Évaluation du Programme du plateau continental étendu du Canada

Février 2019

Table des matières

• Liste des acronymes
• Sommaire
• Contexte du programme
• Portée et méthodologie de l’évaluation
• Constatations
• Considérations et prochaines étapes
• Recommandations et réponse de la direction
• Annexes

Liste des acronymes

Sommaire

En tant que partie à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), le Canada est tenu de soumettre à la Commission des limites extérieures du plateau continental étendu (CLCS) une demande établissant les limites extérieures de son plateau continental étendu (PCE). La reconnaissance internationale des limites extérieures du PCE renforce les droits souverains du Canada sur les ressources naturelles des fonds marins et du sous-sol du PCE. Le Programme du plateau continental étendu (PCE) du Canada a pour but de cartographier l’étendue du plateau continental du Canada au-delà de 200 milles marins ainsi que de préparer, présenter et défendre les preuves scientifiques dans les demandes présentées à la CLCS pour les océans Atlantique et Arctique.

Le Programme du PCE est une initiative horizontale d’Affaires mondiales Canada (AMC), de Ressources naturelles Canada (RNCan) ainsi que de Pêches et Océans Canada (MPO). RNCan, par l’entremise de la Commission géologique du Canada, recueille des données géologiques et géophysiques pour évaluer l’épaisseur des sédiments sous le fond marin et fournir des preuves scientifiques que le PCE du Canada est une composante naturelle de sa masse continentale. Le MPO, par l’entremise du Service hydrographique du Canada, recueille des données bathymétriques pour déterminer la profondeur et la forme du fond marin afin de déterminer l’emplacement de l’extrémité du plateau continental et la courbe bathymétrique de 2 500 mètres. AMC, par l’entremise de la Division du plateau continental, est responsable des aspects juridiques de la demande, de l’engagement global avec la CLCS et du travail diplomatique, y compris les négociations de délimitation avec d’autres pays.

Le but de cette évaluation était de déterminer l’efficacité et l’efficience du Programme et de prendre connaissance des progrès réalisés dans l’atteinte de son résultat final, soit la reconnaissance internationale des limites extérieures du PCE du Canada dans les océans Arctique et Atlantique.

Le moment choisi pour cette évaluation correspond bien à la nécessité pour les ministères participants de se préparer pour les phases futures du Programme, en particulier l’élaboration d’un plan de relève pour s’assurer que l’expertise nécessaire est disponible pour répondre aux questions et recommandations de la CLCS lorsque les demandes sont examinées.

Différentes démarches ont été effectuées dans le cadre de l’évaluation, y compris la consultation d’acteurs clés, une visite sur place et un examen de la documentation pertinente et des documents sur les activités, le rendement et les finances du Programme. Il en ressort que le Programme est sur le point de terminer et de déposer la demande du Canada sur le PCE de l’océan Arctique à la CLCS et de défendre la demande sur l’océan Atlantique durant un examen ultérieur par la CLCS. Le Programme a recueilli suffisamment de données pour justifier les limites extérieures importantes du PCE dans les océans Atlantique et Arctique. Dans la mesure du possible, la collecte de données a été facilitée par la collaboration scientifique internationale, qui a permis de réduire les coûts et d’atténuer les risques, comme l’éloignement et les conditions environnementales difficiles associées à la recherche dans l’Arctique. L’évaluation a également révélé que la structure de gouvernance du Programme fonctionne bien et facilite la coopération interministérielle.

L’évaluation a également révélé qu’en raison de la nature des activités du Programme, les dépenses variaient annuellement et par ministère, ce qui reflétait principalement les activités sur le terrain. Toutefois, les méthodes de collecte de données utilisées tout au long du Programme se sont révélées rentables, car d’autres méthodes n’auraient pas donné les mêmes résultats. Jusqu’à présent, le Programme a réussi à obtenir le financement nécessaire pour effectuer des missions de collecte de données et mener des travaux continus. Toutefois, le financement devrait prendre fin en 2020-2021, alors que l’échéancier du Programme devrait se prolonger bien au-delà de cette date, peut-être pour les 15 prochaines années ou plus.

Enfin, l’évaluation a révélé un certain nombre de défis auxquels le Programme est confronté, y compris le transfert des connaissances et le maintien de la capacité des ressources humaines, ainsi que les questions de gestion de l’information et de technologie qui ont une incidence sur l’efficience. De nombreux facteurs externes, comme les longs délais d’examen des demandes et les négociations de délimitation avec les pays dont les secteurs des PCE se chevauchent avec le Canada, peuvent avoir une incidence sur les échéanciers du Programme et le succès global de l’atteinte de son résultat final.

Résumé des recommandations

Les recommandations suivantes sont issues des résultats et des conclusions de l’évaluation.

Il est recommandé qu’AMC, à titre de responsable du Programme, en consultation avec RNCan et le MPO, rédige une stratégie pour les autres phases du Programme qui porte sur les domaines suivants :

• les activités restantes à terminer dans les délais prévus;
• les ressources humaines et le transfert de connaissances;
• les ressources financières;
• l’accès, la maintenance et le stockage des données.

Contexte du Programme

Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS)

L’UNCLOS prévoit que les États ont des droits souverains sur les ressources naturelles des fonds marins et du sous-sol au-delà de 200 milles marins (NM) de la côte si le plateau continental est un prolongement naturel de leur territoire terrestre. Le plateau continental au-delà de 200 NM est couramment appelé plateau continental « étendu » (PCE).

La Convention établit un processus par lequel les États côtiers peuvent déterminer les limites extérieures de leur PCE et obtenir une reconnaissance internationale pour ces limites extérieures. Ce processus consiste à satisfaire aux exigences scientifiques et techniques de l’article 76 de la Convention (collecte et interprétation des données, examen des aspects juridiques de la demande, préparation de la demande) et à déposer une demande à la Commission des limites du plateau continental (CLCS).

Lorsqu’un État côtier a l’intention de soumettre une demande à la CLCS, il doit déposer une demande partielle ou complète dans les 10 ans suivant son adhésion à la Convention. Le 7 novembre 2003, le Canada a ratifié l’UNCLOS et la Convention est entrée en vigueur un mois plus tard.

Programme du plateau continental étendu du Canada

Le Programme canadien de préparation et de présentation des demandes à la CLCS est appelé le « Programme du plateau continental étendu ». Les demandes du Canada portent sur la délimitation du PCE dans les océans Atlantique et Arctique. Le plateau continental dans l’océan Pacifique ne s’étend pas au-delà de 200 NM.

Le 6 décembre 2013, le Canada a déposé une demande partielle auprès de la CLCS qui soutenait des limites extérieures englobant environ 1,2 million de kilomètres carrés (km2) de PCE dans l’océan Atlantique. Également le 6 décembre 2013, le Canada a déposé des renseignements préliminaires concernant les limites extérieures de son PCE dans l’océan Arctique et a informé la CLCS qu’il y aurait une demande future. Le Canada a l’intention de déposer sa demande sur l’Arctique dûment remplie début 2019.

Ensemble, les deux demandes seront l’aboutissement de plus de 14 années d’efforts scientifiques et techniques pour produire des preuves solides, scientifiquement justifiées et défendables en vue de la reconnaissance éventuelle de la masse continentale submergée du Canada et de la solidification des droits sur les ressources naturelles sur le fond marin et dans le sous-sol du PCE dans les océans Arctique et Atlantique.

Contexte

Initiative horizontale

Le Programme du PCE est un programme d’Affaires mondiales Canada (AMC), Ressources naturelles Canada (RNCan) et Pêches et Océans Canada (MPO).

La détermination des limites extérieures des plateaux continentaux de l’Atlantique et de l’Arctique du Canada repose sur deux types de cartographie des fonds marins : la bathymétrie et la sismologie de réflexion et de réfraction. La bathymétrie mesure la profondeur de l’eau et la forme du fond marin, tandis que la sismique réflexion et la sismique réfraction fournissent des images à haute résolution de la structure de la colonne sédimentaire sous le fond marin avec laquelle l’épaisseur du sédiment est déterminée.

Situés à l’Institut océanographique de Bedford (IOB) à Dartmouth, en Nouvelle-Écosse, RNCan et le MPO sont responsables de la collecte et de l’analyse des données, ainsi que de la préparation de la demande, conformément aux exigences scientifiques et techniques énoncées à l’article 76 de l’UNCLOS. Le MPO, par l’entremise du Service hydrographique du Canada (SHC), recueille des données bathymétriques. RNCan, par l’entremise de la Commission géologique du Canada (CGC), recueille des données géologiques et géophysiques et a la responsabilité supplémentaire de réaliser toute la planification opérationnelle et logistique des levés, de conclure des ententes scientifiques et de collaborer avec des partenaires internationaux ainsi que de publier et de présenter les résultats à la communauté scientifique internationale.

AMC, par l’entremise de la Direction du plateau continental (JLC), est responsable des aspects juridiques de la demande, de l’engagement global avec la CLCS et du travail diplomatique, y compris les négociations de délimitation avec d’autres pays. Étant donné que l’on s’attend à ce que le plateau continental du Canada chevauche celui d’autres États côtiers, le Canada collaborera avec les États voisins pour veiller à ce que la CLCS prenne en considération les zones de chevauchement.

Résultats du Programme

Immédiats : Réussite de l'achèvement et du dépôt des demandes définissant les limites extérieures du plateau continental étendu à la Commission des limites du plateau continental des Nations Unies (CLCS) sur la base de données scientifiques et techniques complètes et fiables.

Intermédiaires : Engagement positif et recommandations favorables de la CLCS reconnaissant les limites extérieures des plateaux continentaux étendus de l'Arctique et de l'Atlantique du Canada.

Finaux : Reconnaissance internationale des limites extérieures du plateau continental étendu du Canada dans les océans Arctique et Atlantique et de la gestion et de la mise en valeur efficaces des terres souveraines et des ressources naturelles du Canada.

