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Règlement des différends

Lois américaines portant sur les recours commerciaux : L'expérience canadienne

III  La législation américaine sur les mesures de sauvegarde

1. 1.Introduction

2. Procédures d’enquête en matière de sauvegardes

1. Introduction

La législation commerciale américaine contient des dispositions dites « de sauvegarde » qui permettent au président de temporairement suspendre, retirer ou modifier les concessions commerciales — mesures qui prennent habituellement la forme d’un contingentement des importations ou de l’imposition de droits additionnels — et/ou d’accorder une aide à l’ajustement aux branches de production, aux entreprises et aux travailleurs américains lésés par la concurrence des importations. L’objet de ces dispositions n’est pas d’offrir une protection permanente contre les importations, mais plutôt de permettre aux branches de production, aux entreprises et aux travailleurs touchés de s’adapter à la concurrence de ces importations. Des mesures de sauvegarde peuvent être prises que le prix des importations soit « équitable » ou non, mais elles sont en général décidées en réaction à un accroissement d’importations conformes aux pratiques commerciales loyales. On épuise toujours les recours contre les pratiques déloyales, c’està‑dire contre les importations subventionnées ou faisant l’objet d’un dumping, avant de demander l’application d’une mesure de sauvegarde. Plusieurs lois américaines prévoient la possibilité de mesures de sauvegarde,1 mais les principales dispositions à cet égard se trouvent au chapitre premier du titre II (articles 201 à 203) de la Trade Act de 1974 et elles sont en général dénommées « régime de l’article 201 ».

Le président décide s’il y a lieu de prendre une mesure visant à pallier les effets des importations après que l’International Trade Commission a effectué une enquête et lui a communiqué sa recommandation. Dans son enquête, l’ITC établit si un produit est importé en quantités tellement accrues qu’il cause ou menace de causer un dommage grave à la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents. Les secrétaires au Travail et au Commerce établissent quant à eux s’il y a lieu d’offrir une aide à l’ajustement, respectivement aux travailleurs et aux entreprises et branches de production touchés.

Du milieu des années 1980 au milieu des années 1990, le nombre des mesures de sauvegarde prises sous le régime du titre II a beaucoup diminué, par suite de la diminution du nombre de demandes présentées dans ce sens par les branches de production américaines. Cependant, comme en témoignent en particulier les réactions provoquées par l’accroissement des importations d’acier aux États‑Unis en 1998, les mesures de sauvegarde ont suscité un regain d’intérêt dans l’industrie américaine à la fin des années 1990.

1.1 Accords commerciaux multilatéraux

Les mesures visant à pallier les effets des importations qu’autorise le titre II de la Trade Act de 1974 sont circonscrites par les stipulations des Accords de l’OMC et de l’ALENA et par les engagements qui en découlent. L’article XIX du GATT de 1947 et l’article 802 de l’ALENA permettent tous deux aux signataires de temporairement suspendre, retirer ou modifier leurs concessions commerciales afin de donner aux branches de production nationales lésées par la concurrence des importations la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour mieux soutenir la concurrence avec les entreprises étrangères. C’est l’inquiétude internationale suscitée par le recours à des accords de restriction des importations ou des exportations hors du champ d’application de l’article XIX qui est considérée comme le motif principal de l’élaboration de l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC pendant les négociations commerciales multilatérales du Cycle d’Uruguay. Cet accord interdit expressément l’utilisation de certaines mesures unilatérales ou bilatérales de protection contre les importations, par exemple les accords de limitation ou d’autolimitation des exportations ou les arrangements de commercialisation ordonnée. Dans le cadre de telles ententes, un pays s’engage à limiter ses exportations d’un produit déterminé à destination d’un autre pays. Comme à bien d’autres pays, il est arrivé dans le passé aux États‑Unis de conclure des accords de cette nature pour contrer la concurrence des importations.

2. Procédures d’enquête en matière de sauvegardes

2.1 Demandes

Toute entité « représentative d’une branche de production », y compris un groupement professionnel, ou un syndicat ou autre groupement de travailleurs, a qualité pour présenter une demande d’enquête à l’ITC sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974. Cette demande doit comprendre un exposé de son objet, c’est‑à‑dire des mesures d’ajustement demandées, qui visent invariablement à la protection contre des importations données pour dommageables. Le requérant peut présenter avec sa demande, ou dans un délai de 120 jours à compter de la présentation de celle‑ci, un plan d’ajustement positif à la concurrence des importations.2 L’ITC peut également ouvrir une enquête à la demande du président ou du représentant des États‑Unis pour les questions commerciales internationales, en réponse à une résolution du Comité des voies et moyens de la Chambre ou du Comité sénatorial des finances, ou encore de sa propre initiative.

