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Règlement des différends

Lois américaines portant sur les recours commerciaux : L'expérience canadienne

VI Enquêtes américaines en matière de sauvegardes concernant des importations en provenance du Canada : études de cas, 1982-1999

1 Certains produits d’acier spéciaux (acier inoxydable et acier allié pour outils)

L’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes sur certains produits d’acier spéciaux le 9 décembre 1982. Il s’agissait d’établir si des produits d’acier spéciaux étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

En mai 1983, l’ITC a déterminé que de nombreuses catégories de produits d’acier inoxydable et certains produits d’acier allié pour outils étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour les branches de production américaines de produits similaires ou directement concurrents. Aux fins de comparaison, elle a réparti les producteurs nationaux en quatre branches selon qu’ils produisaient des feuilles et feuillards d’acier inoxydable; des tôles d’acier inoxydable; des tiges et fils machine d’acier inoxydable; ou des aciers alliés pour outils.

L’ITC a constaté des augmentations, en termes absolus ou relatifs, pour toutes les catégories d’importations, augmentations spectaculaires dans le cas de deux produits. Les importations avaient augmenté de 1978 à 1982, en même temps que diminuait la part de marché des producteurs nationaux relativement à chacune des quatre catégories de produits d’acier inoxydable et d’acier allié pour outils. Le critère de l’accroissement des importations prévu à l’article 201 se trouvait ainsi rempli.

L’ITC s’est ensuite demandé si un dommage était causé aux producteurs américains. Elle a pour ce faire examiné divers facteurs influant sur la situation de chacune des quatre branches de production.

Pour ce qui concerne les feuilles et feuillards d’acier inoxydable, la production prise dans son ensemble avait diminué notablement, étant passée de 694 000 à 507 000 tonnes courtes pendant la période couverte par l’enquête (1978-1982). La capacité de production avait augmenté légèrement pendant cette période, mais le taux d’utilisation de la capacité avait été ramené des 72,8 % qu’il faisait en 1978 à 46,2 % en 1982. Il y avait aussi eu diminution des expéditions, de l’emploi et du nombre d’heures travaillées. Qui plus est, les indicateurs financiers montraient que de nombreux producteurs avaient vu diminuer leurs bénéfices et que certains étaient en déficit à la fin de la période couverte par l’enquête.

En ce qui a trait aux tôles d’acier inoxydable, la production avait augmenté pendant la première partie de la période considérée, puis diminué considérablement à la fin de cette période. L’évolution de l’utilisation de la capacité, des expéditions, des exportations et de l’emploi avait suivi un cours parallèle. Les bénéfices avaient augmenté de 1978 à 1979, pour diminuer ensuite jusqu’à se transformer en pertes en 1982. On relevait les mêmes tendances pour les deux autres catégories de produits, soit les tiges et fils machine d’acier inoxydable et les aciers alliés pour outils.

TLe président a décrété des mesures de redressement consistant en l’imposition de droits de douane ad valorem sur les feuilles et feuillards et les tôles d’acier inoxydable, et en restrictions quantitatives relativement aux tiges et fils machine d’acier inoxydable et aux aciers alliés pour outils.

À l’expiration de la première période d’application de ces mesures tarifaires et de contingentement en 1987, le président les a prorogées pour un peu plus de deux ans, soit jusqu’en janvier 1989. De plus, en juin et juillet 1987, le reclassement de certains demi-produits d’acier spéciaux américains a entraîné l’extension du domaine d’application du contingentement des importations à certaines autres exportations canadiennes.

1.1 Activité du gouvernement du Canada

Lorsque le président a décrété les mesures du redressement, le Canada a exercé le droit garanti par l’article XIX du GATT en majorant à son tour les droits de douane sur ses importations de produits d’acier spéciaux en provenance des États-Unis. Il a plus tard annulé ces majorations après la suppression par le Congrès de certaines restrictions de préférence nationale (Buy American) sur le ciment. Au moment d’imposer les restrictions quantitatives, le gouvernement américain a proposé au Canada de négocier un arrangement de commercialisation ordonnée. Le Canada a conclu un tel arrangement, d’une durée de quatre ans, en octobre 1983. Dans le cadre de cet accord, le Canada renonçait à exercer son droit de compensation. Lorsque les mesures américaines ont été prorogées en 1987, le Canada a proposé de négocier le renouvellement de l’arrangement de commercialisation ordonnée pour une durée de 18 mois.

2 Produits d’acier au carbone et certains produits d’acier allié

Le 24 janvier 1984, à la suite d’une demande présentée au nom de Bethlehem Steel Corp. et des Métallurgistes unis d’Amérique, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes afin de déterminer si certains produits d’acier au carbone et d’acier allié étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour les branches de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

Le 24 juillet 1984, l’ITC a déterminé à la majorité que cinq des neuf catégories de produits d’acier au carbone et d’acier allié désignés dans la demande179 étaient importées aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour les branches de production américaines de produits similaires ou directement concurrents.

IL’ITC a constaté à propos de chacune des neuf catégories que les importations avaient augmenté en termes absolus ou relatifs. Le critère de l’accroissement des importations prévu à l’article 201 se trouvait ainsi rempli. L’ITC a ensuite cherché à déterminer si les producteurs américains subissaient un dommage. Divers indicateurs des résultats des branches de production nationales en question avaient évolué dans un sens défavorable. Au cours de la période couverte par l’enquête (1979-1984), la situation du marché de la production nationale d’acier s’était détériorée considérablement. La production globale d’acier au carbone avait diminué dans une mesure notable de 1979 à 1982. Bien qu’elle ait connu une certaine reprise plus tard au cours de la période considérée, elle s’établissait encore à un niveau très bas en 1984. Le taux d’utilisation de la capacité avait connu une baisse spectaculaire. De plus, l’emploi et le nombre d’heures travaillées avaient diminué. Enfin, les indicateurs financiers avaient été ramenés à des minimums records pour la plupart des principaux producteurs, et la cote des obligations de bon nombre d’entreprises avait chuté. Tous ces facteurs réunis indiquaient à l’ITC qu’un dommage grave pour la branche de production existait.

