Consultations sur les négociations de la ZLEA et de l’OMC

Consultations sectorielles - Sauvegardes

Document de réflexion (mars 1999)

Sauvegardes

Table des matières

• Objet
• En quoi consistent les sauvegardes?
• Législation canadienne
• ALE et ALENA
• Résultats clés de l’Uruguay Round [1986 à 1994]
• La situation après l’Uruguay Round
• Questions possibles

Objet

En prévision de l’amorce de négociations commerciales multilatérales sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le gouvernement fédéral a lancé une série de consultations publiques auprès d’une vaste gamme d’intervenants canadiens. S’inscrivant dans ces consultations, le présent document sollicite les commentaires des parties que la question des sauvegardes intéresse. Ces commentaires serviront à établir la position de négociation que le Canada adoptera en matière de droits et d’obligations des membres de l’OMC aux termes de l’article XIX du GATT de 1994, tels qu’ils ont été précisés dans l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC.

En quoi consistent les sauvegardes?

Les sauvegardes sont des mesures commerciales temporaires qu’un État applique en cas d’urgence lorsque l’augmentation des importations d’une marchandise donnée cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux de marchandises similaires ou directement concurrentes. Ces mesures sont appliquées sans discrimination (c’est-à-dire qu’elles visent toutes les importations des marchandises en question, quelle qu’en soit la provenance), et prennent la forme soit d’augmentations tarifaires, soit de restrictions quantitatives.

Pour que ces mesures sanctionnées par l’OMC soient considérées légitimes, elles doivent être conformes aux exigences de l’article XIX de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994, telles que précisées dans l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC, exigences qui ont été intégrées aux lois canadiennes.

Législation canadienne

Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) enquête sur les sauvegardes afin de déterminer si l’augmentation des importations cause ou menace de causer un dommagegrave aux producteurs nationaux, conformément à la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur (Loi sur le TCCE), et aux règlements et règles y afférents.

Le TCCE peut déclencher une enquête lorsqu’il est saisi d’une plainte de producteurs nationaux ou d’une requête à cet effet du gouverneur en conseil.

Le TCCE présente son rapport au gouvernement, à qui il incombe en dernière analyse de décider d’appliquer ou non des sauvegardes et de choisir la forme que prendront ces mesures (soit des surtaxes conformément au Tarif des douanes, soit des restrictions quantitatives en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation).

Dans des circonstances critiques où tout délai dans la prise de mesures de protection pourrait causer aux producteurs nationaux un dommage difficile à réparer, des mesures provisoires peuvent être appliquées avant qu’il ne soit déterminé si un dommage a en définitive été causé. Cependant, ces mesures ne peuvent durer plus de 200 jours et doivent prendre la forme de surtaxes à l’importation, qui seront remboursées si l’enquête conclut que l’augmentation des importations n’a pas causé ou ne menace pas de causer un dommage grave.

Aux termes de la Loi sur le TCCE, dans le cas de mesures d’une durée supérieure à trois ans, le Tribunal mène un examen avant l’expiration de la moitié de la période d’application afin de déterminer si ces mesures devraient être reconduites, révoquées ou modifiées. Il peut également mener des enquêtes de prorogation afin d’établir si les mesures qui sont sur le point d’arriver à échéance devraient être reconduites.

Les personnes touchées par un rapport du Tribunal après une enquête sur les mesures de sauvegarde peuvent demander un renvoi judiciaire à la Cour d’appel fédérale.

ALE et ALENA

Le Canada et les États-Unis ont convenu à l’article 1102 de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALE) de s’exclure mutuellement des mesures d’urgence globales prises en vertu de l’article XIX du GATT, sauf si les importations de l’autre Partie sont «importantes &187; et «contribuent de manière sensible &187; au préjudice grave ou à la menace de préjudice grave causé par l’augmentation des importations.

Les normes de l’ALE en matière de mesures de sauvegarde d’urgence ont essentiellement été reprises dans l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Ainsi, en vertu de l’article 802 les marchandises d’une Partie sont exemptes des mesures globales d’une autre Partie sauf si les importations depuis cette Partie :

1. comptent pour une part substantielle des importations totales (autrement dit, la Partie figure parmi les cinq premiers fournisseurs en terme de part des importations pour les trois dernières années) et

2. contribuent de manière importante au préjudice grave ou à la menace de préjudice grave causé par les importations.¹

Une Partie exemptée d’une mesure globale n’y sera assujettie ultérieurement que s’il est établi qu’une augmentation subite des importations depuis cette Partie nuit à l’efficacité de la mesure.