Sauf motif valable constaté par elle, l’ITC ne peut ouvrir une enquête ayant le même objet qu’une enquête antérieure, à moins qu’un an ne se soit écoulé depuis la communication de son rapport au président. Lorsqu’une mesure de protection contre les importations a été prise à la suite d’une enquête en matière de sauvegardes, il ne peut pas être pris d’autre mesure touchant le même produit avant la fin d’une période équivalant à la durée d’application de la première mesure ou avant deux ans, selon le plus long de ces délais.3

2.2 Enquêtes et déterminations

Une fois qu’elle a engagé une procédure, l’ITC doit établir la composition de la branche de production nationale et recenser les produits analogues aux produits importés (produits similaires) ou directement concurrents. Contrairement au cas des autres recours commerciaux, les dispositions de sauvegarde ne prévoient pas le laps de temps maximum qui peut s’écouler entre la présentation d’une demande et l’ouverture d’une enquête. Après avoir défini les éléments ci‑dessus, l’ITC doit établir si « un produit est importé aux États‑Unis en quantités tellement accrues qu’il constitue une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents ».4 Trois conditions doivent être remplies pour que soit établie une détermination positive :

  1. les importations ont augmenté;
  2. il y a dommage grave ou menace de dommage grave pour la branche de production nationale;
  3. l’accroissement des importations est une cause substantielle du dommage grave ou de la menace de dommage grave pour la branche de production nationale.

Si l’ITC constate que les trois conditions sont remplies, elle doit recommander au président « la mesure propre à remédier au dommage grave ou à la menace de dommage grave et à contribuer le plus efficacement aux efforts d’adaptation positive de la branche de production nationale à la concurrence des importations ».5

2.3 Branche de production nationale et produits similaires ou directement concurrents

Contrairement à la législation antidumping et aux dispositions touchant les droits compensateurs, les dispositions de sauvegarde ne prévoient pas de seuil quantitatif pour déterminer l’aptitude à demander une enquête en matière de sauvegardes. La Trade Act de 1974 définit la « branche de production nationale » comme étant l’ensemble des producteurs dont les productions additionnées de produits similaires ou directement concurrents constituent la totalité ou une proportion majeure de la production nationale totale de ces produits.6 On prend généralement en considération les facteurs suivants dans la définition de la branche de production pertinente : les installations de production, les procédés de fabrication et les marchés du produit considéré. Dans le cas d’un producteur américain qui importe par ailleurs, l’ITC ne peut inclure que sa production aux États‑Unis dans la branche de production nationale. Elle peut aussi ne tenir compte que de la production d’une région importante où sont concentrées les importations considérées, si les producteurs de cette région constituent une proportion substantielle de la branche de production nationale et vendent la majeure partie de leur production dans cette région.

Les expressions « produits similaires » et « produits directement concurrents » sont définies dans le contexte législatif de la Trade Act de 1974 : « Sont dits “similaires” les produits substantiellement identiques par leurs caractéristiques intrinsèques (c’est‑à‑dire par leurs matières premières, leur apparence, leur qualité, leur texture, etc.), et “directement concurrents” ceux qui, quoique n’étant pas substantiellement identiques par leurs caractéristiques intrinsèques, sont substantiellement équivalents aux fins commerciales, c’est‑à‑dire adaptés aux mêmes usages et pour l’essentiel interchangeables ».7

L’ITC a recensé quelques autres facteurs à prendre en considération pour identifier les produits similaires ou directement concurrents. Appliquant une approche axée sur la « gamme de produits », elle tient compte de facteurs tels que les propriétés physiques des produits, leur traitement douanier, le lieu et les modalités de leur fabrication (par exemple, le point de savoir s’ils sont produits dans des installations distinctes), leurs usages et les circuits de leur commercialisation. Elle recherche des lignes de démarcation nettes entre les produits pouvant être retenus et ne tient pas compte des différences négligeables.

2.4 Accroissement des importations

Selon le critère de l’importation en quantités accrues, cet accroissement doit s’être produit dans l’absolu ou par rapport à la production nationale. Par conséquent, ce critère est rempli si les importations ont augmenté en termes absolus, ou si elles sont restées au même niveau ou même ont diminué dans l’absolu, mais ont augmenté par rapport à la production nationale (c’est‑à‑dire si la production nationale diminue à un rythme plus rapide que les importations). Aux fins de cette détermination, l’ITC examine en général les tendances des importations sur les cinq dernières années.

2.5 Dommage grave

L’ITC doit ensuite déterminer si la branche de production nationale subit un dommage grave ou une menace de dommage grave. L’expression « dommage grave » s’entend d’une atteinte marquée à la position de la branche de production nationale. Quant à l’expression « menace de dommage grave », elle désigne un dommage grave nettement imminent, dont la constatation est fondée sur des faits et non des conjectures. Il est prescrit à l’ITC de tenir compte de divers facteurs économiques dans sa détermination de l’existence d’un dommage.