L’ITC a déterminé que la concurrence intérieure était la principale cause du dommage en ce qui a trait à la production de fils, de tiges, de tuyaux et de tubes, mais que la baisse de la demande formait une cause de dommage plus importante en ce qui concerne les produits pour chemins de fer. Cependant, à l’égard du reste des produits considérés, elle a constaté qu’il n’y avait pas de cause de dommage plus importante que l’accroissement des importations.

Touchant les mesures correctives, les recommandations de l’ITC au président prévoyaient l’établissement de contingents, tarifaires ou non, ou la majoration des droits de douane, sur une durée de cinq ans. En septembre 1984, le président Reagan a rejeté la recommandation de l’ITC tendant au contingentement et/ou à la majoration des droits de douane. Il a alors annoncé que son gouvernement négocierait des arrangements de commercialisation ordonnée avec les pays réputés se livrer à des pratiques commerciales déloyales — dumping ou octroi de subventions. C’est ainsi qu’ont été négociés avec 28 pays fournisseurs d’acier des arrangements stipulant des plafonds de pénétration du marché américain. Le gouvernement Reagan maintenait cependant la liberté d’accès au marché américain pour les pays considérés comme des exportateurs loyaux d’acier et garantissant eux-mêmes le libre accès à leurs marchés aux aciéristes américains.

Le Programme de l’acier du président américain avait pour objet de ramener la part des importations à environ 20,5 % de la consommation apparente aux États- Unis. Ce pourcentage devint la valeur de référence du Congrès et de la sidérurgie américaine pour mesurer l’efficacité du programme. En 1984, les importations représentaient 26,6 % du marché américain de l’acier, part qui avait été ramenée à 17,9 % en 1989.

2.1 Activité du gouvernement du Canada

Les États-Unis importaient des produits d’acier au carbone et d’acier allié d’un grand nombre de pays. Le Canada était alors le 15e producteur d’acier du monde et venait en 1984 au deuxième rang des fournisseurs du marché américain avec 2,4 millions de tonnes. Au cours de la période faisant l’objet de l’enquête, la production canadienne d’acier avait diminué régulièrement, puis recommencé à augmenter en 1983.

Tout au long de cette enquête, le gouvernement et les aciéristes canadiens ont défendu la thèse que, en tant qu’exportateur loyal, le Canada ne devrait pas voir soumises à restrictions ses exportations vers les États-Unis. Le gouvernement du Canada avait aussi engagé des discussions avec le gouvernement américain pour essayer d’influencer la décision du président. Au moment de la publication de cette décision, certains signes indiquaient que la part du Canada sur le marché américain aurait dû être selon les aciéristes américains d’environ 2,4 à 2,6 %. La part effective du Canada en 1984 s’établissait à 3,2 %. Le Canada et la Suède étaient les seuls fournisseurs traditionnels importants d’acier des États-Unis à ne pas être assujettis à des accords d’autolimitation, et le Canada était de loin le plus important des pays fournisseurs non soumis à restrictions.

Le Canada se rendait bien compte cependant que les États-Unis voudraient une garantie contre le risque que les aciéristes canadiens exploitent une situation où les importations d’autres pays faisaient l’objet de restrictions. C’est pourquoi il s’est déclaré disposé à coopérer, et à tenir des consultations lorsque la part canadienne du marché américain de produits d’acier déterminés augmenterait dans une mesure notable. Il était prévu que de telles consultations offriraient la possibilité d’examiner les forces du marché ayant entraîné une telle augmentation. Des consultations sur l’évolution du commerce canado-américain de l’acier ont été tenues à la demande du gouvernement américain à 10 reprises de décembre 1984 à octobre 1988. Ces consultations n’ont pas été poursuivies après le renouvellement des accords d’autolimitation en 1988.

Les producteurs primaires canadiens ont fait savoir aux autorités américaines qu’ils étaient disposés à faire preuve de prudence dans leurs expéditions vers les États-Unis. C’était là un élément important des efforts déployés pour désamorcer le mouvement qui s’était fait jour aux États-Unis en faveur de la conclusion d’un accord d’autolimitation avec le Canada. En juin 1987, le Canada a mis en place un système de surveillance des exportations d’acier. Ce système, qui s’ajoutait à un mécanisme de surveillance des importations établi l’année précédente, permettait au gouvernement de faire en sorte que le Canada ne serve pas de « porte dérobée » aux exportateurs étrangers pour vendre de l’acier aux États-Unis. De plus, des statistiques plus précises sur les exportations à destination des États- Unis pouvaient ainsi être recueillies. Cela aussi était un élément important de la stratégie visant à contrer les pressions américaines suscitées par l’augmentation des exportations canadiennes.

