La résilience du multilatéralisme

Allocution lors du Colloque  Multilatéralisme à la Carte : the Changing Face of the International Order, organisé par la Fondation ENI Enrico Mattei et
L’Ambassade du Canada à Rome,
Rome, le 28 janvier 2019.

Stéphane  Dion
Envoyé spécial du Premier ministre Trudeau auprès de l’Union européenne et de l’Europe et Ambassadeur du Canada en Allemagne

Excellences, distingués collègues, Mesdames et Messieurs,

Nous discutons aujourd’hui du visage changeant du multilatéralisme ces dernières années. Plusieurs affirment que le système multilatéral est ébranlé, voire prêt de s’écrouler, ne laissant au mieux subsister qu’une approche « à la carte » avec des États préférant négocier leurs relations au cas par cas.

Le multilatéralisme est la coopération entre États conforme aux normes internationales. Ces normes, de portée régionale ou mondiale, sont codifiées dans des documents juridiques (chartes, accords, traités…) et institutionnalisées au moyen d’un vaste ensemble d’organisations internationales avec, à son épicentre, l’Organisation des Nations Unies.

En l’absence d’un gouvernement mondial, le multilatéralisme, tel qu’il s’est développé depuis le milieu du siècle dernier, vise à éviter la loi de la jungle entre États souverains et à favoriser leur coopération pacifique vers des objectifs communs, lesquels couvrent de nos jours tous les domaines d’activité humaine : la paix et la sécurité, les droits de la personne, le développement, le commerce et les finances, la santé, l’environnement, les pêcheries, les transports et les voies de communication, l’éducation, la science et les technologies, etc.

Depuis 1945, le système multilatéral a bien servi l’humanité même si les États sont loin de toujours le respecter. Aujourd’hui, il y a certes des tensions frontalières et des conflits irrésolus, mais il n’y a plus de guerre directe entre États et le nombre de guerres civiles a grandement diminué. Les entraves au commerce sont bien moins nombreuses, les droits universels sont bien mieux respectés, la décolonisation a pu se faire, les pandémies sont considérablement mieux contrôlées, l’éducation s’est répandue de façon spectaculaire, l’extrême pauvreté a grandement reculé et le niveau de vie a fortement augmenté. Bien des causes expliquent ce progrès mais il n’aurait pas été possible si les États ne s’étaient dotés d’un ensemble d’objectifs communs, de règles juridiques, d’organisations internationales et autres moyens d’action collectifs à mettre sous le chapeau du multilatéralisme et d’un ordre international fondé sur des normes et des règles reconnues.

Pour l’avenir, il nous faudra continuer à progresser sur tous ces fronts en plus de faire face à des défis de plus en plus pressants et notamment agir contre les affres des changements climatiques et l’effondrement de la biodiversité, nourrir bientôt neuf milliards d’êtres humains sans épuiser les écosystèmes, éviter que l’accès à l’eau douce devienne source de conflits, ne pas retomber dans la guerre froide et la course aux armements nucléaires, protéger les populations contre le terrorisme international et les cyber-attaques, stopper l’évitement fiscal à grande échelle, gérer humainement les flux migratoires et enrayer leurs causes. Il est clair que l’une des conditions pour réussir tout cela sera un multilatéralisme non pas forcément toujours plus poussé, mais certainement toujours plus efficace. Ces enjeux sont mondiaux et ne peuvent trouver de solutions sans une ample coopération, soutenues par des organismes multilatéraux efficaces.

Mais voilà le multilatéralisme sur la sellette. De toutes parts, on le dit en déclin, voire en chute libre. Le Secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, l’a décrit comme étant sous un « immense stress », tandis que la vice-secrétaire générale Amina Mohammed le voit assiégé.  Dans les termes de Federica Mogherini, Haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères, « Il existe aujourd'hui un risque réel que la loi de la jungle remplace le droit ».

En septembre 2018, l’Assemblée générale annuelle des Nations Unies a été le théâtre de ce débat, avec d’une part le président américain Donald Trump, qui entend affirmer la souveraineté de son pays face à la mondialisation, et d’autre part ceux qui, comme le Canada, mettent en garde contre la tentation du repli sur soi.  La Chine et la Russie, elles, dénoncent la nouvelle orientation américaine et se posent en championnes du multilatéralisme, mais avec des visées qui préoccupent les démocraties libérales.  

