.
• Renforcement de la capacité des missions de l’ONU d’appuyer les activités de DDR :  Le soutien du GTSR à la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) a contribué à la conclusion d’une entente négociée pour régler le conflit, promouvoir le processus de DDR, fournir du matériel aux anciens combattants et surveiller la sécurité dans les zones touchées.
• Renforcement de la capacité régionale de prévenir un génocide et un nettoyage ethnique, principalement en Afrique. Le Canada a été le premier pays à financer la mission dirigée par l’Union africaine pour prévenir la violence sectaire en RCA.
• Renforcement de la capacité des organisations européennes de régler les problèmes de sécurité au Mali et en Ukraine. Par exemple, au cours de la période visée par l’évaluation, le FPSM a versé 5,8 M$ à des organisations multilatérales et non gouvernementales internationales en Ukraine pour exécuter la programmation. L’importante contribution du GTSR à deux fonds en fiducie a aidé à renforcer la capacité technique de l’OTAN pour fournir du soutien au ministre de la Défense de l’Ukraine. Deux projets en particulier du FPSM en Ukraine ont renforcé la capacité de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en Europe de s’attaquer aux questions de sécurité comme le contrôle des armes, la gestion des frontières et les services de police. Dans le cadre du premier projet, une équipe d’experts a recommandé des étapes pour répondre aux préoccupations en matière de droits de la personne, que le gouvernement de l’Ukraine a acceptées. Le deuxième projet a aidé à renforcer la capacité de la mission de surveillance européenne de s’assurer que l’accord de cessez-le-feu était respecté en fournissant de l’équipement de sécurité. Selon les intervenants, le soutien du Canada et des autres donateurs a contribué à accroître la collaboration entre les États membres de l’OSCE, à réduire les chevauchements et à promouvoir le respect des bonnes pratiques internationales.
• Amélioration des politiques et de l’analyse pour renforcer la réponse multilatérale par le truchement de partenariats avec les ONG internationales. Le FPSM a financé plusieurs projets des ONG internationales qui appuyaient directement le système multilatéral. Par exemple, la Commission indépendante sur le multiculturalisme (ICM) a formulé des recommandations visant à améliorer les interventions en cas de crise internationale. Un projet du FPSM, en collaboration avec le Centre sur la coopération internationale (CIC), visait à renforcer la capacité de l’ONU et des États membres d’élaborer des politiques et d’amorcer le dialogue sur des questions clés en matière de sécurité et de développement.
• Amélioration de la capacité technique et de la crédibilité des mécanismes de l’OEA pour appuyer les activités de DDR, le déminage et le règlement des conflits en Colombie. Le FPSM a fourni des fonds de démarrage stratégiques pour établir deux organismes clés de l’OEA, le programme présidentiel pour une action intégrale contre les mines antipersonnel (PAICMA) et la Mission d’appui au processus de paix (MAPP), en Colombie, et a continué de leur fournir du soutien pendant plus d’une décennie. Le financement à long terme du Canada (qui doit cependant être approuvé annuellement) et des É.-U. a aidé le PAICMA et le MAPP à développer leurs propres compétences techniques, connaissances et outils en matière de déminage humanitaire, de DDR et de justice transitionnelle; à assurer la poursuite des opérations sur le terrain en Colombie; à établir la crédibilité du gouvernement colombien et à optimiser le soutien des autres donateurs. « Le Canada [le fonds de démarrage d’un million de dollars] a donné le coup d’envoi pour le soutien international au MAPP de l’OEA et aidé à cimenter sa crédibilité. C’était un geste catalyseur qui a contribué à renforcer le soutien entre les autres donateurs. »

ii) Capacité accrue des ONG internationales d’intervenir dans les situations de crise

• Capacité internationale accrue de mener des enquêtes et de poursuivre en justice les auteurs de crimes de guerre. Plusieurs projets du FPSM de l’échantillon évalué ont contribué au renforcement de la capacité des ONG internationales et du système de l’ONU pour mener des enquêtes sur les crimes de guerre. Par exemple, le FPSM a aidé l’Institut pour les enquêtes criminelles internationales (IECI) à améliorer et à élargir la formation pour les enquêteurs internationaux sur les crimes de guerre. Le FPSM a également joué un rôle important pour établir et maintenir Intervention rapide au service de la justice (IRSJ). Le financement du FPSM a aidé IRSJ à accroître sa capacité de déployer rapidement plus de 530 experts internationaux pour mener des enquêtes et poursuivre les auteurs des violations des droits de la personne et donner de la formation aux spécialistes nationaux à l’échelle internationale.   
• Capacité et sensibilisation accrues pour mener des enquêtes sur les crimes liés à la VSFS. Les projets du FPSM ont contribué à améliorer la capacité internationale de lutte contre les crimes liés à la VSFS. Grâce aux projets du FPSM en Colombie, le Conseil norvégien pour les réfugiés (CNR) a élargi son expérience et ses connaissances, ce qui lui a permis d’intégrer la VSFS comme critère de base à l’ensemble de sa programmation. Avec le soutien du FPSM, et en collaboration avec IRSJ, ONU Femmes a élaboré une liste de plus de 135 experts sur l’égalité entre les sexes pour mener des enquêtes sur la VSFS dans les États touchés par des conflits. La plupart des experts sont des femmes qui jouent maintenant un rôle actif dans les enquêtes et les commissions internationales. Selon ONU Femmes, le FPSM a contribué à ouvrir la voie à la participation des femmes aux enquêtes sur les crimes de guerre. 

En résumé, les organisations multilatérales continuent d’être un important partenaire de mise en œuvre pour le GTSR. En travaillant de concert avec ces organisations, le GTSR a contribué à renforcer leur capacité de réponse internationale dans des situations de crise particulières. Les ONG internationales jouent également un rôle essentiel pour appuyer la mise en œuvre de divers éléments des missions multilatérales et elles constituent un aspect important de la capacité de réponse de l’ensemble de la communauté internationale à des situations de crise particulières. Le soutien du GTSR à ce type d’ONG internationales pour exécuter les programmes a non seulement accru leur capacité de contribuer aux missions multilatérales mais aussi à celles de l’ensemble de la communauté internationale pour intervenir dans les situations de crise.

Néanmoins, pendant la période visée par l’évaluation, l’équipe d’évaluation a observé un déclin du niveau d’engagement avec les organisations multilatérales et les ONG internationales. Ce déclin s’est traduit, dans certains théâtres d’intervention comme en Haïti et en Colombie, par un  arrêt complet de la programmation pendant deux ans, qui n’a repris dans ces pays que quelques temps avant la tenue du Sommet des Amériques en 2015. De telles interruptions de la programmation, et les incertitudes entourant le renouvellement du programme et les retards pour l’approbation des projets, ont terni la réputation du Canada à titre de partenaire de choix et fiable.

7.1.5 Résultat intermédiaire 4 : Cadres internationaux renforcés utilisés pour régler des situations de crise

Constatation 10 : Le GTSR a contribué à l’élaboration d’un certain nombre de politiques et de cadres pour renforcer la réponse internationale dans les situations de crise, et sa contribution au programme ONU Femmes sur la paix et la sécurité compte parmi l’une de ses principales réalisations.

Le quatrième résultat du GTSR est axé sur les cadres internationaux qui contribuent également à l’atteinte du résultat trois c.-à-d., « Interventions renforcées de la communauté internationale dans des situations de crise ». Alors que la section précédente du présent rapport soulignait les résultats de la programmation du GTSR, l’amélioration de la capacité opérationnelle internationale, la présente section porte principalement sur la contribution du GTSR au dialogue sur les politiques du GC et la défense des intérêts pour renforcer les cadres internationaux.   

Depuis toujours, le Canada joue un rôle politique prépondérant dans de multiples tribunes sur les questions relatives à la paix et à la stabilité. Il a notamment joué un rôle important dans l’élaboration du Traité d’Ottawa (1996) qui interdisait les mines antipersonnel; amorcé les travaux pour souligner les questions d’égalité entre les sexes qui ont contribué à l’adoption de la Résolution 1325 du Conseil de sécurité de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité)(2000) et appuyé la création de la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États (2001).

Plus précisément pendant la période visée par l’évaluation, le Canada a participé activement à la mise en œuvre des principes énoncés dans la RCNSU 1325 et favorisé la préparation et l’adoption de plusieurs résolutions subséquentes de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité. Le Plan d’action du Canada sur les femmes, la paix et la sécurité a été lancé en 2010 pour mettre en œuvre la RCNSU 1325. (Pour plus d’information sur le Plan d’action du Canada et les résolutions de l’ONU, consulter l’étude de cas sur la VSFS.) Le Canada a également  plaidé vigoureusement en faveur de l’interdiction des mariages d’enfants, précoces et forcés (MEPF).

En plus d’appuyer les résolutions de l’ONU, le Canada a joué un rôle prépondérant dans la promotion de normes internationales sur la problématique hommes-femmes dans les États touchés par des conflits à l’aide d’un dialogue sur les politiques dans des tribunes comme le G8. Le Canada a également été un ardent défenseur de l’intégration d’une perspective sexospécifique aux missions internationales de maintien de la paix.

Au sein du GC, le GTSR est le responsable désigné du programme sur les femmes, la paix et la sécurité et il a donc joué un rôle important dans l’élaboration de la position du Canada et de ses politiques. La mise en œuvre du Plan d’action du Canada est officiellement la responsabilité d’AMC, du MDN et de la section du développement policier international de la GRC. Le GTSR est responsable du groupe de travail interministériel chargé de surveiller la mise en œuvre du Plan d’action du Canada et de préparer les rapports d’étape annuels.

Les contributions spécifiques du GTSR à la défense des droits et au dialogue sur les politiques en vue de renforcer les cadres internationaux sont résumées ci-dessous.   

i) Renforcé les résolutions de l’ONU et les normes internationales en matière de VSFS

• Renforcé les résolutions de l’ONU de lutte contre la violence sexuelle dans les pays touchés par des conflits : Le GTSR a contribué à améliorer l’engagement du GC en ce qui concerne les résolutions de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité, ce qui a aidé à appuyer l’élaboration et la mise en œuvre de plusieurs engagements internationaux en matière de VSFS. Par exemple, le Canada a coparrainé la RCSNU 2122 (2013) sur l’adoption de mesures plus rigoureuses pour favoriser la participation des femmes à toutes les étapes de la prévention et de la résolution de conflits et des opérations de paix.  
• Renforcé le cadre de l’ONU sur le mariage des femmes, précoces et forcés. Le GTSR  a contribué au leadership du Canada en ce qui concerne le mariage des enfants, précoces et forcés, et a été coresponsable d’une Résolution de l’ONU en 2014 sur l’adoption et l’application de lois visant à mettre fin au mariage des enfants, précoces et forcés, à élaborer des stratégies concertées, et à protéger les droits fondamentaux des femmes et des filles.
• Renforcé l’engagement et la capacité du Canada pour mettre en œuvre les résolutions de l’ONU qui ont aidé à renforcer les cadres internationaux. À titre de responsable du groupe interministériel chargé de la mise en œuvre du Plan d’action du Canada, le GTSR a contribué à améliorer la mise en œuvre de la RCSNU 1325 sur les femmes, la paix et la sécurité par le Canada. La promotion et la surveillance du Plan d’action du Canada en tant qu’outil national ont aidé à améliorer l’efficacité de la RCSNU 1325 à l’échelle internationale.
• Amélioration de l’inclusion et de l’adoption des normes internationales sur la problématique hommes-femmes dans les États touchés par des conflits. Le GTSR a contribué au leadership du Canada en préconisant l’adoption de normes internationales sur la problématique hommes-femmes dans les États touchés par des conflits. Par exemple, le Canada a appuyé l’élaboration de la Déclaration du G8 2013 sur la prévention de la violence sexuelle dans les États touchés par des conflits et du protocole international sur la documentation de la violence sexuelle dans les États touchés par des conflits.

ii) Intégration accrue de la problématique hommes-femmes dans les missions internationales de maintien de la paix

• Intégration accrue des questions de violence sexuelle et de la participation des femmes au mandat de l’ONU et des missions régionales de maintien de la paix. Le Canada a amorcé un dialogue sur les politiques avec le Département des opérations pour le maintien de la paix de l’ONU pour inclure les femmes aux missions de maintien de la paix. Le Canada a également préconisé auprès de l’ONU l’intégration des questions d’égalité entre les sexes dans les mandats de ses missions dans plusieurs pays (RDC, Mali, Haïti et Afghanistan). Par exemple, le Canada s’est activement employé à inclure dans la formulation du mandat renouvelé de l’ONU en Haïti une participation accrue des femmes à la politique, la protection des droits des femmes et des enfants (y compris en matière de VSFS), et une amélioration de la réponse et de l’accès à la justice pour les victimes d’agression sexuelle.
• Participation accrue des femmes aux missions internationales de maintien de la paix. À titre de responsable du groupe sur les femmes, la paix et la sécurité, le GTSR-IRP a contribué au leadership exercé par le Canada pour promouvoir une plus grande représentation des femmes dans les forces de maintien de la paix de l’ONU.
• Intégration accrue des questions d’égalité entre les sexes dans les résolutions du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC) sur l’aide humanitaire. Le Canada a été l’un des pays qui a négocié avec ECOSOC pour inclure les questions d’égalité entre les sexes dans une résolution sur l’aide humanitaire. La résolution encourageait les membres à s’assurer de la pleine participation des femmes dans la prise de décisions et à prévenir, enquêter et poursuivre les auteurs de crimes liés à la VSFS. Le Canada a en outre préconisé l’utilisation d’un outil d’indicateurs qui tiennent compte des questions d’égalité entre les sexes pour évaluer les projets humanitaires.   

iii) Renforcement des cadres internationaux sur d’autres questions de stabilisation et de sécurité

• Mécanismes améliorés pour prévenir les génocides à grande échelle. Le GTSR a fourni du soutien diplomatique et financier pour établir le Bureau conjoint du conseiller spécial sur la prévention du génocide. Il a également fourni du financement pour le projet pilote du cadre d’analyse des atrocités criminelles de l’ONU comme outil de détection précoce et de moyen pour une aide ciblée.    