Un dommage grave comprend les facteurs suivants : inactivité notable des installations de production de la branche, incapacité d’un nombre important d’entreprises à tirer des bénéfices raisonnables de leurs opérations nationales de production, et taux considérable de chômage ou de sous‑emploi dans la branche de production.

Il faut tenir compte des facteurs économiques suivants pour ce qui est d’une menace de dommage grave : diminution des ventes ou de la part de marché; stocks plus élevés et croissants; tendance à la baisse de la production, des bénéfices, des salaires, de la productivité ou de l’emploi dans la branche de production nationale touchée; mesure de l’incapacité des producteurs nationaux à se procurer suffisamment de capitaux pour moderniser le matériel et les installations, ou à maintenir au niveau existant les dépenses de recherche‑développement; et mesure du détournement des exportations de l’étranger vers le marché américain par suite des restrictions à la liberté du commerce appliquées par d’autres pays.8

Ces facteurs prévus par la loi ne sont pas les seuls qui peuvent être examinés, et aucun d’entre eux n’est à lui seul déterminant. L’ITC doit établir une détermination quant à l’existence d’un dommage dans un délai de 120 jours à compter de la réception de la demande, à moins qu’elle ne conclue à la complexité exceptionnelle de l’affaire, auquel cas ce délai peut être prorogé de 30 jours.

2.6 Cause substantielle

Le troisième critère exige que l’accroissement des importations constitue une cause substantielle du dommage grave ou de la menace de dommage grave pour la branche de production nationale. Est dite substantielle « une cause importante et non moins déterminante que toute autre ».9 Pour cette détermination, l’ITC prend en considération, en ce qui concerne les facteurs économiques, le point de savoir s’il y a un accroissement des importations (dans l’absolu ou par rapport à la production nationale) et une diminution de la proportion du marché intérieur approvisionnée par les producteurs nationaux.

Il est aussi prescrit à l’ITC de tenir compte de la situation de la branche de production nationale au cours du cycle économique considéré. Il ne lui est pas permis de réunir les causes du recul de la demande liées à une récession ou à un ralentissement économique en une cause unique de dommage grave ou de menace de dommage grave.

L’ITC examine en outre les facteurs autres que les importations qui peuvent être des causes de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale et rend compte de ses conclusions à cet égard dans son rapport. Le contexte législatif de la Trade Act de 1974 donne des exemples de ces autres causes : évolution de la technologie ou des goûts des consommateurs, concurrence de produits de remplacement nationaux, obsolescence des biens de production, mauvaise gestion. Si elle constate que ces changements sont des causes plus importantes du dommage que l’accroissement des importations, l’ITC doit établir une détermination négative.

Le troisième critère de la décision exige donc l’appréciation comparative des causes. L’accroissement des importations doit être à la fois une cause importante, et une cause au moins aussi déterminante que toute autre, du dommage grave ou de la menace de dommage grave. Le contexte législatif spécifie que l’ITC doit s’assurer que les importations constituent une cause substantielle et non pas seulement une cause parmi plusieurs d’importance égale.10

2.7 Auditions publiques

L’ITC doit tenir une audition publique dans un délai raisonnable à compter de l’engagement de la procédure. Le ou les producteurs nationaux, ainsi que le ou les exportateurs étrangers, peuvent y exposer leurs thèses; de même, les autres parties intéressées et les représentants des consommateurs peuvent y produire des éléments de preuve, formuler des observations sur le plan d’ajustement s’il y en a un, répondre à l’argumentation des autres parties et se faire entendre de toute autre manière. Si l’ITC établit une détermination positive, une audition distincte doit être tenue sur la question des mesures correctives.11

2.8 Rapport de l’ITC

L’ITC doit soumettre au président, au plus tard six mois à compter de la présentation de la demande, un rapport exposant ses conclusions, ses recommandations quant aux mesures correctives (le cas échéant) et les motifs de sa détermination. Ce rapport doit aussi être mis à la disposition du public, et un résumé doit en être publié au Federal Register.

Lorsqu’elle détermine que l’accroissement des importations du produit considéré constitue une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale, l’ITC doit formuler des recommandations quant à la compensation, touchant notamment sa nature, son montant et la durée de son application.12 Le rapport doit rendre compte des effets à court terme et à long terme de l’application comme de la non‑application des mesures recommandées sur la branche de production nationale d’où vient la demande, sur ses travailleurs, ses consommateurs et les collectivités où sont situées ses installations de production, ainsi que sur les autres branches de production nationales. Lorsqu’elle conclut que l’accroissement des importations n’est pas une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale, l’ITC clôt la procédure.

