Audit du programme pour la stabilisation et les opérations de paix

Octobre 2020

Table des matières

• Sommaire du rapport
• 1. Contexte
• 2. Observations et recommandations
  • 2.1 Gouvernance et surveillance du programme
  • 2.2 Gestion des risques
  • 2.3 Exécution du programme
  • 2.4 Suivi et production de rapports
• 3. Conclusion
• Annexe A : À propos de l’audit
• Annexe B : Plan d’action de la direction
• Annexe C : Projets sélectionnés (20) dans le cadre de l’échantillon

Sommaire du rapport

Conformément au Plan d’audit axé sur le risque de 2019-2020 approuvé par Affaires mondiales Canada, le Bureau du dirigeant principal de l’audit a mené un audit du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix (PSOP).

Pourquoi c’est important

Le PSOP est la principale plateforme du gouvernement du Canada pour la prévention des conflits, la stabilisation et la consolidation de la paix dans les États fragiles et touchés par des conflits. Le Programme est un vecteur important des valeurs et des engagements du Canada à l’échelle internationale. Affaires mondiales Canada reçoit 150 millions de dollars par année pour le PSOP, dont 117,8 millions de dollars en subventions et contributions. Le PSOP est le plus important programme de subventions et de contributions d’Affaires mondiales Canada qui n’est pas directement lié au développement international.

Points examinés

Cet audit visait à déterminer si un Cadre de contrôle de gestion efficace avait été mis en œuvre au titre du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix afin d’appuyer la réalisation de ses objectifs. Cet audit a porté sur le Cadre de gestion du PSOP, y compris la planification et le financement des programmes, l’exécution des projets et les activités de surveillance et de production de rapports. L’audit a porté sur les trois plus récents exercices (de 2017-2018 à 2019-2020), mais aussi sur les projets qui ont commencé en 2016-2017 et qui étaient toujours actifs pendant cette période. L’audit a porté sur les activités de la Direction des programmes du PSOP (IRG) et de la Direction de la planification stratégique et des déploiements du PSOP (IRC), plus précisément les activités de programme et le soutien fourni aux agents de projet. L’audit n’a pas porté sur les activités des deux autres directions. Des entrevues ont été menées et la documentation a été examinée jusqu’en septembre 2020 inclusivement. Vous trouverez d’autres précisions sur l’objectif, la portée et les critères de l’audit à l’Annexe A.

Constatations

Un Cadre de contrôle de gestion efficace a été établi au titre du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix. On a relevé quelques points à améliorer pour améliorer davantage l’efficacité du Cadre, notamment :

• Application uniforme du Guide de gestion des risques du PSOP et des outils des processus opérationnels;
• Documentation suffisante et uniforme des activités de surveillance et de production de rapports;
• Mise au point d’un système pour mesurer la rapidité de la mise en œuvre des projets afin d’assurer l’efficience et l’efficacité de leur exécution. 

Recommandations

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait exiger que le PSOP documente et suive systématiquement les décisions de ses organismes de gouvernance afin de démontrer qu’il exerce une surveillance efficace de la mise en œuvre de son mandat, de ses objectifs et de ses stratégies.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait :

• Établir des mesures pour améliorer et mieux documenter la conformité du Programme au Guide de gestion des risques du PSOP;
• Mettre en œuvre les recommandations formulées dans les exercices de contrôle ponctuel et en surveiller l’efficacité.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait :

• Établir des mesures pour améliorer et mieux documenter la conformité du Programme au processus opérationnel du PSOP;
• Développer la capacité de mesurer et de surveiller la rapidité de la mise en œuvre du financement des projets afin d’assurer l’efficience et l’efficacité de la réalisation des projets.

Recommandation 4 : Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait mettre en place des mesures pour :

• Documenter les dossiers de projet, y compris les activités de surveillance, de manière complète, uniforme et efficace;
• Examiner comme il se doit l’information sur le rendement et en faire rapport conformément aux exigences du Ministère.

Énoncé de conformité

L’audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes, ainsi qu’à la Politique sur l’audit interne et à la Directive sur l’audit interne du Conseil du Trésor, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

1. Contexte

Conformément au Plan d’audit axé sur le risque de 2019-2020 approuvé par Affaires mondiales Canada, le Bureau du dirigeant principal de l’audit a mené un audit du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix (PSOP).