Bien que ces exemples démontrent l’importante contribution du GTSR au renforcement des cadres internationaux et des politiques sur les femmes, la paix et la sécurité, sa contribution à l’élaboration de nouveaux cadres internationaux est moins évidente. Au début de la période visée par l’évaluation, le GTSR a joué un rôle clé pour établir quelques nouveaux mécanismes internationaux comme les bureaux des conseillers spéciaux sur le génocide et la responsabilité de protéger. Cependant, après un financement initial, le GTSR n’a pas fourni d’autre soutien à ces organismes.

Par le truchement d’IRP, le GTSR a entrepris des recherches et élaboré plusieurs documents sur les politiques et les cadres pour orienter la programmation et l’engagement avec les partenaires multilatéraux (p. ex., recherches sur l’interconnexion entre l’urbanisation, la violence et la fragilité de l’État; cadre stratégique pour lutter contre les mouvements illégaux de capitaux et les pratiques de corruption qui appuient les conflits; cadre stratégique pour lutter contre la traite des personnes, en particulier les femmes et les enfants, et les produits dérivés de ces activités, qui peuvent servir à appuyer un conflit). Toutefois, les produits de ces recherches et les produits liés aux politiques n’ont pas dépassé le niveau de l’approbation du bureau à AMC et par conséquent, l’impact sur les politiques et les pratiques ministérielles et l’engagement avec les intervenants externes ont été limitées.    

En résumé, bien que le Canada ait été un ardent défenseur de la réforme institutionnelle de l’approche du système multilatéral en matière de conflit, il a été appuyé moins activement les initiatives visant à explorer et tester les nouvelles approches en matière de programmation dans les États fragiles ou touchés par des conflits. À l’exception de ses travaux sur les femmes, la paix et la sécurité, le GTSR a peu contribué, pendant la période visée par l’évaluation, à l’élaboration de nouveaux cadres de gestion des crises. Selon les interlocuteurs et les répondants, cette situation est attribuable à un certain nombre de facteurs, y compris le processus d’AIP, les incertitudes concernant les autorisations de financement du GTSR, les priorités thématiques changeantes du gouvernement, etc. Les entrevues réalisés auprès des partenaires et des intervenants indiquent que les retards pour approuver les projets pourraient avoir terni l’image du Canada et influé sur son engagement pour appuyer les États fragiles ou touchés par des conflits.

7.2 Rendement : Démonstration d’efficience et d’économie

7.2.1 Gouvernance

Constatation 11 : L’initiative Re-GTSR 2009 et la fusion en 2013 de l’ancienne ACDI et du MAECI ont mené à des modifications du mandat des directions fonctionnelles du GTSR et créé certaines ambiguïtés concernant la répartition des rôles et responsabilités, l’élaboration des politiques et de la programmation et les interventions en cas de crises humanitaires.

La refonte du GTSR en 2009 visait à renforcer des aspects de l’exécution du programme et à séparer les fonctions d’élaboration des politiques et de programmation; elle visait aussi à  rationaliser les processus d’examen et d’approbation des projets et de préparation de rapports du GTSR en créant quatre directions, chacune assumant des fonctions et des responsabilités distinctes. On croyait qu’il serait plus judicieux pour le GTSR de séparer les fonctions d’élaboration des politiques et de la programmation pour se concentrer davantage sur chacune des activités puisqu’elles requièrent des compétences et de l’expertise différentes. 

Les cinq dernières années ont permis de faire certaines observations sur la mesure dans laquelle le Re-GTSR a contribué à améliorer l’efficience du programme. Bien que l’évaluation ait permis de constater que les processus opérationnels et les PNE étaient bien documentés, les commentaires des gestionnaires de programme et de projets signalaient des ambiguïtés persistantes concernant les rôles et responsabilités au sein de la direction générale du GTSR. Ces ambiguïtés étaient principalement attribuables au fait que l’élaboration des politiques, la programmation et la coordination devaient être structurées par thèmes et fonctions sous trois directions distinctes en se fondant sur la prémisse que les trois directions collaboreraient pour la planification, l’élaboration et la surveillance des projets.  

Selon les répondants, cette vision était trop optimiste et a mené rapidement à une répartition beaucoup trop compartimentée des travaux. Un certain nombre de facteurs externes ont nui à une collaboration efficace entre les politiques et la programmation, par exemple le taux élevé de roulement du personnel et la séparation physique entre l’équipe des politiques et les équipes de projet (3e et 4e étage).
Au cours des cinq dernières années, la tendance du travail en cloisonnement pour élaborer les politiques et la programmation a été accentuée par le processus d’approbation initiale de projet (AIP), qui a eu des répercussions importantes sur le rôle d’orientation pour les politiques du GTSR. Par exemple, le Conseil consultatif du GTSR ne s’est réuni que sporadiquement pendant la période visée par l’évaluation. En raison du processus d’AIP, qui a court-circuité les fonctions liées à l’élaboration des politiques stratégiques globales et à l’établissement des priorités de programme, il n’a joué que quelques-uns des rôles qui lui avaient été confiés.    

Suite à la fusion avec l’ancienne ACDI en 2013, le GTSR a également dû adapter son rôle et chercher des synergies et des complémentarités avec les programmes de développement, tout en tentant de préserver sa capacité d’intervention rapide, et en ciblant la sécurité comme capacité distincte en matière de programmation.
Un certain nombre de tendances et enjeux ont été identifiés pour certaines directions au sein du GTSR.

IRP avait été chargée d’élaborer et de coordonner des politiques sur les États fragiles, analyser les conflits, les initiatives internationales intégrées de maintien de la paix et de consolidation de la paix et fournir des orientations et du soutien à la programmation du GTSR/IRG. Dans la foulée de la fusion, le rôle d’IRP a été élargi et la direction est devenue une plaque tournante pour les politiques ministérielles en ce qui concerne toutes les questions liées aux conflits et aux États fragiles. Pendant la période de programmation dirigée (2011-2015), IRP n’a pu s’acquitter de son rôle en matière de planification stratégique pour la programmation en raison en grande partie du processus d’AIP, et a donc concentré ses efforts sur les priorités panministérielles, comme la politique d’AMC sur les pays fragiles, la prévention des conflits et la violence, les femmes, la paix et la sécurité. IRP est devenue l’unité de coordination pour le volet paix et sécurité du programme de développement de l’ONU pour l’après 2015, et formulé des conseils sur les plans de développement pour les programmes géographiques. IRP a également dirigé le New Deal pour l’engagement international dans les États fragiles et le Réseau international pour les conflits et les situations de fragilité (INCAF), des fonctions exécutées auparavant par l’ancienne ACDI. De plus, IRP a réalisé certains travaux sur le mariage précoce et forcé des enfants et sur la VSFS pour appuyer la programmation d’IRG, mais n’a pas effectué d’études approfondies puisque d’autres directions avaient la responsabilité de ces thèmes de la programmation.  

IRP avait également été désignée pour assurer la cohérence des politiques et de la programmation pour tous les programmes de sécurité. Un secrétariat de la cohérence en matière de sécurité avait été établi; cependant, il aurait été utile que son rôle soit plus clairement énoncé dans son mandat et communiqué à toute la direction. Bien que ce manque de clarté ait nui à sa capacité d’appuyer la cohérence des politiques, le secrétariat regroupait de l’information et fournissait des produits analytiques pour appuyer la prise de décisions éclairées au niveau des cadres supérieurs, plus particulièrement pour les activités de lutte contre l’EIIS du Canada et les interventions rapides aux situations de crise en Ukraine et en Syrie. Même si RRP avait le potentiel pour jouer un plus grand rôle, il a souvent été entravé par les fréquents roulements de personnel et la coordination des produits opérationnels de la direction p. ex., les engagements en matière de suivi, la coordination des points de discussion et des allocutions, et la planification et l’établissement des rapports ministériels.

Initialement, IRG avait été chargée d’administrer les trois sous-projets du FPSM (PGB, POMSP, et PPSM); cependant, ces programmes n’étaient plus différenciés en termes d’affectations budgétaires théoriques dans la présentation de 2014 au CT. Le Guide sur le processus opérationnel de la programmation du FPSM 2014 continuait de faire une distinction entre ces programmes, ce qui a ajouté aux ambiguïtés concernant les responsabilités de programmation spécifiques au sein d’IRG. IRG est organisé en fonction des directions géographiques (Programme pour la paix et la sécurité mondiales (PPSM) : Asie/Afghanistan, Amériques et Europe, Afrique et Moyen-Orient). Chaque équipe géographique gère des projets du Programme d’opérations mondiales de soutien de la paix (POMPS) et le programme Glyn Berry (PGB) le cas échéant^{Note de bas de page 9}. En l’absence d’une analyse du conflit au niveau du pays, IRG a entrepris une certaine partie de cette analyse, au niveau du secteur. Lorsque les directions pour la programmation ne relevaient pas des responsabilités d’IRP (p. ex., démocratie), les agents de projet d’IRG devaient demander des orientations et des conseils stratégiques à d’autres centres d’expertise en dehors du GTSR comme les Directions de la Planification des politiques étrangères (POL) et de la démocratie (IOL). 

IRC avait été chargée de préparer et d’appuyer les déploiements pangouvernementaux de civils, y compris les surveillants des élections, et de fournir des conseils stratégiques sur les programmes et les finances pour gérer le FPSM, diriger et coordonner les responsabilités ministériels de la Direction générale du GTSR. IRC était également responsable du programme du FCIL, même si IRG est responsable de la programmation en général. Bien qu’IRC se soit acquitté de la plupart de ses fonctions ministérielles, des progrès limités ont été constatés dans le cadre de l’évaluation concernant la préparation des rapports annuels à l’intention de la Direction générale après 2012. L’intégration des responsabilités ministérielles et de la programmation au sein d’IRC a cependant été perçue comme un écart par rapport au rôle conventionnel d’un secrétariat de Direction et des fonctions connexes d’examen critique attendues.

IRH a continué de s’acquitter de son mandat pendant la période visée par l’évaluation, et  élaboré et mis en œuvre la politique du Canada sur l’assistance humanitaire internationale et coordonner la réponse du Canada aux crises humanitaires internationales causées par les catastrophes naturelles et les conflits armés. Toutefois, la fusion a donné lieu à quelques ambiguïtés concernant la répartition des rôles et des responsabilités entre le GTSR et la Direction de l’assistance humanitaire internationale (MHD) pour les interventions en cas de crises humanitaires.

7.2.2 Établissement des priorités et planification stratégique

Constatation 12 : La planification stratégique au sein du GTSR a été affectée par les incertitudes concernant le renouvellement des autorisations de financement du FPSM et par le processus d’autorisation initiale de projet (AIP) mis en place en 2011.