Les accords d’autolimitation ont été renouvelés en 1988, la nouvelle date d’expiration étant fixée à mars 1992. Les États-Unis ont alors libéralisé les restrictions frappant les pays dont ils limitaient le plus rigoureusement les exportations, et conclu avec un certain nombre d’entre eux des accords bilatéraux sur les subventions. Ces accords devaient former la base d’un accord multilatéral sur l’acier que les États-Unis voulaient négocier, accord qui limiterait la participation de l’État dans les pays producteurs d’acier, notamment l’octroi de subventions. Les discussions ont finalement été abandonnées après l’échec des efforts visant à inscrire la conclusion d’un tel accord au programme des négociations du Cycle d’Uruguay.

3 Bardeaux de bois

Le 25 septembre 1985, à la suite du dépôt d’une demande formée au nom des producteurs américains de bardeaux de bois, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes visant à déterminer si des bardeaux de bois étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

Le 25 mars 1986, l’ITC a répondu à la majorité par l’affirmative à cette question. Quatre des commissaires ont conclu à un accroissement des importations en termes absolus ou relatifs. Cet accroissement du volume des importations constaté au cours de la période considérée avait fait diminuer la part de marché des producteurs américains. Par cette conclusion se trouvait rempli le critère de l’accroissement des importations prévu à l’article 201.

TL’ITC a ensuite cherché à déterminer si les producteurs américains subissaient un dommage. Elle a examiné les statistiques de la branche portant sur la période 1978-1985, s’attachant en particulier aux années 1983 à 1985. Au cours de cette dernière période, la demande avait augmenté et la branche se trouvait dans une phase de reprise cyclique. Cependant, les indicateurs des résultats de la branche de production nationale avaient évolué dans un sens défavorable pendant la période faisant l’objet de l’enquête. La production et l’emploi avaient subi un recul notable vers la fin de cette période. La capacité de production et le nombre d’entreprises en exploitation avaient aussi diminué notablement, tendance qui se maintenait. Tous ces facteurs réunis dénonçaient à l’évidence pour l’ITC l’existence d’un dommage grave pour la branche de production.

Ensuite, l’ITC devait déterminer si l’accroissement des importations était à la fois une cause importante du dommage grave et une cause non moins importante que toute autre. Elle a pour ce faire examiné diverses autres causes possibles, notamment la régression cyclique, le recul de l’offre, l’augmentation des coûts de l’offre et la concurrence d’autres produits. Elle a ainsi constaté que les résultats de la branche de production nationale empiraient malgré l’augmentation de la demande de bardeaux et que les importations pouvaient se vendre considérablement moins cher que le produit national.

Pour ce qui concerne les mesures de redressement, l’ITC a recommandé entre autres au président des majorations de droits de douane, une aide à l’ajustement, ainsi qu’une aide au reclassement et à la formation des travailleurs déplacés. Ces recommandations prévoyaient un calendrier de mise en oeuvre sur cinq ans. Le 22 mai 1986, le président a décrété l’imposition de droits de douane ad valorem de 35 % sur les bardeaux importés à compter du 6 juin de la même année. Ce taux fut ramené à 20 % en décembre 1988, à 10 % en décembre 1989, et à 5 % en décembre 1990. La mesure a pris fin le 7 juin 1991.

3.1 Activité du gouvernement du Canada

Les États-Unis importaient des bardeaux de bois de plusieurs pays. Cependant, le Canada représentait la proportion de loin la plus forte de ces importations, aussi bien par la valeur que par la quantité. En réaction à la majoration initiale des droits de douane, le gouvernement du Canada a prohibé l’exportation des matières premières utilisées dans la fabrication de bardeaux de cèdre (c’est-à-dire les grumes, blocs, bûches, ébauches et planches de cette essence). Ces prohibitions à l’exportation sont restées en vigueur pendant la durée d’application de la mesure corrective américaine.

4 Bras de fourche en acier

À la suite d’une demande présentée le 17 janvier 1986, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête visant à déterminer si des bras de fourche en acier étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale. La demande avait été présentée au nom de l’Ad Hoc Committee of Steel Fork Arm Producers, réunissant les deux seuls producteurs américains de bras de fourche en acier, lesquels sont utilisés pour la fabrication de chariots élévateurs à fourche et appareils de levage semblables. Le 17 juillet 1986, l’ITC a déterminé que le produit considéré n’était pas importé aux États- Unis en quantités suffisamment accrues pour constituer une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production américaine de ce produit.

L’ITC a conclu que la branche de production nationale avait bien connu des difficultés économiques, attribuables à la conjoncture, mais n’avait pas subi de dommage grave ni n’en était menacée. Bien que la récession de 1982-1983 l’ait perturbée dans une mesure notable, elle était revenue à la situation antérieure à cette récession et, sous la plupart des rapports, avait égalé ou dépassé les résultats de 1981. La production, les expéditions et les stocks de la branche nationale donnaient des signes de progrès à la fin de la période couverte par l’enquête. La capacité de la branche avait augmenté, en dépit de l’abandon de la production nationale décidé par deux entreprises américaines, pour des raisons liées à la demande de chariots élévateurs à fourche et non à la concurrence des importations. L’emploi avait reculé, mais la productivité du travail avait presque doublé, et la branche nationale semblait avoir produit des bénéfices pendant les deux années précédentes. Ayant conclu à l’absence de dommage grave comme de menace de dommage grave pour la branche de production nationale, l’ITC n’a pas examiné les questions du lien de causalité et des mesures correctives.