Ressources du Programme

Dans le budget de 2004, le Canada a annoncé un financement de 69 millions de dollars canadiens consenti à RNCan et au MPO pour appuyer le travail scientifique nécessaire au dépôt de la demande du Canada dans le cadre de l’UNCLOS en vue de définir les limites extérieures de son plateau continental. Aucun financement n’a encore été attribué à AMC à l’heure actuelle, mais ce ministère a fourni des services en nature au Programme.

Dans le budget de 2008, une somme supplémentaire de 40,2 millions de dollars a été accordée au Programme jusqu’en décembre 2013. La majorité de ces fonds supplémentaires ont été accordés au MPO et à RNCan, mais un montant de 6,5 millions de dollars canadiens a été attribué à AMC pour créer une unité d’expertise juridique devant travailler à la préparation de la demande et soutenir les efforts diplomatiques en ce sens. Dans le cadre d’exercices budgétaires ultérieurs, le Programme a reçu un financement supplémentaire de 7,9 millions de dollars pour la période du 2013-2014 à 2016-2017 pour le MPO (4,9 M$) et RNCan (3 M$).

Après la décision de déposer la demande partielle sur l’océan Atlantique auprès de la CLCS en décembre 2013 et de continuer à recueillir des données pour la demande sur l’océan Arctique, un financement a été demandé pour poursuivre la préparation de la demande, y compris deux autres missions de levés marins dans l’Arctique. Un financement de 53,6 M$ a été approuvé pour la période de 2014-2015 à 2020-2021 pour RNCan (42,4 M$) et pour le MPO (11,2 M$).

Un montant supplémentaire de 24,8 M$ pour la période 2016-2017 et 2017-2018 pour RNCan (24,3 M$) et pour le MPO (0,5 M$) a été approuvé pour l’ajout d’un troisième et dernier levé marin dans l’Arctique qui comprend l’utilisation du brise-glace suédois Oden.

Après décembre 2013, AMC s’est engagé envers le gouvernement à financer le volet AMC du Programme à l’aide de fonds d’origine interne. Toutefois, il n’y a pas eu de source de financement interne constante, ce qui a entraîné un déficit budgétaire annuel pour le Secteur des affaires juridiques.

Le montant total du financement approuvé de 2004 à 2015 pour le Programme est de 195 498 972 $.

Le financement de la phase actuelle du Programme devrait prendre fin en 2020-2021.

Recommandations des évaluations précédentes

Deux évaluations du Programme du PCE ont déjà été effectuées. La première évaluation formative, réalisée en 2009, a été menée par la Division de l’évaluation du MPO. La deuxième évaluation formative, réalisée en 2011, a été menée par la Direction de l’évaluation d’AMC.

Les évaluations ont permis de constater que le Programme était bien conçu et qu’il a clairement progressé vers une demande canadienne complète. Le rendement du Programme pourrait toutefois être entravé par des facteurs externes qui échappent à son contrôle direct. Il s’agit notamment de l’instabilité des conditions météorologiques et glacielles dans l’Arctique, qui a posé des défis au Programme dans ses activités d’acquisition de données, et de l’environnement politique international qui a une incidence sur les relations du Canada avec les États voisins. Le Programme a utilisé des stratégies d’atténuation appropriées pour tenir compte de ces facteurs.

Le facteur externe ayant des répercussions plus directes sur le rendement du Programme était la lourde charge de travail de la CLCS. Les constatations indiquent que la CLCS avait plus de 40 demandes en attente à examiner au moment de l’évaluation de 2011. Cela pourrait entraîner des retards importants lorsque la CLCS examinera la demande canadienne, à moins que la CLCS n’accélère son rythme de travail actuel. Selon les données recueillies, ce retard pourrait se prolonger jusqu’à des décennies après le dépôt de la demande du Programme.

Évaluation de 2009

Recommandation 1

Poursuivre l'établissement de rapports détaillés axés sur le rendement. Le Conseil de gestion devrait préparer un rapport annuel sur le rendement et le présenter au Comité consultatif fédéral aux fins d’examen et au Comité directeur des sous-ministres adjoints (SMA) aux fins d’approbation.

• Mesure de la direction
  Les rapports sur le rendement ont été élaborés et approuvés par le Comité directeur des SMA pour 2009, 2010, 2011 et 2012. Le Programme a arrêté de produire des rapports annuels sur le rendement à partir de 2013, en raison de la planification et de la réalisation de collectes de données en 2014, 2015 et 2016. Depuis 2015, le Programme produit des rapports réguliers soumis à la direction. Le rendement du Programme est aussi régulièrement communiqué aux DG et aux SMA dans le cadre de réunions trilatérales et deux fois par année au Comité directeur des SMA.

Recommandation 2

Assurer une gestion proactive des ressources financières et humaines pour préparer les prochaines phases du Programme. Le Conseil de gestion devrait examiner les arrangements actuels en matière de ressources et se préparer en temps opportun pour trouver une source de financement à compter du 1er avril 2012.

• Mesure de la direction
  En réponse à cette recommandation, le Conseil de gestion a présenté une demande de report qui a permis d'obtenir du financement jusqu'en 2012-2013. D'autres demandes au Conseil du Trésor ont été faites en 2012, 2013, 2014 et 2015, ce qui a assuré le financement jusqu'en 2020-2021.

Évaluation de 2011

Recommandation 1

RNCan, le MPO et le MAECI élaboreront un plan pour relever les défis futurs en matière de ressources humaines et financières.

• Mesure de la direction
  Un plan répondant à cette recommandation a été préparé et approuvé par le Comité directeur des SMA en mars 2012. Suite à la décision de scinder les demandes en décembre 2013, prolongeant ainsi le Programme, le plan a dû être révisé. Un plan de ressources humaines et financières modifié a donc été élaboré et approuvé en juin 2016.

Portée de l’évaluation

Le calendrier de l’évaluation correspond bien au besoin de chaque ministère de se préparer pour les phases futures du Programme. En particulier, des plans de relève pour s’assurer que l’expertise nécessaire est disponible pour répondre aux demandes de renseignements et aux recommandations de la CLCS lorsque la demande sera examinée à l’avenir.

La portée de la présente évaluation comprend la période écoulée depuis la réalisation de la deuxième évaluation formative, soit entre avril 2011 et mars 2018.

Étant donné la multiplicité des acteurs concernés, il s’agissait d’une évaluation horizontale dirigée par AMC et menée en collaboration avec RNCan et le MPO. L’évaluation a été effectuée conformément aux exigences de la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor.

Questions d’évaluation

L’évaluation a été guidée par 6 questions clés.

Efficacité du Programme

1. Le Programme du PCE a-t-il atteint les objectifs et produit les résultats attendus? L’a-t-il fait de la façon le plus efficace possible?
2. Le Programme a-t-il produit des effets imprévus?
3. Dans quelle mesure la structure de gouvernance du Programme fournit-elle une orientation claire et efficace à la prise de décision? Est-ce que les rôles, les responsabilités et la reddition de compte sont clairement définis, et sont-ils bien compris par les ministères?

Efficience du Programme

4. Le Programme du PCE a-t-il été exécuté d’une manière économique? Les ressources humaines et financières sont-elles suffisantes pour réaliser les activités requises et atteindre les objectifs du Programme?
5. Quels sont les aspects du Programme du PCE qui fonctionnent bien? Y a-t-il des domaines qui peuvent être améliorés?

Perspectives d’avenir

6. Quels sont les obstacles et les difficultés qui pourraient nuire à l’atteinte de résultats? Quelles sont les stratégies d’atténuation mises en place pour atténuer ces obstacles et ces difficultés?

Méthodologie

Cette évaluation s’est appuyée sur de multiples sources de données et a utilisé des méthodes de recherche quantitatives et qualitatives pour maximiser la fiabilité des résultats.

Consultation des principaux acteurs concernés (n=19)

• Les principaux acteurs ont été consultés dans le cadre d’entrevues avec le personnel de chacun des trois ministères concernés. L'objectif était de recueillir des renseignements détaillés sur la conception et l'exécution du Programme, la mesure du rendement, les répercussions du Programme et les secteurs à améliorer. Les discussions avec les informateurs clés ont complété d'autres données recueillies dans le cadre de la présente évaluation en fournissant des renseignements qualitatifs qui ont permis de clarifier les données recueillies avec d'autres méthodologies.

Examen des documents

• Un examen des documents et des dossiers fournira les renseignements contextuels nécessaires pour comprendre le fonctionnement du Programme. Grâce à cet examen, l’équipe d’évaluation a également pu déterminer si des objectifs du Programme clairs ont été établis, évaluer la mesure dans laquelle les stratégies prévues pour le Programme ont été mises en œuvre, et mesurer à quel point les ententes, les politiques et les procédures en place actuellement appuient le Programme. Il a aussi permis de cerner les domaines de risques et les lacunes qui pourraient exister.

Examen de données sur les activités, les finances et le rendement

• La collecte et l’analyse de données sur les activités et le rendement s’intègrent à une approche méthodologique essentielle qui vient appuyer l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des activités de programmes. Un examen des données opérationnelles a permis d’évaluer la mesure dans laquelle les indicateurs de rendement établis et les données connexes recueillies soutiennent l’exécution du programme et la prise de décision efficace.
• La collecte et l'analyse des budgets et des dépenses disponibles du Programme ont permis d'évaluer les dépenses entre les ministères, y compris la détermination des économies réalisées par le Programme.

Visite des lieux

• Une visite à l'IOB a permis à l'équipe de recueillir de l'information et des données ainsi que de cerner les principales considérations qui ont mené au dépôt réussi d’une demande canadienne à la CLCS. L'équipe d'évaluation a également recueilli des données clés sur le rendement du Programme pour évaluer les réalisations du Programme.
• La visite des lieux a permis à l'équipe d'évaluation d'aborder la gestion du Programme au-delà de la demande canadienne déposée à la CLCS. La visite en personne a également donné à la direction et au personnel régionaux l'occasion de contribuer pleinement à l'évaluation.