Lors de son lancement, le GTSR était doté d’un processus de planification stratégique. Le Conseil consultatif du GTSR avait été mandaté pour fournir une tribune pour des consultations structurées sur l’établissement des priorités, l’élaboration de politiques, les résultats stratégiques, la planification, les échanges d’information, des leçons apprises et des bonnes pratiques entre les ministères activement engagés dans les États fragiles et touchés par des conflits. Les responsabilités du Conseil consultatif du GTSR incluaient également l’identification annuelle des pays prioritaires. On s’attendait à ce que le GTSR prépare des cadres stratégiques pour les pays, en consultation avec les directions géographiques d’AMC et d’autres intervenants au sein du Ministère et à l’extérieur de celui-ci, y compris l’ancienne ACDI. Jusqu’en 2011, le GTSR avait également un cadre stratégique pluriannuel et un document d’une page pour chacun de ses secteurs thématiques.

Le processus de planification stratégique pluriannuel et l’élaboration de cadres stratégiques pour les pays ont été mis de côté en 2011 après la mise en œuvre du processus d’AIP, aux termes duquel chaque projet devait être examiné et approuvé par le cabinet du ministre, faisant souvent fi des analyses préliminaires de projet ou de la justification fournie. Par conséquent, la programmation est devenue de plus en plus dirigée, ce qui a réduit encore davantage la portée de la planification stratégique. Le rôle du Conseil consultatif du GTSR a également été touché; l’examen des procès-verbaux indiquent que le Conseil n’a pris aucune décision stratégique importante en matière de politiques ou de programmation pendant la période visée par l’évaluation et qu’après 2012, il n’y a eu aucun échange de bonnes pratiques ou de leçons apprises.  
Les incertitudes concernant les autorisations de financement du GTSR et du FPSM ont également eu des répercussions importantes sur la planification stratégique du GTSR.

La Colombie, par exemple, était considérée depuis 2005 comme un « pays prioritaire à perpétuité ». Pendant la période visée par l’évaluation du GTSR, la Colombie avait un cadre stratégique pluriannuel pour 2009-2013 et un budget annuel de 5 M$. Le cadre énonçait le contexte, les priorités de programmation du FPSM et les besoins en ressources. Un modèle logique pour le FPSM en Colombie guidait la sélection des projets et des partenaires de la mise en œuvre. Un feuillet d’information élaboré pour le programme annuel de la Colombie  fournissait un instantané utile sur le contexte du pays, les objectifs stratégiques du FPSM et les priorités pour l’exercice financier, les principaux enjeux, les résultats obtenus jusqu’à présent, les activités en cours et planifiées. Cependant, après 2013, la programmation du GTSR en Colombie a été réduite presque à néant pendant deux ans.   

L’Ukraine est un autre exemple où, selon les intervenants, les interventions du FPSM ont été opportunistes et dispersées en raison de l’absence d’une approche stratégique en matière de programmation. Le groupe de travail interministériel pour coordonner la sécurité, le développement et les efforts humanitaires du Canada en Ukraine, n’a été établi qu’en 2014, soit plus de deux ans après le début de la programmation du GTSR dans ce pays. Des orientations spécialisées en matière de politiques étaient fournies par IRP, Relations Europe de l'Est et Eurasie, Planification des politiques étrangères (POL) et Démocratie (IOL). Le Groupe de travail sur l’Ukraine était également appuyé par des représentants ministériels de SP, du MDN et du BCP. Un feuillet d’information sur l’Ukraine, qui fournissait une liste des autres programmes et initiatives d’AMC et du GC et certaines orientations sur les objectifs et activités de programmation avait également été élaboré par IRP.

L’absence d’une stratégie globale et pluriannuelle pour la réponse pangouvernementale en cas de crise et pour les initiatives de stabilisation dans des pays prioritaires ont nui à la capacité du GTSR de surveiller et de mesurer les progrès et de faire rapport sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs et résultats escomptés clairement énoncés.

Constatation 13 : L’absence de stratégies pays et thématiques/sectorielles dans le contexte de la stabilisation a fait en sorte que la programmation a été dispersée et inégale et fondée sur les occasions plutôt que sur une planification stratégique.

Le manque de planification stratégique et de cadres-pays intégrés a constitué un défi majeur pour l’évaluation et pour déterminer les objectifs et les priorités concrets de certains projets que le GTSR voulait faire avancer, en particulier dans des pays qui n’avaient pas été touchés

récemment par des conflits ou par une instabilité politique (p. ex., Laos, Cambodge, Vietnam, Moldavie, etc.). La mise en œuvre de projets du GTSR dans des secteurs qui avaient toujours relevé d’autres programmes démontrait en outre une dérive de la programmation par rapport aux secteurs prioritaires déclarés du GTSR.

En se fondant sur l’échantillon examiné, 56 % des projets étaient harmonisés avec les besoins établis; toutefois, aucune preuve d’harmonisation préalable (lien clair entre les objectifs de projet et les besoins en matière de stabilisation) n’a été trouvée pour 26 projets (35 % des projets de l’échantillon).

Pour les autres projets, bien qu’il n’y ait aucune preuve directe d’harmonisation avec les besoins en matière de stabilisation, ils étaient justifiés par la stratégie globale du Canada ou les objectifs d’une organisation internationale/multinationale comme :

• Les obligations du Canada aux termes de la Convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel;
• Les engagements du G-8 pour accroître la capacité mondiale de participer à des opérations de paix ou renforcer les capacités nationales, régionales et locales pour organiser des opérations de paix efficaces et durables pour répondre aux situations de crise dans les États fragiles;
• Les besoins identifiés par ONU Femmes, l’Institut pour les enquêtes criminelles internationales et le Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR).

Les interlocuteurs ont souvent mentionné que la principale cause de la dérive de la programmation a été la programmation dirigée. Un certain nombre d’exemples spécifiques attestent des conséquences de la programmation dirigée :

• Une augmentation des dépenses militaires du GTSR, qui sont passé de presque rien en 2010-2011 à plus de 30 % des dépenses dotales en 2014-2015 (p. ex., Ukraine, Afghanistan, Jordanie);  
• Le financement canadien pour les missions de consolidation de la paix, par exemple, a fortement diminué au cours des cinq dernières années. La contribution du Canada aux opérations de paix en Afrique, où le besoin était particulièrement criant, a presque cessé, ce qui démontre un fossé croissant entre la politique du Canada en matière d’opérations de paix et les activités de programmation réelles, dont l’harmonisation constitue une partie importante du mandat du GTSR.
• Un nombre accru de projets de la catégorie « autre », c.-à-d., des projets ne relèvent pas directement de l’une des deux catégories (promouvoir la démocratie ou assurer la sécurité et la stabilité) et sont décrits comme des projets qui appuient les services sociaux et de bien-être, la facilitation des échanges commerciaux, les services médicaux, le développement rural, les soins de santé liés à la fonction reproductrice, etc. Cette catégorie de projets a augmenté, passant de presque rien en 2010-2011 à plus de 7 % du total des dépenses de programme.

Constatation 14 : Le GTSR a établi un rigoureux processus d’examen des projets (ERP et EARP); toutefois, en raison de la programmation dirigée, les projets approuvés n’étaient que très peu pertinents au mandat du GTSR.

Le processus d’ERP et d’EARP du GTSR, composé de directeurs et de directeurs adjoints d’IRG, IRP, IRC et IRH, avait été créé pour exercer la fonction d’examen critique pour l’établissement des priorités et l’approbation des projets. Toutefois, l’établissement du processus d’AIP a réduit la capacité de l’ERP et de l’EARP d’exercer véritablement leur fonction d’examen critique en ce qui concerne l’examen et l’approbation des propositions de projet. Selon les répondants, le processus d’AIP a créé des distorsions non seulement en matière de planification mais aussi en ce qui concerne l’examen des projets. Les proposants ont dû « inverser le processus » des projets dirigés et les harmoniser avec les priorités existantes ou « priorités dirigées », parfois sans lien avec leur contribution réelle à la prévention des conflits ou à la stabilisation. La proportion de projets financés qui ne sont qu’indirectement harmonisés avec le mandat de base du GTSR en est la preuve, comme l’indique la constatation qui précède. La programmation dirigée, par exemple, a réduit l’importance accordée aux projets liés à la VSFS et leur efficacité. Le GC a utilisé les fonds du GTSR pour respecter ses engagements et priorités internationaux concernant les femmes, la paix et la sécurité, la VSFS et le mariage des enfants précoces et forcés. On a souvent demandé au GTSR de préparer des projets dont l’annonce serait faite dans le cadre de sommets internationaux à venir, ce qui signifiait souvent que le FPSM n’avait que peu de temps pour concevoir soigneusement les projets, et que les partenaires ne disposaient que de quelques mois pour mettre les activités en œuvre. La programmation dirigée a contribué à la « dérive » du mandat de base du GTSR qui visait à  prévenir la violence sexuelle dans les pays touchés par des conflits, p. ex., l’approbation de plusieurs projets ponctuels du FPSM sur le mariage des enfants, précoces et forcés dans les pays d’Afrique qui n’étaient pas nécessairement des priorités pour la programmation axée sur la sécurité.   

Constatation 15 : Bien que la coordination de l’intervention lors de catastrophes naturelles ait été efficace, la coordination de la réponse aux besoins en matière de stabilisation a été difficile en raison de l’absence de cadres de programmation stratégiques.

L’évaluation a établi que la coordination des interventions lors de catastrophes naturelles, comme le séisme en Haïti, le typhon Haiyan aux Philippines, et le séisme au Népal a été robuste et efficace, et fondée sur de solides PNE, et des évaluations de routine après chacune des interventions majeures. IRH a également commencé à consigner les leçons apprises et les bonnes pratiques après chaque opération majeure.

Cependant, le niveau de coordination opérationnelle et pangouvernementale et la planification pour la programmation du FPSM dans les États fragiles ou touchés par des conflits, à l’exception de l’Ukraine et de la Syrie, se sont avérés moins efficaces que dans les cas de catastrophes naturelles. 

En l’absence de stratégies-pays définissant les rôles et les responsabilités de tous les intervenants, y compris ceux des autres programmes de sécurité, le niveau de risque et le nombre des incidents de chevauchement des efforts dans les principaux théâtres d’intervention du GTSR étaient plus élevés. À l’exception de la Jordanie, l’évaluation a montré qu’il y avait eu peu de coordination préalable entre le GTSR et les autres programmes de sécurité. De plus, une certaine concurrence entre les programmes de sécurité d’AMC concernant l’approbation de projets a été observée. Cette situation a été partiellement attribuée au processus d’AIP, qui faisait en sorte que les programmes de sécurité proposaient et concevaient des projets similaires pour des pays et régions plus susceptibles d’être approuvés.

Constatation 16 : Une certaine amélioration de la coordination entre le GTSR et les programmes de sécurité d’AMC a été constatée au cours des deux dernières années; néanmoins, la coordination et l’optimisation des synergies avec le programme de développement sur le terrain a été inégale.

Une amélioration de la coordination entre les programmes de sécurité et des consultations plus régulières auprès du programme de développement ont été observées dans la foulée de la fusion, mais ces dernières ont été perçues comme des exercices pour échanger de l’information plutôt que pour assurer une coordination efficace ou dégager des complémentarités et des synergies.

En raison de l’exigence de 2015 qui prévoyait que des mémoires devaient être joints à toutes les propositions de projets présentés aux cadres supérieurs à des fins d’approbation, des  consultations plus approfondies ont été réalisées entre les programmes de sécurité. Le GTSR a donc commencé à consulter plus efficacement les bureaux géographiques et thématiques, les directions des politiques, les programmes de développement, le Programme d’établissement de rapports sur la sécurité mondiale (PERSM), les missions, les centres d’expertise, les services juridiques de Justice, l’Unité de la conformité financière, etc. Le GTSR a également commencé à renouer des liens avec les autres ministères, organismes et entités fédéraux, y compris le MDN, la GRC, SP, SCC et ASFC, qui avaient été rompus auparavant par des autorisations de financement réduites, intermittentes et incertaines pour le FPSM.   