5 Certains appareils photographiques

Le 29 mars 1990, Keystone Camera Company a présenté sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une demande de mesures visant à pallier les effets des importations de « certains appareils photographiques ». Le 27 juillet de la même année, l’International Trade Commission a déterminé à l’unanimité que le produit désigné n’était pas importé aux États-Unis en quantités suffisamment accrues pour constituer une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

Plus de 25 parties ont comparu devant l’ITC, mais aucune (le requérant excepté) n’a exprimé publiquement son soutien à la demande, que ce soit dans la procédure orale ou dans la procédure écrite. Qui plus est, Kodak, le seul fabricant national du produit considéré à part le requérant, a exprimé son opposition à la demande et affirmé que les importations accrues de « certains appareils photographiques » n’avaient ni causé ni menacé de causer de dommage grave à ses installations nationales de production.

L’ITC a effectivement constaté que les importations considérées avaient augmenté et que Keystone avait subi ou était menacée de subir un dommage grave. Cependant, l’ITC n’a pas constaté que l’accroissement des importations constituait une cause substantielle de dommage grave pour la branche de production nationale. C’est plutôt dans la « mauvaise gestion » qu’il fallait voir selon elle la cause principale du dommage subi par Keystone. Les importations en provenance du Canada étaient négligeables et auraient probablement été exemptées en vertu de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis.

6 Balais en paille de maïs

À la suite d’une demande déposée le 4 mars 1996 au nom du U.S. Corn Broom Task Force et de ses membres pris individuellement, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes sur les balais en paille de maïs. L’ITC a déterminé à la majorité que ce produit était importé aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’il constituait une cause substantielle de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents. Le vote final sur les mesures correctives provisoires a cependant donné lieu à un partage égal des voix (3-3), de sorte que l’ITC a dû établir une détermination négative touchant cet aspect de la demande.

Parmi les facteurs indiquant l’existence d’un dommage grave figuraient des taux notables d’inactivité des installations de production, de chômage et de sousemploi dans la branche de production nationale. L’ensemble des expéditions nationales avait diminué de 15,9 % sur la période de cinq ans à l’égard de laquelle l’ITC avait recueilli des données. Les stocks et la productivité étaient par ailleurs restés sensiblement les mêmes. La plupart des entreprises répondantes ont aussi fait état d’autres symptômes de mauvaise santé financière : refus de prêts ou difficulté à en obtenir, abaissement des cotes de crédit, annulation ou rejet de projets de développement, réduction des investissements et ainsi de suite.

En outre, l’incapacité d’un bon nombre d’entreprises à produire des bénéfices raisonnables et à recouvrer des coûts accrus avait contribué, avec la chute des prix des gammes de produits fabriqués en grandes quantités, à la dégradation de la situation financière de la branche.

Examinant la question à la lumière du paragraphe 311 a) de la NAFTA Implementation Act (Loi portant mise en oeuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain), l’ITC a conclu que les importations de balais en paille de maïs produits au Mexique représentaient une part substantielle de l’ensemble des importations de ce produit et contribuaient dans une mesure importante au dommage grave causé par celles-ci. Les importations en provenance du Mexique avaient augmenté de plus de 50 % en 1994, première année d’application de l’ALENA, et avaient presque doublé l’année suivante, où elles représentaient 71 % du volume total des importations américaines du produit considéré. Cependant, l’ITC a constaté que les importations de balais en paille de maïs en provenance du Canada étaient négligeables, voire nulles en 1992 et en 1995. En conséquence, l’ITC a conclu que les importations du produit considéré en provenance du Canada ne représentaient pas une part substantielle de l’ensemble des importations et n’avaient pas contribué dans une mesure importante au dommage grave constaté.

Les commissaires se sont divisés en deux groupes pour ce qui concerne les mesures correctives, l’un recommandant une majoration des droits de douane de 12 % la première année, puis une libéralisation progressive jusqu’à hauteur de 3 % la quatrième année, l’autre optant pour une majoration des droits de douane de 40 % la première année et une libéralisation progressive jusqu’à un taux de 12 % la quatrième année.

Le 30 août 1996, le président Clinton a rendu une décision où il refusait d’appliquer les recommandations de l’ITC et ordonnait plutôt au représentant des États- Unis pour les questions commerciales internationales (USTR) de négocier et de conclure dans les 90 jours des accords du type prévu à l’article 203 de la Trade Act de 1974. Cependant, ces négociations n’ont pas donné de résultats satisfaisants.

Le 28 novembre 1996, le président a décrété une majoration provisoire de droits de douane sur trois ans pour deux des quatre sous-positions tarifaires ayant fait l’objet de la détermination concluant à l’existence d’un dommage. Des droits additionnels ont été imposés sur les balais relevant de deux sous-positions dans le cadre d’un contingentement tarifaire où les droits de douane étaient maintenus aux niveaux antérieurs aux mesures de sauvegarde jusqu’à hauteur d’une quantité déterminée d’importations, les importations en dépassement étant soumises aux droits additionnels. Des contingents de cette nature ont été attribués individuellement aux fournisseurs importants, et le reste a été réservé à l’ensemble des autres fournisseurs. Le Mexique entrait dans le domaine d’application des mesures de sauvegarde, tandis qu’en étaient exclus le Canada et les pays en développement dont les parts de marché respectives étaient inférieures à 3 %.

Le 10 février 1997, le gouvernement du Mexique a demandé sous le régime du chapitre 20 de l’ALENA l’institution d’un groupe spécial de règlement des différends pour examiner la compatibilité de la détermination de l’ITC avec cet accord. Le Mexique soutenait que l’ITC avait eu tort d’exclure les producteurs de balais en matières plastiques de sa définition de la branche de production nationale.