Limites et mesures d’atténuation

L’analyse qualitative a permis de bien comprendre le contexte opérationnel du Programme tout au long des diverses phases, de la collecte et de l’analyse des données à l’examen futur des demandes et aux processus de délimitation avec les pays voisins ayant des droits qui se chevauchent dans le cadre du PCE. Les méthodes qualitatives ont surtout été utilisées pour cette évaluation en raison du nombre relativement restreint d’employés clés du Programme. Les données quantitatives, comme les dossiers financiers, ont également été analysées lorsqu’elles étaient disponibles. Chaque constatation a été triangulée à l’aide d’une combinaison de données quantitatives et qualitatives dans la mesure du possible. Les recommandations se fondent sur ces constatations.

Limites

• Les participants aux entrevues étaient des membres actuels du personnel du Programme, choisis principalement sur la recommandation du Conseil de gestion du Programme, ce qui pourrait donner lieu à des biais. Il se peut aussi que les membres actuels du personnel ait hésité à critiquer le Programme.
• Stratégie d’atténuation : L'équipe d'évaluation a informé tous les participants aux entrevues que le but de l'évaluation était tourné vers l'avenir et visait à cerner les obstacles à l'atteinte des objectifs. Les évaluateurs et la direction du Programme ont donc encouragé les participants à être francs. Étant donné le petit nombre d'employés à temps plein qui travaillent au Programme, l'équipe d'évaluation s'est efforcée de rencontrer des employés du niveau opérationnel et de la haute direction dans les trois ministères.
• Stratégie d’atténuation : L’information recueillie lors des entrevues a été triangulée avec les données recueillies lors de l'examen des documents et de la visite des lieux afin de réduire les risques de biais et de renforcer les constatations.
• L'équipe d'évaluation comptait sur le personnel du Programme dans chacun des trois ministères pour lui fournir les documents pertinents. Les demandes répétées de documents et la réception d'ébauches, de versions définitives et de copies multiples de documents ont posé un défi sur le plan de la qualité des données et ont nécessité beaucoup de temps pour être examinées.
• Stratégie d’atténuation : L'équipe d'évaluation a assuré un suivi auprès des trois ministères à plusieurs reprises pour s'assurer que les documents demandés, y compris les versions finales, étaient reçus. De plus, la direction du Programme a eu l’occasion d'examiner une version préliminaire du rapport d'évaluation final pour s'assurer qu'il n'y avait aucune erreur factuelle.
• L'évaluation exhaustive de la rentabilité et des dépenses du Programme a été limitée, car les dossiers financiers reçus des trois ministères étaient présentés différemment, ce qui a rendu difficile le rapprochement des dépenses dans l'ensemble du Programme.
• Stratégie d’atténuation : L’équipe d'évaluation a fait un suivi auprès des trois ministères pour vérifier l'exactitude des données financières reçues et les a entrées dans un tableau normalisé afin de faciliter l'examen de l'information financière parmi les ministères.

Constatations

Constatation 1 : Le Programme est en voie d’achever les demandes du Canada au titre du PCE.

Le Canada avait jusqu’au 6 décembre 2013 pour présenter son PCE en vertu de l’UNCLOS. En 2013, le Programme était en voie de déposer une demande complète pour les océans Atlantique et Arctique en se fondant sur les données scientifiques acquises de 2006 à 2012.

Toutefois, en décembre 2013, le Cabinet a décidé de scinder les demandes pour l’Atlantique et l’Arctique. Il a été demandé au Programme d’élargir la collecte de données dans l’océan Arctique, y compris au pôle Nord.

Le Programme a déposé une demande partielle pour l’océan Atlantique en décembre 2013, en respectant la date limite, puis a coordonné trois autres levés dans l’est de l’océan Arctique en 2014, 2015 et 2016.

Le Programme a maintenant acquis des preuves scientifiques solides de l’admissibilité du Canada à son PCE qui couvre l’ensemble du bassin de l’océan Arctique, du bassin d’Amundsen au bassin Canada.

Le Programme est en voie de déposer une demande sur l’océan Arctique justifiée scientifiquement et fondée sur des données probantes au début de 2019.

Un dépôt de la demande à la CLCS est requis dans le cadre du processus d’examen de l’UNCLOS. Le Canada a retardé de plus de quatre ans la présentation de sa demande sur l’océan Atlantique, qui a eu lieu à la CLCS à New York le 6 février 2018. Cette décision a été prise dans l’espoir que les membres de la CLCS au moment du dépôt de la demande seraient les mêmes que ceux qui étudient la demande. Toutefois, en raison de retards à la CLCS, il est probable que sa composition change de nouveau avant que la demande du Canada sur l’océan Atlantique ne soit en tête de la file d’attente pour être examinée. La demande du Canada à la CLCS concernant la demande sur l’océan Arctique devrait être faite dans l’année suivant son dépôt en 2019.

Phases du Programme : Le Canada en est actuellement à la phase 1 de la demande sur l’océan Arctique et à la phase 2 de la demande sur l’océan Atlantique.

Phase 1 : Préparation de la demande. La demande sur l’océan Atlantique a été complétée et déposée auprès de la CLCS. La préparation de la demande sur l’océan Arctique est en cours.

Phase 2 : La mise à jour et la surveillance de la demande sur l’océan Atlantique sont en cours et débuteront pour la demande sur l’océan Arctique une fois déposée auprès de la CLCS. Cette phase comprend également la mise à jour des points de référence officiels de la législation canadienne. Le moment de l’examen des demandes par la CLCS n’est pas clair, car elle connaît des retards en raison du grand nombre de demandes en attente. L’examen de la demande sur l’océan Atlantique pourrait avoir lieu au cours des cinq à sept prochaines années, tandis que la demande sur l’océan Arctique sera examinée dans un délai plus long.

Phase 3 : Engagement auprès de la CLCS au cours de l’examen des demandes. Cette phase devrait durer de deux à trois ans chacune pour les demandes concernant l’océan Atlantique et l’océan Arctique, ou plus longtemps si des données supplémentaires ou des soumissions révisées sont nécessaires.

Phase 4 : Établissement des limites extérieures du PCE du Canada. Recevoir les recommandations adoptées par la CLCS sur l’établissement des limites extérieures du PCE et effectuer les formalités réglementaires nationales nécessaires pour établir les coordonnées des limites extérieures, et déposer ces coordonnées à l’ONU. Cette phase comprend également des négociations sur la délimitation avec les États voisins où il y a chevauchement du PCE. Cette phase devrait prendre au moins trois ans pour la demande sur l’océan Atlantique et trois autres années pour la demande sur l’océan Arctique. Toutefois, cela peut prendre plus de temps, car les négociations sur la délimitation peuvent être complexes.

Constatation 2 : Le Programme du PCE a permis l’acquisition de données avec succès, y compris dans un territoire inexploré comme l’océan Arctique.

Les données recueillies dans l’océan Atlantique dans le cadre du Programme du PCE du Canada ont appuyé la demande de 2013, ce qui ajouterait environ 1,2 million de km2 à la masse terrestre extracôtière du Canada, soit environ 1/8 de la superficie du Canada.

Les levés effectués dans l’océan Arctique ont permis d’acquérir des données qui permettront de démontrer scientifiquement que le PCE est une composante naturelle de la masse continentale du Canada. Plusieurs participants aux entrevues étaient d’avis que même s’il y avait suffisamment de données pour appuyer une demande pour l’Arctique en 2013, les expéditions supplémentaires en 2014, 2015 et 2016 ont fourni des données plus détaillées pour la dorsale Alpha et le pôle Nord.

Entre 2014 et 2016, les levés comprenaient la récupération d’importants échantillons géologiques de la dorsale Lomonosov, de la dorsale Alpha et de l’éperon Nautilus, ainsi que la collecte de données supplémentaires de grande valeur sur l’épaisseur des sédiments du bassin Canada concernant la composition et la structure de sa croûte terrestre, renforçant ainsi la demande du Canada.

La direction du Programme confirme que des évaluations environnementales ont été effectuées pour tous les levés de l’océan Arctique afin de déterminer les répercussions potentielles de la recherche et d’atténuer tout effet nocif. L’évaluation environnementale terminée en 2015 visant l’étude de l’est de l’océan Arctique a conclu que l’étude n’était pas susceptible d’avoir des effets négatifs sur l’environnement, car les zones étudiées étaient éloignées, loin des établissements humains et des populations de mammifères marins.

Une analyse comparative entre les sexes effectuée par RNCan pour le Programme en 2017 n’a trouvé aucune preuve que les activités du Programme ou la recherche et l’analyse scientifiques ont eu une incidence négative sur le sexe ou la diversité.

Le succès de l’acquisition des données peut être attribué en partie à l’expertise, au dévouement et au professionnalisme du personnel du Programme. Un examen documentaire a mis en lumière la forte capacité des équipes scientifiques et techniques canadiennes qui participent à la collecte de données. Les équipes responsables des levés ont dû faire face à de nombreux défis tout au long des missions, y compris des conditions de froid extrême, des conditions de glace épaisse et des défaillances et pannes d’équipement. Les leçons tirées des expéditions antérieures et de l’expérience du personnel ont été essentielles pour économiser du temps et de l’argent, trouver des solutions et éviter les retards.