En août 2016, le gouvernement du Canada a lancé le PSOP comme nouvelle plateforme pour la prévention des conflits, la stabilisation et la consolidation de la paix. Le PSOP a remplacé deux programmes, soit le Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction et le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales. Il permet au Canada de prendre des mesures rapides et coordonnées pour prévenir les conflits violents et réduire la fragilité de l’État. Le Programme tire parti des ressources et des partenariats d’institutions multilatérales, d’organisations non gouvernementales, de partenaires de mise en œuvre et de pays aux vues similaires. Les principales responsabilités du PSOP sont les suivantes :

• Assurer le leadership stratégique en matière de paix et de stabilisation, y compris la coordination stratégique des interventions du gouvernement du Canada en cas de crises politiques complexes, au besoin;
• Mettre en œuvre des initiatives de prévention des conflits, de stabilisation et de consolidation de la paix tenant compte des différences entre les sexes au moyen de programmes et de déploiements.

À Affaires mondiales Canada, la Direction générale du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix (IRG), qui relève de la Sécurité internationale (IFM), est responsable de la gestion des PSOP par l’entremise des quatre directions suivantes :

• La Direction des programmes du PSOP (IRG) accorde des subventions et des contributions dans des domaines géographiques et thématiques prioritaires conformément aux modalités du PSOP.
• La Direction de la planification stratégique et des déploiements du PSOP (IRC) agit à titre de secrétariat ministériel du PSOP et dirige la planification stratégique, la production de rapports, les communications, la mesure du rendement et la formation. La Direction tient également à jour le processus opérationnel du PSOP et fournit une orientation pour l’exécution du Programme, y compris l’intégration de l’égalité entre les sexes, de l’innovation et de la gestion des risques.
• La Direction de la prévention des conflits, de la stabilisation et de la consolidation de la paix (IRZ) fournit au Ministère et au gouvernement du Canada un centre d’expertise en matière de prévention des conflits, de stabilisation et de consolidation de la paix.
• La Direction des opérations de paix et des déploiements (IRP) consolide le leadership de toutes les politiques et contributions aux opérations de paix internationales, y compris les déploiements de policiers et de civils, et est chargé de coordonner les efforts avec le ministère de la Défense nationale, les Forces armées canadiennes et la Gendarmerie royale du Canada.

L’enveloppe d’aide financière du PSOP est de 150 millions de dollars par année, dont 117,8 millions de dollars pour les accords de subventions et de contributions. Les bénéficiaires potentiels comprennent des organisations non gouvernementales régionales et internationales canadiennes, des organisations multilatérales (p. ex., organismes des Nations Unies), des établissements d’enseignement et des gouvernements étrangers - des pays donateurs et des États touchés (y compris leurs institutions, organisations et organismes), des gouvernements provinciaux et territoriaux et des administrations municipales du Canada ainsi que des sociétés d’État^{Note de bas de page 1}.

Des accords/arrangements de subvention sont conclus avec des partenaires internationaux bien établis, principalement des organisations multilatérales dont le Canada est membre. Les accords / arrangements de contribution sont le plus souvent utilisés avec des organisations non gouvernementales locales, des organisations professionnelles et certaines organisations du secteur privé; mais peuvent parfois être utilisés avec des institutions multilatérales. Ces paiements de transfert sont assujettis aux conditions de rendement précisées dans l’instrument de mise en œuvre. Dans le cas d’une contribution, les fonds sont attribués en fonction des activités, du budget et des capacités de l’organisme de réaliser le projet.

La stratégie du PSOP est harmonisée avec les priorités du Canada et les engagements ministériels. Il comprend, entre autres, des engagements en faveur de l’égalité entre les sexes, de la paix et de la sécurité, de la prévention des conflits et de la médiation, du programme sur les femmes, la paix et la sécurité, et de l’engagement au Moyen-Orient. La Stratégie du PSOP s’harmonise également avec la Politique d’aide internationale féministe, puisque la paix et la sécurité en sont l’un des six domaines d’action. La Stratégie du Programme identifie les pays prioritaires sur lesquels concentrer les efforts.