Le contexte actuel de la sécurité est devenu plus complexe et comporte plusieurs enjeux liés à la stabilité, aux menaces à la sécurité à l’échelle internationale (c.-à-d. combattants étrangers), aux contre-discours, etc. Les intérêts et priorités du Canada en matière de sécurité ont donc changé et les programmes de sécurité d’AMC (p. ex., PARCLC, PARCA, et le Programme de partenariat mondial (PPM)) ont également été modifiés pour tenir compte de l’interconnexion des menaces à la sécurité, ce qui amené certains chevauchements de leurs mandats. Ces modifications ont nécessité une collaboration plus étroite entre les programmes de sécurité d’AMC et l’optimisation des synergies. Au cours des deux dernières années, il y a eu un intérêt croissant en vue de renforcer les « chaînes de valeurs en matière de sécurité » dans des régions et pays en particulier à l’aide d’une programmation concertée dans les domaines de la prévention des conflits, de la réforme de la justice et de la lutte contre la corruption.

La programmation en matière de développement est devenue plus exhaustive, et englobe des domaines comme la réforme du système de sécurité (RSS) et les partenariats public-privé pour la croissance économique et requiert une collaboration plus étroite avec les programmes de sécurité. 

Pour plusieurs interlocuteurs, la fusion de l’ancienne ACDI et de l’ancien MAECD a permis d’améliorer la complémentarité et de la coordination entre les programmes de sécurité et de développement d’AMC et facilité des consultations plus fréquentes auprès de l’AC d’AMC. Toutefois, en ce qui concerne la collaboration sur le terrain, l’évaluation n’a pas trouvé de preuve convaincante d’une meilleure coordination et de meilleures synergies entre les programmes de sécurité et de développement.   

Le groupe de travail sur l’Ukraine, établi en 2014, aurait contribué à faciliter les communications et à améliorer la coordination entre le GTSR et les autres programmes en Ukraine en regroupant les intervenants et en les aidant à définir les rôles et responsabilités qui leur sont propres.    

Pendant la période visée par l’évaluation, AMC a appuyé des projets en Ukraine de différentes façons, notamment avec l’aide de quatre programmes de sécurité, un programme de développement, le FCIL et l’aide humanitaire, tels que résumés dans le tableau ci-dessous.

L’ambassade du Canada à Kyiv (KYIV) a appuyé le GTSR et les autres programmes de sécurité et de développement qui auraient rehaussé le profil du Canada en Ukraine. La section des politiques, même si elle manque de personnel, a été active et a codirigé un groupe de coordination des donateurs sur les élections et tenu des réunions mensuelles qui regroupaient de 20 à 25 représentants aux vues similaires des ONG et organisations responsables de la mise en œuvre pour discuter entre autres des questions liées au renforcement de la capacité.

Selon le personnel de la mission, la collaboration et les interactions entre les sections des politiques, du développement et du commerce à KYIV se sont considérablement améliorées au cours des deux dernières années, mais le manque de présence du GTSR ou de représentants résidents sur le terrain a été un facteur qui a réduit les occasions pour une programmation pleinement inclusive et mieux harmonisée à l’évolution de la situation sur le terrain.

Les éléments probants recueillis lors de la visite sur le terrain en Ukraine indiquaient également que le GTSR n’avait pas tiré profit de la connaissance de la situation et de l’expérience du programme de développement pour élaborer une nouvelle programmation, et que les agents de projet du GTSR n’avaient pas demandé d’informations sur les organismes de mise en œuvre et les bénéficiaires avec lesquels le programme de développement avait déjà établi des relations de longue date (p. ex., Agriteam et le ministre de l’Intérieur de l’Ukraine). Les consultations effectuées par le GTSR auprès du programme de développement de KYIV pendant les missions de définition et de surveillance auraient été infréquentes et fondées sur la personnalité, et les décisions en matière de programmation ont souvent été prises sans avoir sollicité de commentaires à l’unité de développement. 

Le GTSR a chevauché la programmation humanitaire d’AMC dans quelques pays, en particulier les projets liés à la VSFS. À partir d’une liste ministérielle de la programmation sur la VSFS en 2012-2015, le GTSR, les filières de l’aide humanitaire et du développement appuyaient souvent des projets dans les mêmes pays touchés par des conflits mais qui étaient mis en œuvre par des partenaires différents. Quelques cas de chevauchement ont été constatés entre les filières d’AMC concernant la programmation et/ou les mandats en matière de VSFS. Par exemple, le FPSM et la filière de l’aide humanitaire appuyaient des projets de l’OIM visant à prévenir la violence sexuelle dans les camps de réfugiés. Le FPSM, la filière de l’aide humanitaire et celle du développement avaient tous des programmes sur la VSFS en RDC. Le FPSM appuyait un programme quinquennal de renforcement de la capacité et d’aide aux victimes de violence sexuelle en Colombie, qui était le type de programmation à long terme appuyé par la filière du développement dans d’autres pays. Plusieurs représentants d’AMC interrogés dans le cadre de l’évaluation ont souligné la nécessité d’améliorer la coordination des politiques et de la programmation entre les filières de la sécurité, de l’aide humanitaire et du développement dans les pays où toutes trois mènent des activités.

Constatation 17 : La coordination des projets en matière de stabilisation et de sécurité avec les partenaires internationaux a été plus solide quand le GTSR avait fait d’importants investissements et qu’il avait une présence sur le terrain.

La coordination avec les partenaires internationaux a été plus solide dans les pays où le GTSR avait fait d’importants investissements (p. ex., en Afghanistan, en Haïti, au Soudan du Sud, en Colombie, en Ukraine et en Jordanie), où avait une présence sur le terrain, et/ou avait contribué à des fonds fiduciaires multilatéraux, malgré certaines lacunes sur le plan de la coordination (p. ex., Jordanie, Colombie, etc.).

Entre 2010-2011 et 2014-2015, les organisations multilatérales ont obtenu systématiquement la plus large part des fonds engagés du FPSM, suivies par les ONG internationales et les ONG internationales canadiennes. Pour l’exercice 2015-2016, des ONG internationales (p. ex.,  Freedom House, IREX, Fondation Suisse de déminage et IRI) et d’autres entités juridiques avaient reçu les montants les plus importants des fonds engagés.

Proportion des fonds engagés par type de bénéficiaire, exercices 2010-2011 à 2015-2016 CDA^{Note de bas de page 10}

Dans le cadre du GTSR et du FPSM, le Canada a été l’un des plus importants chef de file et contributeur à deux fonds fiduciaires/centres d’excellence de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) pour l’Ukraine. Bien qu’encore à l’étape de la conception, les contributions du GTSR aux fonds fiduciaires appuient les efforts de l’OTAN visant à renforcer et à réformer le ministère de la Défense (MD) de l’Ukraine. En appuyant l’OTAN, le Canada optimise également les contributions de l’OTAN au MD pour modifier les politiques qui ne pourraient pas être mises en œuvre dans un cadre bilatéral.

Le GTSR a également versé plus de 2,7 M$ à la Mission de surveillance spéciale (MSS) de l’OSCE en Ukraine. Selon les intervenants, les avantages de contribuer à la MSS multilatérale de l’OSCE comprenaient notamment une coordination accrue entre les États membres, le respect des pratiques exemplaires internationales et une diminution du chevauchement des efforts. Jusqu’à présent, le Canada et d’autres donateurs ont contribué à améliorer la connaissance de la situation sur le terrain. De plus, certains rapportent que des observateurs ont pu négocier des cessez-le-feu à l’échelle locale.

La programmation du GTSR dans la bande de Gaza était considérée comme exemplaire : les déploiements de policiers canadiens à l’appui de l’opération Proteus (Bureau du coordinateur de la sécurité des États-Unis pour Israël et l’Autorité palestinienne) pour renforcer la capacité dans la bande de Gaza ont été signalés comme étant des réussites éclatantes. Le Canada a contribué à l’intégration de 13 unités de policiers dans la bande de Gaza sous un seul centre de commande, ce qui a grandement amélioré la coordination et la discipline dans les rangs de la force de police de l’Autorité palestinienne.

Le Canada, ainsi que 15 autres donateurs, est un important contributeur à LOTFA, un outil conçu pour assurer le paiement de la rémunération de la police nationale afghane et le soutien aux opérations. Dans les pays où l’empreinte de la programmation du GTSR était légère, il y avait eu moins d’occasions d’engager les contributions des partenaires internationaux et des donateurs aux vues similaires et de les optimiser (p. ex., des 78 pays où le GTSR avait des projets pendant la période visée par l’évaluation, 34 pays/régions n’avaient qu’un seul projet, et sept pays avaient deux projets).

Plusieurs projets du FPSM ont contribué à améliorer la capacité internationale des organismes de l’Organisation des Nations-Unies (p. ex., ONU Femmes, HCDH) et des ONG internationales (p. ex., JRR) d’aborder les crimes liés à la VSFS. Par exemple, avec le soutien du FPSM, par le truchement de JRR, ONU Femmes a élaboré une liste de plus de 135 experts pour réaliser des enquêtes sur la VSFS dans les pays touchés par des conflits. Grâce aux projets du FPSM en Colombie, le Conseil norvégien pour les réfugiés (CNR) a élargi son expérience et ses connaissances, ce qui lui a permis d’intégrer la VSFS comme critère de base à l’ensemble de sa programmation.

Ces exemples positifs ne compensent pas les interruptions prolongées de l’engagement et du financement des projets en Haïti, en Colombie et au Soudan du Sud, ni le retrait des représentants du GTSR sur le terrain, réduisant ainsi la participation du Canada au forum de coordination des donateurs, ce qui, selon les partenaires internationaux et les organismes de mise en œuvre, a eu des répercussions négatives sur l’image du Canada à titre de partenaire et contributeur fiable au processus de paix dans ces pays.

7.2.3 Mobilisation des ressources

Constatation 18 : Le rendement du GTSR a diminué pendant la période visée par l’évaluation en ce qui concerne l’optimisation de l’expertise des autres ministères pour contribuer aux efforts de stabilisation.

Les sorties de fonds au titre du crédit 1, le principal outil pour faciliter la participation des autres ministères aux efforts pangouvernementaux en matière de stabilisation, ont diminué de plus de 57 % pendant la période visée par l’évaluation, à l’instar du nombre de ministères pour exécuter le programme. Près de 30 % du total des sorties de fonds au titre du crédit 1 au cours des cinq dernières années ont été effectuées par la Chambre des communes, les missions d’AMC et les directions à l’AC, MDN, GRC et CCC, et la plupart des fonds ont été acheminés par le MDN (6 M$ en 2014 et 9 M$ en 2015).   

Les contributions du GTSR à l’APCC, en partenariat avec la GRC et SP, qui compte pour la grande partie de la programmation au titre du crédit 1, ont également diminué pendant cette période, passant de 204 déploiements en 2011-2012 à 94 en 2014-2015, en grande partie à cause de l’incapacité d’obtenir l’approbation pour plusieurs missions de déploiement proposées. La plupart des déploiements approuvés étaient concentrés en Haïti. Plus récemment, le déploiement de deux agents de police canadiens à Lviv dans le cadre de l’APCC du GTSR aurait été un facteur contributif à la réussite de la réforme de la patrouille policière en Ukraine. Suite à cette réussite, on s’attend à ce que le Canada élargisse son rôle en ce qui concerne la formation des agents de police.

Les déploiements de civils du GTSR ont également diminué pendant la période visée par l’évaluation. Toutefois, plusieurs autres projets de déploiements d’experts civils ont connu un franc succès. Par exemple, un certain nombre d’experts ont été déployés pour répondre à la crise en Ukraine, y compris un expert en sécurité et en gouvernance, pour travailler avec l’unité de liaison de l’OTAN à Kyiv à établir un partenariat en développement avec l’Ukraine. Ce projet aurait contribué à améliorer les connaissances du Canada à l’égard des opérations de l’OTAN en Ukraine tout en lui donnant une plus grande visibilité.

Constatation 19 : La capacité du GTSR de débourser rapidement des fonds, comparativement aux autres instruments de financement, constituait l’une de ses forces; cependant, pendant la période visée par l’évaluation, le processus d’AIP a eu des répercussions défavorables sur l’efficience de la programmation du GTSR.

Dans la foulée de la mise en œuvre du processus d’AIP, on a constaté un certain nombre de répercussions directes sur la programmation du GTSR. Les résultats des analyses de l’échantillon de projets indiquaient notamment :   

• Une augmentation du temps de traitement des propositions de projets, qui est passé de 4,6 mois à plus de 12 mois pour 43 % des projets de l’échantillon, ce qui a accru le niveau de risque et les incertitudes pour plusieurs partenaires de la mise en œuvre.
• Les modifications fréquentes aux projets (réduction des activités de projet), retours de fonds et/ou annulations, comme le démontrent les variances entre les dépenses prévues et les dépenses réelles pendant la période visée par l’évaluation (moins de 50 % des propositions de projet ont été approuvées et certaines années, seulement 63 % du budget prévu a été dépensé).
• Une augmentation des paiements rétroactifs (plus de 50 % des projets de l’échantillon).