Expéditions dans l’atlantique              

• La demande sur l’océan Atlantique couvre environ 1,2 million de km2 de plancher océanique, s’étendant sur 8 000 km de la mer du Labrador, des Grands Bancs et du Plateau néo-écossais.
• 5 levés de l’Atlantique ont été effectués de 2006 à 2012 :
• 3 levés par le Canada
• 1 levé conjoint Canada-É.-U.
• 1 levé conjoint Canada-Danemark
• Données sismiques recueillies : 11 625 km
• Données bathymétriques recueillies (monocanal et multifaisceaux) : 273 145 km

Expéditions dans l’arctique      

• La demande sur l’océan Arctique pourrait couvrir environ 1 million de km2 de plancher océanique, couvrant le bassin Canada, la dorsale Alpha, la dorsale Lomonosov, le pôle Nord et le bassin d’Amundsen.
• 15 levés dans l’Arctique ont été effectués de 2006 à 2016 :
• 5 levés par le Canada
• 4 levés conjoints Canada-É.-U.
• 5 levés conjoints Canada-Danemark
• 1 levé conjoint Canada-Suède
• Données sismiques recueillies : 18 906 km
• Données bathymétriques recueillies (couverture multifaisceaux) : 117 287 km
• Données gravimétriques recueillies : 438 973 km
• Échantillons de roches prélevés : plus de 800 kg

Le personnel du Programme est convaincu que les données scientifiques démontreront les limites extérieures de la souveraineté du Canada sur les fonds marins et le sous-sol du plateau continental au-delà de 200 NM.

Le Service hydrographique du Canada (SHC) a utilisé un certain nombre de méthodes pour recueillir des données bathymétriques en fonction des conditions météorologiques et glacielles, des ressources disponibles et du type de données nécessaires. Les lignes de levés ont été cartographiées à l’aide de navires équipés d’échosondeurs multifaisceaux en eau profonde montés sur la coque et d’un véhicule sous-marin autonome (VSA), tandis que des mesures ponctuelles de profondeur ont été effectuées sur des banquises et à partir d’hélicoptères.

La Commission géologique du Canada (CGC) a recueilli des données sur la sismique et la réfraction sismiques dans des camps d’observation des glaces éloignés en forant des trous dans la glace pour déployer des sismomètres de fond. La majeure partie du travail consistait à remorquer les sources sonores et les récepteurs derrière les brise-glace pour acquérir des données. Les ensembles de données complémentaires destinées aux analyses de champ potentiel comprennent les études gravimétriques et magnétiques recueillies pendant les levés aériens et les levés à bord des navires.

Enfin, le Programme a été actif dans la production de publications et de présentations scientifiques, dont 26 publications évaluées par des pairs entre 2010 et 2015. L’interprétation scientifique et l’examen par les pairs des données recueillies dans le cadre du Programme sont avantageux, car ils renforcent les arguments scientifiques présentés dans la demande du Canada sur le PCE par consensus international. La direction du Programme a indiqué qu’une fois que la demande sur l’océan Arctique aura été déposée, le Programme redoublera d’efforts pour publier davantage d’articles scientifiques faisant état des résultats des travaux effectués dans les océans Atlantique et Arctique.

Les répercussions scientifiques sont immenses [pour le Canada].... il y a peu de présence dans l’Arctique. L’Arctique est la nouvelle frontière, et le Canada est un acteur important. 

Levé final de l’Arctique en 2016

L’expédition conjointe Canada-Suède de 2016, qui s’est rendue du bassin d’Amundsen à la dorsale Lomonosov, en passant par la dorsale Alpha et le bassin Canada en une seule saison, a été couronnée de succès en matière de données et de connaissances. Les documents du Programme ont révélé que, dans l’ensemble, plus de données ont été recueillies dans différents secteurs que lors de toute enquête précédente. Les échantillons de roches et de sédiments prélevés par l’équipe canadienne fournissent de précieux renseignements scientifiques qui modifient fondamentalement notre compréhension de la formation de l’océan Arctique. Par exemple, les échantillons de roche dragués à partir de la dorsale Alpha comprenaient du bois fossilisé, ce qui donne à penser qu’une partie ou la totalité de la dorsale Alpha peut avoir déjà été au-dessus de l’eau.

• Des camps d’observation des glaces ont été établis dans l’Arctique pour les levés de l’UNCLOS en 2006, 2008, 2009 et 2010. Les camps d’observation des glaces ont facilité la collecte de données dans des régions éloignées qui étaient inaccessibles par bateau en raison de l’épaisseur de la glace. Les défis comprenaient le déplacement de la glace et les conditions météorologiques imprévisibles.
• Des brise-glace ont été utilisés pour les levés de l’UNCLOS dans l’Arctique en 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2014, 2015 et 2016. Les brise-glace ont permis de recueillir des données sur des milliers de kilomètres. L’utilisation de deux navires à la fois (l’un brisant la glace devant et l’autre prenant des mesures derrière) a facilité la collecte de données dans des conditions de glace extrêmement épaisse.
• Pour accéder à des zones de l’Arctique qui ne sont pas sécuritaires pour les camps de glace ou trop difficiles pour les brise-glace, le Canada a été le premier à utiliser des véhicules sous-marins autonomes (VSA) pour recueillir des données bathymétriques le long du fond marin. Un VSA a été déployé une fois à partir d’un camp d’observation des glaces en 2010 et une fois à partir d’un brise-glace en 2011. Les deux fois, le VSA a réussi à recueillir des données bathymétriques multifaisceaux et à retourner intactes au site de lancement.
• Des observateurs autochtones de mammifères marins ont participé à tous les levés de l’océan Arctique pour s’assurer que les mesures géophysiques n’étaient pas effectuées à moins de 1 km des mammifères

Constatation 3 : Le Programme a bénéficié d’une collaboration scientifique et diplomatique internationale, qui s’est répandue à d’autres sphères.

Dans le cadre du Programme du PCE, le Canada s’est engagé dans la coopération internationale avec plusieurs pays dans des domaines scientifiques et diplomatiques d’intérêt mutuel. En général, les relations favorisées par cet engagement sont positives et ont donné des résultats mutuellement avantageux pour le Canada et d’autres pays. Grâce à cette collaboration, le Canada a pu tirer des leçons de l’expérience d’autres pays en ce qui a trait à leurs demandes déposées à la CLCS. En tant que dernier État à avoir déposé sa demande sur l’océan Arctique à la CLCS, le Canada peut éclairer ses stratégies afin de renforcer davantage sa demande.

Le Canada a collaboré scientifiquement avec plusieurs pays par l’entremise de la collecte de données, d’analyses, de publications et de présentations. Ces collaborations ont été essentielles pour que le Canada recueille les données nécessaires à l’appui de sa demande. Des levés conjoints avec le Danemark, les États-Unis et la Suède ont été mutuellement bénéfiques pour les économies de coûts et le partage d’expertise, ainsi que pour l’acquisition de données. La collaboration scientifique est bénéfique pour établir un consensus international sur les méthodologies acceptables pour la collecte, l’analyse et l’interprétation des données.

Les forums internationaux ont été des lieux privilégiés pour un dialogue ouvert et transparent sur les questions arctiques. Par exemple, le Canada participe aux réunions de collaboration des cinq pays côtiers de l’océan Arctique (5-A), un groupe composé des cinq États côtiers de l’Arctique (Canada, États-Unis, Russie, Danemark et Norvège). Ce groupe se réunit chaque année dans le cadre d’ateliers des 5-A sur l’océan Arctique pour discuter de questions techniques et juridiques relatives à la délimitation du plateau continental. L’atelier le plus récent s’est tenu à Ottawa en décembre 2017, où les sujets abordés comprenaient de nouvelles données scientifiques et des échantillons géologiques, la caractérisation des élévations sous-marines et la recherche scientifique marine, ainsi que des discussions sur les impacts du changement climatique et le travail de la CLCS. Une réunion diplomatique en petits groupes s’est également tenue pour discuter de questions juridiques. Les personnes interrogées qui ont participé à cet atelier l’ont jugé très fructueux et ont noté que les discussions ont été productives et utiles pour déterminer les positions des pays et trouver un consensus sur les questions scientifiques et juridiques. Le prochain atelier se tiendra à Saint-Pétersbourg, en Russie, en octobre 2018.

Le Canada est également membre du Conseil de l’Arctique, qui est un forum de discussion sur un large éventail de questions arctiques et qui comprend huit États arctiques (les 5-A plus la Suède, la Finlande et l’Islande), ainsi que six organisations autochtones panarctiques. Le Canada a présidé le Conseil de 2013 à 2015, et sa participation continue aux discussions et aux événements de ce forum lui a permis d’accroître sa visibilité et de jouer un rôle de premier plan dans la gouvernance de l’Arctique et sur la scène internationale. Il n’existe pas de forums équivalents dans l’océan Atlantique. Toutefois, les parties concernées sont généralement les mêmes que ceux qui assistent aux forums de l’Arctique, ce qui offre une occasion potentielle de discuter des questions relatives au PCE de l’Atlantique.

Déclaration d’Ilulissat

La Déclaration d’Ilulissat a été signée le 28 mai 2008 à Ilulissat, au Groenland, par les 5-A, et a été essentielle à la coopération pacifique dans l’Arctique. La Déclaration engage les États à régler pacifiquement et dans l’ordre les différends relatifs à la souveraineté ou aux frontières, ainsi qu’à accorder la priorité à la protection de l’environnement marin arctique, aux capacités de recherche et de sauvetage et à la transparence de la collaboration et de la coopération scientifiques ainsi qu’à assurer un renforcement à cet égard. La Déclaration et ses priorités ont été récemment réaffirmées par les 5-A à l’occasion de son 10e anniversaire, le 22 mai 2018 à Ilulissat. Bien qu’un pays des 5-A, les É.-U., n’ait pas ratifié l’UNCLOS, leur engagement envers la Déclaration d’Ilulissat assure leur responsabilité de résoudre pacifiquement tout différend frontalier et de collaborer à la préservation de la région arctique.

Dans les régions de l’Arctique et de l’Atlantique, la participation et la collaboration actives des voisins et des partenaires multilatéraux du Canada ont été importantes pour faciliter les négociations pacifiques sur la frontière maritime.

Canada-États-Unis

• Le Canada a effectué cinq levés conjoints avec les É.-U., un dans l’océan Atlantique (2012) et quatre dans l’océan Arctique (2008, 2009, 2010, 2011). Les levés conjoints dans l’Arctique ont fait appel à deux brise-glace, l’un canadien et l’autre américain, travaillant en tandem. Cette approche de collaboration a facilité la collecte de données indispensables sur l’Arctique, tout en permettant aux deux pays d’économiser des millions de dollars, et a également permis le partage de données et de publications conjointes. Ce partage des données garantit que le Canada et les É.-U. sont sur la même longueur d’onde, ce qui sera bénéfique pour les négociations futures sur la délimitation des frontières, y compris les zones de chevauchement prévues dans la mer de Beaufort et peut-être le bassin Canada.