Afin de fournir des interventions opportunes en matière de prévention des conflits et de stabilisation dans les États fragiles et touchés par un conflit, le PSOP a élaboré son propre processus opérationnel et ses modalités, ce qui lui permet de faire preuve d’agilité et de souplesse. Cela permet également au Programme de changer d’orientation lorsque les conditions évoluent et de répondre aux nouvelles priorités. La plupart des subventions et contributions sont versées au moyen d’un mécanisme non sollicité par lequel les bénéficiaires potentiels présentent un document conceptuel de demande de financement pour un projet dans le cadre du PSOP.

Le PSOP collabore avec de nombreux partenaires nationaux à la mise en œuvre de son mandat, notamment le ministère de la Défense nationale, les Forces armées canadiennes, Sécurité publique Canada, la Gendarmerie royale du Canada, le ministère de la Justice du Canada, le Service correctionnel du Canada et d’autres experts du gouvernement du Canada.

2. Observations et recommandations

Cette section présente les principales constatations et observations, réparties en quatre thèmes généraux, soit la gouvernance et la surveillance du Programme, la gestion des risques, l’exécution du Programme et le suivi et la production de rapports. Des recommandations sont formulées lorsqu’il y a lieu. La méthodologie d’audit est approfondie à l’annexe A.

2.1 Gouvernance et surveillance du programme

Les comités de gouvernance jouent un rôle important dans la surveillance de l’exécution des programmes et la prise de décisions efficaces. Les obligations redditionnelles, les rôles et les responsabilités doivent également être clairement définis, communiqués et exercés afin d’éviter les chevauchements et les inefficacités dans l’exécution et la surveillance des programmes.

La structure de gouvernance du PSOP comprend deux conseils :

• Le conseil des politiques du PSOP, qui offre une tribune au niveau du Programme pour permettre aux dirigeants de s’attaquer aux problèmes de stratégie, d’élaboration des politiques, de planification et d’exécution du mandat du PSOP. Ses membres permanents comprennent le directeur général et le directeur de chaque direction.
• Le conseil consultatif du PSOP, qui offre une tribune officielle au niveau des directeurs généraux pour la consultation sur les politiques, les priorités et les saines pratiques en matière de prévention et d’intervention pangouvernementale en cas de situations émergentes et continues de conflit violent et de crise politique à l’étranger. Elle compte parmi ses membres des cadres supérieurs d’Affaires mondiales Canada et d’autres ministères.

Les mandats, les obligations redditionnelles et les rôles et responsabilités sont clairement définis et communiqués. Le personnel du Programme a également confirmé que ses obligations redditionnelles, ses rôles et ses responsabilités étaient clairement définis et communiqués. De plus, les obligations redditionnelles de chaque direction ainsi que les rôles et responsabilités individuels sont définis dans la stratégie du PSOP et dans son processus opérationnel.

Un examen des procès-verbaux et des ordres du jour de rencontres des deux organismes de gouvernance a montré que des discussions ont eu lieu sur la stratégie du PSOP, les aspects stratégiques du Programme, la réorganisation de l’organigramme et la détermination des pays prioritaires. Toutefois, les réunions et les comptes rendus de décisions n’ont pas été tenus de façon uniforme. Par conséquent, l’étendue de la surveillance exercée par ces deux organismes de surveillance n’a pas pu être examinée comme il se doit pour assurer la mise en œuvre complète des objectifs et des stratégies du PSOP.

Recommandation 1

Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait exiger que le PSOP documente et suive systématiquement les décisions de ses organismes de gouvernance afin de démontrer qu’il exerce une surveillance efficace de la mise en œuvre de son mandat, de ses objectifs et de ses stratégies.

2.2 Gestion des risques

Le PSOP fonctionne dans des environnements instables et difficiles où la violence, la corruption et les taux de criminalité élevés sont prévalents. Comme les résultats sont plus difficiles à obtenir et à mesurer dans ce contexte, le Programme doit accepter un certain degré de risque et convenir d’un niveau de tolérance au risque.

Le Cadre de gestion des risques du PSOP a été établi pour déterminer, évaluer, atténuer et surveiller les risques liés aux programmes. Il fournit des précisions sur la gouvernance et les obligations redditionnelles liées à la gestion des risques au sein du Programme. Il décrit également la façon d’évaluer les risques et d’établir des exigences concernant les modalités de paiement, le niveau d’approbation requis, le type d’entente, ainsi que la surveillance et la production de rapports pour chaque catégorie de risque et niveau de risque.