Le 30 janvier 1998, le groupe spécial de l’ALENA a conclu que la mesure de sauvegarde contestée constituait un manquement aux obligations découlant pour les États-Unis de l’ALENA, au motif qu’elle était fondée sur une détermination de l’ITC n’exposant pas ses « conclusions motivées sur tous les points de fait et de droit pertinents ». Le groupe spécial recommandait aux États-Unis de se conformer à l’ALENA dans les plus bref délais. À compter du 28 novembre 1996, le Mexique a majoré les droits d’entrée sur plusieurs produits américains à titre de compensation de la mesure de sauvegarde décrétée par les États-Unis relativement aux balais en paille de maïs, ainsi que l’y autorisait le paragraphe 802.6 de l’ALENA.

Le 3 décembre 1998, le président Clinton a supprimé la mesure de sauvegarde en question après avoir été informé par l’USTR et l’ITC de l’évolution de la branche de production nationale de balais en paille de maïs et de ses progrès sur la voie d’un ajustement positif à la concurrence des importations. En l’occurrence, le président a décidé de supprimer la mesure de sauvegarde au motif que la branche de production nationale n’avait pas déployé d’efforts suffisants pour réaliser un tel ajustement.

6.1 Activité du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada a déposé à l’audition tenue par l’ITC le 30 mai 1996 un mémoire destiné à rappeler à cet organisme le caractère minime de la part des balais canadiens en paille de maïs dans les importations américaines de ce produit.

7 Tomates et poivrons cloches

À la suite d’une demande déposée le 11 mars 1996 au nom de la Florida Fruit & Vegetable Association, du Florida Bell Pepper Growers Exchange, du commissaire à l’Agriculture de Floride, de l’Ad Hoc Group of Florida Tomato Growers and Packers et de producteurs floridiens de poivrons cloches pris individuellement, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes sur les tomates fraîches et les poivrons cloches (aussi appelés piments carrés).

Le 16 août 1996, l’ITC a déterminé que si les importations de tomates fraîches et de poivrons cloches avaient augmenté, ces produits n’étaient pas importés aux États-Unis en quantités suffisamment accrues pour constituer une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

Selon les constatations de l’ITC, un nombre notable de producteurs de tomates et de poivrons cloches se trouvaient effectivement aux prises avec des difficultés économiques. Cependant, la superficie plantée et récoltée restait stable; la production se maintenait ou augmentait; l’emploi dans la branche avait progressé; les prix, s’ils fluctuaient en fonction des conditions météorologiques et de l’offre et de la demande, ne manifestaient pas de tendance perceptible; et rien n’indiquait que le Mexique, principal pays fournisseur de tomates importées, soit sur le point d’augmenter sa superficie de culture, sa production ou ses exportations vers les États-Unis de cette denrée.

7.1 Activité du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada a déposé à l’audition tenue par l’ITC le 30 mai 1996 un mémoire destiné à rappeler à cet organisme le caractère minime de la part du Canada dans les importations américaines de tomates et de poivrons cloches.

8 Gluten de froment

À la suite d’une demande déposée le 19 septembre 1997 au nom du Wheat Gluten Industry Council, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes sur les importations de gluten de froment. Le 25 mars 1998, l’ITC a déterminé à l’unanimité que le gluten de froment était importé aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’il constituait une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents. À l’issue de l’examen prescrit par la NAFTA Implementation Act (Loi portant mise en oeuvre de l’ALENA), l’ITC a établi une détermination négative touchant les importations du produit considéré en provenance du Canada et du Mexique.

L’ITC a déterminé que pratiquement tous les indicateurs des résultats de la branche de production nationale avaient évolué dans un sens défavorable. Le taux d’utilisation de la capacité avait baissé sensiblement, la production et les expéditions avaient diminué, et les stocks avaient plus que doublé. De rentable qu’elle était, la branche était devenue déficitaire à la fin de la période considérée. En même temps, les coûts unitaires avaient augmenté, les salaires horaires étaient restés relativement stables, la productivité du travail avait régressé du fait de la réduction de l’utilisation de la capacité et les coûts unitaires de main-d’oeuvre avaient presque doublé. Si l’on constatait que quelques indicateurs avaient progressé au cours de la dernière année de la période considérée, ces progrès étaient des cas isolés. L’ITC a conclu à l’existence d’une corrélation directe entre l’augmentation spectaculaire des importations de gluten de froment et la détérioration notable des résultats de la branche de production nationale en 1996 et 1997. Elle a en conséquence déterminé que celle-ci avait subi un dommage grave et que l’accroissement des importations était à la fois une cause importante et une cause plus déterminante que toute autre de ce dommage grave.

Pour ce qui concerne les mesures correctives, l’ITC a recommandé à l’unanimité au président d’imposer sur le produit considéré une restriction quantitative de quatre ans, à hauteur de 126 millions de livres la première année, chiffre qui augmenterait de 6 % à chacune des trois années suivantes d’application. Dans le cadre de cette mesure globale, on recommandait au président de fixer des restrictions quantitatives distinctes pour l’Union européenne, l’Australie et « l’ensemble des autres » pays non exemptés, compte tenu de l’accroissement et de l’incidence disproportionnés des importations de gluten de froment en provenance de l’Union européenne.

Ayant établi des déterminations négatives relativement aux importations du produit considéré en provenance du Canada et du Mexique à l’issue de l’examen prescrit par le paragraphe 311 a) de la NAFTA Implementation Act, l’ITC a recommandé que ces importations soient exemptées de la restriction quantitative.

8.1 Activité du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada a présenté un mémoire à l’ITC le 11 décembre 1997. Il y exposait la thèse suivant laquelle, conformément à l’ALENA et à la législation américaine, les importations de gluten de froment en provenance du Canada devraient être exclues du domaine d’application de toute mesure visant à pallier les effets des importations que l’ITC pourrait recommander.