Il est interdit à l’ITC de divulguer des renseignements commerciaux qu’elle estime confidentiels, à moins que la partie ayant communiqué ces renseignements n’ait été avisée, au moment où elle les a communiqués, qu’ils seraient divulgués par l’ITC, ou que ladite partie ne consente par la suite à leur divulgation. La réglementation prévoit la possibilité, pour les représentants autorisés des parties intéressées, de prendre connaissance des renseignements confidentiels aux conditions stipulées dans des ordonnances conservatoires.13

2.9 Circonstances critiques et mesures de sauvegarde provisoires

Il y a circonstances critiques lorsqu’il existe des éléments de preuve manifestes selon lesquels un accroissement des importations constitue une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale touchée et que tout délai causerait à celle‑ci un tort qu’il serait difficile de réparer. Lorsque l’ITC et le président concluent tous deux à l’existence de circonstances critiques, une mesure de sauvegarde provisoire peut être prise avant la détermination finale. L’allégation relative aux circonstances critiques doit figurer dans la première demande et être étayée d’éléments de preuve pertinents. Si une mesure provisoire se révèle justifiée, le président peut la décréter pour la durée jugée nécessaire, qui ne doit pas dépasser 200 jours. La législation prescrit au président de donner la préférence à la majoration des droits de douane sur les autres mesures possibles. Lorsqu’un requérant allègue l’existence de circonstances critiques et demande l’application d’une mesure provisoire, l’ITC dispose de 60 jours à compter de la présentation de la demande pour déterminer s’il existe ou non de telles circonstances, et le président a 30 jours à compter de la réception du rapport de l’ITC pour décider s’il y a lieu de prendre une mesure provisoire et en prendre une le cas échéant. Après les 60 jours de la procédure relative aux circonstances critiques, l’ITC effectue une enquête normale à délai de 180 jours.14

Les modifications promulguées en 1988 habilitent le président à prendre des mesures de sauvegarde d’urgence relativement aux produits agricoles périssables. Pour qu’une mesure d’urgence soit possible, l’ITC doit avoir surveillé le commerce des produits considérés durant au moins 90 jours avant la présentation de la demande.15 L’ITC a 21 jours à compter de cette présentation pour établir sa détermination et ses conclusions et les communiquer au président, qui lui dispose de 7 jours pour décider la mesure à prendre.

2.10 Avis aux autres organismes concernés

Lorsqu’elle ouvre une enquête, l’ITC doit en aviser le secrétaire au Travail, qui entreprend immédiatement une étude visant à établir le nombre des travailleurs touchés qui rempliront probablement les conditions d’attribution d’aide à l’ajustement et dans quelle mesure l’ajustement de ces travailleurs à la concurrence des importations peut être facilité au moyen des programmes existants. L’ITC est aussi tenue d’aviser le secrétaire au Commerce, qui doit alors entreprendre une étude visant à établir le nombre d’entreprises nationales qui rempliront probablement les conditions d’attribution d’aide à l’ajustement et dans quelle mesure l’ajustement de ces entreprises peut être facilité au moyen des programmes existants. Les deux secrétaires doivent faire rapport au président au plus tard 15 jours à compter de l’échéance fixée pour la présentation du rapport de l’ITC. Lorsque l’ITC, pendant l’enquête, a des raisons de penser que l’accroissement des importations est attribuable en partie à des pratiques commerciales déloyales (par exemple un dumping ou un octroi de subventions), elle doit en aviser sans délai l’organisme qui administre la loi commerciale applicable.

2.11 Aide à l’ajustement

Le titre II de la Trade Act de 1974 prévoit aussi la possibilité pour les pouvoirs publics d’accorder une aide à l’ajustement aux travailleurs, aux entreprises et aux branches de production dont il est constaté que la concurrence des importations a sur eux un effet défavorable. L’aide à l’ajustement peut être sollicitée au moyen d’une demande présentée spécialement à cette fin et non liée à une mesure de sauvegarde, ou dans le cadre d’une demande présentée sous le régime de l’article 201 au titre de l’ajustement positif à la concurrence des importations. Les demandes d’aide à l’ajustement pour les travailleurs, y compris les syndicats reconnus, sont présentées au secrétaire au Travail, qui ouvre alors une enquête. Les travailleurs réputés avoir droit à une aide à l’ajustement peuvent demander cette aide sous forme de prestations en espèces ou de services de réemploi (notamment de formation professionnelle et de recherche d’emploi) et d’indemnités de déménagement.