Les partenaires et les organismes de mise en œuvre ont souvent signalé la nécessité d’un financement plus prévisible. Par exemple, certaines organisations de la mise en œuvre (p. ex., Agriteam en Ukraine) devaient débuter les activités de projet jusqu’à trois mois avant de recevoir les approbations finales de financement du GTSR pour respecter les échéances de l’exercice. Certains devaient donc assumer un risque financier élevé pour réaliser les activités prévues et mettre le projet en œuvre à temps. Un certain nombre d’organismes de mise en œuvre ont exprimé des préoccupations concernant les délais serrés pour la mise en œuvre une fois le long processus d’approbation terminé, ce qui au bout du compte a réduit l’efficacité du programme et a eu des répercussions sur la durabilité des résultats des projets.

Pendant la période visée par l’évaluation, les nombreux renouvellements à court terme des autorisations de financement du FPSM ont réduit la période de programmation, ne laissant que de trois à six mois pour concevoir, approuver et mettre les projets en œuvre. À plusieurs occasions, les organismes de mise en œuvre ont dû retourner les fonds non dépensés avant la fin de l’exercice financier; ils leur étaient retournés éventuellement, une fois les autorisations de programme renouvelées. Des interruptions de ce genre dans la mise en œuvre ont réduit l’efficience des projets.

De plus, en raison des délais d’approbation des projets, il a souvent fallu apporter des modifications aux activités prévues initialement par les partenaires et les responsables de la mise en œuvre. Dans certains cas, les paramètres du projet et les besoins avaient changé en attendant l’approbation du financement, et les partenaires devaient revoir et modifier leurs propositions initiales. Ils ont donc demandé que le GTSR soit plus souple afin de leur accorder suffisamment de temps pour apporter les modifications et les rajustements nécessaires et respecter les délais de mise en œuvre plus courts. Certains partenaires de la mise en œuvre ont exprimé des préoccupations concernant les échéanciers et l’obligation d’achever les activités avant mars 2016 quand les projets n’avaient été approuvés qu’au milieu de 2015.

Constatation 20 : Le GTSR et le FPSM ont démontré un certain succès pour optimiser les ressources des autres partenaires et améliorer l’efficience, l’efficacité et la durabilité des programmes/projets.

Le GTSR a conclu des partenariats bilatéraux, trilatéraux et multilatéraux avec les autres gouvernements, y compris les É.-U. et le Royaume-Uni, pour exécuter certains éléments de sa programmation. Par exemple, une initiative de réforme à grande échelle des forces policières a été mise en œuvre en partenariat avec le State Department Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs (INL) des É.-U. et le gouvernement du Japon afin d’établir une nouvelle force de police civile en Ukraine. Le financement du GTSR a été un élément clé pour obtenir du soutien des É.-U. et du Japon en vue de financer des initiatives de police communautaire en Ukraine, y compris la formation et l’équipement de protection, les uniformes et les voitures de patrouille nécessaires.  

La contribution du FPSM aux fonds fiduciaires multilatéraux, y compris ceux de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) pour appuyer l’Ukraine et l’Afghanistan, aurait accru l’efficacité de ces fonds. Même si les contributions du Canada à ces fonds fiduciaires ont pu réduire le contrôle direct sur les sorties de fonds, la participation du GTSR a effectivement permis de tirer efficacement parti des structures préexistantes et d’optimiser les fonds provenant de multiples sources. 

Cinq des plus importants projets du FPSM, d’une valeur de 8,8 M$ (61 % du total des sorties de fonds du FPSM) étaient des contributions à des programmes institutionnels financés par d’autres donateurs et mis en œuvre par des partenaires multilatéraux comme l’OEA et le PNUD. Le soutien aux ressources regroupées par le truchement d’organismes multilatéraux a assuré que les contributions relativement modestes du FPSM seraient complétées et augmentées par des fonds additionnels provenant de différentes sources. 

Les intervenants interrogés ont fourni quelques exemples du soutien du FPSM aux organisations et partenaires internationaux pour optimiser le financement additionnel. Par exemple, quand le bureau de restitution des terres de la Colombie a reçu des fonds de démarrage du FPSM pour élaborer une législation nationale et ouvrir des bureaux régionaux en 2010, USAID a fourni du financement additionnel pour établir des mécanismes de restitution des terres. En se fondant sur leur expérience de la mise en œuvre de projets liés à la VSFS financés par le FPSM en Colombie, le CRN a pu obtenir du financement de l’Agence suédoise de coopération au développement international (ASDI) pour un projet de trois ans visant à  reproduire et à élargir les travaux réalisés dans le cadre de ces deux projets dans deux autres pays. 

Bien que la participation aux accords multilatéraux ait contribué à rehausser l’image du GTSR auprès des partenaires et alliés, elle a également été perçue comme réduisant la visibilité du Canada auprès des bénéficiaires. De tels accords ont également été assujettis à une coordination bureaucratique et des processus d’approbation plus lents (nécessitant souvent le consensus de tous les États membres p. ex., l’OSCE). Les rapports limités ou inexistants fondés sur les mesures et indicateurs de rendement du GTSR ont été un défi pour le programme sur le plan de la responsabilisation pour les ressources engagées et de l’écart par rapport à son mandat pour intervenir rapidement dans les situation de crises.

7.2.4 Gestion du risque

Constatation 21 : Le GTSR a élaboré un cadre de gestion des risques (en cours de révision) mais il n’a pas toujours été respecté.

Depuis 2011-2012, IRP élabore une carte du risque spéciale et un outil de surveillance du risque pour guider l’analyse des conflits et les travaux de coordination stratégique. La surveillance du risque a évolué considérablement au cours des dernières années en donnant un aperçu fiable des tendances émergentes dans les États fragiles; elle couvre plus de 90 États et est donc devenue un outil pour AMC pour appuyer la prévention des conflits et l’élaboration des politiques de consolidation de la paix.

Le Canada a souvent été félicité par les pays aux vues similaires pour ces outils de schématisation des risques, mais l’évaluation n’a pas trouvé comment ni dans quelle mesures les outils de surveillance des risques et les outils de schématisation des risques avaient été utilisés pour guider la planification et la programmation du GTSR.

Par exemple, la gestion et la surveillance du risque au niveau du programme et du projet au sein du GTSR étaient supervisés par les comités d’ERP et d’EARP qui avaient pour mandat d’exercer une fonction d’examen critique et de fournir une autre tribune pour discuter de la gestion des risques. Toutefois, aucun élément probant n’indique que la carte de risques et l’outil de surveillance des risques ont été utilisés à l’étape de l’examen et de l’approbation des propositions de projet et des risques connexes liés à la mise en œuvre. L’évaluation a également constaté que les agents de projet du GTSR n’avaient pas utilisé les cartes de risques au moment d’évaluer le profil de risque et de le consigner dans l’OGPSS. Un niveau de risque était attribué à chaque projet en se fondant sur les estimations globales, l’historique, et/ou l’expérience de l’agent de projet dans un pays en particulier. Selon le tableau, près de la moitié du financement du programme (47 %) avait été déboursé pour des projets ayant un niveau de risque élevé ou très élevé et 14 % seulement du financement a été accordé à des projets à très faible risque. Bien que les données entrées dans l’OGPSS indiquent un niveau de risque pour chacun des projets, il n’y a pas d’information sur les types de risque p. ex., risques financiers ou liés à la réputation ou à la mise en œuvre qui ont également des répercussions sur les fonctions de mesure du rendement et de rapports sur les résultats. L’évaluation a également déterminé qu’en raison des contraintes au chapitre des ressources, les contrôles de la qualité de l’exactitude du risque et des renseignements sur les résultats consignés dans l’OGPSS par des agents subalternes ont été insuffisants.   

Selon plusieurs gestionnaires de programme, le retrait des agents du GTSR sur le terrain après mars 2013 dans les principaux pays où il exerçait des activités a été un facteur qui a réduit la capacité du programme d’établir des réseaux locaux et d’évaluer et de surveiller étroitement le niveau de risque des grands projets. Suite à la fusion avec l’ancienne ACDI, la possibilité d’optimiser les avantages d’une présence sur le terrain grâce aux unités d’appui aux projets (UAP) de l’ex-ACDI a été envisagée; cependant, leur capacité pour appuyer la programmation en matière de sécurité était inégale et ne couvrait pas certains pays prioritaires pour le GTSR.

7.2.5 Gestion de l’information

Constatation 22 : Le GTSR a mis en place un bon outil de gestion de projet qui fournit des renseignements sur le projet et les finances; cependant, la qualité des renseignements consignés n’a pas été suffisamment surveillée.

Le GTSR utilise l’Outil de gestion de projet de sécurité et stabilité (OGPSS) pour gérer les cycles de vie de chacun des projets. Une analyse du risque, des indicateurs sur l’égalité entre les sexes, des outils de conversion des devises et des fonctions qui reflètent en grande partie les fonctionnalités des systèmes de données (SAP et SSC) de l’ancienne ACDI ont été intégrés à l’OGPSS.

De multiples améliorations ont été apportées à la base de données de l’OGPSS au cours des cinq dernières années et des mises à jour sont faites régulièrement pour tenir compte des  nouveaux processus opérationnels du GTSR et des exigences de l’organisme central. Cependant, la qualité des données entrées variait selon le niveau de formation et d’expérience des agents de projet. Certains avaient reçu peu ou pas de formation sur la mesure du rendement, ce qui a eu un impact sur l’exactitude des données entrées en particulier les modèles logiques de projets, la formulation des résultats escomptés, les niveaux de risque connexe, etc. Même si le système avait des fonctions intégrées qui obligeaient à entrer des données complètes pour un projet avant de pouvoir passer à la page suivante ou fermer un projet, le manque de supervision directe de la qualité des données entrées pendant de longues périodes a réduit le niveau de certitude et de fiabilité de l’information, en particulier sur le plan du rendement et des risques liés au projet/programme. En outre, le suivi financier au niveau des projets a été inégal ou moins fiable à l’occasion. Les fréquents roulements de personnel du GTSR et les projets commencés par des gestionnaires de projet mais terminés par d’autres gestionnaires ont été mentionnés pour justifier cette situation.

7.2.6 Suivi du rendement et rapports sur les résultats

Constatation 23 : La supervision au niveau du projet et du programme n’était pas proportionnelle au niveau de financement des projets et du risque connexe pour la programmation.

Le suivi du rendement pendant tout le cycle de mise en œuvre d’un projet est important pour assurer l’efficience et l’efficacité. L’examen des documents de projets et les données des entrevues ont démontré que la surveillance des projets du GTSR était principalement assurée par l’examen et l’analyse de rapports narratifs et financiers provisoires préparés par les organismes de mise en œuvre et par des communications régulières par courriels avec les responsables de la mise en œuvre.  

Le personnel des missions a également surveillé, lorsque c’était possible, les activités de projet; cependant, les missions à court de personnel ont indiqué que cette tâche était un fardeau additionnel pour elles. Les intervenants de programme et les responsables de la mise en œuvre ont souvent mentionné que les visites de surveillance sur place des agents du FPSM ont été insuffisantes, en particulier pour les projets essentiels ou de nature délicate. Par exemple, on a informé l’équipe d’évaluation que le gestionnaire de programme du FPSM pour l’Ukraine n’avait effectué qu’une seule visite de surveillance sur une période d’un an, ce qui est nettement insuffisant par rapport au niveau de financement et du risque connexe pour la programmation.

Les gestionnaires du FPSM pour la Colombie, par exemple, se sont rendus sur place au moins trois fois par année en moyenne pour assurer le suivi du projet; ils étaient appuyés par deux employés recrutés sur place (ERP) jusqu’en 2012, au moment où les postes ERP et le financement pour la Colombie ont été considérablement réduits. Il s’est avéré beaucoup moins efficient de confier l’ensemble de la supervision sur place à un gestionnaire en poste à Ottawa plutôt qu’aux ressources sur place.