Résultats clés de l’Uruguay Round [1986 à 1994]

La déclaration ministérielle sur l’Uruguay Round proposait, entre autres choses, un accord complet en matière de sauvegardes fondé sur les principes de base du GATT.

Les craintes concernant la prolifération de mesures dites de «zone grise &187;, (il s’agit d’autolimitation des exportations, d’arrangements de commercialisation ordonnée, etc.), sans fondement juridique dans le GATT, sont une des principales raisons qui ont mené à la conclusion de l’Accord sur les sauvegardes.

L’Accord interdit toutes les mesures de la zone grise et institue des dispositions spéciales régissant leur notification et leur élimination. Les mesures de la zone grise existant à l’entrée en vigueur de l’Accord de l’OMC devaient être rendues conformes à l’Accord sur les sauvegardes ou éliminées progressivement dans les quatre années suivant la mise en application de l’Accord (soit au plus tard le 31 décembre 1998), conformément aux calendriers fournis par les membres concernés.

Les règles régissant l’application des mesures de sauvegarde ont par ailleurs été précisées et améliorées. À cet égard, l’Accord :

• prévoit l’application du traitement NPF et la modification exceptionnelle des mesures prises lorsque les importations depuis certains pays ont augmenté de façon disproportionnée par rapport à l’augmentation totale des importations de ces marchandises²;

• comporte une renonciation au droit de rétorsion au cours des trois premières années de l’introduction d’une mesure de sauvegarde prise à la suite de l’accroissement absolu des importations des marchandises³;

• assure une plus grande transparence et une plus grande équité des procédures lors des enquêtes en matière de sauvegardes, ce qui comprend les avis publics d’audience, le droit des parties intéressées de déposer des éléments de preuve et de répondre aux arguments des autres parties, ainsi que la publication des constatations et des conclusions concernant tous les points de fait et de droit;

• précise le sens des concepts clés de « dommage grave &187;, de « menace de dommage grave &187; et de « branche de production nationale &187; et inclut des facteurs précis à prendre en compte lors de l’évaluation du dommage;

• restreint les sauvegardes en limitant leur durée d’application ⁴, en prévoyant des exigences relatives à leur libéralisation progressive⁵ et aux examens au milieu de la période d’application⁶, et en limitant la réimposition de ces mesures à l’égard des mêmes marchandises⁷;

• prévoit la surveillance grâce à la création d’un Comité des sauvegardes (qui, entre autres fonctions, surveillera le fonctionnement et l’observation de l’Accord) et à des exigences détaillées en matière de notification.

Les différends découlant de l’application de l’article XIX du GATT ou de l’Accord sur les sauvegardes sont assujettis au Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends de l’OMC.

Ainsi, l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC représente un jalon important dans l’élaboration des mesures disciplinaires en matière de sauvegardes.

La situation après l’Uruguay Round

Notification de législation

En novembre 1998, 81 membres (la Communauté européenne comptant comme un seul membre) avaient informé le Comité des sauvegardes des textes de loi qu’ils avaient adoptés en matière de sauvegarde⁸, mais 36 membres ne l’avaient pas encore fait.

Des 81 membres ayant soumis des notifications, 46 ont indiqué qu’ils n’avaient pas de textes de loi précis en la matière, 19 ont fait savoir qu’ils avaient adopté de nouvelles lois et 16 ont précisé que la législation en vigueur avant l’OMC était encore valide.

Parmi les 62 membres n’ayant aucune législation ou continuant d’appliquer la législation antérieure, 19 ont fait savoir qu’ils envisageaient d’adopter de nouvelles lois ou que de telles lois étaient en voie de rédaction. Des membres ayant affirmé ne pas avoir de texte de loi spécifique, 13 ont déclaré que l’Accord de l’OMC avait force de loi sur leur territoire⁹.

Notification des mesures de la zone grise

Les membres de l’OMC ont fait part de mesures de la zone grise de formes diverses (par exemple, l’interdiction d’importation, l’autolimitation des exportations, les prix minima d’importation et les licences d’importation discrétionnaires), qui visent une gamme de produits, depuis les bovins vivants jusqu’à l’équipement électronique.

En général, l’élimination graduelle des mesures de la zone grise suit le calendrier établi par les membres.

Notification d’enquêtes

L’OMC a été informée de 19 enquêtes en matière de sauvegardes entre le 1er janvier 1995 (date d’entrée en vigueur de l’Accord de l’OMC) et novembre 1998, qui jusqu’à maintenant ont donné lieu à l’application de cinq mesures de sauvegarde définitives¹⁰.