Avant 1986, les entreprises dont le secrétaire au Commerce constatait le droit à une aide à l’ajustement pouvaient demander une aide financière directe. Mais depuis 1986, les entreprises qualifiées ne peuvent recevoir qu’une assistance technique à l’élaboration et à la mise en oeuvre d’une proposition d’ajustement économique. Le secrétaire au Commerce peut aussi accorder une assistance technique à la création de programmes applicables à l’échelle d’une branche de production « en vue du développement de nouveaux produits ou de nouveaux procédés, ou dans d’autres buts compatibles avec les fins » du titre II.

La législation dispose qu’un ajustement positif est en cours et qu’une aide n’est plus justifiée lorsque 1) la branche de production nationale se révèle capable de soutenir la concurrence des importations une fois expirés les délais d’application des mesures prises sous le régime de l’article 204, ou que cette branche effectue un transfert ordonné de ressources vers d’autres activités de production; et que 2) les travailleurs déplacés de la branche de production touchée effectuent une transition ordonnée des activités productives.

La branche de production nationale peut être réputée avoir réalisé un ajustement positif à la concurrence des importations même si elle n’a plus la même taille et la même composition qu’au moment de l’ouverture de l’enquête.

2.12 Rôle du président

La Trade Act de 1974 prescrit au président de prendre toutes mesures opportunes et réalisables de sa compétence dans un délai de 60 jours à compter de la réception d’un rapport de l’ITC portant une détermination positive. Cependant, le président conserve un pouvoir discrétionnaire touchant l’importance et la durée des mesures qu’il juge opportunes et réalisables, et il peut décider de ne tenir aucun compte de la recommandation de l’ITC et de ne prendre aucune mesure. Pour prendre sa décision, le président demande conseil au Comité de la politique commerciale. (Présidé par un adjoint de l’USTR, ce comité est l’organisme américain chargé de tenir des auditions sur toutes questions liées aux accords commerciaux.)

Pour déterminer les mesures opportunes, le président est tenu de prendre en considération de nombreux facteurs, notamment :

  • les recommandations et le rapport de l’ITC;
  • le point de savoir dans quelle mesure les travailleurs et les entreprises bénéficient d’aide à l’ajustement et de programmes analogues, et déploient des efforts de recyclage;
  • les mesures prises ou prévues par la branche de production nationale pour réaliser un ajustement positif à la concurrence des importations;
  • l’efficacité probable des mesures que lui‑même pourrait prendre pour assurer un ajustement positif;
  • les coûts et les avantages économiques et sociaux des mesures de sauvegarde;
  • le point de savoir dans quelle mesure des exportations sont détournées vers les États‑Unis par suite de limitations décrétées à l’étranger;
  • les possibilités de contournement des mesures de sauvegarde;
  • la sécurité nationale des États‑Unis;
  • les facteurs que l’ITC est tenue de prendre en considération pour l’établissement de sa recommandation;
  • les facteurs relatifs aux intérêts économiques des États‑Unis, notamment les coûts économiques et sociaux d’une absence de mesures de sauvegarde pour les contribuables, les collectivités et les travailleurs; l’effet des mesures de sauvegarde sur les consommateurs nationaux et la concurrence intérieure; et l’incidence sur la branche de production nationale de l’exécution des obligations internationales liées aux mesures compensatoires.16

2.13 Catégories de mesures de sauvegarde

L’article 203 autorise le président à prendre des mesures de sauvegarde sous une ou plusieurs des formes suivantes :

  1. imposition ou majoration de droits de douane;
  2. contingents tarifaires;
  3. restrictions quantitatives, c’est‑à‑dire l’attribution de contingents aux importateurs par voie de vente de licences aux enchères;
  4. mesures d’ajustement, notamment une aide à l’ajustement commercial;
  5. accords limitant les exportations de pays déterminés vers les États‑Unis;
  6. ouverture de négociations internationales pour s’attaquer à la cause du dommage ou atténuer celui‑ci par d’autres moyens;
  7. présentation de propositions législatives propres à faciliter l’ajustement positif de la branche de production;
  8. toute autre mesure de la compétence présidentielle;
  9. toute formule mettant en oeuvre plusieurs des catégories de mesures susénumérées.17

Lorsque la mesure décidée est une modification tarifaire, le taux majoré est en général applicable à la nation la plus favorisée (taux NPF), c’est‑à‑dire que le même taux est imposé sur les importations en provenance de tous les membres de l’OMC. Il n’est pas permis au président de majorer le taux existant d’un droit de douane de plus de 50 % ad valorem.18