Canada–Danemark

• Le Canada a mené cinq levés conjoints avec le Danemark, une dans l’océan Atlantique (2009) et quatre autres dans l’océan Arctique (2006, 2009). Des scientifiques canadiens ont également participé à des levés menés par le Danemark au large du Groenland, tandis qu’en 2014 et 2016, des scientifiques danois ont été invités à participer à un levé mené par le Canada pour faciliter l’échange de données et la collaboration à des publications. La collaboration scientifique a également facilité les discussions initiales sur les chevauchements du PCE dans l’Arctique et l’Atlantique. En mai 2018, le Canada et le Danemark ont mis sur pied un nouveau groupe de travail pour régler les questions en suspens, y compris le chevauchement du PCE dans l’océan Atlantique.

Canada-Suède

• Le Canada a mené un levé enquête conjointement avec le brise-glace suédois Oden en 2016. Les scientifiques canadiens à bord du NGCC Louis S. St-Laurent ont coopéré avec les scientifiques suédois à bord de l’Oden par l’échange d’expertise scientifique, d’équipement et de données et en collaborant aux activités de levés. Cette expédition mutuellement bénéfique a également vu l’utilisation de techniques novatrices de collecte de données sur la dorsale Alpha.

Canada-Russie

• Le Canada n’a pas collaboré directement avec la Russie à la collecte de données et les données russes demeurent confidentielles. Toutefois, dans le cadre d’ateliers scientifiques internationaux et de discussions bilatérales, les scientifiques russes ont échangé des détails sur leurs travaux dans le centre de l’océan Arctique, qui ont été pertinents et utiles pour la demande du Canada. Il pourrait également y avoir des possibilités futures d’échange de données et de connaissances ainsi que des publications conjointes.

Constatation 4 : Le transfert des connaissances et le maintien de la capacité poseront un défi au Programme à l’avenir.

Les deux évaluations précédentes menées en 2009 et 2011, y compris la vérification effectuée par RNCan en 2011, ont révélé que le Programme fait face à des défis potentiels en matière de ressources humaines et ont recommandé l’élaboration d’un plan pour régler ces problèmes. Le Programme a à son tour créé un plan des ressources humaines et financières en 2012 et l’a mis à jour en 2016.

Selon le plan modifié, les niveaux de dotation des trois ministères sont suffisants pour la phase de préparation de la demande du Programme. Le personnel de base du Programme sera probablement réduit au cours de la phase de mise à jour et de surveillance des données, mais il s’élargira de nouveau au cours de la troisième phase où le Programme collaborera avec la CLCS pour l’examen des demandes. Il est difficile pour le Programme de prévoir avec précision les niveaux de dotation nécessaires pour la phase finale, car cela dépendra d’un certain nombre de facteurs, y compris les recommandations reçues de la CLCS et l’état des négociations sur la délimitation avec les pays qui se chevauchent.

D’après les documents et les entrevues du Programme, le transfert des connaissances au personnel concerné et le maintien de la capacité scientifique, technique et juridique de défendre les demandes déposées à la CLCS constituent des défis potentiels pour le Programme. Ces mêmes problèmes se posent à tous les pays qui déposent des demandes à la CLCS en raison de l’incertitude quant à la date à laquelle les demandes seront examinées.

Pour la réussite du Programme, il sera essentiel de maintenir en poste ou d’embaucher du personnel avec l’expertise scientifique et juridique nécessaire pour les demandes sur les océans Atlantique et Arctique, et cela pendant toute la durée du processus de défense de la CLCS. Toutefois, le personnel actuel du Programme qui participe à la collecte, à l’analyse et à la préparation des données pourrait ne pas être disponible au cours des prochaines phases, car celles-ci pourraient se prolonger au-delà de 2030.

Le processus de rotation à AMC, où le personnel change de poste à quelques années d’intervalle, peut aussi rendre difficile de prédire qui travaillera sur le dossier au cours des prochaines années. Le personnel juridique actuel possède des connaissances scientifiques, ce qui s’est avéré utile pendant la préparation de la demande. Bien qu’il puisse être difficile de trouver des experts juridiques ayant une formation scientifique pertinente, les personnes interrogées croient que cela ne posera pas de problème important puisqu’il y a de nombreux experts juridiques d’AMC à la Direction du droit des océans et de l’environnement qui sont capables de fournir une orientation et des conseils efficaces à une future délégation canadienne.

Dans le passé, le Programme a retenu les services d’experts scientifiques, y compris des employés retraités du Programme, possédant des connaissances et des compétences géophysiques spécialisées pour participer à des missions de levés. Plus récemment, le Programme a invité un scientifique à la retraite et ancien membre canadien de la CLCS à présenter la demande sur l’océan Atlantique à la CLCS. Les experts en passation de marchés, au besoin, ont été utiles au Programme jusqu’à maintenant. Toutefois, il se peut que cette solution ne soit pas durable, car il n’y a aucune certitude que des experts seront disponibles pendant la défense des demandes. Un certain nombre de départs à la retraite et d’autres départs sont déjà attendus. Il est donc nécessaire de maintenir une certaine capacité à l’interne pour mettre à jour les données des demandes au besoin, produire des publications continues fondées sur des données canadiennes et concevoir un plan de transfert des connaissances et de la mémoire institutionnelle aux nouveaux membres du personnel.

Comme l’indique l’analyse comparative entre les sexes et l’analyse menée par RNCan pour le Programme en 2017, le domaine des sciences et de la technologie, y compris le levé dans l’Arctique, est surtout un domaine à prédominance masculine. Toutefois, le Programme du PCE a un ratio de femmes scientifiques supérieur à la moyenne comparativement au secteur privé et au gouvernement fédéral. De plus, un certain nombre de femmes ont occupé des postes de responsables dans le cadre du Programme, y compris la directrice actuelle du Programme de RNCan, d’anciennes scientifiques en chef de RNCan ainsi que l’hydrographe responsable des levés dans l’océan Arctique du MPO.

Constatation 5 : Les problèmes de gestion de l’information et de technologie de l’information auxquels le Programme est confronté peuvent avoir une influence sur son efficacité et son succès global.

Accès aux données

Il n’existe actuellement aucun mécanisme de gestion et de technologie de l’information (GI/TI) au sein du gouvernement du Canada permettant aux ministères de travailler horizontalement à une initiative. Jusqu’à ce qu’un tel système soit mis en œuvre, les ministères doivent élaborer leurs propres systèmes pour travailler de façon interministérielle. Il peut s’agir d’envoyer des documents par courriel, d’envoyer des copies papier ou des fichiers électroniques sur des clés USB, ou de donner accès au personnel d’autres ministères en créant des comptes sur leurs systèmes.

Le Programme du PCE traite de très vastes ensembles de données brutes, d’analyses scientifiques, de cartes, de documents à l’appui, en plus d’assurer la tenue à jour des demandes. Ces dossiers sont souvent classés confidentiels ou protégés B, mais ils doivent être partagés entre les trois ministères lors de la préparation des demandes du Canada en vertu de l’UNCLOS.

Travaillant horizontalement, le Programme n’a pas accès à un mécanisme officiel pour partager des documents confidentiels. Chaque ministère fait partie d’un réseau ou d’un système de GI/TI différent, où le personnel du Programme n’a pas facilement accès aux données stockées dans les systèmes des autres ministères. De plus, étant donné que certains membres du personnel du Programme sont basés à Ottawa, y compris la direction d’AMC et du MPO, le transfert des dossiers de l’IOB à Ottawa a été jugé difficile par les personnes interrogées.

Une évaluation des menaces et des risques du Programme effectuée par RNCan en 2012 a mis en évidence le transfert non sécurisé de dossiers confidentiels entre les ministères comme un risque potentiel pour la sécurité. Les participants à l’entrevue ont déclaré qu’il n’y a aucun moyen de travailler de façon efficiente et efficace avec les autres ministères et les autres systèmes de GI/TI, ce qui peut avoir une incidence négative sur les échéances du Programme. Le personnel du Programme a trouvé des solutions de rechange sécuritaires aux problèmes d’accès aux données. Toutefois, il s’agit de solutions ponctuelles ou temporaires qui ont été créées au niveau opérationnel.

Mise à jour et stockage des données

Outre les questions d’accès aux données, le Programme pourrait avoir de la difficulté à mettre à jour et à stocker les données afin de s’assurer que les données et les documents et cartes connexes des demandes sont conservées et mises à jour pendant plusieurs années, jusqu’à ce qu’elles soient examinées par la CLCS.

Les coûts de mise à jour et de stockage des données peuvent s’élever jusqu’à 1 million de dollars par an. Toutefois, le Programme bénéficie d’économies de coûts grâce au partage des coûts du renouvellement des licences d’utilisation de logiciels parmi ses programmes géoscientifiques. Le Programme continue d’assumer les coûts liés à la mise à jour régulière des bases de données et au renouvellement des licences d’utilisation des logiciels comme l’exige l’article 76 de l’UNCLOS. Le Programme effectue également des sauvegardes régulières sur place et hors site des données et des demandes pour s’assurer qu’elles sont protégées, et surveille les données pour s’assurer de leur qualité afin de signaler toute corruption potentielle des données rendue possible par les mises à jour automatiques du logiciel.

Partage des données

Toutes les demandes des pays sont traitées confidentiellement par la CLCS. Seul l’État côtier lui-même peut décider de rendre la demande publique. Les seules informations disponibles sur les demandes des pays sont les résumés exécutifs publiés des demandes (qui sont préparés par l’État lui-même), ou si le pays a une politique sur les données ouvertes.

