Évaluation de la programmation de l’aide internationale au Sénégal, 2012-13 à 2017-18

Développement social et économique

Le Sénégal a continué d’être un pays de stabilité politique en Afrique de l’Ouest durant la période. Son Plan Sénégal Émergent de 2014 a introduit une nouvelle direction et une approche de partenariat. Accompagnés d’un Plan d’Actions prioritaires (2014-2018), ils ont constitué un cadre de référence important pour la politique économique et sociale visant à faire du Sénégal un « pays émergent » d’ici 2035.

Cependant, le Sénégal demeure l’un des pays les moins avancés, se classant 164^e sur 189 pays selon l’indice de développement humain des Nations Unies en 2017, avec un taux de pauvreté national estimé à 35,6 %. Le Sénégal compte près de 16 millions d’habitants, avec un taux de croissance annuel de la population de 2,8 % en 2017. Près de 70 % vivent en milieu rural, où 2 personnes sur 3 sont touchées par la pauvreté qui a un impact disproportionné sur les femmes. En outre, comme plus de 60 % de la population est âgée de moins de 25 ans, la jeunesse fait face à des enjeux majeurs, y compris un taux de chômage élevé et peu de possibilités d’emploi dans le secteur formel.

Des disparités et des inégalités importantes demeurent au sein de la société sénégalaise, notamment en matière de revenus, de genre et entre les régions. Certaines des populations les plus pauvres et les plus vulnérables du Sénégal résident dans les régions du Sud et du Sud-Est, ce qui s’est également traduit par des taux de malnutrition chronique parmi les plus élevés du pays et des indicateurs inquiétants de la santé maternelle et infantile. Malgré une richesse en ressources naturelles, ayant plusieurs mines d’or de grande échelle, son secteur agricole dominant est sensible aux changements climatiques. La région a également été touchée par un conflit de longue durée en Casamance.

En vue d’être plus proche de la population et de confier des responsabilités à un niveau plus adapté pour y arriver, le Sénégal a procédé à une décentralisation et une déconcentration de l’État. Bien qu’il se soit agi d’une grande priorité pour le Sénégal, ce système gouvernemental a montré plusieurs faiblesses quant à son efficacité. Les structures et acteurs locaux ont souvent manqué des ressources financières et humaines nécessaires pour bien s’acquitter de leur mandat, et la délégation de pouvoir n’a pas encore été pleinement mise en œuvre. Cette situation a rendu la prestation de services très complexe et a impacté divers programmes et projets tant sénégalais que canadiens.

Relations bilatérales

Les relations entre le Sénégal et le Canada remontent à 1962 avec des investissements consacrés à l’aide de plus de 1,3 milliard de dollars. Les relations commerciales entre les deux pays offrent un potentiel de croissance intéressant, notamment dans le secteur minier, l’agriculture, le pétrole et le gaz. En 2017, les échanges commerciaux entre le Canada et le Sénégal ont totalisé 52,4 millions de dollars. Les deux pays sont également membres fondateurs de la Francophonie.

Coordination des donateurs

Il existe un grand nombre de donateurs bilatéraux et multilatéraux au Sénégal. Les principaux contributeurs du pays harmonisent leurs efforts de développement et leurs investissements par l’entremise du Groupe élargi de concertation des Partenaires techniques et financiers au Sénégal, aussi dénommé G50. Ce groupe principal de coordination a pour mission de mettre en œuvre les principes de la Déclaration de Paris visant à une meilleure harmonisation et coordination parmi les donateurs, d’améliorer la concertation et le partage d’informations entre les partenaires, et de structurer et d’approfondir le dialogue avec le Gouvernement du Sénégal sur la lutte contre la pauvreté, les politiques sectorielles et la gouvernance.

Les partenaires se sont également organisés en 17 groupes thématiques pour se coordonner sur des enjeux sectoriels ; un groupe de 15 chefs de coopération (le G15) responsable de la coordination du dialogue politique entre les bailleurs ; puis un groupe de cinq chefs de mission (COMEX-Comité exécutif) qui convie le dialogue avec le président, le premier ministre et le ministre des Finances, au nom des partenaires réunis dans le G50.

Le Canada a joué un rôle important dans la communauté des donateurs. Entre février 2017 et décembre 2018, le Canada assumait le rôle de président du COMEX et la coprésidence du groupe du G50. Le Canada a également participé à de nombreux sous-groupes de donateurs et mécanismes de coordination, notamment dans les secteurs de l’éducation et de la formation professionnelle et technique, de l’égalité des genres et de la sécurité alimentaire. Au moment de l’évaluation, le Canada assumait le rôle de chef de file du groupe en formation technique et professionnelle et la coprésidence du groupe thématique genre.

Décaissements financiers

Durant la période de 2012-13 à 2017-18, les décaissements canadiens de l’aide internationale au Sénégal ont totalisé 410 millions de dollars, une moyenne annuelle de 68 millions de dollars. Pendant cette période, des fonds ministériels ont été décaissés principalement par trois secteurs de l’aide internationale. Moins de 0,8 million de dollars ont été décaissés par l'entremise du Secteur de la sécurité internationale et des affaires publiques (IFM) et des Fonds canadiens d’initiatives locales (FCIL).

Direction de l’Afrique subsaharienne (WGM)

Les décaissements de la Direction de l’Afrique subsaharienne au Sénégal (332 millions de dollars, soit 81 % du total des décaissements) ont été presque entièrement administrés par la Direction du développement au Sénégal (WWS). 71% des investissements ont été réalisés dans le cadre des approches-programmes (235 millions de dollars). Selon les décaissements, la programmation a notamment été axée sur la thématique les enfants et les jeunes avec une majorité des investissements alloués au secteur de l'éducation.