Le 30 mai 1998, le président a décrété une restriction quantitative à l’importation du produit considéré à hauteur de 126,812 millions de livres la première année d’application, quantité qui représentait la moyenne globale des importations effectuées au cours des campagnes culturales du 30 juin 1993 au 30 juin 1995. Cette quantité devait augmenter de 6 % par an pendant la période d’application. Les contingents ont été répartis en fonction des parts moyennes dans les importations au cours de la période 1993-1995. Les parts des pays exemptés du contingentement ont été réparties proportionnellement entre les pays qui y étaient assujettis. Le président a également décrété que, conformément au paragraphe 312 b) de la NAFTA Implementation Act, la restriction quantitative ne s’appliquerait pas aux importations de gluten de froment en provenance du Canada et du Mexique.

En outre, le président a ordonné au représentant des États-Unis pour les questions commerciale internationales d’entreprendre avec l’aide du secrétaire à l’Agriculture des négociations internationales en vue de s’attaquer à la cause de l’accroissement des importations du produit considéré ou d’essayer d’atténuer autrement le dommage constaté.

Le 17 mars 1999, les Communautés européennes ont proposé aux États-Unis de tenir des consultations sur cette question, consultations qui n’ont cependant pas donné lieu à un règlement satisfaisant.

On a découvert, après la prise des mesures de contingentement, que des importations du produit considéré en provenance des Communautés européennes avaient été introduites aux États-Unis en dépassement de contingent. La Trade Act habilite le président à prendre un décret additionnel sous le régime de l’article 203 pour mettre fin au contournement de toute mesure antérieurement prise en vertu de cet article180. Cette mesure additionnelle a en l’occurrence pris la forme d’une réduction du contingent attribué aux Communautés européennes pour 1999-2000, égale à la quantité de gluten de froment introduite aux États-Unis en dépassement du contingent de 1998.

Le 30 juin 1999, les Communautés européennes ont demandé à un groupe spécial de l’OMC de se prononcer sur les mesures de sauvegarde prises par les États-Unis à l’égard des importations de gluten de froment sur leur territoire. Elles soutenaient que les mesures américaines contrevenaient à plusieurs obligations contractées dans le cadre de l’OMC, notamment au principe du traitement de la nation la plus favorisée, à l’Accord sur les sauvegardes et à l’Accord sur l’agriculture.

L’Organe d’appel de l’OMC a publié ses conclusions le 22 décembre 2000. Il y confirmait la détermination du groupe spécial, comme quoi les États-Unis avaient manqué aux obligations découlant pour eux de l’Accord sur les sauvegardes en exemptant de l’application de la mesure de sauvegarde les importations en provenance du Canada et du Mexique après avoir effectué une enquête portant sur les importations de toutes provenances, y compris le Canada et le Mexique, afin de déterminer si l’accroissement des importations causait ou menaçait de causer un dommage grave. L’Organe d’appel a cependant refusé pour des raisons d’économie judiciaire de se prononcer sur le point de savoir si l’exemption était en soi incompatible avec les obligations des États-Unis.

9 Viande d’agneau

À la suite d’une demande déposée le 7 octobre 1998 au nom de neuf associations de producteurs d’ovins, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes sur les importations de viande d’agneau.

Le 7 avril 1999, l’ITC a déterminé à l’unanimité que des viandes d’agneau fraîche, réfrigérée et surgelée étaient importées aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’elles constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents. À la suite de l’examen prescrit par la NAFTA Implementation Act (Loi portant mise en oeuvre de l’ALENA), l’ITC a établi une détermination négative relativement aux importations de viande d’agneau en provenance du Canada et du Mexique.

L’ITC a déterminé que si la branche de production nationale ne subissait pas de dommage grave pour l’instant, les facteurs pertinents laissaient prévoir une évolution défavorable. Au cours de la période considérée (1993-1998), la situation du marché de la branche avait connu des changements considérables. La demande de viande d’agneau s’était révélée systématiquement faible, les subventions relatives à la laine avaient récemment été supprimées, et les principaux pays exportateurs d’agneau tels que l’Australie et la Nouvelle-Zélande augmentaient leurs exportations. L’ITC a constaté que les importations avaient progressé en termes absolus aussi bien que relatifs. En termes absolus, elles avaient augmenté de 50 % pendant la période considérée. La demande reculait depuis les années 1940, mais s’était stabilisée jusqu’à un certain point pendant la période couverte par l’enquête. Cependant, les indicateurs économiques révélaient à partir de 1996 une diminution de la production nationale et de sa part du marché intérieur, ainsi que du nombre des établissements d’élevage et des prix. L’ITC a aussi constaté l’existence de certains indicateurs de signification incertaine. La capacité de production avait diminué au début de la période, puis augmenté vers la fin de celle-ci, et la productivité des engraisseurs et autres éleveurs était restée relativement constante. Les ventes d’agneau avaient successivement augmenté et diminué tout au long de la période considérée, et les bénéfices de la branche prise dans son ensemble étaient très bas. L’ITC a conclu que la détérioration des résultats financiers de la branche était principalement attribuable à la chute des prix..

Les États-Unis importaient de la viande d’agneau de plusieurs pays, mais surtout de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, qui représentaient 98,3 % de l’ensemble des importations à la fois en valeur et en quantité. Au cours des trois dernières années prises globalement, le Canada n’avait représenté en moyenne que 0,3 % des importations américaines de viande d’agneau. Par conséquent, l’ITC a déterminé sous le régime de l’article 311 de la NAFTA Implementation Act que les produits canadiens ne représentaient pas une part substantielle de l’ensemble des importations ni ne contribuaient dans une mesure importante à la menace de dommage grave causée par celles-ci. Elle a donc recommandé que le Canada soit exempté de l’application de toute mesure corrective.