Le Cadre de gestion des risques est intégré au profil des indicateurs de rendement du PSOP, qui est fondé sur les principaux risques du Programme décrits dans la présentation au Conseil du Trésor de 2018 du PSOP. De plus, la stratégie du PSOP comprend une section sur les risques et les réactions aux risques au niveau du Programme visant à aider les programmes à gérer les principaux risques opérationnels (risques politiques, de sécurité, de capacité des bénéficiaires et d’atteinte à la réputation) pour le profil d’information sur le rendement du PSOP.

Un Guide de gestion des risques du PSOP est également disponible, en complément du Cadre de gestion des risques, pour fournir des conseils supplémentaires aux agents de projet au niveau des projets. Le Guide décrit les mesures nécessaires pour gérer le risque à chaque étape du projet.

En 2016, après que la Planification des ressources financières (SWP) eut soulevé des préoccupations au sujet des pratiques de gestion des risques du PSOP, le Programme s’est engagé à surveiller les pratiques de gestion des risques au niveau des projets. La Direction de la planification stratégique et des déploiements du PSOP (IRC) a ensuite entrepris un exercice annuel de contrôle ponctuel de la conformité. Cet exercice de contrôle ponctuel consiste à examiner un échantillon de dossiers de projet de l’exercice précédent afin d’évaluer la conformité aux exigences du Guide de gestion des risques. Le rapport qui en résulte décrit les constatations et formule des recommandations pour renforcer les points à améliorer et contribue au processus de mise à jour du Guide de gestion des risques du PSOP et d’autres documents de gestion des risques, selon le cas. La Direction de la planification stratégique et des déploiements du PSOP (IRC) a effectué des contrôles ponctuels annuels en 2017, 2018 et 2020.

Toutefois, un examen de 20 dossiers de projet échantillonnés a révélé des incohérences par rapport aux exigences établies dans la documentation sur les risques du Programme :

• Bien que les agents de projet aient effectué une évaluation des risques aux étapes du lancement et de l’évaluation des 20 projets, rien n’indique qu’ils ont continué d’évaluer les risques tout au long du cycle de vie du projet. Toutefois, il faut noter que les fonctionnalités de l’outil du PSOP ne fournissent pas actuellement de contrôle de version qui indiquerait si ou quand les risques sont évalués pendant la mise en œuvre du projet et si les stratégies d’atténuation sont ajustées, lorsque cela est pertinent, comme l’exige le Guide. Si les agents de projet n’évaluent pas les risques tout au long du cycle de vie d’un projet ou ne documentent pas adéquatement leurs évaluations subséquentes après la première évaluation, cela peut entraîner des mises à jour sur les risques et des risques émergents qui ne sont pas suivis ou saisis efficacement.
• Parmi les six (6) projets de l’échantillon qui ont été tenus de remplir un formulaire de viabilité financière du bénéficiaire, trois (3) ne l’ont pas fait dans les règles. Cela signifie que la viabilité financière du bénéficiaire n’a peut-être pas été évaluée comme il se devait avant la signature de l’entente de financement, ce qui met le Ministère davantage à risque d’investir des fonds sans réaliser les objectifs du Programme.
• Aucun des 20 projets de l’échantillon ne comprenait un plan de suivi officiel du PSOP, comme le prescrit le Guide. La préparation d’un plan de suivi reflétant le niveau de risque du projet permettrait d’assurer un suivi uniforme des risques tout au long de la durée du projet.
• Les exigences en matière de production de rapports définies dans l’instrument financier et les modifications subséquentes examinées ne reflétaient pas toujours la cote de risque globale du projet. Ce manque d’uniformité pourrait affaiblir la stratégie de gestion des risques du Programme, surtout lorsque les projets à risque élevé ont des exigences moins restrictives que ceux à faible risque, et créer un fardeau inutile pour le bénéficiaire.