Si l’on utilise des restrictions quantitatives, il est plus difficile d’appliquer un traitement NPF. Les contingents globaux constituent la forme la moins discriminatoire de restriction quantitative, mais ils causent souvent des problèmes dans la mesure où les importateurs s’empressent de les épuiser dès le début de la période fixée. Une façon de résoudre ce problème consiste à répartir les contingents sur une base trimestrielle, de manière à éviter les pointes disproportionnées. Dans la pratique, les contingents sont en général attribués par pays. Selon cette formule, on fixe dans la plupart des cas un contingent pour chaque pays, contingent habituellement fondé sur la quantité ou la proportion des échanges qui ont été pratiqués avec ce pays pendant une période déterminée. Les restrictions quantitatives appliquées aux importations doivent permettre l’admission d’une quantité égale à la moyenne importée au cours de la période représentative de trois ans la plus récente pour laquelle on dispose de données, à moins que le président ne conclue que l’importation d’une quantité ou d’une valeur différente est manifestement justifiée pour prévenir ou réparer le dommage grave.19

En général, on préfère une simple majoration de droits de douane au contingentement tarifaire et aux restrictions quantitatives, parce qu’elle est en principe la mesure de sauvegarde faussant le moins les échanges et la plus facile à administrer. L’effet cumulatif de toutes mesures de sauvegarde appliquées ne doit pas dépasser le niveau nécessaire pour prévenir ou réparer le dommage grave causé par les importations. Les mesures tarifaires ou de contingentement qui restent en vigueur plus d’un an doivent être libéralisées à intervalles réguliers pendant la période de leur application.20

Les modifications apportées après le Cycle d’Uruguay ont ramené à quatre ans la durée maximale d’application des mesures initiales de sauvegarde. Le président peut, sur recommandation de l’ITC, porter à huit ans la durée d’application des sauvegardes, s’il conclut qu’elles restent nécessaires pour prévenir ou réparer le dommage grave et si des éléments de preuve indiquent que la branche de production nationale réalise un ajustement positif à la concurrence des importations.21

2.14 Droit de veto du Congrès

À la date où le président prend une mesure, il doit présenter au Congrès un exposé des motifs de celle‑ci. Si la mesure prise par le président diffère de celle qu’a recommandée l’ITC, il doit exposer en détail les raisons de cette différence. Le Congrès peut annuler une mesure présidentielle qui diffère de celle que l’ITC a recommandée par l’adoption d’une résolution conjointe des deux Chambres dans les 90 jours suivant le dépôt du rapport du président.

2.15 Surveillance de l’application, modification et retrait des mesures

Lorsque le président prend une mesure de sauvegarde, l’ITC est tenue de surveiller l’évolution de la branche de production nationale, notamment ses efforts d’ajustement, et d’en rendre compte au président à intervalles déterminés.22 Lorsque la période d’application initiale dépasse trois ans, l’ITC doit tenir une audition et présenter au président et au Congrès un rapport sur les résultats de ses activités de surveillance au plus tard au milieu de la période d’application initiale.23 À la réception d’un tel rapport de l’ITC, le président peut libéraliser, modifier ou retirer la mesure s’il estime qu’un changement de circonstances le justifie.24 L’un ou l’autre des changements de circonstances suivants est réputé justifier une libéralisation, une modification ou un retrait de la mesure :

  1. la branche de production nationale n’a pas fait d’efforts suffisants pour réaliser un ajustement positif;
  2. l’évolution des conditions économiques a compromis l’efficacité de la mesure;
  3. la branche de production nationale a présenté une communication indiquant qu’elle a déjà réalisé un ajustement positif à la concurrence des importations;
  4. l’Organe de règlement des différends de l’OMC a conclu qu’une mesure prise en vertu du titre II est incompatible avec l’Accord sur les sauvegardes. Dans un tel cas, l’USTR peut demander à l’ITC d’établir un avis consultatif touchant le point de savoir si le titre II permet aux États‑Unis de rendre leur mesure compatible avec l’Accord, avis que l’ITC présentera au président.

L’ITC doit aussi présenter au président, s’il en fait la demande, un avis touchant les effets économiques probables sur la branche de production nationale de toute libéralisation, modification ou abrogation projetée de la mesure considérée.

À l’expiration du délai d’application de toute mesure prise en vertu du titre II, l’ITC doit en évaluer l’efficacité au regard de l’ajustement positif de la branche de production nationale à la concurrence des importations et présenter un rapport au président et au Congrès dans les six mois suivant cette expiration.

2.16 Accord de libre‑échange nord‑américain (ALENA)

Le chapitre huit de l’ALENA influe sur le champ d’application des mesures de sauvegarde qui peuvent être prises relativement aux importations en provenance de parties à cet accord. C’est‑à‑dire que lorsque des sauvegardes globales sont imposées à la suite d’une enquête menée sous le régime de l’article 201, leur application aux importations en provenance de parties à l’ALENA peut être limitée par celui‑ci. Le paragraphe 311 a) de la NAFTA Implementation Act (Loi portant mise en oeuvre de l’ALENA) dispose que lorsqu’elle établit une détermination positive de l’existence d’un dommage à la suite d’une enquête effectuée sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974, l’ITC doit aussi établir :

  1. si les importations du produit considéré en provenance d’une partie à l’ALENA prise individuellement représentent une part substantielle des importations totales de ce produit;
  2. si les importations du produit considéré en provenance d’une partie à l’ALENA prise individuellement ou, dans des circonstances exceptionnelles, si lesdites importations en provenance des parties à l’ALENA prises collectivement, contribuent dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave attribuable aux importations.