Secteur des Partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM)

Les décaissements de KFM (46 millions de dollars, soit 11 % du total des décaissements) se sont concentrés sur les programmes multi-pays dans le domaine de la santé, de l’éducation et de la sécurité alimentaire. Ces programmes ont été mis-en-œuvre par des partenaires canadiens, notamment Collèges et instituts Canada, Plan International Canada, Vision Mondiale et WUSC/CECI.

Secteur des Enjeux mondiaux et développement (MFM)

Les investissements de MFM (31 millions de dollars, soit 8 % du total des décaissements) étaient largement concentrés sur des programmes de sécurité alimentaire, notamment en assistance alimentaire, en nutrition et en agriculture. Il y a également eu un fort accent sur la santé maternelle, néonatale et infantile.

À l’exception du secteur minier, la volonté et les efforts visant à accroître systématiquement la cohérence ministérielle restent relativement limités et reposent sur des individus et des relations établies.

Malgré la fusion du ministère, la cohérence entre les différents secteurs et directions du ministère semble avoir été limitée et pas systématique. Les efforts de collaboration et de coordination paraissaient reposer sur la volonté des individus de s’engager et des relations (formelles et informelles) plutôt que d’avoir été intégrés à la conception et la mise en œuvre de la programmation. Durant la période de l’évaluation, aucune exigence formelle ni des outils communs n’existaient pour une planification intégrée et un partage d’informations ou connaissances afin d’améliorer la cohérence ministérielle. Ces enjeux étaient également identifiés par l’audit de l’harmonisation de l’administration des programmes de subventions et de contributions à Affaires mondiales Canada de 2017, qui présentait plusieurs recommandations concrètes pour améliorer l'harmonisation ministérielle.

L’identification des domaines dans lesquels une programmation conjointe aurait été possible est demeurée difficile en raison de mandats, des priorités et processus distincts. Ceci était le cas malgré un modèle décentralisé du programme bilatéral et des efforts accrus de rapprocher les secteurs et directions ministérielles en organisant des réunions conjointes hebdomadaires au niveau de la mission. Un seul domaine a permis une coopération étroite entre le personnel du développement, des politiques et du commerce, à savoir le secteur minier. C’est fut le cas en Kédougou, une région dans le Sud-Est où le taux de pauvreté a été le plus élevé du pays, et où de nombreuses entreprises canadiennes ont des intérêts spécifiques dans le secteur des mines d’or. Plusieurs activités communes liées à l’amélioration de la gouvernance du secteur minier ont eu lieu, offrant également une participation des acteurs gouvernementaux et des membres de la société civile.

Les femmes et les filles ont occupé une place de premier plan dans la programmation canadienne dans des secteurs d’importance pour la réduction de la pauvreté.

Le Canada a joué un rôle déterminant dans la mise en avant des questions d’égalité des genres, même avant l’introduction de la Politique d’aide internationale féministe (PAIF) du Canada. Bien que les questions de genre aient été intégrées dans la programmation tout au long de la période, cette nouvelle politique a offert un outil supplémentaire pour communiquer la position du Canada encore plus clairement sur ces questions clés. 

En s’assurant que l’égalité entre les genres a été intégrée comme condition pour le soutien fourni au moyen des approches-programmes, le Canada a également pu soutenir activement l’intégration d’une perspective de genre dans plusieurs réformes nationales et lors de l’élaboration de documents de politique publique.

Les conditionnalités des appuis budgétaires et le dialogue politique ont été des outils importants pour atteindre les plus vulnérables.

Les populations vulnérables ont été définies comme étant les plus pauvres, avec un accent particulier sur les femmes et les filles. Une grande partie de la programmation canadienne a été concentrée dans des domaines importants pour la lutte contre la pauvreté ; notamment l’éducation, la formation professionnelle et technique, la nutrition, la sécurité alimentaire et le développement local. Cet appui, en grande partie fourni au moyen de l’appui budgétaire, a principalement impliqué les ministères concernés au niveau national, mais avec l’intention d’un effet d’enchainement progressif aux niveaux décentralisés et déconcentré. Le choix des conditions et le dialogue politique ont donc été déterminants pour s’assurer que les objectifs visés par les politiques sectorielles ciblent les groupes vulnérables et abordent les questions de genre.

Bien que l’intention était de s’assurer que l’appui budgétaire ait un impact sur les plus vulnérables, il était difficile pour l’évaluation de déterminer dans quelle mesure ces groupes ont été atteints comme prévu et de manière équitable aux niveaux régional et local. Il a été observé que de nombreuses structures publiques décentralisées et déconcentrées dans les régions du Sénégal ont manqué des ressources à élaborer et à exécuter les programmes gouvernementaux de manière efficace et équitable. Cela a également eu un impact sur la capacité de mettre en place les mécanismes nécessaires au suivi des résultats. Le recours aux projets traditionnels pour compléter l’aide budgétaire, à une échelle beaucoup plus limitée, a été un moyen par lequel le programme a pu harmoniser l’aide internationale du Canada sur des groupes vulnérables et des zones géographiques particulières.

Grâce à son approche d’accompagnement, le Canada est devenu un partenaire de confiance du gouvernement du Sénégal, ce qui lui a permis d’apporter une contribution significative aux dialogues politiques.

Le Canada a été considéré comme un partenaire de confiance du gouvernement du Sénégal et d’autres partenaires sénégalais, doté d’une grande crédibilité et d’une grande expertise, compatibles avec les besoins et les priorités du Sénégal. Son approche d’accompagnement et sa culture de collaboration se sont traduits par un engagement à fournir une assistance technique de qualité et un renforcement institutionnel ciblé de longue durée. Il y avait également une appréciation à tous les niveaux de son ouverture aux nouvelles approches pour obtenir des résultats de manière participative et inclusive, utilisant des outils et solutions adaptés au contexte spécifique du pays. Il existe également plusieurs exemples de collaboration étroite entre le Canada et d’autres bailleurs de fonds ayant des objectifs similaires pour assurer une approche coordonnée et harmonisée facilitant l’assistance internationale au Sénégal, surtout dans le cadre des concertations des partenaires techniques et financiers.

