Rapport sommaire : Évaluation formative du Programme canadien de bourses de la Francophonie (PCBF) Phase VI – Volet développement

Numéro de projet : D-00452/P-000647
Type d’évaluation : Formative
Commissionnée par : Partenariats pour l’innovation dans le développement, Section Éducation, Affaires mondiales Canada (AMC)
Consultant : Groupe-conseil baastel, inc.
Date : 31 janvier 2020

Justifications et finalité de l’évaluation

Cette évaluation formative constitue un exercice indépendant visant à produire des données fiables, pertinentes et en temps opportun afin de : (i) rendre compte des résultats de la Phase VI (2015-2019) du Programme canadien de bourses de la Francophonie (PCBF) ; (ii) informer la section éducation (KSI) des Partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM) des résultats de la phase actuelle afin d’obtenir l’approbation d’une autre phase du PCBF ; (iii) recommander des améliorations à apporter au programme en fonction de la politique d’aide internationale féministe du Canada, plus particulièrement au niveau de l’égalité des genres et du renforcement du pouvoir des femmes et des filles.

Les principaux destinataires regroupent : (i) AMC ; (ii) l’agence d’exécution (AE) formée du consortium Bureau canadien de l’éducation internationale (BCEI) et Entraide universitaire mondiale du Canada (EUMC) ; (iii) les 37 pays membres de la Francophonie bénéficiaires de l’aide publique au développement (APD) du Canada. L’évaluation couvre toutes les composantes de l’intervention au cours de la période 2015-2019.

Objectifs spécifiques de l’évaluation

L’exercice vise à : (i) évaluer l’efficacité et l’efficience du programme ; (ii) évaluer la pertinence et la durabilité des résultats du programme ; (iii) dégager des constatations, des conclusions, des recommandations et des leçons afin « d’informer » la mise en œuvre et les futures conceptions, et d’instaurer de nouvelles mesures pour améliorer le programme.

De manière sous-jacente, l’évaluation doit porter une attention particulière à l’égalité des genres, permettre d’apprécier dans quelle mesure l’hypothèse de base du programme demeure valide pour orienter une autre phase du PCBF et de déterminer la place et la valeur ajoutée du programme dans son appui au renforcement institutionnel des pays partenaires et à la promotion de l’égalité des genres et du renforcement du pouvoir des femmes et des filles.

Contexte de développement

Annoncé par le gouvernement Mulroney en 1986 lors du 1er Sommet de la Francophonie, le PCBF est rapidement mis en place l’année suivante. De 1987 à avril 2013, au moment de définir la phase actuelle du PCBF, le programme avait octroyé 2 034 bourses. Plus de 76 % d’entre elles ont été accordées à des candidatures d’Afrique francophone. En moyenne, 95 boursiers ont été sélectionnés chaque année à partir de candidatures présentées par les pays bénéficiaires du PCBF. Les boursiers ont été inscrits dans 22 universités et une dizaine de collèges répartis dans six provinces du Canada offrant des programmes d’études en langue française.

Lors de l’approbation de la phase antérieure (Phase V, en 2009), le PCBF a connu une révision importante de son résultat ultime. Celui-ci est passé de la formation de boursiers de haut calibre à celui du renforcement des capacités institutionnelles des partenaires des pays bénéficiaires. Cette révision reposait sur l’hypothèse selon laquelle en formant une masse critique d’individus occupant des postes élevés dans les pays bénéficiaires dans des domaines de formation prioritaires pour ces pays, ces individus deviennent des agents catalyseurs capables de renforcer les institutions de ces pays.

Parmi les autres changements apportés au PCBF en 2009 figurent : (i) l’établissement de quotas de bourses par pays ; (ii) l’élaboration d’une stratégie d’égalité de genre ; (iii) la mise sur pied des comités de concertation locaux (CCL) ; (iv) une sélection de candidats en situation d’emploi ; (v) le renforcement du suivi post-formation pour favoriser le développement d’un sentiment d’appartenance accru au PCBF chez les anciens boursiers.