TDonc, pour pouvoir établir une détermination positive relativement aux importations en provenance du Canada ou du Mexique, l’ITC doit constater que ces deux conditions sont remplies. Si elle conclut que l’une ou l’autre ne l’est pas, elle doit recommander au président que les produits originaires d’une partie à l’ALENA soient exclus du champ d’application de la mesure. Il est cependant loisible au président d’inclure ultérieurement ces importations dans le champ d’application de la mesure s’il conclut qu’une poussée soudaine des importations en provenance d’une partie (ou de parties) à l’ALENA compromet l’efficacité de la mesure. L’alinéa 311 b) (1) porte que les importations en provenance d’une partie à l’ALENA ne seront pas « normalement » réputées représenter une part substantielle des importations totales si cette partie ne compte pas parmi « les cinq principaux fournisseurs du produit faisant l’objet de l’enquête quant à la part des importations au cours des trois exercices précédents considérés globalement ».

Aux termes du paragraphe 311 c), l’expression « contribuer de manière importante » signifie « [être] une cause importante, mais pas nécessairement la plus importante ». Pour déterminer si les importations ont contribué dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave, l’ITC est tenue de prendre en considération des facteurs tels que la variation de la part des importations en provenance de la ou des parties à l’ALENA, ainsi que le niveau et la variation du niveau des importations en provenance de ce ou ces pays. Les importations en provenance d’une partie ou de parties à l’ALENA ne seront pas « normalement » réputer contribuer dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave « si le taux d’accroissement des importations en provenance de ce ou ces pays pendant la période où est intervenu un accroissement dommageable des importations est sensiblement inférieur au taux d’accroissement de l’ensemble des importations de toutes provenances au cours de la même période ».

Dans des cas exceptionnels, l’ITC peut prendre en considération les importations en provenance des parties à l’ALENA prises collectivement pour déterminer si les importations en provenance de ces parties ont contribué dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave. L’Énoncé de mesures administratives de la NAFTA Implementation Act porte que « l’ITC prendra probablement en considération les importations en provenance des parties à l’ALENA prises collectivement dans les cas où elle constatera que si les importations en provenance desdites parties prises individuellement représentent une faible pénétration, elles contribuent collectivement dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave ».

2.17 Compensation et observation des engagements

Une des raisons pour lesquelles on a peu souvent recours aux sauvegardes est que le pays importateur doit en général offrir aux pays exportateurs concernés une forme ou une autre de compensation pour éviter de faire l’objet de mesures de rétorsion de leur part. L’OMC n’emploie pas les termes « sanction » ou « rétorsion », mais elle a prévu une structure pour exiger « paiement » d’un pays qui s’écarte de la voie tracée par sa liste d’engagements en invoquant la clause de sauvegarde de l’article XIX du GATT de 1947. Celui‑ci et l’article 8 de l’Accord sur les sauvegardes prescrivent au membre qui projette d’appliquer une mesure de sauvegarde de maintenir un niveau de concessions et d’autres obligations substantiellement équivalent entre lui et les membres exportateurs qui seraient affectés par cette mesure.

En vue d’atteindre cet objectif, les membres concernés tiennent des consultations afin de parvenir à un accord. En général, le pays importateur offre en compensation aux pays exportateurs affectés des concessions à l’égard d’autres produits. Cependant, comme la moyenne générale des droits de douane a été ramenée à de bas niveaux ces dernières années, il est devenu de plus en plus difficile pour les pays qui se prévalent des dispositions de sauvegarde de compenser les pays affectés de manière satisfaisante au moyen de concessions tarifaires. En général, la valeur de la compensation demandée est telle qu’on a du mal à trouver des produits passibles de droits de douane suffisamment élevés pour rendre les concessions appréciables, à moins de retenir des produits assujettis à des droits considérables pour la raison précise qu’ils sont déjà très sensibles.