Plusieurs changements organisationnels au Ministère ont eu une incidence relativement limitée sur l’efficacité et l’efficience globales de la programmation.

Durant la période de l’évaluation, plusieurs nouvelles politiques, procédures administratives et niveaux de responsabilité ont été introduits, en vue d’éliminer les silos et d’améliorer la cohérence de la programmation. Cependant, comme celle-ci était déjà bien harmonisée avec les priorités du Sénégal, le programme du Sénégal semble avoir été en mesure de bien s’adapter à ces changements. La stratégie du programme bilatéral développée en 2014 a fourni une orientation claire, bien qu’elle n’ait jamais été officiellement approuvée. Cependant, il semble avoir été plus difficile pour la programmation de s’adapter rapidement aux changements inattendus, souvent en raison de la complexité des processus institutionnels d’Affaires mondiales Canada. Par exemple, un processus de demande de propositions destiné à être directement lié à un appui budgétaire général a vu des retards de plusieurs années.

Selon plusieurs interlocuteurs, le manque de clarté des rôles et des responsabilités du siège et ceux de la mission a été à l’origine de certains des problèmes rencontrés. Cependant, la réorganisation des groupes de travail en 2017 a essayé de les surmonter. La rotation fréquente des employés a également été un facteur contributif. Néanmoins, cet enjeu a en grande partie été surmonté par un personnel compétent recruté sur place, appuyé par les experts thématiques du Bureau d’appui du Canada au développement international (BACDI). Toutefois, l’absence d’outils communs de gestion de l’information et la fermeture du BACDI en 2016, qui n’a pas été remplacé par une nouvelle unité d’appui qu’après un long intervalle, ont eu une incidence sur la capacité de recueillir et de partager d’information. Il en a résulté un risque accru de perte de mémoire institutionnelle.

Une forte concentration sur les approches-programmes était appropriée pour faire avancer les priorités sénégalaises.

Plusieurs études internationales suggèrent que l’efficacité des approches-programmes varie d’un pays et d’un instrument à l’autre, en fonction de la volonté et de la stabilité politique, de la rigueur et de la responsabilité des systèmes de gouvernance, ainsi que du niveau de capacité des institutions publiques, entre autres. Dans le cas du Sénégal, cet outil a présenté de nombreux avantages durant la période de l’évaluation en raison d’un climat politique stable, d’une gouvernance et de structures financières et administratives relativement fortes, et d’une volonté politique et un leadership engagé à réaliser le Plan Sénégal Émergent.

Une majorité (57 % ou 234,7 M$ sur 410,4 M$) de la programmation canadienne d’aide internationale totale a été mise en œuvre selon des approches-programmes, en utilisant principalement un mélange d’appuis budgétaires généraux, sectoriels ou de type projet. Les appuis budgétaires représentent moins de 10 % du budget global du Sénégal, mais ils sont considérés comme des instruments et des leviers importants pour faire avancer les processus et les réformes conformément à l’orientation recherchée.

Les appuis budgétaires canadiens ont mis l’accent sur le renforcement des systèmes de finances publiques et la gestion axée sur les résultats, incluant les mécanismes de suivi, de contrôle et de reddition des comptes. Les conditionnalités ont joué un rôle important pour veiller à ce que les ministères concernés bénéficient de l’appui nécessaire pour réaliser des réformes et elles ont également contribué à réduire les risques fiscaux et administratifs. Toutefois, étant donné que de nombreux donateurs appuient souvent le même domaine, il était souvent difficile d’attribuer directement les investissements canadiens aux résultats obtenus sur le terrain.

Les appuis budgétaires ont constitué un instrument important pour atteindre des résultats durables et transformateurs en permettant d’avoir un impact systémique dans les secteurs d’intervention.

Le Canada a pu se positionner comme partenaire stratégique dans la mise en œuvre des réformes publiques de plusieurs domaines thématiques (éducation, agriculture, sécurité alimentaire, nutrition, ressources naturelles) grâce aux liens étroits entre ses appuis budgétaires et son assistance technique de qualité, son renforcement des capacités ciblé et son dialogue politique continu sur le plan technique et de haut niveau. L’appui canadien a également pu intégrer la dimension de genre dans tous ces processus tout en favorisant une bonne gouvernance et de bonnes pratiques de gestion. Ce type de soutien a nécessité beaucoup de temps et de ressources, ainsi qu’une forte capacité à contribuer efficacement au dialogue politique de manière cohérente. Cela a souvent été un défi pour le personnel de la mission qui s’est également concentré sur la mise en œuvre de projets.

La capacité de gestion du financement de manière efficace a été différente d’un ministère partenaire à l’autre, ce qui semble également avoir eu une incidence sur l’efficacité de l’atteinte des résultats. Lorsque le renforcement des capacités et l’assistance technique à cet égard n’ont pas été inclus, comme dans le cas des appuis budgétaires de type projet qui ont été mis en œuvre par une unité de gestion distincte, il a été plus difficile d’assurer des résultats durables à grande échelle. Des défis importants demeurent également pour traduire les progrès réalisés au niveau national aux niveaux décentralisé et déconcentré avec le même niveau de qualité, de responsabilité et de transparence, tout en restant capable de s’adapter au contexte et aux besoins régionaux et locaux spécifiques.

Le Canada a identifié une niche spécifique dans les domaines de l’éducation de base et de la formation professionnelle et technique.