Les observations fournies dans cette section sont semblables aux résultats du contrôle ponctuel annuel. Par exemple, l’exercice de contrôle ponctuel de 2020, a recommandé que les directeurs adjoints examinent soigneusement tous les risques de projet cernés afin d’assurer une analyse approfondie des réponses aux risques et d’examiner tous les risques dans la catégorie de risque fiduciaire pour s’assurer qu’ils sont correctement définis, et assortis des descriptions et des documents complets exigés de la part du bénéficiaire. De plus, dans le cadre du contrôle ponctuel de 2018, il a été recommandé que les agents de projet utilisent davantage le Guide de gestion des risques du PSOP. Enfin, lors du plus récent exercice de contrôle ponctuel, de nombreuses constatations de la première évaluation menée en 2017 ont été répétées.

Recommandation 2

Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait :

• Établir des mesures pour améliorer et mieux documenter la conformité du Programme au Guide de gestion des risques du PSOP;
• Mettre en œuvre les recommandations formulées dans les exercices de contrôle ponctuel et en surveiller l’efficacité.

2.3 Exécution du programme

Des éléments clés comme les ressources, les procédures, les lignes directrices et les outils, sont importants pour appuyer l’exécution du PSOP avec rapidité, efficacité et cohérence. Sans ces éléments clés, le Programme pourrait ne pas être en mesure de réaliser ses objectifs.

Capacité en ressources humaines

Afin d’exécuter les projets de façon efficace et efficiente, la direction du PSOP doit maintenir une capacité suffisante en ressources humaines, soit le bon nombre d’employés possédant les qualifications requises. Au cours des dernières années, le PSOP a eu de la difficulté à doter tous ses postes avec des personnes qualifiées. En date du 3 janvier 2020, le PSOP comptait 27 postes vacants sur 86. Toutefois, la stratégie du PSOP comporte une section sur la gestion des talents qui reconnaît la situation actuelle et le Programme a entrepris un exercice de planification de la mobilité en prévision des besoins futurs. Le fait de ne pas avoir le niveau approprié d’équivalents temps plein peut avoir des répercussions négatives sur le personnel et sa capacité de fournir un service ou un programme de qualité de façon uniforme.

Processus opérationnel du Programme

Le Programme a élaboré et mis en œuvre un processus opérationnel pour guider les agents de projet tout au long du cycle de vie d’un projet. Les agents de projet doivent se conformer à cette directive afin que tous les projets soient traités de façon normalisée et qu’ils correspondent aux objectifs du PSOP.

On s’attend à ce que les agents de projet adoptent des mesures précises, notamment :

• Faire signer un formulaire d’évaluation environnementale de l’initiative par un directeur adjoint;
• Diligence raisonnable en matière d’antiterroriste et/ou diligence raisonnable en matière de subventions, le cas échéant;
• Égalité entre les sexes/Femmes, paix et sécurité dans l’outil de gestion de projet sur la sécurité et la stabilité;
• Rapport sommaire de l’équipe détaillant l’évaluation globale de la demande;
• L’examen du budget du projet par un conseiller en gestion financière;
• Formulaire de confirmation de diligence raisonnable, y compris l’évaluation des risques et les renseignements clés sur les objectifs du projet.

Selon l’examen des 17 projets sur 20 de l’échantillon financés par le Programme au moyen du mécanisme non sollicité, les agents de projet n’ont pas satisfait à toutes les exigences énumérées. Par exemple :

• Dans trois (3) projets, rien n’indique qu’un conseiller en gestion financière a examiné le budget;
• Dans quatre (4) projets, le rapport sommaire de l’équipe n’était pas au dossier;
• Dans quatre (4) projets, le formulaire d’évaluation environnementale était incomplet. Parmi ceux qui avaient été remplis (dans sept (7) projets), quatre (4) ne comportaient pas la signature manuscrite de l’autorité compétente pour valider l’analyse de l’agent de projet.

Si les agents de projet ne se conforment pas aux exigences du processus opérationnel et ne font pas preuve de diligence raisonnable, certains projets pourraient ne pas permettre de réaliser les objectifs du PSOP.