En raison des fréquents roulements de personnel du FPSM à l’AC, la surveillance des projets pour plusieurs programmes-pays a été moins uniforme et systématique, ce qui a nui au suivi et à la préparation de rapports sur les résultats des projets et à la détection rapide des problèmes de mise en œuvre et leur résolution.

Les intervenants internes et externes ont également indiqué qu’en plus de contribuer à la détection en temps opportun des risques éventuels liés à des projets et à leur résolution, des visites de suivi plus régulières par des agents de projet du FPSM démontreraient l’engagement véritable du Canada avec les partenaires et les bénéficiaires.

Constatation 24 : Le GTSR a élaboré un cadre de mesure du rendement et un modèle logique pour établir les résultats escomptés; cependant, le manque d’harmonisation avec l’outil de gestion de projet de sécurité et stabilité (OGPSS) a fait en sorte que leur utilisation a été réduite aux fins de la planification et de la production de rapports.

Selon les modalités du FPSM, tous les projets devaient avoir un cadre axé sur les résultats et/ou un modèle logique harmonisé avec celui au niveau du programme et avec les résultats escomptés. Cependant, l’évaluation a établi que la qualité, l’efficacité et l’application de ces cadres variaient d’un projet à l’autre et étaient grandement tributaires de la capacité des organismes de mise en œuvre de répondre aux exigences du FPSM en matière de mesure du rendement et de production de rapports. 

Un cadre de gestion axée sur les résultats (CGR) avait été élaboré par les partenaires de la mise en œuvre pour tous les projets de l’échantillon examinés. Même si, dès le début, l’équipe des projets d’IRC et les ERP et EARP avaient examiné rigoureusement les propositions de projet et les CGR connexes, la clôture des projets, y compris la qualité des rapports finaux, n’avaient pas été surveillés étroitement. Dans certains cas, les « résultats escomptés » étaient simplement copiés et collés dans la section « résultats obtenus jusqu’à présent » sans explication ni exemples de résultats réels. Dans d’autres cas, aucun élément probant ne démontrait que des résultats avaient été obtenus et de quelle façon. Bien souvent, les indicateurs de rendement pour les extrants (c.-à-d., « nombre de ») étaient utilisés pour démontrer l’atteinte des résultats. Les rapports finaux n’abordaient pas toujours les résultats/produits escomptés initialement, et rien n’indiquait que les agents de projets avaient assuré un suivi auprès des organismes de mise en œuvre pour obtenir plus de détails. 

Les entrevues réalisées auprès du personnel du FPSM ont révélé que plusieurs partenaires de la mise en œuvre avaient une expérience limitée de la gestion axée sur les résultats. Ils avaient tendance à fournir de longues descriptions narratives sur les activités et produits plutôt que des données quantitatives et une analyse des résultats obtenus. Dans le cas des projets du FPSM exécutés par des institutions multilatérales, le programme devait accepter les rapports annuels présentés à tous les donateurs aux fonds mis en commun, en raison des pratiques institutionnelles de ces organisations. Pour ces projets, il n’a pas été possible d’attribuer des résultats au FPSM uniquement, mais le niveau de contribution du Canada a toujours été dûment reconnu par les bénéficiaires.

La GAR au niveau du projet et du programme s’est également heurtée au manque d’harmonisation avec les résultats escomptés du modèle logique et les priorités thématiques établies dans la base de données principale du GTSR c.-à-d., l’Outil de gestion de projet de sécurité et stabilité (OGPSS). Selon le Guide sur le processus opérationnel de la programmation du FPSM (janvier 2014), l’OGPSS a été élaboré pour permettre au GTSR de gérer l’information sur les projets. L’OGPSS est la seule ressource utilisée par le GTSR pour les rapports sur l’APD et la gestion des données de projet. L’exactitude des rapports créés par l’OGPSS dépend entièrement de la qualité et de l’exactitude des données entrées par les agents de projets. L’impossibilité d’entrer les résultats dans l’OGPSS tels que définis dans le modèle logique du GTSR a fait en sorte qu’il a été particulièrement difficile de démontrer des résultats au niveau du programme. De plus, en l’absence de données pertinentes au niveau des résultats, les gestionnaires de programme ne peuvent pas regrouper les résultats du projet pour déterminer si le programme est en voie de produire les résultats escomptés. Aux fins de l’analyse de l’échantillon de projets, par exemple, l’équipe d’évaluation a également dû déterminer quels étaient les projets les plus susceptibles de contribuer à chacun des résultats intermédiaires établis dans le modèle logique.

Les 30 secteurs et plus de l’OGPSS et le fait que certains d’entre eux peuvent figurer sous deux thèmes (« promouvoir la démocratie » et « assurer la sécurité et la stabilité »), constituaient d’autres défis pour l’analyse de projet, c.-à-d., regrouper des projets sous un secteur en particulier pour une analyse plus détaillée, dégager les pratiques exemplaires sous un secteur ou thème, etc. Le thème « Autre » et les types de projets qui y sont regroupés soulignent la difficulté de déterminer le thème qui correspond le mieux à certains projets. Les projets regroupés sous ce thème soulèvent des questions sur la clarté de leurs objectifs et la mesure dans laquelle ils sont harmonisés avec le mandat et le modèle logique du GTSR.  

7.2.7 Gestion des ressources humaines

Constatation 25 : Le GTSR a élaboré une stratégie pour les ressources humaines et des programmes de formation pour appuyer l’apprentissage continu; cependant, le manque d’uniformité dans leur mise en œuvre et les incertitudes concernant les autorisations de financement ont créé des défis pour la conservation de la mémoire institutionnelle.

Les partenaires et les bénéficiaires ont fait l’éloge des employés du GTSR pour leur attitude professionnelle et leur souplesse; cependant, le maintien en poste des ressources compétentes a été difficile, surtout en raison du taux de roulement élevé (permutations, bassins mobiles, incertitudes concernant les autorisations de financement, et la fatigue découlant de la programmation dirigée et du manque d’approbation des projets).

Les participants aux entrevues ont indiqué que la répartition inégale de la charge de travail entre les équipes géographique au sein d’IRC et les incertitudes quant à l’approbation des propositions de projet pour les régions « non prioritaires » ont mené à un manque d’efficience et au désengagement du personnel.  

Les taux de roulement élevés ont également fait en sorte qu’il y a eu de fréquents changements des agents de projet/points de contact pour les partenaires internationaux et d’autres directions et missions d’AMC, ce qui a entraîné des pertes sur les plans de la mémoire institutionnelles, de la continuité et de l’échange d’information. Par exemple, en Colombie, il n’y avait pas de bons outils et pratiques en place pour le programme du FPSM, par exemple, des notes de transition, pour assurer la continuité et l’échange d’information entre les agents de projet au moment de la permutation. Les dossiers électroniques n’étaient pas systématiquement transférés et les nouveaux agents de projet ne recevaient pas toujours la formation appropriée sur la GAR quand ils en avaient besoin.

Pendant la période visée par l’évaluation, la formation a porté principalement sur les PNE et elle était surtout axée sur les processus que sur les questions de fond. Certaines années, il n’y a pas eu de séances de formation, mais suite à la nomination d’un coordonnateur de la formation en 2015, les séances de formation sur le GTSR à l’intention du nouveau personnel ont été rétablies.  

Des préoccupations ont été exprimées concernant la difficulté d’embaucher du personnel possédant de solides compétences et de l’expérience en programmation (p. ex., le personnel d’IRG compte principalement des postes EC et FS, et quelques postes de GP; il ne pouvait donc pas bénéficier du bassin d’employés mobiles de GP).

Des préoccupations semblables ont été mentionnées concernant la capacité du GTSR de fournir des conseils d’expert sur les budgets des projets, les instruments de mise en œuvre (accords de contribution, arrangements en matière d’approvisionnement, protocole d’entente (PE), etc.) et les risques connexes à la mise en œuvre d’un projet.

Le retrait des employés sur le terrain dans certains pays (p. ex., en Colombie) a eu des répercussions sur l’identification, la planification et la surveillance des projets. Les intervenants à l’interne et à l’externe ont indiqué que l’absence de personnel sur le terrain a limité la capacité du FPSM d’établir les réseaux et les contacts locaux nécessaires, d’assurer la liaison avec les partenaires pour faciliter l’établissement des besoins particuliers et la prise de décision connexe et les communications avec l’AC; de participer au dialogue stratégique sur les politiques touchant les enjeux liés aux conflits et d’appuyer la surveillance et la mise en œuvre d’un programme aussi important et aussi complexe. Il a été signalé que l’absence de représentants du FPSM sur le terrain dans des pays prioritaires comme la Jordanie et l’Ukraine constituait un facteur de risque et a entraîné une responsabilisation réduite ou inexistante sur le terrain sur le plan du rendement.  

7.2.8 Rentabilité et optimisation des ressources

Constatation 26 : Les dépenses du GTSR ont été inégales au cours des cinq dernières années et elles ont été beaucoup moins élevées en 2012 et 2013, ce qui a entraîné des inefficacités, notamment des coûts administratifs plus élevés, des occasions réduites pour les gestionnaires de programme d’entretenir des relations avec les autres donateurs et des risques plus élevés concernant la pérennité des résultats des projets.

En raison des autorisations de financement à long terme non renouvelées depuis 2012, du processus d’AIP et des réductions connexes des dépenses de programme du FPSM, les débours ont été beaucoup moins élevés, bien que le personnel d’IRG soit resté relativement stable. L’approbation de seulement 50 % des propositions de projet présentées à l’aide du processus d’AIP a également entraîné des inefficacités; l’augmentation des coûts administratifs et des frais comptait pour 11,3 % en moyenne des débours, et cette proportion est passée de 7,1 % en 2010-2011 à 13,4 % en 2012-2013 et à 14,9 % en 2013-2014.

Les incertitudes relatives à l’approbation des projets et la nécessité de débourser rapidement des fonds pour atteindre les cibles (p. ex., paiements anticipés et/ou rétroactifs pour les projets), ou les renvois de fonds inutilisés avant la fin de l’exercice en raison du court calendrier de mise en œuvre ont mené à des inefficacités administratives, y compris des risques financiers et des coûts de transaction plus élevés.

L’obligation de renouveler annuellement les autorisations de financement pour les projets pluriannuels en cours a eu des répercussions sur l’efficience de la programmation du GTSR. Par exemple, au début de la période visée par l’évaluation, le financement des projets pluriannuels du FPSM avait été approuvé pour trois ans^{Note de bas de page 11}. Après 2012, le manque d’autorisations de dépenser à plus long terme et les prolongations à court terme du mandat ont fait en sorte que le FPSM n’avait plus de financement pluriannuel pour ses projets : les autorisations n’étaient que pour un an. Par exemple, en Colombie, pendant la période visée par l’évaluation, le FPSM a déboursé près des deux tiers (plus de 9 M$) de son financement total pour les renouvellements annuels de la programmation pluriannuelle du MAPP9^{Note de bas de page 12}, du PAICMA, du CNR et de l’IOM. 

L’obligation de préparer et de présenter des propositions de financement aux fins d’approbation pour les programmes en place a entraîné des coûts transactionnels élevés pour le FPSM et les partenaires de la mise en œuvre. Dans plusieurs cas, l’important laps de temps écoulé entre la fin d’un projet et le début d’un autre a contraint les partenaires de la mise en œuvre à réduire leur programmation ou à l’abandonner. Par exemple, les représentants du PAICMA et du MAPP en Colombie ont indiqué qu’à plusieurs occasions, ils ont failli licencier du personnel expérimenté et fermer leurs bureaux en raison des retards concernant le soutien attendu du FPSM et des autres donateurs (principalement les É.-U.)^{Note de bas de page 13}.

Les autorisations de financement à court terme et les incertitudes concernant les renouvellements du mandat du GTSR ont nui à son objectif ultime visant à promouvoir la sécurité et la stabilité, ce qui requiert un engagement à plus long terme envers les États fragiles ou touchés par des conflits.

Les tableaux qui suivent présentent les débours annuels (pourcentage du budget alloué) pendant la période visée par l’évaluation. De 2010 à 2015, le programme a dépensé en moyenne 87,7 % de son budget total de fonctionnement et d’entretien (F et E) du crédit 1. Le pourcentage particulièrement bas (66,81 p. 100) pour l’exercice 2014-2015 est attribuable au  fait que la GRC n’a pas utilisé le financement alloué pour l’APCC en raison du nombre réduit de déploiements approuvés.