La politique du Canada en matière de données stipule que les données recueillies dans le cadre du Programme du PCE demeurent confidentielles jusqu’à ce que la CLCS formule des recommandations sur les demandes. À l’heure actuelle, il n’est pas prévu de rendre publique l’intégralité de la demande, même après que le Canada aura reçu les recommandations de la CLCS et que les limites extérieures auront été adoptées dans la législation nationale. D’autres pays peuvent avoir des politiques différentes en matière de partage des données et d’échange d’information. Par exemple, les É.-U. publient immédiatement toutes les données bathymétriques recueillies, tandis que la Russie ne publie aucune donnée qu’elle a recueillie. De plus, les États-Unis ont laissé entendre qu’ils pourraient rendre public l’ensemble de leur demande une fois qu’elle sera terminée. Ces données peuvent avoir une influence sur la collaboration scientifique à l’égard des publications ainsi que sur le partage des données qui peuvent appuyer les demandes d’autres pays.

Étant donné la nature collaborative de ce programme, des modifications ont été apportées à la Politique sur les données ouvertes du Canada au cours d’ententes visant des levés conjoints avec le Danemark et les É.-U., afin de permettre la diffusion conjointe de données pour des projets de collaboration. Toutefois, pour protéger la demande du Canada, des restrictions ont été imposées sur la façon dont les données recueillies lors du levé de l’océan Arctique de 2016 pourraient être utilisées par les collaborateurs. En 2016, RNCan a publié un fichier ouvert d’images JPEG de données sur la sismique réflexion recueillies entre 2007 et 2011. Le Canada a également soumis les données bathymétriques qu’il a recueillies à la Carte bathymétrique internationale de l’océan Arctique, qui est distribuée aux utilisateurs sous forme de produit mis à l’échelle de 500 m. En donnant accès aux données canadiennes, le Programme vise à stimuler l’interprétation scientifique et l’examen par les pairs afin de renforcer la demande du Canada.

Dans l’immédiat, on ne prévoit pas que le Canada entreprenne d’autres levés de données pour le Programme du PCE, bien que des levés opportunistes puissent être examinés au cas par cas. Les demandes seront renforcées par des publications et des demandes évaluées par des pairs. La participation des scientifiques canadiens aux forums scientifiques internationaux est donc impérative pour se tenir au courant des progrès scientifiques, avoir potentiellement accès à de nouvelles données et continuer à favoriser les partenariats de collaboration.

Constatation 6 : De nombreux facteurs externes peuvent avoir une incidence sur le succès du Programme.

Commission des limites du plateau continental

La CLCS est composée de 21 membres élus, les élections ayant lieu tous les cinq ans. Deux représentants du Canada ont été élus à la Commission, l’un pour le mandat de 2012 à 2017 et l’autre pour le mandat de 2017 à 2022. Les dépenses des membres de la CLCS sont payées par leurs pays respectifs, mais il existe un fonds établi pour soutenir les membres des pays en développement, auquel le Canada a contribué en 2017 et 2018. Le Programme du PCE prend en charge les coûts des élections ainsi que les dépenses engagées par le membre canadien pour assister aux réunions à New York. La présence d’un représentant au sein de la CLCS est avantageuse pour le Programme, car la personne peut fournir des points de vue uniques sur le processus d’examen et aider à façonner un cadre favorable à l’engagement positif du Canada à l’égard de la CLCS.

La documentation et les entrevues ont révélé que les membres de la CLCS ont des capacités variables et qu’en raison du coût élevé des déplacements à New York, tous les membres ne participent pas à chaque réunion. La composition de la CLCS est également un facteur qui peut avoir une influence sur le type de recommandations reçues, car les membres actuels pourraient avoir des opinions différentes ou formuler des recommandations incompatibles avec la pratique antérieure.

Le délai d’examen des demandes des États côtiers est actuellement assez long. Les membres se réunissent pendant un total de 21 semaines par année et produisent en moyenne trois ou quatre séries de recommandations par année. Après l’afflux de 35 demandes en 2009, la première échéance importante pour les pays qui ont ratifié l’UNCLOS avant 1999, le temps nécessaire à l’examen des demandes n’a cessé d’augmenter. Pour les pays qui ont déposé des demandes après 2009, le délai moyen entre la soumission et la réception des recommandations est de 5,5 ans, contre des temps d’attente beaucoup plus courts avant 2009. La CLCS examine actuellement la 46e demande en attente, qui a été soumise il y a 9 ans. Le dernier pays à avoir reçu des recommandations en mars 2017 avait déposé sa demande en 2009, soit huit ans avant la réception des recommandations.

Il y a actuellement 79 demandes en attente. La demande du Canada sur l’océan Atlantique est 70e rang. On s’attend à ce que les retards dans l’examen des demandes déposées à la CLCS aient des répercussions variables sur le Programme du PCE du Canada, y compris sur les ressources humaines, la mise à jour des données, les finances et le calendrier global du Programme.

Une fois que les demandes du Canada auront été examinées, les recommandations reçues pourraient avoir d’autres répercussions sur le Programme. Le processus d’examen de la CLCS est confidentiel et difficile à prévoir. Il est possible que la CLCS demande plus de données, ce qui obligerait le Canada à recueillir d’autres données et par conséquent, prolongerait davantage l’échéancier du Programme. Ce fut le cas de la demande de la Russie, qui a terminé la collecte de données supplémentaires pour déposer deux autres demandes partiellement examinées. Toutefois, les participants aux entrevues croient que cela est peu probable pour le Canada, car le Programme a fait preuve de diligence dans la production de demandes scientifiquement solides et défendables. Comme le Canada sera le dernier pays de l’Arctique à avoir ratifié l’UNCLOS, les recommandations formulées à l’intention d’autres pays pourraient avoir une incidence si elles réfutent les interprétations scientifiques canadiennes. À l’inverse, ils pourraient aussi profiter au Canada.

Orientation stratégique

La décision de haut niveau de séparer les demandes sur les océans Atlantique et Arctique en 2013 et d’effectuer davantage de cartographie dans l’océan Arctique a eu une incidence sur les échéanciers du Programme, la gestion globale et le moral du personnel.

Le fractionnement des demandes sur les océans Atlantique et Arctique a prolongé de plus de cinq ans l’échéancier du Programme. Les documents et la documentation sur le Programme ont révélé que la décision du Cabinet a été prise à la dernière minute et que les responsables du Programme ont été peu consultés. Il y a eu un roulement de personnel important en 2014, les directeurs des trois ministères et certains scientifiques expérimentés ayant pris leur retraite ou quitté le Programme. Les participants aux entrevues ont décrit la période de transition comme étant difficile en raison du faible moral du personnel et de la quantité de travail requise en peu de temps pour planifier et mener trois autres levés en 2014, 2015 et 2016.

Des dates de dépôt distinctes pour la CLCS signifient que la demande du Canada sur l’océan Arctique sera la dernière demande examinée sur l’océan Arctique, derrière celle de la Russie et du Danemark. Les participants aux entrevues ont expliqué que la décision du Canada d’effectuer davantage de recherches, dans l’intention d’inclure le pôle Nord dans sa demande sur l’océan Arctique, a quelque peu nui à sa crédibilité internationale, surtout auprès du Danemark. L’inclusion du pôle Nord dans la demande du Canada créera un chevauchement avec les demandes du Danemark et de la Russie, qui comprennent également le pôle Nord. Bien que les chevauchements du PCE fassent normalement partie du processus de délimitation, ils compliquent davantage les négociations sur la délimitation en l’espèce parce qu’il y aura trois parties à la table.

Négociations sur la délimitation

Une fois que le Canada aura déposé sa demande sur l’océan Arctique, les discussions avec ses voisins sur les dispositions provisoires dans la zone de chevauchement, qui pourraient inclure une ligne de démarcation provisoire, pourraient commencer. Toutefois, de nombreux États côtiers attendent que les recommandations de la CLCS soient adoptées avant d’entamer des négociations officielles et la plupart ne finalisent pas les lignes de délimitation avant cette date. Si les relations internationales actuelles sont fondées sur la coopération, le climat politique ne peut être définitivement prédit à l’avenir. Le Programme entreprendra bientôt des consultations auprès des gouvernements territoriaux et des groupes autochtones au sujet des limites extérieures.

Le chevauchement du PCE dans l’océan Atlantique avec le Danemark est l’une des questions que le nouveau groupe de travail conjoint Canada-Danemark sur les questions frontalières abordera et il est possible que des dispositions provisoires soient en place avant que les recommandations de la CLCS soient disponibles. En ce qui concerne l’Arctique, des discussions très préliminaires ont eu lieu avec les pays voisins, mais aucune négociation officielle sur la délimitation n’a été entamée puisque le Canada n’a pas encore déposé sa demande sur l’océan Arctique. Le moment des négociations n’est donc pas connu, de même que leur résultat, ce qui peut avoir une incidence sur l’atteinte du résultat final et le succès du Programme.

Constatation 7 : La structure de gouvernance du Programme fonctionne bien et facilite la coopération.

Le Programme du PCE du Canada est une initiative horizontale dans le cadre de laquelle le AMC, RNCan et le MPO travaillent ensemble à l’atteinte d’un objectif commun. Il est donc important que le Programme ait une structure de gouvernance qui énonce clairement les responsabilités des ministères et facilite la prise de décisions.

Au niveau opérationnel, les équipes scientifiques multidisciplinaires de la CGC et du SHC sont basées à l’IOB. L’évaluation a permis de constater que le regroupement des équipes est avantageux pour le Programme, car il permet une communication ouverte entre les ministères et facilite l’apprentissage et le partage de l’équipement et des techniques. AMC, responsable des questions juridiques et diplomatiques concernant la demande, est situé à Ottawa. Afin d’atténuer les défis que pourraient avoir à relever les membres du personnel du Programme à différents endroits, le Programme tient des réunions techniques de travail hebdomadaires. Les participants à l’entrevue ont constaté la valeur de la communication régulière pour aider à rester sur la bonne voie pendant l’analyse des données et la préparation de la demande sur l’océan Arctique.