Pour ce qui concerne la nature de la mesure corrective, l’ITC a recommandé à l’unanimité au président de décréter un contingentement tarifaire des importations de viande d’agneau sur quatre ans. Le président a cependant décidé de n’imposer ce contingentement que sur trois ans, soit du 22 juillet 1999 au 22 juillet 2002. Il a fixé deux contingents individuels — un pour l’Australie et un pour la Nouvelle-Zélande — et un autre applicable aux « autres pays ». Les taux de droits de douane afférents aux contingents étaient de 9 % (ad valorem) pour la première année, de 6 % pour la deuxième et de 3 % pour la troisième. Cependant, une fois les contingents atteints, ces taux (toujours ad valorem) passaient à 40 % la première année, 32 % la deuxième et 24 % la troisième. Le président a exempté le Canada de l’application de cette mesure de sauvegarde.

10 Certains fils machine en acier (fils machine)

Ayant reçu le 12 janvier 1999 une demande déposée au nom de neuf aciéristes et de deux groupements de travailleurs, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes visant à déterminer si certains fils machine en acier étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

Le 13 juillet 1999, l’ITC s’est trouvée en situation de partage égal des voix touchant le point de savoir si certains fils machine en acier étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave. La Trade Act de 1974 prévoit qu’en un tel cas, les deux déterminations doivent être soumises au président181, à qui il est loisible de prendre l’une ou l’autre en considération182. En matière de sauvegardes, le président jouit en effet de toute latitude quant au choix des mesures à envisager..

Pour se conformer à la NAFTA Implementation Act (Loi portant mise en oeuvre de l’ALENA), l’ITC devait se prononcer au sujet des importations de fils machine en provenance du Canada. Étant donné le partage égal des voix touchant l’existence d’un dommage grave, seuls trois des commissaires ont formulé des recommandations. Deux d’entre eux sont arrivés à une conclusion négative relativement aux importations du produit considéré en provenance du Canada et du Mexique. Le troisième n’a conclu dans un sens négatif qu’à l’égard du Mexique et a recommandé que les importations en provenance du Canada soient incluses dans le domaine d’application de la mesure de sauvegarde.

L’ITC a déterminé que la branche de production américaine de fils machine subissait un dommage grave ou en était menacée. Après avoir constaté un accroissement notable des importations, en termes absolus aussi bien que relatifs, l’ITC a cherché à déterminer si un dommage était causé aux producteurs américains. Divers indicateurs de la situation de la branche nationale avaient évolué dans un sens défavorable. La conjoncture avait changé considérablement pour elle au cours de la période couverte par l’enquête (1994-1999). La production de fils machine avait augmenté dans la première partie de la période, puis diminué. Le taux d’utilisation de la capacité avait aussi baissé, et certains signes attestaient que le taux d’inactivité des machines avait atteint un niveau notable pendant la période considérée. D’autres éléments montraient qu’un grand nombre de producteurs nationaux n’avaient pu réaliser de bénéfices en 1998. L’ITC a conclu à l’existence d’un dommage en se fondant sur la diminution récente de la production, de l’utilisation de la capacité, des bénéfices, de l’emploi et des dépenses d’équipement.

L’ITC devait ensuite déterminer si l’accroissement des importations était une cause importante du dommage grave et une cause non moins importante que toute autre. Pour ce faire, elle a examiné diverses autres causes possibles, notamment les prix du marché de l’acier, les coûts des matières premières et les frais de démarrage nécessaires pour accroître la capacité nationale. Elle n’a cependant trouvé aucune cause qui soit plus déterminante du dommage que l’accroissement des importations et l’augmentation de leur part du marché intérieur.

Pour ce qui concerne les mesures correctives, l’ITC a adressé deux recommandations au président. Toutes les deux prévoyaient le contingentement tarifaire des importations de fils machine sur une durée de quatre ans. Elles différaient en ceci que l’une exemptait le Canada de l’application de la mesure de redressement, tandis que l’autre l’y soumettait.

Le 11 février 2000, le président Clinton a décrété l’imposition d’une mesure visant à pallier les effets des importations qui revêtait la forme d’un contingentement tarifaire conformément à la recommandation de l’ITC, mais sur trois ans. Une libéralisation graduelle de la mesure était prévue pour la deuxième et la troisième années d’application. De plus, le président Clinton a retenu la recommandation de l’ITC comme quoi les importations canadiennes devraient être exemptées de la mesure tarifaire. Les importations qui dépasseraient le seuil de 1,58 million de tonnes seraient soumises à des droits de douane additionnels de 10 % la première année. À chacune des deuxième et troisième années d’application, la quantité annuelle d’importations franches de droits additionnels augmenterait de 2 %, et le taux de ceux-ci diminuerait de 2,5 %.