Le Canada s’est engagé dans le secteur de l’éducation au Sénégal depuis des décennies. La programmation, visant initialement un accès accru et une parité entre les garçons et les filles, a évolué au cours de la période en question pour mettre davantage l’accent sur l’amélioration de la qualité de l’éducation, étroitement harmonisée avec les programmes et priorités du gouvernement sénégalais, notamment le Programme d’Amélioration de la Qualité, de l’Équité et de la Transparence du secteur de l’Éducation et de la Formation.

L’accompagnement canadien dans le secteur de la formation professionnelle et technique a également pris une importance grandissante durant la période de l’évaluation en raison de la haute priorité accordée à ce domaine par le gouvernement sénégalais. Pour pouvoir répondre aux besoins du marché et atteindre l’objectif général de devenir une économie émergente d’ici 2035, il est critique que le Sénégal dispose d’une main-d’œuvre qualifiée, capable de répondre aux besoins du marché du travail. La formation professionnelle et technique est donc considérée comme un des leviers clés de la croissance économique.

Pour atteindre la durabilité et l’appropriation locale des résultats, le Canada a également appuyé les ministères de l’Éducation nationale et de la Formation professionnelle, de l’Apprentissage et de l’Artisanat avec une assistance technique et un renforcement des capacités en gestion axée sur les résultats, et les ressources humaines et financières, entre autres. En outre, le Canada a accompagné le développement des stratégies genre et des plans d’action du Ministère de l'Éducation nationale et Ministère de la Formation professionnelle, de l’Apprentissage et de l’Artisanat, qui ont compris la mise en place des réseaux des femmes enseignantes et des bureaux genre dans chaque Inspection d’académie régionale.

Grâce à un appui continu et une approche d’accompagnement globale, le Canada a été en mesure de contribuer à un changement systémique et transformateur dans le secteur de l’éducation de base au Sénégal.

Représentant près de 65 % de l’ensemble de la programmation globale canadienne, l’éducation a été le principal secteur d’intervention pendant la période d’évaluation. Avec un investissement de plus de 300 millions de dollars depuis 2008, le Canada s’est positionné comme l’un des plus importants donateurs dans ce secteur au Sénégal. Le Canada a également joué un rôle essentiel pour accompagner le Sénégal lors de la réforme de son système éducatif, ce qui l'a conduit à adopter une Approche par compétences. En raison des interventions bien définies liées à la mise en œuvre de la réforme du secteur de l’éducation, il a été possible d’attribuer l’appui du Canada à certains résultats clés dans le secteur.

Réforme de l’éducation de base

1. Renforcement des capacités du Ministère de l’Éducation nationale :
   • Adoption de l’Approche par compétences par le gouvernement du Sénégal
   • Nomination de 139 femmes à des postes de responsabilité, dépassant l’objectif initial de 121 femmes.
2. Appui technique : Développement du curriculum :
   • Un curriculum basé sur l’Approche par compétences a été réalisé et déployé dans toutes les écoles primaires de l’enseignement public.
3. Appui dans le processus d’achat des manuels scolaires :
   • Approvisionnement de six millions de manuels scolaires et guides pédagogiques basés sur l’Approche par compétences pour 8 100 écoles publiques élémentaires au Sénégal.
4. Formations en Approche par compétences :
   • Formation de 53 000 enseignants(es) et 8 000 directeurs(trices) en Approche par compétences.
5. Projet de réparation des manuels scolaires :
   • Formation de 40 jeunes réparateurs de manuels scolaires (dont 26 femmes). Cette mesure vise à doubler la durée de vie des manuels, contribuant ainsi à la durabilité des investissements.
6. Programmation axée sur la protection des enfants en milieu scolaire :
   • Nouveau programme global de protection des enfants en milieu scolaire, utilisant une approche multidimensionnelle avec trois partenaires complémentaires.

De nombreuses avancées doivent encore être effectuées pour pouvoir atteindre les résultats escomptés liés à une éducation de base de qualité et sécuritaire pour tous, en particulière pour les filles et jeunes femmes.

Alors que le niveau d’accès a globalement augmenté dans l’enseignement primaire et que des résultats importants ont été atteints à l’égard de la parité fille-garçon, il reste difficile de veiller à ce que l’Approche par compétences soit pleinement et équitablement mise en œuvre dans toutes les régions. À cet égard, le Canada a fourni un appui considérable au Ministère de l’Éducation nationale afin de contribuer à l’amélioration de la gestion des ressources financières et humaines, ainsi qu’aux processus d’approvisionnement. Ce ministère est considéré comme un modèle, ayant examiné plusieurs de ses procédures et processus selon une gestion axée sur les résultats.

Cependant, certains défis restent à relever, particulièrement liés aux niveaux décentralisés et déconcentrés. Des disparités entre les régions persistent, en raison d’un manque de ressources et d’une capacité variable dans l’encadrement pédagogique et administratif. Le nombre d’enseignants, de manuels et d’outils pédagogiques nécessaires pour pleinement mettre en œuvre l’Approche par compétences varie selon les régions et selon le contexte urbain ou rural. La qualité de l’éducation diminue dans les régions éloignées, entre autres, dues au taux important de roulement et l’absentéisme des enseignants. La formation continue des enseignants(es) demeure une problématique importante pour pouvoir assurer une réelle appropriation du curriculum et une maîtrise des processus évaluatifs.

Plusieurs problèmes persistants liés à l’environnement scolaire ont un impact direct sur le temps réel d’apprentissage, la qualité de l’enseignement et le niveau de sécurité des élèves, ce qui est encore plus flagrant en milieu rural. Ils comprennent la présence d’abris provisoires, l’absence des clôtures, le manque des ressources essentielles comme des manuels pour chaque enfant, de cantines scolaires ou encore absence de latrines séparées, touchant particulièrement les filles et les enseignantes.