Rapidité d’exécution du projet

Le PSOP est défini comme un programme d’intervention rapide qui permet d’exécuter délibérément un processus opérationnel distinct qui tient compte de la nécessité d’assurer l’agilité, la souplesse et une plus grande tolérance au risque pour des interventions opportunes et catalytiques en matière de stabilisation et de prévention des conflits dans les États fragiles et touchés par des conflits. Il est donc important que le Programme mesure son temps de réponse pour assurer l’efficience et l’efficacité de l’exécution du projet. Le Programme n’a pas mesuré la rapidité d’exécution des projets.

L’audit a examiné 239 projets du PSOP couvrant les exercices 2016-2017 à 2019-2020 afin de déterminer s’il était possible de mesurer la rapidité d’exécution de ces projets. L’audit a permis de déterminer les principales étapes du processus et d’analyser la durée moyenne globale entre ces étapes clés.

La principale étape du processus qui semble avoir pris le plus de temps est celle qui suit la signature de l’équipe de responsabilisation du projet dans le résumé de l’intention de la direction et qui précède la signature du sous‑ministre adjoint dans la note d’approbation. En moyenne, il s’est écoulé environ 3,8 mois entre ces deux points. Une analyse plus approfondie serait nécessaire pour expliquer le temps écoulé entre les principales étapes du processus et les raisons des retards potentiels.

L’audit a également examiné les répercussions possibles de certaines variables sur la rapidité d’exécution du projet, y compris les instruments financiers (contribution en comparaison d’une subvention), les types de bénéficiaires, la nature du projet et l’exercice financier. Il n’y a pas eu de différences significatives observées dans la comparaison du temps moyen entre les étapes du processus en fonction de ces variables. Encore une fois, une analyse plus poussée serait nécessaire pour déterminer d’autres facteurs possibles qui influent sur la rapidité d’exécution.

La mesure de la rapidité d’intervention permettrait aux PSOP de comprendre et de mieux gérer la mise en œuvre des projets en déterminant les contraintes liées aux processus pour les résoudre et en améliorant la planification stratégique pour déterminer le moment le plus opportun pour lancer les projets.  De plus, si le bénéficiaire obtient le financement en temps opportun, cela facilitera la réalisation des objectifs du Programme.

Recommandation 3

Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait :

• Établir des mesures pour améliorer et mieux documenter la conformité du Programme au processus opérationnel du PSOP;
• Développer la capacité de mesurer et de surveiller la rapidité de la mise en œuvre du financement des projets afin d’assurer l’efficience et l’efficacité de la réalisation des projets.

2.4 Suivi et production de rapports

Il est important que les agents de projet suivent de près les projets afin de s’assurer qu’ils correspondent au mandat du PSOP et aux priorités du gouvernement du Canada tout au long de leur cycle de vie, que les résultats obtenus correspondent aux objectifs du Programme, et que le bénéficiaire a dépensé les fonds alloués de façon appropriée, conformément aux modalités de l’entente de financement. La haute direction du PSOP doit également recevoir l’information la plus complète, exacte et à jour afin de prendre des décisions éclairées pour veiller à ce que le PSOP remplisse son mandat et réalise ses objectifs.

Suivi

Presque tous les projets de l’échantillon étaient arrimés au mandat du PSOP et ils étaient tous assortis d’une entente de financement prévoyant des mécanismes de suivi. Toutefois, il n’y a pas suffisamment de preuves démontrant que les agents de projet ont surveillé les activités du projet. De plus, certains documents financiers clés étaient également manquants dans les dossiers électroniques, ce qui pourrait empêcher les agents de projet d’exercer une diligence raisonnable appropriée sur le plan financier.

Dix-neuf (19) des 20 projets de l’échantillon correspondaient au mandat du Programme. La seule exception était d’ordre politique, ce qui échappe au contrôle du Programme. En ce qui concerne les ententes de financement, toutes comportaient des mécanismes de suivi pour permettre aux agents de projet de surveiller les activités du projet. Dix-neuf (19) des 20 ententes de financement examinées indiquaient la fréquence et le contenu des rapports que le bénéficiaire devait fournir pendant le cycle de vie du projet, ainsi que les conditions de paiement et les documents justificatifs à fournir. Le reste de l’entente de financement n’exigeait pas la présentation de rapports financiers.