10.1 Activité du gouvernement du Canada

Les États-Unis importaient des fils machine de plusieurs pays, parmi lesquels le Canada figurait en bonne place pendant la période couverte par l’enquête. Au cours des trois dernières années de cette période, le Canada représentait en effet 21,9 % de l’ensemble des importations du produit considéré. Cependant, la part du Canada dans l’ensemble des importations américaines de fils machine avait diminué au cours de ces trois années. Deux des commissaires de l’ITC en ont conclu que les importations en provenance du Canada ne contribuaient pas dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave causés par les importations et ont par conséquent recommandé que le Canada soit exempté de l’application de toute mesure de redressement. L’autre commissaire a déterminé quant à lui que les importations de fils machine en provenance du Canada contribuaient dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave et que le Canada devrait lui aussi faire l’objet de toute mesure corrective qui serait décidée. Le gouvernement du Canada a présenté à l’ITC, aussi bien avant qu’après l’audition, des mémoires comme quoi le Canada ne contribuait pas dans une mesure importante à tout dommage subi par la branche de production américaine.

Le 22 août 2001, l’ITC a établi une détermination positive à l’issue d’une enquête — qui créait un précédent — touchant le point de savoir si les importations de fils machine en acier en provenance du Canada, auparavant exclues du domaine d’application de la mesure de sauvegarde décrétée par le président Clinton en vertu de l’article 201 de la Trade Act de 1974, compromettaient l’efficacité de cette mesure. À la fin de novembre, le président Bush a refusé d’inclure le Canada dans le domaine d’application de ladite mesure.

11 Tubes de canalisation circulaires soudés de qualité carbone (tubes de canalisation)

À la suite d’une demande présentée le 30 juin 1999 au nom de sept entreprises et d’un représentant syndical, l’International Trade Commission a ouvert sous le régime de l’article 202 de la Trade Act de 1974 une enquête en matière de sauvegardes visant à déterminer si des tubes de canalisation circulaires soudés de qualité carbone étaient importés aux États-Unis en quantités tellement accrues qu’ils constituaient une cause substantielle de dommage grave ou de menace de dommage grave pour la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents.

En décembre 1999, l’ITC a répondu à cette question par l’affirmative. Cependant, à la suite de l’examen prescrit par le paragraphe 311 a) de la NAFTA Implementation Act (Loi portant mise en oeuvre de l’ALENA), l’ITC a établi une détermination négative relativement aux importations de tubes de canalisation en provenance du Canada et du Mexique.

Comme les importations du produit considéré avaient augmenté depuis 1995 et atteint leur niveau annuel le plus élevé en 1998, l’ITC a conclu à un accroissement des importations. Elle a aussi conclu à l’existence d’un dommage grave pour la branche de production nationale, se fondant sur l’utilisation de la capacité, la production nationale, les ventes sur le marché intérieur et la part du marché intérieur. Au cours de la période couverte par l’enquête (1994-1999), la branche nationale avait connu plusieurs changements notables. Ainsi, la consommation avait progressé en volume et en valeur de 1994 à 1998, pour ensuite diminuer en 1998 et 1999..

L’ITC a recommandé au président le contingentement tarifaire sur quatre ans des importations de tubes de canalisation, le contingent devant être fixé à 151 124 tonnes pour la première année, puis augmenté de 10 % à chacune des trois autres années. Les importations en dépassement seraient assujetties à des droits de douane additionnels de 30 % ad valorem. En plus de recommander l’exemption des importations en provenance du Canada et du Mexique, l’ITC proposait que ne soient pas contingentées les importations du produit considéré en provenance d’Israël, ni les tubes de canalisation qui seraient introduits en franchise de droits de douane en provenance des pays bénéficiaires de la Caribbean Basin Economic Recovery Act (Loi relative au redressement économique du Bassin des Caraïbes) ou de l’Andean Trade Preference Act (Loi relative aux préférences commerciales en faveur des pays andins).

Le 11 février 2000, le président Clinton, souscrivant à la recommandation de l’ITC, a décrété une mesure de contingentement tarifaire visant à pallier les effets des importations de tubes de canalisation. Les droits additionnels, qui devaient être réduits graduellement après la première année, resteraient en vigueur trois ans.

11.1 Activité du gouvernement du Canada

Dans un mémoire adressé à l’ITC, le Canada a soutenu que les produits canadiens ne représentaient pas « une part substantielle de l’ensemble des importations », étant donné que le Canada ne figurait pas parmi les cinq principaux pays fournisseurs, et qu’ils ne « contribuaient pas dans une mesure importante au dommage subi par la branche de production nationale ». Il faisait valoir que ses exportations du produit considéré à destination des États-Unis avaient diminué et que les prix canadiens avaient augmenté. Pour ce qui concerne les pays de l’ALENA, l’ITC a conclu que ni le Canada ni le Mexique ne contribuaient dans une mesure importante au dommage grave ou à la menace de dommage grave causés à la branche de production nationale.

L’affaire a rebondi lorsque la Corée a demandé l’institution d’un groupe spécial de l’OMC pour réviser la mesure. Elle s’élevait contre le fait que l’ITC avait inclus les importations mexicaines et canadiennes dans son analyse de la cause du dommage tout en les excluant du domaine d’application de la mesure de redressement.

Dans son rapport en date du 29 octobre 2001, le groupe spécial de l’OMC institué pour régler le différend a rejeté les thèses de la Corée selon lesquelles « les États-Unis [auraient] violé les articles 2 et 4 en exemptant le Mexique et le Canada de l’application de la mesure » et auraient « violé l’article premier, le paragraphe XIII.1 et l’article XIX en exemptant le Mexique et le Canada de l’application de la mesure ».

179 (Back)
Tôles; feuilles et feuillards; fils et produits tréfilés; profilés; lingots, blooms et billettes, à l’exception des fils machine; produits pour chemins de fer; tiges; tuyaux et tubes; et ébauches.

180 (Back)
Alinéa 204 b) (2).

181 (Back)
Alinéa 300 d) (3).

182 (Back)
Alinéa 330 d) (1).

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