La programmation du Canada n’a pas été axée sur l’enseignement moyen ou secondaire. Cependant, c’est notamment à ces niveaux que la question de la parité reste critique, puisque seulement 11,1 % des femmes, comparé à 20,1 % des hommes âgés de 25 ans ou plus ont fait des études secondaires. Les mariages et grossesses précoces des jeunes femmes demeurent l’une des raisons principales pour lesquelles elles ne poursuivent pas ou ne terminent pas leurs études. Un travail considérable lié aux changements des perceptions et des attentes socioculturelles doit être effectué pour maintenir les filles au niveau moyen et secondaire, ce qui contribuera également à assurer la pérennité du soutien important apporté pour atteindre à une parité entre garçons et filles dans le secteur de l’éducation de base.

L’appui du Canada a contribué à faire de la formation professionnelle et technique une véritable option pour accéder au marché du travail.

La formation professionnelle et technique est encore considérée par beaucoup comme une « école de la deuxième chance » et moins recherchée que les diplômes universitaires. Cependant, à mesure que la qualité et l’utilité de la formation s’améliorent et que les options disponibles pour une insertion directe sur le lieu de travail augmentent, la formation professionnelle et technique a été de plus en plus acceptée et recherchée.

La programmation canadienne se caractérisait par un accent combiné mis sur l’amélioration de l’accès et de la qualité de la formation offerte, tout en appuyant le processus de réforme visant à intégrer l’Approche par compétences et le renforcement des capacités du Ministère de la Formation professionnelle, de l’Apprentissage et l’Artisan.

Un volet de la programmation a été axé sur l’élaboration de nouveaux programmes de formation et sur le renforcement des capacités des établissements partenaires. Les d’établissements d’enseignement technique et professionnelle sénégalaise soutenues ont une plus grande capacité d’accueil et une programmation plus diversifiée qui répondent mieux aux besoins du marché du travail, grâce à l’engagement continu des cégeps canadiens ainsi que des partenariats stratégiques avec le secteur privé. Toutefois, cette programmation s’est appuyée sur l’hypothèse que le marché sera éventuellement en mesure d’absorber tous les diplômés avec des emplois dans leurs domaines respectifs.

Un autre volet ciblait spécifiquement les jeunes hommes et femmes non scolarisés, sans emploi ou contraints de se tourner vers le secteur informel ou l’artisanat. Avec peu d’autres options pour poursuivre leurs études, ces programmes d’apprentissage ou de formation en entrepreneuriat offraient aux jeunes la possibilité d’obtenir une certification et de meilleures possibilités d’emploi au-delà du secteur informel.

Il reste du chemin à parcourir pour que la formation professionnelle et technique devienne une option réelle et équitable pour les jeunes femmes, surtout en milieu rural.

Malgré une augmentation du nombre des établissements d’enseignement technique et professionnelle sénégalaises offrant plusieurs nouvelles formations, la demande est demeurée plus élevée que la capacité d’accueil. Il avait souvent plusieurs centaines de candidats pour chaque admission à une formation. Les sites de formation sont principalement situés dans les zones urbaines, avec très peu d’options rurales. Les déplacements souvent éloignés de leur famille pour poursuivre leurs études sont particulièrement difficiles pour les jeunes femmes. Elles sont souvent incitées à se marier et à fonder une famille à un jeune âge et à s’occuper des tâches familiales au quotidien. Les options de formation professionnelle et d’apprentissage offertes dans le cadre de la programmation canadienne se sont encore concentrées dans des domaines traditionnellement pratiqués par les hommes. En raison de ces perceptions sociales persistantes, elles ne facilitent pas l’intégration et la participation des jeunes filles sans un appui considérable pour changer ces perceptions. De plus, la durée de la formation, le lieu et l’heure du cours sont d’autres facteurs qui avaient une incidence sur la participation des jeunes femmes.

La création des emplois et le développement des industries étaient à la traîne, laissant de nombreux nouveaux diplômés sans emploi dans leur domaine.

Afin d’augmenter les chances d’insertion sur le marché du travail, les programmes de formation technique et les apprentissages ont créé des liens directs avec des entreprises du secteur privé. Cependant, de nombreux établissements d’enseignement technique et professionnelle sénégalaises souffrent encore d’un manque de locaux et d’équipements appropriés, qui a souvent rendu difficile la préparation adéquate des jeunes techniciens et techniciennes pour le marché du travail.

Toutefois, il était estimé que 100 000 jeunes joignent la force active chaque année, mais seulement 10 000 emplois formels sont créés, car la croissance des industries ne progresse toujours pas au rythme prévu. De nombreux jeunes formés par le biais de programmes canadiens ne peuvent toujours pas trouver de travail. C’est particulièrement le cas dans les communautés rurales, où les industries à grande échelle sont rares.

Le soutien canadien a été important pour permettre la certification des apprentis. Cependant, les apprentis certifiés ont été moins nombreux que prévu à créer leur propre entreprise ou n’ont pas encore réussi à trouver un emploi. Plusieurs entrent eux et ont choisi de rester avec leur maître. La durée du programme, le peu d’opportunités d’affaires hors du secteur informel et la nécessité d’un changement de culture ont été des facteurs contributifs à cette situation.

Le Canada a favorisé une approche intégrée pour l’agriculture, la santé, la nutrition et l’éducation, en mettant l’accent sur les femmes et les filles.

L’appui du Canada au Sénégal en matière de sécurité alimentaire a été étroitement lié aux priorités du Sénégal, articulées autour de trois domaines d’intervention complémentaires : l’augmentation durable de la production agricole, la valorisation des produits agricoles, et l’amélioration de la nutrition. Une grande partie de la programmation canadienne mettait un accent particulier sur le rôle des femmes et des filles, incluant des interventions spécifiques visant à l’autonomisation des femmes et à l’amélioration de l’accès équitable au financement et à la terre. Une approche intégrée reliant l’éducation, la santé, la nutrition et l’agriculture a été privilégiée. Les initiatives visant à améliorer la santé des mères et des nouveau-nés, ainsi que celles facilitant l’enregistrement des naissances dans les zones de conflit ont été complémentaires à d’autres projets. La gestion durable des terres et de l’eau ainsi que d’autres pratiques durables et innovatrices pour l’adaptation aux changements climatiques ont également été des priorités pour la programmation.