Selon l’examen des 19 projets échantillonnés qui exigeaient des rapports, tous les rapports requis se trouvaient dans les dossiers électroniques, mais il n’y avait pas suffisamment de preuves pour déterminer si et comment les agents de projet avaient examiné ces rapports. Pour 12 projets, l’agent de projet avait documenté son examen des rapports financiers et descriptifs. Cependant, la seule preuve d’examen au dossier était constituée par des courriels de précision échangés entre les agents de programme et les bénéficiaires. Pour les sept (7) autres projets, l’agent de projet n’avait pas du tout documenté son examen. Il convient de signaler que ni les modalités du PSOP ni le processus opérationnel ne prévoient des exigences officielles de documentation de l’examen des rapports. Afin de renforcer les pratiques de suivi, l’examen des rapports financiers et descriptifs par l’agent de projet pourrait être documenté plus systématiquement. Si les agents de projet ne documentent pas leur examen des rapports narratifs et financiers, ils ne peuvent pas démontrer clairement que les bénéficiaires ont atteint les objectifs du PSOP et dépensé les fonds alloués comme l’exige l’entente de financement.

En plus des rapports susmentionnés, le bénéficiaire doit également fournir une demande de paiement remplie, y compris un état des flux de trésorerie décrivant comment les fonds seront utilisés, pour recevoir les paiements. Pour quatre (4) des 20 projets échantillonnés, le dossier de projet ne comprenait pas d’état des flux de trésorerie. Si les agents de projet n’ont pas systématiquement sauvegardé les états des flux de trésorerie dans leur dossier électronique, il est difficile d’évaluer si les paiements ont été effectués comme prévu et aux fins attendues.

Production de rapports

Le profil d’information sur le rendement est l’outil qui aide la haute direction à coordonner les exigences en matière d’information sur le rendement du Programme. On y décrit les extrants, les résultats et les indicateurs utilisés pour mesurer et gérer le rendement du Programme et en rendre compte. Le profil d’information sur le rendement du Programme fournit un cadre pour mesurer et évaluer le rendement par rapport aux résultats attendus et explique comment les programmes du PSOP mettent en œuvre les priorités ministérielles et les domaines d’action définis dans la Politique d’aide internationale féministe.

Conformément aux exigences ministérielles en matière de production de rapports annuels sur l’aide internationale, le Programme doit remplir des rapports sommaires de gestion. Les rapports sommaires de gestion sont utilisés pour fournir de l’information sur les résultats afin de répondre à plusieurs exigences en matière de production de rapports, comme le Rapport sur l’aide internationale du Canada, et pour appuyer la prise de décisions de la haute direction. Par conséquent, les agents de projet rendent compte des résultats du projet à l’aide du modèle de rapport standard et de données provenant des rapports fournis par les bénéficiaires.

Au moment de l’audit, les plus récents rapports sommaires de gestion étaient ceux de 2018-2019. Un rapport sommaire de gestion était exigé pour quatorze (14) des 20 projets de l’échantillon, mais cinq (5) projets n’en n’avaient pas. Pour les neuf (9) projets restants, trois (3) affichaient des renseignements complets sur le rendement, tandis que six (6) n’affichaient qu’un minimum de renseignements. Si les agents de projet ne remplissent pas entièrement les rapports requis, la qualité de l’information pour la prise de décisions sera incomplète et la haute direction ne disposera pas de toute l’information nécessaire pour exercer une surveillance appropriée de la façon dont les fonds sont utilisés pour réaliser les objectifs du Programme et du Ministère.

Recommandation 4 :

Le sous-ministre adjoint de la Sécurité internationale (IFM) devrait mettre en place des mesures pour :

• Documenter les dossiers de projet, y compris les activités de surveillance, de manière complète, uniforme et efficace;
• Examiner comme il se doit l’information sur le rendement et en faire rapport conformément aux exigences du Ministère.

3. Conclusion

Un Cadre de contrôle de gestion efficace a été établi au titre du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix. On a relevé quelques points à améliorer pour améliorer davantage l’efficacité du Cadre, notamment :

• Application uniforme du Guide de gestion des risques du PSOP et des outils des processus opérationnels;
• Documentation suffisante et uniforme des activités de suivi et de production de rapports;
• Mise au point d’un système pour mesurer la rapidité de la mise en œuvre des projets afin d’assurer l’efficience et l’efficacité de leur exécution.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif

Cet audit visait à déterminer si un Cadre de contrôle de gestion efficace avait été mis en œuvre au titre du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix afin d’appuyer la réalisation des objectifs du Programme.