En ce qui concerne le crédit 10, le GTSR a réussi à allouer 93,6 % de son budget entre 2010 et 2015 (les données finales sur les débours pour 2015-2016 n’étaient pas disponibles au moment de la préparation du rapport). Un examen plus approfondi des débours indique des niveaux moins élevés entre 2012 et 2014, ce qui démontre l’incidence du processus d’AIP sur la programmation. Comme il est indiqué dans la constatation 16 du présent rapport, le relevé des débours du GTSR démontre qu’ils sont restés sensiblement les mêmes en raison, dans une large part, des contributions accrues aux organisations multilatérales (plus de 60 p. 100) pendant la période visée par l’évaluation.

Le tableau suivant présente le total des débours du FPSM au titre du crédit 1 et du crédit 10 pendant la période visée par l’évaluation (les données pour l’exercice 2015-2016 pourraient ne pas être complètes) par divisions fonctionnelles au sein du GTSR, régions géographiques et initiatives spéciales. 83 % du budget total est alloué à la programmation du FPSM, et près de 30 % des fonds sont engagés en Afghanistan et en Asie, suivis par l’Afrique et l’Europe, principalement en Ukraine (20 %) et au Moyen-Orient élargi et en Afrique du Nord (MOENA) (19,6 %).

Le financement de l’APCC représente près de 60 % du total du crédit 1, tandis que le budget pour les déploiements de civils ne représente que 6 % du crédit 1.

Constatation 27 : Au cours des cinq dernières années, la programmation du GTSR a été davantage axée sur les interventions en cas de conflits que sur la prévention des conflits.

L’expérience des pays aux vues similaires et des principales organisations internationales a démontré sans équivoque qu’il est plus économique d’investir dans la prévention des conflits que de gérer les conséquences au lendemain de conflits violents. La prévention des conflits et la stabilisation constituent une utilisation optimale des ressources plutôt que les interventions en cas de conflits, qui nécessitent souvent des interventions militaires coûteuses. Un autre résultat positif de la stabilisation est le fait qu’elle compense ou réduit les travaux humanitaires et de développement coûteux dans des environnements dangereux.

Les intervenants et les gestionnaires de programmes ont souligné la nécessité pour le GTSR de se concentrer davantage sur la prévention des conflits. En fait, IRP a élaboré un ensemble de cadres et de politiques (tel que mentionné à la page 30), dont un outil d’analyse analytique pour prévenir les atrocités de masse, en se fondant sur le cadre d’analyse de l’ONU, qui pourrait guider plus efficacement les efforts ministériels. Il est important de mentionner que le GTSR a le potentiel pour jouer un rôle de catalyseur en matière de prévention des conflits et de stabilisation mais il faudrait que les intervenants internes et externes élargissent et renforcent leur soutien pour assurer la réussite du programme.  

8.0 Conclusions

Conclusion 1 : L’hypothèse qui sous-tendait la création du GTSR et du FPSM est toujours valable; ils comblent une lacune institutionnelle et financière du GC et d’AMC et fournissent une plateforme pour une intervention pangouvernementale rapide aux situations de crises internationales, aux urgences complexes, aux besoins en matière de maintien de la paix et de stabilisation des États fragiles ou touchés par des conflits.

L’évaluation a permis de constater que pendant la période visée par l’évaluation, le GTSR a grandement contribué à faire avancer les objectifs et priorités du Canada en matière de politique étrangère et continue d’aborder les principaux enjeux liés à la sécurité et d’atténuer les menaces aux Canadiens et aux intérêts canadiens tant au pays qu’à l’étranger.  

Les tendances en matière de sécurité mondiale indiquent que les conflits et l’instabilité des États augmenteront probablement en nombre et en complexité et impliqueront un plus grand nombre d’acteurs et que leurs répercussions seront plus importantes. La lutte contre les menaces posées par les États fragiles ou touchés par des conflits, y compris les activités terroristes et criminelles à l’échelle internationale, est devenu un domaine distinct de la politique étrangère pour la plupart des pays aux vues similaires. Au cours des dernières années, une augmentation considérable du nombre de politiques, de programmes et de structures institutionnelles connexes a été constatée dans la plupart des pays de l’OCDE.  

L’évolution des programmes de sécurité au sein d’AMC après 2005, tant sur le plan de la couverture géographique que thématique (c.-à-d., PARCLC et la lutte contre le passage de clandestin du PARCLC, PARCA et PARCA-Sahel, et PPM), a accru la nécessité d’améliorer la coordination et d’optimiser les synergies entre ces programmes pour améliorer leur efficience et leur efficacité. L’établissement des forces particulières du GTSR, de sa politique thématique et de son créneau de programmation au cœur des programmes de sécurité et de développement est devenu une condition importante et un prérequis pour le renouvellement potentiel de son mandat et de ses autorisations de dépenser au-delà d’avril 2016. Plus précisément, l’évaluation a déterminé que dans le contexte changeant des conflits et de la sécurité internationale, le GTSR devait réévaluer ses objectifs stratégiques et déterminer ses secteurs thématiques et géographiques, et le type d’engagement en matière de politiques et de programmation.

Conclusion 2 : Les incertitudes liées aux renouvellements du financement et la mise en œuvre du processus d’AIP ont eu des répercussions sur la planification pluriannuelle au sein du GTSR et mené à une programmation et à des dépenses inégales pendant la période visée par l’évaluation.

Le processus pluriannuel de planification stratégique et l’élaboration de cadres pays ont été mis de côté en 2011 dans la foulée de la mise en œuvre du processus d’AIP qui réduisait la portée de la planification stratégique au fur et à mesure que les projets de la programmation devenaient de plus en plus dirigés. L’absence d’une stratégie pluriannuelle globale pour les interventions pangouvernementales en cas de situations de crise et d’initiatives de stabilisation dans des pays prioritaires a nui à la capacité du GTSR de surveiller et de mesurer les progrès et de faire rapport sur l’atteinte des résultats par rapport à des cibles et à des résultats escomptés clairs. De plus, l’absence de stratégies pays et thématiques a fait en sorte que la programmation a été inégale pendant la période visée par l’évaluation. Le GTSR a mis en œuvre des projets dans certains pays qui n’étaient pas en situation de conflit ni à risque de l’être, et qui n’étaient pas des États fragiles selon les normes internationales (p. ex., Vietnam, Laos, Cambodge, Moldavie, Paraguay, etc.), ce qui a eu pour résultat de réduire la programmation dans d’autres pays et régions (p. ex., en Afrique de l’Est et de l’Ouest) fortement touchés par l’instabilité et les conflits. Le manque de planification stratégique et de stratégies pays a également entraîné une dérive de la programmation du GTSR par rapport à ses priorités déclarées et à son créneau. Le GTSR a élaboré des programmes dans des domaines comme la lutte antiterroriste, la lutte contre la criminalité, l’action humanitaire contre les mines, les services sociaux, les soins de santé liés à la fonction reproductrice, les services médicaux et les droits de la personne qui, bien qu’étant indirectement en lien avec son mandat, relèvent cependant d’autres programmes ministériels.   

Les incertitudes relatives aux renouvellements du financement du FPSM ont également eu d’importantes répercussions sur le processus de planification stratégique du GTSR. Tel que mentionné précédemment, le FPSM avait été créé pour combler une lacune financière et opérationnelle au sein d’AMC pour mettre en place une programmation qui assurerait une intervention pangouvernementale rapide et efficiente dans les situations de crise, naturelles ou causées par des humains. Les nombreux renouvellements des autorisations de financement du FPSM ont eu des répercussions sur le Fonds en tant que mécanisme de financement et réduit le calendrier pour la programmation. Les partenaires et les organismes de mise en œuvre ont souvent mentionné le besoin d’un financement plus prévisible. Les dépenses inégales du GTSR au cours des cinq dernières années ont entraîné un certain nombre d’inefficacités, comme des coûts administratifs plus élevés, des occasions réduites pour les gestionnaires de programme d’entretenir des liens avec les autres donateurs et accru les risques sur le plan de la durabilité des résultats des projets.

Conclusion 3 : Le lien de plus en plus manifeste entre la sécurité et les objectifs de développement démontre un besoin impérieux et croissant d’améliorer la coopération et la collaboration entre les programmes de sécurité et de développement. Pour les intervenants internes et externes, la fusion de l’ancienne ACDI fournit une occasion d’optimiser les synergies et les forces des politiques et des programmes connexes d’AMC en matière de développement, d’aide humanitaire et de sécurité.

Les défis liés à une programmation cohérente ont augmenté au cours des dernières années, à l’instar des mandats en matière de sécurité et de développement à l’échelle internationale. Au moment de sa création en 2005, les activités du FPSM étaient principalement axées sur les « services de police, les tribunaux et les services correctionnels. » Depuis, le contexte de la sécurité est devenu plus complexe et englobe maintenant les questions liées à la stabilité de base, les menaces à la sécurité à l’échelle internationale (p. ex., combattants étrangers), les contre-discours, etc. Parallèlement, la programmation en matière de développement est devenue plus exhaustive, et couvre des éléments comme les systèmes de gouvernance, les partenariats privé/public pour la croissance économique et la sécurité, comme le démontrent les objectifs de développement durable des Nations Unies et les cinq « objectifs de consolidation de la paix et de renforcement de l’État » établis dans le New Deal pour l’engagement dans les États fragiles :   

• Encourager les accords politiques inclusifs
• Établir la sécurité
• Améliorer l’accès à la justice
• Créer des emplois et améliorer les moyens de subsistance
• Gérer les revenus et la prestation de services

De plus en plus d’intervenants internes et externes conviennent que le Canada devrait avoir toute une gamme d’outils et de mécanismes souples pour répondre aux besoins à court et à long termes des pays en situation de conflit ou d’après conflit. Pour plusieurs interlocuteurs, la fusion de l’ancienne ACDI et de l’ancien MAECD fournit une occasion d’améliorer la complémentarité et la coordination entre les programmes de sécurité, humanitaires et de développement d’AMC. Au cours des deux dernières années, le nombre et la fréquence des consultations entre les gestionnaires de programme et l’AC à AMC ont augmenté considérablement, de même que les demandes d’information des cadres supérieurs. À l’exception de la programmation du Canada en Ukraine et en Jordanie, l’évaluation n’a pas trouvé beaucoup de preuves de collaboration entre les programmes de sécurité et de développement sur le terrain. La collaboration entre les sections des politiques qui manquent habituellement de personnel et les anciennes unités d’appui aux projets (UAP) responsables des programmes de développement dans la plupart des missions en est à ses débuts, et un changement culturel majeur et une meilleure compréhension des objectifs communs du ministère fusionné s’imposent.   

Conclusion 4 : Pour satisfaire aux exigences accrues du GC en matière de transparence et de responsabilisation, de solides outils et stratégies seraient nécessaires pour mesurer le rendement et produire régulièrement des rapports.

Pour la plupart des programmes de sécurité, la mesure du rendement a toujours été un défi et elle a souvent consisté à élaborer un modèle logique statique, sans indicateurs de rendement adéquats. Le modèle logique du GTSR n’a pas été actualisé depuis le dernier renouvellement des modalités du programme en 2010 et de ce fait, ne reflète plus adéquatement les activités de la programmation et les résultats escomptés. Le manque d’harmonisation entre les résultats au niveau du programme énoncés dans le modèle logique et les thèmes prioritaires de l’OGPSS crée d’autres défis pour produire des rapports sur les résultats par priorité thématique, région géographique ou pays prioritaire. Le modèle logique du GTSR et la base de données de l’OGPSS aurait dû être mis à jour depuis longtemps afin de refléter les priorités de programme et les résultats immédiats et intermédiaires.

Conclusion 5 : La sensibilisation de la communauté internationale sur l'impact des conflits sur les questions de sexospécificité et sur le rôle important des femmes dans les processus de paix qui suivent s’est accrue considérablement au cours des dernières années, comme le démontre l’adoption en 2000 de la RCSNU 1325 sur les femmes, la paix et la sécurité. L’engagement déclaré du Canada à l’égard de la mise en œuvre de cette Résolution requiert un effort concerté pour intégrer les questions sexospécifiques aux programmes et aux politiques internationales de maintien de la paix et de la sécurité.