Le PCBF arrive actuellement au terme de sa sixième phase. L’hypothèse sur laquelle repose la révision de 2009 n’a été que partiellement revue lors de la précédente évaluation. La phase actuelle du PCBF a été approuvée avant l’entrée en vigueur de la politique d’aide internationale féministe et la prochaine phase du PCBF doit maintenant s’inscrire dans les champs d’action de cette nouvelle politique adoptée en 2017.

Intervention de développement

D’une durée initiale de cinq ans (2015-2019), mais prolongée d’une année, la Phase VI du PCBF est dotée d’un budget total de 50,5 millions de $ Can fourni en totalité par AMC. De ce budget, 45,4 millions sont réservés au fonds de transferts aux boursiers et 3,9 millions aux services d’une AE pour la gestion et la sélection des dossiers. Relevant du Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement d’AMC, le PCBF a un peu plus de 30 ans d’existence. À la fois outil de politique étrangère et de développement, il a permis d’offrir, entre 1987 et 2019, près de 3 000 bourses à des femmes et des hommes issus des pays en développement membres de la Francophonie et sélectionnés en fonction de leur capacité à contribuer au développement durable de leur pays.

Le PCBF a pour objectif à long terme de promouvoir le développement des pays de la Francophonie bénéficiaires en accordant la priorité à la formation de formatrices et de formateurs, l’amélioration des compétences du personnel des collèges et des universités dans le domaine de l’enseignement et de la recherche et l’accroissement des compétences et le renforcement des aptitudes par la formation de spécialistes et de gestionnaires dans les secteurs public et privé. Depuis septembre 2014, un quota de 256 bourses par année est réparti entre 26 pays d’Afrique subsaharienne, quatre d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient, quatre d’Asie et trois des Caraïbes.

Logique d’intervention

Le PCBF repose sur quatre principes : le développement durable, l’excellence des candidatures, la durée variable des bourses et le retour et la réinsertion des boursiers dans leurs pays d’origine. Le programme poursuit un résultat ultime, le renforcement des capacités institutionnelles des partenaires des pays de la Francophonie, et deux résultats intermédiaires : (i) la réinsertion effective des boursiers (F-H) dans les institutions partenaires et en mesure de transférer leurs connaissances et compétences ; (ii) la présence accrue des femmes dans les institutions des pays bénéficiaires.

L’organisation du projet est calquée sur le cycle de renforcement des capacités. Elle comprend trois périodes clés, mais qui ne bénéficient pas d’un soutien équivalent : (i) la sélection des candidats, institutions et boursiers, à travers un processus participatif des parties prenantes nationales ; (ii) la formation au Canada qui fait appel à un ensemble d’établissements canadiens de formation (ÉCF) et à une structure d’encadrement des boursiers ; (iii) le retour et la réinsertion du boursier, reposant très largement sur les partenaires nationaux.

Le programme dispose d’une stratégie ÉFH pour favoriser l’accès du programme aux femmes, l’accroissement de leurs compétences et le renforcement de leur pouvoir. Il dispose aussi d’une stratégie environnement afin de réduire son empreinte écologique.

Parties prenantes et bénéficiaires directs

La gestion du projet est confiée à une AE sélectionnée suite à un processus compétitif, le BCEI-EUMC. Les formations sont assurées par un ensemble d’ÉCF canadiens offrant des programmes d’études en langue française.

Les partenaires et bénéficiaires clés jouent un rôle déterminant dans la mise en œuvre du PCBF : (i) les ministères de tutelle du PCBF qui définissent les priorités et les CCL qui procèdent à la présélection des candidats ; (ii) les institutions d’attache qui proposent des candidats, appuient leur projet de réintégration et s’engagent à les réintégrer au terme de leurs études ; (iii) les boursiers-ères qui sont admis dans un programme de formation.

Approche et méthodologie de l’évaluation

Approche de l’évaluation

L’évaluation a adopté une perspective systémique et repose sur la collecte et l’analyse de données qualitatives et quantitatives à partir de principes et méthodes répondant aux normes de l’OCDE. Elle a été réalisée sous l’autorité d’AMC.