Portée

Cet audit a porté sur le Cadre de contrôle de gestion du PSOP, y compris la planification et le financement des programmes, l’exécution et le suivi des projets, ainsi que les activités de mesure du rendement et de production de rapports. L’audit a porté sur les trois plus récents exercices (de 2017-2018 à 2019-2020). Toutefois, pour mieux comprendre le sujet de l’audit, on a également analysé des documents pertinents en dehors de cette période, plus particulièrement des projets qui ont commencé en 2016-2017 et qui étaient toujours actifs pendant cette période. L’audit a porté sur les activités de la Direction des programmes du PSOP (IRG) et de la Direction de la planification stratégique et des déploiements du PSOP (IRC), plus précisément les activités de programme et le soutien fourni aux agents de projet. Des entrevues ont été menées et la documentation a été examinée jusqu’en septembre 2020 inclusivement.

Critères

Les critères ont été élaborés à la suite de l’évaluation détaillée des risques, et ont tenu compte des critères d’audit relatifs au Cadre de responsabilisation de gestion établi par le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor. Les critères d’audit ont fait l’objet d’une discussion et d’un accord avec l’entité auditée. Ces critères détaillés sont présentés ci-après.

Les critères d’audit représentent les attentes raisonnables et réalisables qui permettent d’évaluer la conformité, la pertinence des contrôles et le rendement global. Ces critères sont fondés sur des lois et règlements, des politiques, des lignes directrices, des normes sectorielles généralement reconnues, des résultats d’audits antérieurs et d’autres critères élaborés en consultation avec la direction du Programme. Les critères suivants ont été évalués et constituent le fondement de l’élaboration des observations et des recommandations de l’audit.

Atteint - Les éléments probants de l’audit appuient suffisamment les attentes des critères de l’audit comme ayant été atteintes (par exemple, les contrôles appropriés, et proportionnels au risque, ont été observés et fonctionnent efficacement).

Partiellement atteint - Les éléments probants de l’audit appuient principalement les attentes des critères de l’audit, mais des améliorations sont nécessaires (par exemple, certains contrôles sont en place et certains fonctionnent efficacement; des recommandations ont été formulées)

Non atteint - Les éléments probants de l’audit sont insuffisants pour appuyer les attentes des critères de l’audit - (par exemple, les contrôles ne sont pas en place ou ne fonctionnent pas efficacement et l’exposition au risque est donc élevée; des recommandations ont été formulées et d’autres mesures seront prises au besoin)

Approche et méthodologie

L’audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la Directive sur l’audit interne et à la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor. Conformément à ces normes, l’audit doit être planifié et exécuté de manière à donner une assurance raisonnable que l’objectif visé a été atteint.

Afin de conclure sur les critères qui précèdent, les méthodes suivantes ont été utilisées dans la collecte de données probantes :

• Détermination et examen des politiques, directives, lignes directrices et normes opérationnelles pertinentes;
• Examen et analyse de l’information financière et non financière;
• Effectuer une revue des processus clés afin de relever les principaux contrôles et d’évaluer leur efficacité;
• Examiner des échantillons discrétionnaires sélectionnés au moyen d’un examen des dossiers, au besoin;
• Entrevues avec des représentants du Ministère, des intervenants et des bénéficiaires;
• Analyse des données et des tendances;
• Autres examens de documents jugés pertinents.

L’audit a porté sur un échantillon de 20 projets (dont cinq (5) subventions et 15 contributions) qui étaient actifs au cours des trois plus récents exercices (2017-2018, 2018-2019 et 2019-2020) afin d’évaluer si le Programme répondait aux critères d’audit. Il faut toutefois noter qu’en raison de la pandémie de COVID‑19, l’audit n’a pas eu accès aux installations ministérielles où le Programme stocke ses dossiers papier. Par conséquent, l’audit ne permettra pas de formuler de commentaires sur la structure, le contenu et la pertinence de ces fichiers papier.

La liste des projets de l’échantillon se trouve à l’annexe C.

Annexe B : Plan d’action de la direction

Annexe C : Projets sélectionnés (20) dans le cadre de l’échantillon