Le lancement du PAC en 2010, en réponse à l’adoption de la RCSNU 1325, a contribué à accroître la sensibilisation des gestionnaires du GTSR au programme pour les femmes, la paix et la sécurité. Les intervenants du FPSM ont indiqué que la sensibilisation aux questions sexospécifiques et leur intégration à la programmation a augmenté considérablement pendant  la période visée par l’évaluation. À partir de 2013, tous les nouveaux projets du GTSR devaient comprendre une analyse des sexospécificités dans leur conception. Il y a donc eu une hausse importante des projets du GTSR qui incluaient une analyse de l’incidence différentielle des conflits sur les femmes et les filles. Les projets classés comme étant axés sur la protection des droits des femmes et des filles incluaient l’accès à des services juridiques pour les victimes et la prévention/poursuite des cimes sexuels ou violents.

La programmation du GTSR sur les femmes, la paix et la sécurité était fortement axée sur le domaine thématique de la VSFS. Même si au début de la période visée par l’évaluation la VSFS n’était pas un thème prioritaire pour le GTSR, l’intérêt et l’engagement du GC envers la VSFS ont beaucoup augmenté pendant cette période et le GTSR a été choisi comme point central, en partie parce qu’IRP était le responsable en ce qui concerne les femmes, la paix et la sécurité pour le gouvernement du Canada. Pendant la période visée par l’évaluation, le FPSM a financé environ 45 projets liés à la VSFS pour un total de 28,7 M$. Malheureusement, le GTSR n’avait pas de plan stratégique ni de paramètres clairs pour sa programmation sur la VSFS. Il ne décrivait pas ses objectifs, résultats escomptés, activités clés, et pays cibles ou partenaires potentiels pour les travaux relatifs à la violence sexuelle dans les pays touchés par des conflits. Bien que le FPSM ait fait certain progrès pour intégrer l’égalité entre les sexes en tant qu’enjeux transversal, une approche plus stratégique est nécessaire pour veiller à ce que les questions de sexospécificité soient prises en compte dans tous les projets et domaines thématiques.

9.0 Recommandations  

Recommandation 1 : Même si les hypothèses qui sous-tendaient la création du GTSR et du FPSM sont pour la plupart encore valables, la nature évolutive des menaces à la sécurité et les conflits entre les États font en sorte que le GTSR doit réévaluer ses objectifs stratégiques, ses politiques et ses priorités de programme.

Au niveau du programme, le GTSR devrait retourner à son mandat de base à savoir la sécurité, la prévention des conflits, la consolidation de la paix et la stabilisation. Les objectifs stratégiques, les priorités thématiques et les pays prioritaires du GTSR devraient être réévalués pour refléter i) le contexte changeant de la sécurité internationale; ii) sa relation par rapport à d’autres mécanismes pour la programmation en matière de sécurité et de développement à AMC et dans d’autres ministères qui ont été établis au cours de la dernière décennie; iii) les nouvelles priorités du Canada en matière de sécurité; et iv) le créneau du GTSR et du Canada et leur avantage comparatif par rapport à d’autres intervenants internationaux. Compte tenu de la vaste portée de son mandat et de son financement limité, le GTSR devrait concentrer ses activités dans un plus petit nombre de pays prioritaires et domaines thématiques dans lesquels le Canada a des intérêts clés, où il a un avantage comparatif et où le financement du FPSM est proportionnel aux problèmes à régler.

Recommandation 2 : Le GTSR devrait rétablir la planification stratégique à plus long terme pour les principaux thèmes de programmation et promouvoir des résultats durables, tout en conservant sa capacité d’intervenir rapidement aux besoins émergents et changeants.

Le GTSR, si son financement est reconduit, devrait rétablir la planification stratégique à tous les  niveaux : programmation, pays/région et thématique et élaborer une approche pangouvernementale pour les interventions dans les situations de crise et les initiatives de stabilisation. En plus des objectifs stratégiques, le plan devrait énoncer clairement les résultats escomptés pour les pays prioritaires et les domaines thématiques. Par exemple, le GTSR devrait intégrer, au niveau de la planification stratégique et de l’élaboration des politiques, tout domaine thématique d’importance, comme la VSFS ou la violence sexuelle dans les pays touchés par des conflits, et définir clairement les mandats des domaines thématiques, les objectifs et la portée des activités. Compte tenu de l’engagement du Canada à l’égard de la  RCSNU 1325 sur les femmes, la paix et la sécurité, le GTSR devrait continuer de promouvoir à l’échelle internationale les droits des femmes dans les situations de conflits et leur inclusion et leur participation aux processus de paix.

Des mises à jour annuelles et des rajustements aux plans stratégiques du GTSR pour tenir compte du contexte international en constante évolution et des priorités canadiennes  permettront de promouvoir la durabilité des résultats.    

Le plan stratégique du GTSR devrait également être intégré au cadre global du GC dans lequel toute la programmation d’AMC et des autres ministères est énoncée pour chaque pays prioritaires (tel que mentionné à la Recommandation 3).

En réservant une partie du budget affecté pour répondre rapidement aux besoins émergents, qui était l’une de ses plus grandes forces, le GTSR serait en mesure d’intervenir rapidement dans les nouvelles situations de crise. Il faudrait en outre accélérer le processus d’approbation des projets par les responsables respectifs à qui on a délégué des pouvoirs. 

Recommandation 3 : Le GTSR devrait continuer d’améliorer sa coordination avec les autres filières des politiques et des programmes d’AMC, en particulier le développement, à l’AC et sur le terrain.

Le GTSR devrait améliorer la coordination avec les autres programmes d’AMC en matière de sécurité, de développement et d’aide humanitaire. Au niveau ministériel, le GTSR devrait établir, en collaboration avec d’autres programmes, bureaux politiques et directions géographiques, un mécanisme plus officiel pour promouvoir la coordination des politiques et de la programmation dans les États fragiles ou touchés par des conflits. Une base de données intégrée pour les projets faciliterait également l’échange d’information entre les filières.

Même si la coordination entre les programmes d’AMC s’est améliorée dans certains États touchés par des conflits au cours des dernières années, d’autres travaux s’imposent pour appuyer l’élaboration d’un cadre opérationnel intégré pour AMC, en particulier pour les pays prioritaires où toutes les filières participent à la programmation. L’analyse du pays devrait évaluer les enjeux, les lacunes et les rôles des intervenants internationaux clés dans chaque secteur ou domaine thématique pertinents pour le GC et AMC. Le cadre intégré devrait établir les objectifs généraux pour AMC et les résultats escomptés pour chacun des pays et fournir un  contexte (p. ex., crise prolongée ou soudaine) et établir les rôles et responsabilités ainsi que  les projets planifiés pour chaque filière de programmation. Ces cadres pays contribueraient à promouvoir la coordination et l’établissement de liens potentiels entre la programmation pour l’aide humanitaire, la sécurité, le développement et celle des autres ministères, dans la mesure du possible. Compte tenu du personnel limité sur le terrain, le GTSR devrait trouver des façons de mieux utiliser les ressources pour le développement d’AMC, quand c’est possible, pour le suivi des projets et le dialogue sur les politiques.

Compte tenu de la nature évolutive des politiques de paix et de sécurité à l’échelle mondiale et au sein du GC, le GTSR devrait examiner son rôle de leadership en matière de politiques par rapport à AMC et aux centres d’expertise en matière de politiques des autres ministères dans le domaine de la paix et de la sécurité (p. ex., MDN, SP, etc.). Certains changements survenus au sein d’AMC après l’établissement du GTSR par exemple l’émergence d’une nouvelle direction et de centres d’expertise pour les politiques et la programmation en matière de sécurité, ainsi que la fusion récente du MAECD et de l’ACDI, nécessitent un examen approfondi du rôle de leadership du GTSR/IRP et des orientations stratégiques qu’ils fournissent pour la programmation. Les agents de programme ont signalé l’écart de plus en plus prononcé entre les politiques et la programmation du GTSR en raison notamment de la répartition des fonctions en 2009 mais aussi du type de programmation dirigée qui nécessitait souvent des orientations en matière de politiques et des conseils d’experts qui dépassaient largement le mandat original du GTSR. Au cours des cinq dernières années, les agents de projets ont sollicité de plus en plus d’orientations sur la thématique et les politiques relatives au pays des directions à l’extérieur du GTSR comme IOL, Opérations de l'assistance humanitaire internationale (MHI), Assistance humanitaire internationale (MHD), Gestion de l'enveloppe de l'aide internationale (PCD), etc. Bien que cela n’ait pas nécessairement été perçu comme un point faible pour le GTSR, la rétroaction des agents de programme et des gestionnaires a réitéré la nécessité de renforcer les liens et de mieux coordonner les politiques de stabilisation et la programmation au sein de la direction.

Recommandation 4 : Le GTSR devrait renforcer ses systèmes et ses pratiques de mesure du rendement au niveau du programme, du pays, des thèmes et des projets.

Le GTSR devrait renforcer ses systèmes de mesure du rendement. Au niveau du programme et des pays, le GTSR devrait élaborer un nouveau modèle logique qui refléterait mieux son nouveau mandat et les résultats quantitatifs/qualitatifs escomptés. Au niveau des projets, le GTSR devrait améliorer ses outils et son système pour assurer le suivi et faire rapport sur les résultats à plus long terme (intermédiaires), et regrouper ces résultats pour évaluer les répercussions dans chaque domaine thématique et au niveau du programme pour le pays. Ces données devraient être intégrées systématiquement aux rapports annuels sur les résultats par pays et domaine thématique, que le GTSR pourrait produire dans le cadre de son examen global du programme.  

Pour les projets pluriannuels, les rapports annuels devraient indiquer les résultats cumulatifs obtenus. Les modèles de rapports de projet devraient être modifiés et être axés davantage sur les résultats et les leçons apprises plutôt que sur l’activité. Le GTSR devrait donner de la formation sur la GR à son personnel et aux partenaires clés pour améliorer le suivi des résultats et les rapports. Des fonds devraient être réservés pour assurer une surveillance et une évaluation systématiques, périodiques, indépendantes des programmes pays, des projets de plus grande envergure, des partenaires et des domaines thématiques.

Enfin, le GTSR devrait harmoniser l’OGPSS avec les résultats stratégiques et les activités connexes dans le modèle logique actualisé pour permettre de produire rapidement des rapports fiables grâce à cet outil.

Recommandation 5 : Le GTSR devrait améliorer sa planification et sa programmation sur l’égalité entre les sexes et l’intégration des considérations liées à la sexospécifité dans tous les projets des secteurs thématiques et des pays prioritaires.

Au niveau de la programmation, le GTSR devrait considérer d’adopter une cible minimale pour son budget de programmation pour les initiatives axées sur l’égalité entre les sexes. Par exemple, l’ONU a établi une cible de 15 p. 100. En plus d’une programmation axée sur l’égalité entre les sexes, le GTSR devrait intégrer des considérations et une analyse sexospécifiques dans tous ses projets des divers domaines thématiques et prioritaires. Le GTSR devrait élaborer une stratégie sur l’égalité entre les sexes au niveau du programme, des thèmes, du pays et des projets qui tiendrait compte des répercussions sexospécifiques des projets et déterminerait des moyens d’accroître l’inclusion et la participation des femmes. Les questions liées à l’égalité entre les sexes devraient être intégrées à tout le cycle de projet : conception,  mise en œuvre, rapport, surveillance et évaluation. Des indicateurs sexospécifiques et des résultats escomptés devraient être intégrés à tous les projets et des ressources devraient être allouées pour atteindre ces résultats et recueillir des données ventilées par sexe. Le GTSR devrait consulter les spécialistes de l’égalité entre les sexes à l’AC et sur le terrain pour élaborer sa stratégie sur l’égalité entre les sexes.

Une coordination accrue avec les filières de l’aide au développement et de l’aide humanitaire d’AMC pourrait aider le GTSR à déterminer le type de programmation susceptible de contribuer à réduire la violence fondée sur le sexe dans les États fragiles et touchés par des conflits et améliorer la participation des femmes aux initiatives de stabilisation et d’établissement de la paix. De la formation sur l’égalité entre les sexes devrait être donnée à tout le personnel du GTSR pour renforcer la capacité et améliorer la sensibilisation aux questions d’égalité entre les sexes dans les situations de conflit et de crise, et comment intégrer une perspective sexospécifique aux projets. Le GTSR pourrait en outre tirer parti des outils de formation internationaux, des pratiques exemplaires et des cadres fondés sur les résultats pour  intégrer l’égalité entre les sexes dans la programmation axée sur la paix et la sécurité des partenaires aux vues similaires et des organisations multilatérales, y compris le groupe de travail des ONG sur les femmes, la paix et la sécurité.

10.0 Réponse et plan d’action de la direction