Une contribution importante dans le développement des politiques a été apportée par la programmation.

Le Canada a joué un rôle déterminant dans l’adhésion du Sénégal à la Nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire (NASAN) en novembre 2013 et dans le développement de son cadre de coopération de pays. Cette initiative du G7 a proposé un partenariat entre le gouvernement sénégalais, les partenaires techniques et financiers et le secteur privé afin de mobiliser les investissements et lancer les réformes nécessaires pour stimuler la croissance du secteur agricole et améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition. Les engagements financiers du Canada envers la NASAN au Sénégal de 80 M$, complétés en 2018, ont été réalisés principalement dans le cadre de projets existants en agriculture et en nutrition.

En soutenant le Plan Sénégal Émergent, par un appui budgétaire et technique, le Canada a également pu accompagner le Sénégal dans l’élaboration du Plan stratégique multisectoriel de la nutrition et de la Stratégie nationale de sécurité alimentaire et de résilience, tout en intégrant une perspective de genre. De plus, le Programme national d’appui à la sécurité alimentaire 2018-22 ayant pour objectif d’améliorer la sécurité alimentaire et nutritionnelle des ménages les plus vulnérables, ainsi que leurs capacités de résilience, a été élaboré de manière participative.

L’appui canadien a renforcé le secteur agricole dans le but de le moderniser et de créer des opportunités économiques, particulièrement en zones rurales.

Étroitement liée aux objectifs du Sénégal de faire de l’agriculture un levier de croissance économique, une programmation de longue durée a été concentrée dans deux régions géographiques en particulier, à savoir, dans les Niayes (région du Nord-Ouest) et la Casamance (région du Sud). Elle a évolué au fil du temps en s’appuyant sur les résultats des phases précédentes où les femmes ont assumé un rôle de plus en plus important. Les projets étaient principalement réalisés au moyen d’un appui budgétaire de type projet dont la mise en œuvre était assurée par des unités de gestion mise en place par les ministères concernés, à savoir le Ministère de l’Agriculture et équipement rural et le Ministère de l’Environnement et Développement durable. Bien qu’une assistance technique et un renforcement des capacités ont été fournis aux Unités de coordination des projets, cet appui n’a pas été fourni au niveau ministériel.

L’introduction des nouvelles techniques et technologies agricoles a contribué à augmenter la productivité à petite échelle.

La programmation ciblant directement de petits producteurs et productrices en renforçant leurs capacités d’augmenter et de diversifier leur productivité agricole de manière durable a eu des résultats importants. L’appui du Canada s’est traduit par l’introduction des semences améliorées et de nouvelles techniques et d’équipement de production, incluant l’installation de 136 systèmes d’irrigation modernes, dont 13 fonctionnant au solaire. L’utilisation des nouvelles technologies pour améliorer le processus de transformation et la facilitation de l’accès aux crédits de microfinancement, combinées à la formation des producteurs et productrices en gestion et éducation financière, ont également été déterminantes pour améliorer la productivité à petite échelle. Ceci a permis aux producteurs d’augmenter leurs revenus annuels, en moyenne, de plus de 20 % depuis 2010 et, dans certains cas, en particulier certaines productrices, de plus de 80 %. Cela a également contribué à améliorer la vie socio-économique des hommes et des femmes dans les régions d’intervention. Néanmoins, les agriculteurs sont restés attachés aux marchés locaux et n’ont pas réussi à s’étendre au-delà de ceux-ci.

L’appui aux maillons des chaînes de valeur de plusieurs filières porteuses a eu des résultats mitigés.

L’appui aux filières porteuses a permis de créer près de 3 000 emplois dans la région de la Casamance, dont 60 % pour les femmes, ainsi qu’un bon nombre d’Unités de transformation et conditionnement (UTC). Bien que des résultats aient été constatés au niveau individuel des filières et des UTC, des changements systémiques n’ont pas été observés en matière de durabilité et de rentabilité pour atteindre une réelle croissance économique. En effet, la programmation liée à l’appui de la commercialisation des produits à plus grande échelle par le biais de coopératives, la dernière phase de la chaine de valeur, n’a pas atteint les objectifs prévus en raison des défis de développement organisationnel et un manque d’industries agricoles à plus grande échelle.

La programmation en nutrition est allée au-delà de l’amélioration de l’accès aux aliments nutritifs, en mettant l’accent sur l’engagement des communautés dans la lutte contre les pratiques sociales et culturelles néfastes envers les femmes et filles.

La nutrition a été une nouvelle emphase pour le Canada au Sénégal durant la période. Jusqu’ici, elle a été limitée aux régions où la prévalence de l’insécurité alimentaire et de la malnutrition sévère chronique ou aigüe était élevée, afin d’atteindre les populations les plus vulnérables, notamment dans les régions de Kolda et Kédougou.

Dans le cadre d’une phase pilote, le Projet intégré nutrition Kolda Kédougou (PINKK) a déjà eu un bon nombre de résultats, grâce à une approche multisectorielle qui intègre à la fois la santé, des aspects de nutrition, d’eau et d’hygiène. Afin d’assurer l’autosuffisance et la durabilité des interventions, des activités de production d’aliments riches en micronutriments au moyen du petit élevage, des jardins d’arrière-cour et de la transformation de produits locaux ont été combinées au renforcement des compétences entrepreneuriales et à l’accès aux services financiers. À ce jour, plus que 3 000 femmes ont suivi des formations en éducation financière, résultant en 218 nouvelles Associations villageoises d’épargne et de crédit (AVEC). Ces crédits, gérés par les femmes elles-mêmes, sont mis en place pour offrir un accès au financement aux femmes en milieu rural qui auraient autrement des difficultés d’en obtenir. Ces crédits ont tendance de bénéficier l’ensemble de la communauté, et non seulement les femmes et leurs familles.