Étant donné le leadership essentiel que les États-Unis ont exercé depuis 1945 pour développer le système multilatéral actuel, il est normal que de vives inquiétudes s’expriment. Surtout qu’en même temps, la Chine continue d’accroître son poids dans les affaires du monde, elle qui, par exemple, est devenue le deuxième contributeur au budget de l’ONU. C’est la première fois depuis 1945 que l’on voit apparaître au deuxième rang des puissances militairesetéconomiques un pays qui n’est pas une démocratie libérale. Selon les chiffres du Fonds monétaire international,  la Chine, qui ne représentait en 1990 que 1,6% des dépenses militaires et 1,7% du PNB mondial en accaparait respectivement 13,8% et 15% en 2017.  Le FMI prévoit que la taille de l’économie chinoise fera plus que le double de celle des États-Unis en 2050.

La Chine est déjà le premier pays exportateur et arrive en tête pour la production industrielle. L’avenir du multilatéralisme dépendra beaucoup de la participation chinoise et celle-ci sera plus probable si l’autre grande puissance, les États-Unis, agit elle-même dans le sens d’un système multilatéral toujours plus efficace. Les dirigeants chinois professent leur adhésion au multilatéralisme, mais cela ne les empêche pas, par exemple, d’affirmer leur puissance militaire en Mer de Chine méridionale et de rejeter un jugement de la Cour permanente d’arbitrage qui contredit leurs prétentions sur cette mer. Face à la montée fulgurante de cette puissance autoritaire, les dirigeants des démocraties libérales doivent renforcer leur cohésion au lieu de l’affaiblir.

Tel que l’affirmait en juin dernier la ministre canadienne des Affaires étrangères, Chrystia Freeland : « La voie qui est de loin la plus sûre, et la plus durable, consiste à renforcer notre alliance actuelle de démocraties libérales. À ouvrir la porte à de nouveaux amis, à des pays dont le passé n’a pas été facile (…). À consolider et à renouveler l’ordre international fondé sur des règles que nous avons établi ensemble. À exiger, ce faisant, que tous les États, qu’ils soient démocratiques ou non, respectent les mêmes règles. » Je suis optimiste : il est possible de progresser en ce sens malgré les difficultés actuelles.
Le multilatéralisme en a vu d’autres.  En effet, il n’y a jamais eu une sorte d’âge d’or du multilatéralisme où sa pratique se serait faite sans difficulté.  La fin de la Guerre froide a pu créer l’espoir que les difficultés étaient derrière nous et que le multilatéralisme allait désormais s’imposer sans problème. Mais toujours, les États ont eu tendance à vouloir choisir d’observer les règles internationales qui les avantagent et à ignorer ou contourner celles qui leur déplaisent. Le multilatéralisme demeurera un système à ne pas prendre pour acquis, exigeant une attention constante, dans un monde fondamentalement régi par la souveraineté des États.
Il y a fort à parier que le multilatéralisme, l’ONU, l’OMC, l’OTAN, l’Union européenne, survivront aux pressions actuelles comme ils ont surmonté les difficultés du passé.

Aux États-Unis même, plusieurs forces politiques appuient ces institutions. Le Président Trump peut bien se retirer de certains aspects de l’ONU, mais il en restera membre, ne serait-ce que parce que les États-Unis tiennent trop à leur droit de veto permanent au Conseil de sécurité. Il peut menacer de se retirer de l’OTAN, n’empêche que son secrétaire d’État, Mike Pompeo, a qualifié cette organisation d’ « indispensable ».  Il peut bien refuser de nommer des juges d’arbitrage à l’OMC, n’empêche qu’il aura besoin de cette institution pour faire observer les protections de propriété intellectuelle renforcées qu’il essaie d’obtenir dans son bras de fer commercial avec la Chine.

Près de neuf Américains sur dix (88%) veulent que leur pays continue à jouer un rôle actif aux Nations Unies. Ils sont 83% à vouloir que leur pays continue de travailler avec ses alliés. Les deux tiers des Américains préfèrent une politique étrangère qui les rapproche de l’Europe plutôt qu’une politique plus indépendante.

Les États sont nombreux à tenir au multilatéralisme. Aucun autre pays que les États-Unis ne s’est retiré de l’Accord de Paris. Aucun pays européen n’imite le Royaume-Uni dans son âpre tentative de sortie de l’Union européenne.

L’Union européenne fait face à de nombreux défis, dont l’enjeu migratoire, mais son image n’a jamais été aussi positive depuis 2009 et elle surpasse celle des gouvernements et parlements nationaux, selon l’Eurobaromètre. Cela est notamment vrai en Hongrie et en Pologne.