Les pays en développement (dont l’Argentine, le Brésil, l’Égypte, l’Inde et la Corée) ont jusqu’à maintenant compté pour la majorité des enquêtes en matière de sauvegarde déclenchées sous l’OMC.

De plus, si l’activité des pays développés se concentre dans le secteur agricole, celle des pays en développement couvre un éventail plus vaste de marchandises.

Pour l’instant, les mesures de sauvegarde prévues par l’OMC ont eu une incidence minime sur les exportations canadiennes. Le Canada est toutefois intervenu dans la récente enquête menée par la U.S. International Trade Commission sur le gluten du blé et dans celle de la Australian Productivity Commission sur la viande de porc. Ni l’une ni l’autre de ces enquêtes ne se sont soldées par l’application de sauvegardes contre les importations en provenance du Canada.

Pour sa part, le Canada n’a adopté aucune mesure de sauvegarde depuis l’entrée en vigueur de l’OMC.

Questions possibles

Les autorités canadiennes ainsi que d’autres parties ont commencé à dresser la liste des questions susceptibles d’être abordées lors du prochain cycle de négociations commerciales multilatérales.

En général, les intérêts des exportateurs canadiennes sont mieux servis par le maintien de règles et de mesures disciplinaires multilatérales claires et transparentes en matière de recours commerciaux, ce qui comprend les mesures de sauvegarde.

À cet égard, le gouvernement suit de près les différends en matière de sauvegardes qui sont en voie de règlement conformément au Mémorandum sur le règlement des différends de l’OMC¹¹

D’entrée de jeu, le Canada pourrait favoriser l’apport de changements graduels à l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC, de manière à lui donner plus de vigueur ou à en préciser l’application.

Évidemment, l’évolution de la situation dans d’autres secteurs de négociation pourrait influer sur l’Accord sur les sauvegardes.

Le gouvernement invite le grand public à lui communiquer ses impressions sur toute question relative au fonctionnement efficace de l’Accord sur les sauvegardes de l’OMC ainsi que sur le rôle de ces mesures dans le contexte plus vaste de l’OMC.

Faites-nous part de vos commentaires.

Notes :

1. Dans l’affaire concernant le gluten du blé [enquête TA-201-67 (Publication 3088, mars 1998)], par exemple, la United States International Trade Commission, en excluant le Canada, a conclu que même si les importations en provenance du Canada comptent pour une part substantielle du total, elles ne contribuent pas de manière importante au préjudice causé par les importations.

2. En principe, les mesures de sauvegarde sont appliquées à des produits importés, quelle qu’en soit la provenance. Dans le cas où un contingent est réparti entre des pays fournisseurs, la répartition se fait habituellement en proportion de la quantité et de la valeur totales du produit importé au cours d’une période représentative antérieure. Toutefois, le pays importateur peut déroger à cette approche s’il arrive à démontrer, dans le cadre de consultations sous l’égide du Comité des sauvegardes, que les importations provenant de certains membres ont augmenté de manière disproportionnée et que la dérogation est justifiée et équitable pour tous les fournisseurs.

3. Toutefois, une compensation doit être versée conformément au paragraphe 802(6) de l’ALENA.

4. P. ex., la durée totale de la période de l’application provisoire, de l’application initiale et de la prorogation ne peut dépasser huit ans.

5. Autrement dit, lorsque la durée prévue dépasse un an.

6. Autrement dit, lorsque la durée prévue dépasse trois ans.

7. En général, aucune mesure ne peut être réimposée au cours de la période correspondant au plus long des délais suivants : la durée de la sauvegarde initiale ou deux ans.

8. Le Canada s’est acquitté de cette obligation dans les documents G/SG/N/1/CAN/1, du 12 avril 1995, et G/SG/N/1/CAN/2, du 4 avril 1996.

9. Rapport (1998) du Comité des sauvegardes, document G/L/272, du 11 novembre 1998.

10. Par exemple, les chaussures (Argentine), les jouets (Brésil), les produits laitiers (Corée du Sud), les balais de sorgho et le gluten du blé (États-Unis). [Voir le Rapport (1998) du Comité des sauvegardes, document G/L/272, du 11 novembre 1998.

11. Corée - mesures de sauvegarde définitives sur certains produits laitiers (WT/DS98/1), Argentine - mesures de sauvegarde visant les importations de chaussures (WT/DS121/1) et, tout récemment, Hongrie - mesures de sauvegarde visant les importations de produits de l’acier de la République tchèque (WT/DS159/1).