Si aucun accord n’intervient dans les 30 jours lors des consultations, il est loisible aux membres exportateurs affectés de suspendre, dans un délai de 90 jours à compter de l’application de la mesure et à l’expiration d’un délai de 30 jours à compter de celui où le Conseil du commerce des marchandises de l’OMC a reçu un avis écrit l’informant de cette suspension, l’application au commerce du membre qui applique cette mesure de concessions ou d’autres obligations substantiellement équivalentes. Ce droit de suspension ne peut être exercé pendant les trois premières années d’application d’une mesure de sauvegarde, à condition que cette mesure ait été prise par suite d’un accroissement des importations en termes absolus et qu’elle soit conforme aux dispositions de l’Accord sur les sauvegardes. L’article XIX du GATT de 1947 prescrit aussi de fournir aux pays ayant un intérêt substantiel en tant qu’exportateurs du produit considéré l’occasion de participer à des consultations sur la question. Le paragraphe 802.6 de l’ALENA porte aussi des dispositions de « compensation » ou de « rétorsion » très semblables à celles de l’OMC.

La législation américaine ne fait pas mention explicite de la compensation dans le contexte des sauvegardes, mais l’article 123 de la Trade Act de 1974 confère au président certains pouvoirs en matière de compensation. Cet article dispose que, lorsqu’a été prise contre les importations une mesure de sauvegarde consistant à majorer ou à imposer un droit quelconque, ou à décréter une autre restriction à l’importation, le président est habilité à conclure des accords commerciaux internationaux portant des concessions à titre de compensation afin de maintenir le niveau général de concessions réciproques et mutuellement avantageuses. Pour mettre en oeuvre un tel accord, le président peut décréter la modification ou le maintien de tout droit ou traitement existants, selon les besoins.

2.18 Clause de sauvegarde spéciale de l’Accord sur l’agriculture issu du Cycle d’Uruguay

L’Accord sur l’agriculture issu du Cycle d’Uruguay contient des dispositions permettant l’application de sauvegardes à l’égard de certains produits agricoles vulnérables à la concurrence des importations. Les importations de tels produits peuvent déclencher l’application de mesures de sauvegarde sous forme de droits additionnels lorsqu’elles atteignent un seuil spécifié, relativement à leur prix ou à leur volume. Le président est tenu de publier la liste des produits en question, de fixer les prix et les volumes de déclenchement appropriés, et de réviser annuellement lesdits volumes. Enfin, le président a la faculté d’exempter de toutes sauvegardes spéciales les produits originaires d’une partie à l’ALENA.

2.19 Dispositions diverses

Il ne peut être ouvert d’enquête touchant les produits relevant de l’Accord de l’OMC sur les textiles et les vêtements que les États‑Unis n’auraient pas ou pas encore intégrés dans le champ d’application du GATT de 1994, les affranchissant ainsi des restrictions à l’importation ou à l’exportation convenues sous le régime dudit Accord.

L’article 406 de la Trade Act de 1974 prévoit des procédures de sauvegarde distinctes pour les pays à économie planifiée. Il s’applique à tout pays de cette nature, qu’il fasse ou non l’objet du traitement de la nation la plus favorisée. Ces dispositions ressemblent étroitement aux dispositions de sauvegarde des articles 201 à 203, mais elles prévoient des critères moins rigoureux de détermination de l’existence d’un dommage, des procédures plus rapides d’application de mesures de sauvegarde contre les importations, et l’orientation de l’enquête vers les importations d’un pays déterminé plutôt que vers l’ensemble des importations.

1 L’Accord sur les textiles et les vêtements (issu du Cycle d’Uruguay) prévoit la possibilité d’appliquer des mesures de sauvegarde pendant l’extinction progressive des obligations découlant de l’Arrangement multifibres. Il existe aussi des dispositions spéciales de sauvegarde, examinées plus loin, pour les produits agricoles.

2Alinéa 202 a) (4).

3Alinéa 203 e) (7).

4Sous‑alinéa 201 b) (1) (A).

5Alinéa 202 e) (1).

6Disposition 202 c) (6) (A) (I).

7Trade Act of 1974: Report of the Committee on Finance, United States Senate, on H.R. 10710, S. Rept. No. 93‑1298, 93d Cong., 2d Sess. (1974), at 21‑22.

8Alinéa 202 c) (1).

9Sous‑alinéa 202 b) (1) (B).

10Trade Act of 1974: Report of the Committee on Finance, United States Senate..., H.R. 10710, S. Rept.No. 93‑1298, 93d Cong., 2d Sess. (1974), p. 121.

11Sous‑alinéa 202 e) (5) (A).

12Alinéa 202 e) (3).

13Paragraphe 202 f).

14Sous‑alinéa 202 d) (1) (C).

15Ibid.

16Alinéa 203 a) (2).

17Alinéa 203 a) (3).

18 Alinéa 203 e) (3).

19Alinéa 203 e) (4).

20Alinéa 203 e) (5).

21Alinéas 203 e) (1) et (2).

22Alinéa 204 a) (1).

23Alinéas 204 a) (2) et (3).

24Paragraphe 204 c).

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