Le Canada est en première ligne pour appuyer le multilatéralisme mais non pas seulement pour le défendre, aussi pour l’améliorer. Aucun système, si utile soit-il, n’est à placer au-dessus de la critique. Le Canada est candidat pour un siège non-permanent au Conseil de sécurité pour 2021-2022 et compte faire de la promotion du multilatéralisme l’un des grands objectifs de son éventuel mandat.  

C’est ainsi, entre autres, que le Canada s’intéresse de près au projet de réforme de l’ONU du Secrétaire général Guterres et se réengage dans les missions de paix de l’ONU pour contribuer à les rendre plus efficaces, plus sûres pour les populations à protéger, plus ouvertes à la diversité et notamment au rôle des femmes. Lors de sa présidence du G7 en 2018, le Canada a su mobiliser des contributeurs du monde entier pour appuyer les femmes et les filles vivant dans des zones de conflits ou des États fragiles.  Le Canada pousse pour la négociation d’un traité sur l’arrêt de la production de matières fissiles.  Il monte au créneau pour défendre l’Organisation Mondiale du Commerce mais là encore il s’intéresse à la réforme de cette institution. Il négocie des ententes de commerce mais selon une approche innovante, qui laisse plus de place aux objectifs de défense des droits des travailleurs, de sécurité alimentaire, de promotion des femmes et de protection de l’environnement.

En somme, pour paraphraser Mark Twain, l’annonce de la mort du multilatéralisme est grandement exagérée. L’ONU vient d’ailleurs de faire adopter le Pacte mondial pour les réfugiés et le Pacte mondial pour les migrations sûres, ordonnées et régulières et les négociations pour la paix au Yémen se tiennent  sous son égide.

Avec des appuis déterminés, résolus, comme ceux du Canada, je crois que l’on peut prévoir, sans grand risque de se tromper, que le multilatéralisme va résister à la bourrasque actuelle et continuer d’être un atout essentiel pour l’humanité dans sa quête d’un monde plus prospère, plus juste, plus pacifique et plus respectueux de notre planète.

Notes de bas de page

1 Affaires ONU, « Multilateralism more vital than ever, as World War century looms : Security
Council, » ONU Info, 9 novembre 2018, https://news.un.org/en/story/2018/11/1025331;  Simon Carswell, « UN is ‘under siege’ in Trump era, deputy leader claims, » The Irish Times, 7 septembre 2018, https://www.irishtimes.com/news/politics/un-is-under-siege-in-trump-era-deputy-leader-claims-1.3620939.

2 Speech by High Representative- Vice- President Federica Mogherini at the Harvard Kennedy

School Belfer Center for Science and International Affairs, »Cambridge, Massachusetts, États-Unis, 3 décembre 2018, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/54773/speech-high-representativevice-president-federica-mogherini-harvard-kennedy-school-belfer_be.

3 Nikkei Ariana King, « China is ‘champion of multilateralism,’ foreign minister says, » Nikkei
Asian Review, 29 septembre 2018, https://asia.nikkei.com/Politics/International-Relations/China-is-champion-of-multilateralism-foreign-minister-says. 

4 «Discours de la ministre Freeland lors de la remise du prix de diplomate de l’année, décerné par Foreign
Policy, » remarques de la ministre des Affaires étrangères du Canada Chrystia Freeland, Washington, États-Unis, 13 juin 2018, https://www.canada.ca/fr/affaires-mondiales/nouvelles/2018/06/discours-de-la-ministre-freeland-lors-de-la-remise-du-prix-de-diplomate-de-lannee-decerne-par-foreign-policy.html.

5  « Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order, » remarques
présenté par le Secrétaire d’état  Michael Pompeio au German Marshall Fund, Bruxelles, Belgique, 4 décembre 2018, https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/12/287770.htm.

« Trump Voters and Millennials Agree on the Importance of the UN, New Poll Finds, » Better
World Campaign, 19 octobre 2017, https://betterworldcampaign.org/news-room/press-releases/trump-voters-and-millennials-agree-on-the-importance-of-the-un-new-poll-finds/.

6 Ibid.

7 Jacob Poushter et Alexandra Castillo, « Americans and Germans are worlds apart in views of
their countries’ relationship », Pew Research Organisation, 26 novembre 2018, http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/11/26/americans-and-germans-are-worlds-apart-in-views-of-their-countries-relationship/.

8 « Automn 2018 Standard Eurobarometer : Positive image of the EU prevails ahead of the
European elections, » Commission européenne, Bruxelles, 21 décembre 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6896_en.htm?locale=FR. Aussi  Zsolt Boda et al., « Societal change and trust in institutions, » Eurofound, 12 décembre 2018, https://www.eurofound.europa.eu/fr/publications/report/2018/societal-change-and-trust-in-institutions.