Le Conseil de gestion du Programme est responsable de l’exécution quotidienne du Programme et tient des réunions hebdomadaires de gestion, ce qui a facilité les interactions entre les ministères et renforcé les relations. Certains participants aux entrevues se sont dits préoccupés par le fait que la direction est située à la fois à l’IOB et à Ottawa, de sorte que certains membres du personnel croient que leur direction n’est pas aussi engagée ou « dans le coup » comparativement aux années précédentes. Toutefois, en général, les personnes interrogées s’entendaient pour dire que la prise de décisions est efficace à l’échelle de la direction, ce qui met le Programme sur la voie de l’atteinte de ses objectifs.

Le Conseil de gestion relève du Comité directeur des SMA, qui est responsable de l’orientation stratégique globale et de la surveillance du Programme. Le Comité prévoit se réunir au moins deux fois par année, mais certains participants aux entrevues ont expliqué qu’en pratique, le Comité ne s’est pas réuni aussi souvent que prévu en raison de problèmes de calendrier. Il y a eu un roulement important de SMA dans les trois ministères depuis le début du Programme, ce qui a parfois entraîné un manque d’orientation stratégique de haut niveau et retardé la prise de décisions au niveau opérationnel.

La structure de gouvernance a évolué depuis 2004 et ne comprend plus le Comité consultatif fédéral des directeurs généraux (DG) chargé de conseiller le Comité directeur des SMA et le Conseil de gestion sur des questions pertinentes. Bien que ce Comité soit inactif, il ne semble pas y avoir d’incidence négative, car les DG d’AMC, de RNCan et du MPO participent activement au Programme au besoin, souvent dans le cadre de réunions ou de téléconférences avec les DG et les directeurs. Les DG fournissent souvent une orientation stratégique de façon ponctuelle lorsque le Comité directeur des SMA n’est pas en mesure de se réunir.

Malgré une période de transition difficile en 2013, après la scission des demandes pour les océans Atlantique et Arctique, le Programme a réussi à planifier et à exécuter rapidement de nouvelles missions de collecte de données en 2014, 2015 et 2016. Cela a été rendu possible grâce aux solides relations informelles entre le personnel du Programme, au leadership et à la prise de décisions collectives par la direction, ce qui démontre une structure de gouvernance efficace.

Constatation 8 : En raison de la nature des activités du Programme, les dépenses varient d’une année et d’un ministère à l’autre, et le Programme connaîtra un déficit budgétaire après 2020-2021.

Dans l’ensemble, le Programme a réussi à obtenir le financement nécessaire pour réaliser des missions de collecte de données et effectuer des travaux continus au moyen de plusieurs demandes au Conseil du Trésor et demandes de report. Toutefois, le financement du Programme devrait prendre fin en 2020-2021.

La direction du Programme continue de réaliser un certain nombre d’exercices budgétaires afin d’assurer le financement des trois ministères et de permettre l’achèvement de toutes les phases du Programme. Toutefois, le Programme s’est heurté à des problèmes de financement, deux demandes récentes de report présentées par RNCan ayant été refusées, les ministères ont dû trouver d’autres moyens d’obtenir un financement immédiat pour compléter la demande sur l’océan Arctique. La direction du Programme a déclaré que la viabilité du Programme dépend fortement de l’obtention d’un financement garanti.

Dans certains cas, des ressources ont été mises en commun parmi les ministères pour financer les travaux en cours. Par exemple, RNCan a financé AMC en 2016-2017 à partir des fonds inutilisés de levé, car AMC n’a pas reçu de financement réservé pour son travail depuis 2008. La volonté des ministères de partager les ressources souligne la nature coopérative du Programme et leur volonté d’atteindre l’objectif commun de déposer une demande sur l’océan Arctique d’ici 2019.

Les deux évaluations précédentes effectuées en 2009 et 2011, ainsi que la vérification effectuée par RNCan en 2011, ont révélé que le Programme est rentable et efficient. La présente évaluation a porté sur l’ensemble des dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E) et des dépenses salariales du Programme de 2011-2012 à 2017-2018, mais ne permet pas de déterminer clairement l’efficience du Programme à partir des documents et des dossiers financiers examinés. En moyenne, le Programme a dépensé 79 % de son budget de F et E prévu, ce qui est beaucoup moins élevé que les 96,8 % de l’évaluation de 2011. L’écart total des dépenses varie considérablement d’un ministère à l’autre et d’une année à l’autre.

Les dépenses de F et E du Programme varient d’une année à l’autre, les années de collecte des données (2012, 2014, 2015 et 2016) entraînant des coûts plus élevés. De nombreux facteurs peuvent avoir une incidence sur les coûts réels de la collecte des données. Par exemple, la taille réduite et la capacité limitée du brise-glace canadien, le NGCC Terry Fox, de naviguer dans des conditions de glace extrêmement épaisse en 2014 ont fait en sorte que moins de données ont été recueillies et que des levés supplémentaires en 2015 et 2016 étaient nécessaires. Les dépenses de F et E de RNCan reflètent sa responsabilité de gérer tous les coûts associés aux missions d’enquête, comme la planification et la coordination des opérations sur le terrain, le paiement de tous les coûts des navires et l’embauche de personnel spécialisé. RNCan assume également les coûts associés à la production des demandes et les frais de déplacement pour présenter les résultats scientifiques du Programme lors de conférences et de réunions.

Comme il est mentionné dans les évaluations précédentes, les méthodes de collecte de données utilisées dans l’ensemble du Programme étaient rentables en fonction de la capacité et de la disponibilité de l’infrastructure et du matériel. Toute autre méthode que l’utilisation de brise-glace pour recueillir des données au cours des trois dernières expéditions, comme les camps d’observation des glaces ou les VSA, n’aurait probablement pas permis d’obtenir les mêmes résultats dans les délais prescrits en fonction de la période de collecte des données dans l’Arctique et des échéanciers du Programme.

Les dépenses salariales réelles étaient également plus élevées au cours des années de collecte des données en raison des coûts des heures supplémentaires. Les dépenses salariales de RNCan et du MPO devraient demeurer aux niveaux actuels au cours de la phase de surveillance et de mise à jour des données. Toutefois, il augmentera de nouveau au cours de l’examen de la demande afin de s’assurer qu’il y a du personnel en place pour collaborer avec la CLCS au besoin. AMC est chargé de financer le membre canadien de la CLCS à environ 250 000 $ par année jusqu’en 2022, ce qui ajoute à ses coûts salariaux croissants.

Le Programme a permis de réduire les coûts de la recherche dans l’Arctique grâce à la collaboration avec d’autres pays. Des économies ont été réalisées en affrétant le brise-glace suédois Oden pour l’expédition de 2016. Le Programme a été environ 10 millions de dollars en deçà du budget prévu en raison de la réduction des coûts de carburant et de l’état des glaces, ainsi que des coûts d’affrètement moins élevés pour le Canada qui a accepté d’accueillir un programme scientifique suédois qui en est à ses débuts à bord de l’Oden pendant l’étude.

Considérations et prochaines étapes

Poursuivre l’engagement à l’égard de l’article 82

L’Autorité internationale des fonds marins (AIFM) a été créée en vertu de l’UNCLOS pour organiser et contrôler les activités dans la Zone, qui dépasse les limites de la juridiction nationale. L’article 82 de l’UNCLOS exige des Parties qu’elles versent des paiements ou des contributions en nature à l’AIFM pour l’exploitation des ressources naturelles non biologiques dans son PCE. Par exemple, si un État côtier trouve des réserves de pétrole ou de gaz dans son PCE et commence la production, il doit alors verser des contributions annuelles à l’AIFM après la sixième année de production. Ces contributions seront éventuellement distribuées aux pays en développement qui sont parties à l’UNCLOS sur la base de critères de partage équitable.

L’article 82 reste très incertain sur le plan international en ce qui concerne la définition des contributions en nature, ce qui se passe si l’État côtier n’est pas rentable grâce à la production à sa sixième année et comment les contributions ou les paiements seront répartis entre pays en développement. Aucun pays n’a encore versé de paiements à l’AIFM en vertu de l’article 82, mais le Canada pourrait être le premier à cause des gisements de pétrole découverts dans le PCE de l’océan Atlantique.

Le Canada ne dispose pas actuellement d’un cadre ou d’un mécanisme national pour déterminer la source des paiements en vertu de l’article 82. AMC a commencé à consulter les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que le secteur privé, qui sont tous impliqués dans les paiements imminents. La poursuite des activités de sensibilisation et des négociations entre le gouvernement du Canada et les acteurs concernés serait bénéfique pour l’établissement d’un cadre national, de préférence avant le début de la production. De plus, il est important que le Canada maintienne sa présence au sein de l’AIFM et qu’il entame des discussions en vertu de l’article 82 pour s’assurer que les fonds sont bien gérés et que la répartition est conforme aux politiques d’aide internationale du gouvernement du Canada.

Tirer parti de la recherche scientifique

Le Programme du PCE a été en mesure de tirer parti des sondages pour améliorer la collecte de données afin de respecter d’autres obligations gouvernementales et de profiter à d’autres programmes gouvernementaux. Par exemple, le Programme a joué un rôle déterminant dans l’acquisition de données sur la contribution du Canada à l’Alliance de recherche de l’océan Atlantique issue de la déclaration de Galway. Le Programme a également fait la promotion de la vulgarisation scientifique dans le cadre de l’expédition polaire du Canada et de la Suède en 2016, au cours de laquelle un enseignant en mer a été intégré à l’équipe scientifique pour renseigner le public, au moyen des médias sociaux, sur les sciences fédérales et les scientifiques qui travaillent au Programme canadien du PCE. 

Le Canada peut continuer à tirer parti de la recherche scientifique entreprise dans le cadre du Programme du PCE pour d’autres initiatives pangouvernementales, comme l’élaboration du nouveau Cadre stratégique relatif au Nord et à l’Arctique du Canada. Dans le cadre du Programme, le Canada a cartographié les limites extérieures de son PCE. Cependant, le Canada n’a pas encore cartographié la totalité des océans Atlantique et Arctique, ni l’océan Pacifique.