Méthodologie

Les critères d’évaluation sont traduits opérationnellement ainsi :

• efficacité : niveau d’atteinte, qualité et fonctionnalité des résultats prévus ;
• pertinence : conception du programme et intégration systémique dans les priorités de développement du Canada et des pays partenaires ;
• efficience : structures de gouvernance, processus décisionnel, stratégies de mobilisation des ressources et caractéristiques d’autres programmes de bourses ;
• durabilité : appropriation du programme au niveau national, capacité structurante du programme et viabilité des acquis.

Ces critères ont été traduits par un ensemble de questions reportées dans une matrice d’évaluation précisant, pour chaque critère et chaque question, les indicateurs de mesure ainsi que le type et la source d’information recherchée.

Techniques de collecte et d’analyse des données

Les informateurs clés proviennent d’un échantillon construit sur une base raisonnée et regroupant neuf ÉCF et 13 pays bénéficiaires du PCBF répartis entre les Caraïbes, l’Asie et l’Afrique. Les données des entrevues semi-dirigées ont été complétées par une revue exhaustive de la documentation, dont la base de données du PCBF et les sondages annuels externes.

Le cadre d’analyse repose sur la structure définie par le modèle logique (ML), le cadre de mesure de rendement (CMR) et l’architecture de la matrice d’évaluation. Les données collectées ont été mises en relation pour dégager des convergences, des défis et des bonnes pratiques pour la poursuite du programme.

Limitations de l’évaluation

L’exercice d’évaluation a fait face à trois principales contraintes :

• la disponibilité des répondants : (i) absence de représentation canadienne dans plusieurs pays de l’échantillon ; (ii) instabilité des membres des CCL ; (iii) absence de base de données pour les boursiers de retour au pays ; (iv) faible nombre de boursiers de la Phase VI de retour dans leur pays d’origine, soit 193 sur 534 ;
• la logistique de mission : (i) niveau d’effort important pour la prise de rendez-vous et les déplacements à l’intérieur des pays de l’échantillon ; (ii) répartition géographique des pays à couvrir trop étendue compte tenu du temps imparti et des horaires de vols entre les pays ; (iii) perturbations sociopolitiques qui ont limité les rencontres auprès des boursiers et des institutions d’attache ;
• la généralisabilité des constats : (i) comparabilité limitée des données collectées dans les différents pays, soit au niveau de la couverture des catégories de répondants, du nombre de répondants par catégorie ou des quotas accordés ; (ii) constats par pays assimilables à des études de cas.

Constatations clés¹

Efficacité

• Profil des bourses depuis la Phase V :

Les femmes représentent 42,8 % des effectifs, et les hommes, 57,2 % ; par contre, la parité est pratiquement atteinte en termes d’années-bourses.

Les bourses de niveau 2e cycle (maîtrise professionnelle et maîtrise avec recherche) ont toujours été et demeurent le cœur du PCBF. Les bourses octroyées à ce niveau constituent 50 % de l’ensemble. La place occupée par les autres bourses longue durée (deux ans ou plus) a diminué. La chute la plus marquée a été enregistrée au niveau du premier cycle universitaire qui représente moins de 1 % depuis la Phase V. L’enseignement technique et professionnel n’a jamais compté pour plus de 3 % des bourses depuis les origines du PCBF et a vu ce pourcentage diminuer à partir de la Phase V. Le troisième cycle compte maintenant pour un peu moins de 10 %.

Les bourses de courte durée (un an ou moins) caractérisent le mieux la nouvelle orientation du PCBF et comptent maintenant pour 38,5 % de l’ensemble des bourses octroyées depuis la Phase V.

Le PCBF vise trois niveaux de résultats mesurés par des indicateurs inscrits au CMR.