Avec un accent particulier sur la santé et la sécurité nutritionnelle des femmes et des enfants, le projet cible également les ménages les plus vulnérables avec des activités de communication pour le changement des comportements contre des pratiques particulièrement néfastes envers les femmes et les filles. La consommation alimentaire est étroitement liée aux pratiques socioculturelles. Plusieurs activités de sensibilisation des communautés ont été menées sur les principales mesures d’hygiène, d’eau et d’assainissement par plus de 1 400 membres de la communauté (70 % de femmes), formés dans le cadre du projet.

Des efforts supplémentaires auraient été nécessaires pour créer des synergies et de garantir des impacts à plus grande échelle, la durabilité et l’appropriation des programmes de sécurité alimentaire.

Des interventions utilisant des approches-programmes en partenariat avec les ministères de l’Agriculture et de l’Environnement ont été complétées par des projets traditionnels dans le domaine de la sécurité alimentaire. Bien que certains projets individuels aient favorisé une approche intégrée et multisectorielle, cela ne s’est pas traduit en une cohérence à l’échelle de programmation dans le secteur. Peu de synergies ou effets multiplicateurs entre les résultats des projets ont pu être observés, comme ceux réalisés dans le secteur de l’éducation, car leur mise en œuvre s’est principalement faite en silo.

La longue durée de l’appui de certains des projets agricoles à plusieurs phases n’a pas été en mesure de créer le même changement systémique à grande échelle que celui mis en œuvre au moyen d’un appui budgétaire général ou sectoriel. L’absence d’appui technique continu et de renforcement des capacités au niveau ministériel semble avoir eu une incidence au niveau des capacités de rapportage, ainsi qu’au niveau de l’appropriation des résultats de manière durable. Il sera donc plus difficile d’assurer la pérennité des résultats et le maintien des services au niveau décentralisé après la fin du financement.

Lorsque la compréhension des normes sociales et du contexte local était insuffisante, il y avait des incidences sur les résultats.

Le modèle de partenariat multisectoriel et intégré, tel qu’utilisé dans le Projet intégré nutrition Kolda Kédougou (PINKK), est très complexe et a exigé une grande compréhension du contexte socioculturel local, ainsi qu’une capacité d’identifier et de faire participer toutes les parties prenantes concernées. Ceci a également nécessité beaucoup de ressources et de temps afin de garantir que les capacités locales sont renforcées pour une appropriation locale et la durabilité des résultats.

Il y avait plusieurs facteurs liés au genre qui ont rendu plus difficile l’impact des programmes de sécurité alimentaire sur des femmes, tels que l’analphabétisme courant, certaines pratiques ou croyances socioculturelles et des mariages et grossesses précoces. Les obligations familiales des femmes, souvent une combinaison des travaux domestiques et travaux dans les champs, renforcent le phénomène du travail domestique non comptabilisé et non rémunéré. En plus de rendre plus difficiles les appuis à ces femmes, elles sont aussi plus affectées par le manque d’accès aux ressources et la non-application des lois. Il y a également de nombreux contextes régionaux et spécificités culturelles à prendre en compte, par exemple dans les zones touchées par des conflits comme la Casamance.

La programmation dans le secteur de la croissance économique durable a contribué à renforcer les liens avec d’autres secteurs thématiques, permettant ainsi de créer des synergies et une approche plus cohérente.

La croissance économique durable a été ajoutée comme secteur thématique au cours de la période, représentant environ 12 % des décaissements. Tout en cherchant à harmoniser davantage la programmation sur le Plan Sénégal Émergent, elle a également permis de continuer à mettre l’accent sur le renforcement des processus d’une bonne gouvernance des institutions publiques.

Un premier volet a été axé sur le renforcement des capacités des institutions publiques dans la mise en place des réformes de décentralisation et dans la gestion des finances publiques, de manière plus transparente et responsable. Il a inclus un appui à la création de l’Office National de lutte contre la Fraude et la Corruption et un renfoncement de la capacité de la Cour des comptes à mener son travail d’évaluation des comptes de l’État. La publication des principaux documents budgétaires sur Internet a permis d’améliorer la transparence et a contribué à améliorer le classement du Sénégal de 10 à 51 sur 100 pays dans l‘Indice sur le budget ouvert entre 2012 et 2017. Des progrès ont été réalisés en vue de l'introduction d'un budget de programme, fondé sur les résultats, qui permettra une meilleure harmonisation entre les budgets ministériels et les politiques sectorielles. En outre, un « Document budgétaire genre » a été élaboré en 2017, et sert à allouer des ressources aux différents ministères pour répondre aux besoins des femmes et des filles.

Un deuxième volet a accompagné le gouvernement sénégalais dans des secteurs considérés comme des vecteurs du développement économique durable, notamment l’agriculture, l’éducation, la formation et la nutrition, ainsi que dans l’amélioration de la transparence de la gestion des ressources naturelles. En raison de leurs liens étroits avec d’autres programmes canadiens dans ces domaines, cet appui stratégique aux réformes et au renforcement des institutions a permis d’améliorer la cohérence de la programmation dans son ensemble.

Un appui aux mécanismes de microfinancement, pour assurer l’inclusion financière d’une plus grande partie de la population, était une mesure importante pour l’autonomisation économique, en particulier pour les femmes. Visant à l’informatisation des opérations des institutions de microfinances, cette programmation a contribué à accroître la sécurité des transactions ainsi que la qualité et la fiabilité de l’information financière. Ceci a aidé à améliorer la confiance des clients tout en permettant une meilleure gouvernance des institutions elles-mêmes. Le projet a été en mesure d’assurer la durabilité au-delà du financement en travaillant directement avec des coopératives de crédit locales, en renforçant leurs capacités et en transférant directement des solutions adaptées aux besoins locaux.