Alors que l’océan Arctique subit des changements environnementaux rapides et sans précédent, de nouvelles possibilités de navigation et d’extraction des ressources seront présentées, ce qui nécessitera de nouvelles recherches. D’autres initiatives de cartographie du fond marin peuvent créer des levés régionaux détaillés et des cartes à haute résolution du fond marin et du sous-sol pour mieux illustrer la structure du fond marin et relever les ressources naturelles potentielles. Les données bathymétriques recueillies dans le cadre du Programme ont déjà été utilisées dans des bases de données pour aider à déterminer des routes de navigation sûres. L’établissement de cartes marines supplémentaires peut également faciliter la navigation maritime en permettant de trouver des couloirs de navigation plus efficaces et à faible impact, par exemple dans le passage du Nord-Ouest.

Le financement accordé dans le cadre du Programme du PCE a permis non seulement de cartographier des territoires inexplorés, mais aussi d’améliorer et d’acheter de l’équipement qui a été utilisé dans d’autres initiatives de recherche. Il est important que le Canada continue d’investir dans les navires de recherche océanographique et les brise-glaces de recherche, ainsi que dans le renforcement des capacités des gens dans les domaines des sciences et de la technologie, capables d’exploiter des brise-glaces et de mener des recherches novatrices à l’aide de technologies nouvelles et changeantes. Pour ce faire, on pourrait financer des programmes géoscientifiques marins novateurs qui s’appuieraient sur le Programme du PCE du Canada et formeraient la prochaine génération de géologues, de géophysiciens, d’hydrographes et d’océanographes. Comme l’échéancier du Programme du PCE s’étendra bien au-delà de 2021, il sera important de disposer de l’expertise scientifique et technique nécessaire pour mener d’autres recherches afin de comprendre toutes les terres du Canada, sur le continent ou en mer.

Planification à long terme de la mise en valeur des ressources naturelles dans le PCE

Une planification à long terme est nécessaire pour assurer la gestion et la mise en valeur efficaces des ressources naturelles du PCE du Canada. Un programme national coordonné de cartographie des océans et des évaluations des ressources naturelles des vastes terres extracôtières du Canada pourraient être envisagés à l’avenir pour le Canada.

À l’heure actuelle, la valeur de la richesse minérale du PCE du Canada n’a pas encore été déterminée. Des évaluations des ressources pourraient être effectuées pour aider à déterminer la valeur des ressources et la viabilité de la mise en valeur, en particulier dans l’océan Arctique, et pour contribuer aux négociations sur la délimitation dans les zones de chevauchement du PCE. Les demandes du Canada pour les océans Atlantique et Arctique ajouteront environ 2,2 millions de km2 à sa masse continentale. On s’attend donc à ce que le potentiel de ressources du Canada dans son PCE soit important, ce qui aura des répercussions sur le développement économique local, ainsi que sur les paiements prévus à l’article 82 de l’UNCLOS.

Bien que certaines sociétés privées entreprennent de l’exploration pétrolière et gazière dans l’océan Atlantique, le potentiel économique des gisements de pétrole et de gaz dans l’océan Arctique est largement inconnu. Il peut y avoir des gisements de méthane gelés, mais la technologie permettant de mettre en valeur la ressource n’existe pas encore. De plus, l’extraction des ressources dans l’océan Arctique comporte de nombreux défis, comme les conditions difficiles, les dépenses élevées et les risques environnementaux liés au transport des ressources.

La consultation des parties concernées sur l’exploitation éventuelle des ressources naturelles est nécessaire. Cela comprend la participation des provinces et des territoires, des gouvernements et des dirigeants régionaux, des collectivités autochtones, des groupes environnementaux et du secteur privé pour discuter des avantages économiques mutuels, de l’emploi, des répercussions culturelles et de l’atténuation des impacts environnementaux.

Conclusions

En général, le Programme est bien géré et est sur la voie d’atteindre ses objectifs. La diplomatie scientifique, la collaboration et la coopération sont des caractéristiques clés qui ont contribué au succès du Programme jusqu’à maintenant. Une communication ouverte et régulière, ainsi que le regroupement des scientifiques, ont permis d’établir de bonnes relations de travail entre les trois ministères et entre les scientifiques et les experts juridiques. Ces relations ont permis au personnel de surmonter de nombreux obstacles, y compris la décision de 2013 de séparer les demandes pour l’océan Atlantique et l’océan Arctique, ce qui a prolongé l’échéancier du Programme. La coopération avec des acteurs externes a également été importante pour le succès des expéditions scientifiques et la poursuite des relations internationales constructives du Canada. La structure de gouvernance du Programme facilite efficacement la coopération interministérielle et les voies de communication ouvertes. Le fait d’avoir les bonnes personnes à la table de négociation a été la clé du succès du Programme jusqu’à maintenant.

Les données recueillies par les expéditions du Programme, presque entièrement en territoire inconnu, constituent en soi une grande réalisation. Les équipes ont dû travailler dans des conditions physiques difficiles pendant les expéditions dans l’océan Arctique en particulier, prouvant leur professionnalisme, leur dévouement, leur capacité et leur aptitude à apprendre des expériences passées, à s’adapter et à appliquer des approches nouvelles et novatrices pour relever les défis. Étant donné le budget relativement modeste de 195 millions de dollars pour la taille et la portée du Programme, les équipes scientifiques ont été en mesure de recueillir de nouvelles données très utiles qui contribueront aux demandes déposées à la CLCS, et peut-être ajouteront 2,2 millions de km2 à la masse continentale du Canada. Ces données auront également des répercussions qui iront au-delà des demandes elles-mêmes, contribuant ainsi à une recherche scientifique plus vaste, ainsi qu’au leadership du Canada dans le domaine de la cartographie des océans.

À l’avenir, le Programme aura plusieurs défis à relever. Une fois les deux demandes déposées auprès de la CLCS, les délais d’attente pour l’examen et la présentation des recommandations demeurent inconnus et pourraient repousser la date de fin du Programme de plusieurs décennies. Le maintien des ressources humaines et financières a été un défi pour le Programme jusqu’à maintenant, et continuera de l’être, car le calendrier ultime du Programme est incertain. Il y aura également des répercussions pour d’autres secteurs qui dépassent la portée du Programme lui-même et qu’il sera important d’examiner au cours des mois et des années à venir, comme la participation à l’article 82 de l’UNCLOS, l’optimisation de la recherche scientifique du Programme et la planification à long terme de la mise en valeur des ressources naturelles du PCE.

Recommandation

Il est recommandé qu’AMC, à titre de responsable du Programme, en consultation avec RNCan et le MPO, rédige une stratégie pour les autres phases du Programme qui porte sur les domaines suivants :

• les activités restantes à terminer dans les délais prévus;
• les ressources humaines et le transfert de connaissances;
• les ressources financières;
• l’accès, la maintenance et le stockage des données.

Le Programme du PCE a élaboré un plan des ressources humaines et financières en 2012 et une version mise à jour en 2016 en réponse à la deuxième évaluation formative. Le plan le plus récent décrit les phases restantes des travaux ainsi que les principales activités à réaliser à chaque phase, les ressources humaines requises par le Ministère jusqu'à la phase 3, et un résumé des ressources financières reçues à ce jour avec un budget prévu pour 2020-2021.

Il faudrait élaborer une stratégie prospective qui comprendrait une version à jour du plan de 2016. La Stratégie devrait tenir compte des activités qui seront menées à bien après le dépôt de la demande sur l'océan Arctique et des échéanciers prévus mis à jour qui reconnaissent que les échéanciers ne sont pas concrets et qu'ils dépendent des délais d'examen de la CLCS.

La stratégie devrait comprendre une liste à jour des besoins en ressources humaines par ministère pour compléter les activités restantes, y compris la phase finale du Programme si possible. La stratégie devrait également comprendre un plan sur la façon dont le Programme vise à assurer le transfert des connaissances au personnel concerné au cours des phases finales du Programme.

La Stratégie devrait également inclure un budget actualisé des ressources financières avec les ressources financières existantes jusqu'en 2020-2021, qui estime le financement nécessaire pour mener à bien les quatre phases du Programme, tout en reconnaissant que les échéanciers du Programme peuvent changer en raison d'un certain nombre de facteurs. À l'heure actuelle, le Programme ne dispose pas de fonds suffisants pour mener à terme les autres phases.

Enfin, la stratégie devrait explorer des façons de régler à long terme les problèmes d'accès, de mise à jour et de stockage des données relevés dans la présente évaluation. Cela pourrait se faire par l'élaboration d'un plan de GI/TI qui comprendrait un mécanisme officiel de partage des données entre les ministères, un financement réservé pour l'achat et la mise à jour des logiciels et du matériel, ainsi que les besoins en personnel de GI/TI.

Réponse de la direction et plan d’action

Il est recommandé qu’AMC, à titre de responsable du Programme, en consultation avec RNCan et le MPO, rédige une stratégie pour les autres phases du Programme qui porte sur les domaines suivants : les activités restantes à terminer dans les délais prévus, les ressources humaines et le transfert de connaissances, les ressources financières, l’accès, la mise à jour et le stockage des données.

Annexes

Annexe A : Chevauchement du PCE dans l’océan Atlantique

La demande du Canada sur l’océan Atlantique a été déposée le 6 décembre 2013. Une demande à la CLCS a été faite en février 2018, mais aucune sous-commission n’a encore été créée. Le Canada est 70e en attente.

Annexe B : Chevauchement du PCE dans l’océan Arctique

La demande partielle du Canada sur l’océan Arctique a été déposée le 6 décembre 2013. La demande complète sera disponible sous peu — elle sera déposée à la CLCS au début de 2019.

Annexe C : Théorie du changement

Annexe D : Facteurs clés d’influence