Pour renforcer les acquis réalisés dans les secteurs clés pour une croissance économique durable, il fallait également répondre à l'insuffisance des capacités, à l'inégale répartition des ressources et de la prestation des services de base aux niveaux décentralisé et déconcentré.

Malgré d’importants progrès dans le renforcement des institutions publiques, en particulier en ce qui concerne la gestion des finances publiques, il reste des défis à relever pour traduire les acquis aux niveaux décentralisé et déconcentré. Les procédures de gestion n’ont pas toujours assuré que les ressources soient disponibles aux points de livraison ses services publics. La mise en œuvre d’un budget programme présentera une opportunité pour une plus grande participation et un contrôle accru des ministères sectoriels, mais nécessitera également un renforcement supplémentaire des capacités afin de veiller à ce que des ressources suffisantes soient allouées aux secteurs clés et de manière efficace et équitable. Les organes de contrôle, y compris les Cours des comptes et l’Assemblée nationale, n’ont toujours pas la capacité de remplir pleinement leurs rôles. Cette situation, conjuguée à la faiblesse du système judiciaire et à la non-application fréquente des lois, a entravé la capacité de créer un environnement favorable à un développement durable. 

L’appui du Canada à la mise en œuvre du Plan Sénégal Émergent était important pour favoriser un développement économique durable. Toutefois, l’appui n’a pas été aussi ciblé qu’il aurait pu l’être, car l’assistance technique qui devait accompagner l’appui budgétaire général n’a pas été en phase. Les processus institutionnels liés à la passation de marchés dans le cadre d’un appel de propositions ont entraîné plusieurs retards. La programmation a également connu certains retards dans les décaissements des fonds quand le gouvernement sénégalais n’a pas été en mesure de respecter les délais convenus pour rendre compte des progrès accomplis sur la manière dont les conditions ont été remplies. La faiblesse des processus et des systèmes en place pour le suivi et l’établissement de rapports a été considérée comme un des facteurs contributifs.

L’accès au financement demeure un obstacle majeur à l’autonomisation des femmes. Il s’agit toujours d’une priorité pour la programmation canadienne, mais à une échelle beaucoup plus petite et plutôt intégrée à d’autres activités de projet, surtout vers la fin de la période de l’évaluation. Une étude nationale (2015) a montré que moins de 10 % des femmes avaient accès au financement dans le secteur bancaire formel, tandis que 33 % s’appuyaient sur des systèmes informels tels que « les tontines », des associations ou groupements d’épargne et de crédit. Le taux des femmes, surtout en milieu rural, qui n’avaient pas recours aux systèmes financiers ni formels ni informels, était proche de 60 %. Il reste donc nécessaire d’assurer la pleine inclusion financière de ce groupe particulièrement vulnérable de manière plus systématique.

La programmation canadienne dans le secteur de l’éducation de base laisse un héritage pour les années à venir.

L’appui global au processus de réforme de l’Approche par compétences, fourni au moyen de plusieurs projets complémentaires, a non seulement permis de réaliser des investissements durables, mais a contribué à changer de manière systémique et transformatrice comment les enfants du Sénégal sont enseignés. L’adhésion à cette nouvelle pédagogie s’est observée dans toutes les régions visitées dans le cadre de l’évaluation. Même si le Ministère de l’Éducation nationale s’est approprié les processus d’approvisionnement pour les manuels scolaires, il est encore difficile d’assurer que le nombre de manuels correspond au nombre d’élèves comme prévu. Le Canada a complété cet investissement en aidant à développer les compétences nécessaires pour réparer les manuels, prolongeant ainsi la durée de vie de chaque manuel. Ceci a également contribué à une meilleure gestion des coûts au Ministère. Cependant, en raison de la forte croissance démographique du Sénégal (une moyenne de 2,75 % par an depuis 2000), il convient d’être prudent, car ce contexte continuera d’imposer des exigences élevées au secteur de l’éducation.

La participation des partenaires locaux a favorisé l’appropriation des résultats et des solutions durables.

Des partenariats avec des organisations ou des institutions locales bien établies, qui ont participé tout au long du cycle des projets, ont été plus aptes à renforcer l’appropriation locale. Une approche intégrée qui comprenait un transfert de connaissances, y compris la formation de formateurs et des échanges entre pairs, a également permis de créer des capacités durables au-delà du financement. Ces partenaires avaient souvent une bonne compréhension des besoins des bénéficiaires ce qui a permis de trouver des solutions ancrées dans le contexte socioculturel, suffisamment simples et abordables pour être maintenues par les bénéficiaires eux-mêmes. En outre, le renforcement des compétences en leadership et en entrepreneuriat, associé à la facilitation de l’accès au financement et à la formation en éducation financière, a permis d’améliorer l’utilisation continue des connaissances et l’autosuffisance des bénéficiaires.

De nombreux résultats de projets étaient liés aux changements des comportements et des pratiques socioculturelles. Toutefois, le temps et les ressources nécessaires pour réaliser ces changements étaient souvent sous-estimés et n’ont pas été suffisamment pris en compte dans la durée des projets. Cela semble avoir conduit à l’utilisation de plusieurs phases de projets, ce qui peut être un avantage lors de la mise à l’essai de nouveaux concepts et outils avant leur déploiement à plus grande échelle. Cependant, des phases multiples continuelles peuvent également entamer une dépendance involontaire et peuvent réduire l’appropriation et la préparation à la fin du financement. De nombreux projets pourraient donc bénéficier d’une stratégie de sortie bien définie, comprenant des mesures visant à atténuer les risques dès le début du projet.