• Résultats immédiats :
  • Amélioration des connaissances et des compétences : l’ensemble des boursiers rencontrés ont exprimé un degré de satisfaction élevé face à leur formation en termes de choix des ÉCF, de besoins de perfectionnement recherché, de valorisation du diplôme obtenu et de qualité de l’enseignement. La réponse aux besoins stratégiques des institutions d’attache est positive pour les institutions qui ont réintégré les boursiers et les ont mis en position de mettre en œuvre leurs projets.
  • En matière d’augmentation de l’accès à l’information sur le programme, plus de 90 % des répondants se disent satisfaits du contenu et de la pertinence de l’information reçue. Toutefois, les indicateurs utilisés dans le CMR ne permettent pas d’apprécier la portée de l’accès effectif à l’information par les clientèles cibles ou l’accroissement de la couverture de l’information auprès d’elles.
  • L’accès à l’information sur le PCBF s’est amélioré à la suite de la mise en place des CCL; deux catégories de difficultés subsistent : (i) les retards dans la mise à disposition des informations lors du lancement de la campagne annuelle ; (ii) la lourdeur des procédures et des consignes pour les compléter électroniquement sur le site du PCBF.
  • Accès accru des boursières à des postes de décision : ce résultat dépasse l’imputabilité du PCBF, car il implique des institutions sur lesquelles il n’a pas de contrôle. Le taux d’emploi dans les postes de décision occupés par les femmes dans leur pays d’origine au terme de la formation se situe autour de 85 % ; 43 % de l’ensemble des répondants estiment qu’il y a eu accroissement des responsabilités.
• Résultats intermédiaires :
  • Réinsertion effective des boursiers : 79 % des boursiers rentrent au pays dans les trois mois qui suivent la fin de leurs études ; 53 % des boursiers réintègrent le même poste qu’ils occupaient avant d’aller étudier au Canada ; ce pourcentage est de 57 % pour les hommes et de 46 % pour les femmes.
  • 94 % des boursiers estiment que la formation acquise au Canada leur a permis un accroissement élevé de leurs connaissances et de leurs compétences. De plus, ce niveau de compétences correspond aux attentes des boursiers dans 87 % des cas ; par ailleurs, seulement 38 % des boursiers ont pu mettre en application leurs nouvelles connaissances de façon satisfaisante.
  • Présence accrue des femmes dans les institutions bénéficiaires : ce résultat doit être reformulé ; il relève des institutions d’attache des boursiers-ères et ces institutions n’ont aucun lien contractuel avec le PCBF.
• Résultat ultime :
  • Les deux tiers des répondants estiment que les boursiers ont renforcé les capacités de leur institution d’attache. Cependant, aucune progression annuelle n’est mesurée au fur et à mesure que les boursiers rentrent au pays, que leurs projets d’intervention sont validés et le cas échéant, qu’ils sont mis en œuvre et suivis.
  • Grâce à leurs compétences accrues, les boursiers des phases antérieures du PCBF ont eu un cheminement de carrière qui les a amenés à occuper des postes de décision dans des institutions stratégiques. Les histoires à succès abondent dans les domaines sociaux, politiques, économiques, autant dans les secteurs public et privé que dans la société civile.
  • La contribution globale de la Phase VI du programme à l’atteinte de ce résultat suppose la réinsertion effective des boursiers. En décembre 2019, pour les cohortes 2015 à 2019, le pourcentage de boursiers encore au Canada s’élève à près de 64 % et les femmes constituent 70,3 % de ce contingent.

Efficience

Depuis 2015, l’AE a développé des outils de gestion pour améliorer la performance du PCBF, dont : une théorie du changement, une stratégie et un plan d’action ÉFH, des programmes de formation sur mesure, une base de données.

• Gestion du PCBF
  • Dans l’ensemble, les campagnes de promotion sont initiées dans les délais prévus. Les retards se concentrent dans la transmission de l’information du ministère de tutelle aux institutions ciblées constituent une limite importante pour le recrutement des candidats dans les délais requis.
  • La plupart des pays se sont dotés d’un CCL présidé le Ministère de l’Enseignement supérieur ou celui des Affaires étrangères. Lorsqu’effective, la présence d’une diversité d’acteurs provenant des secteurs prioritaires assure la démocratisation du processus de sélection. Enfin, la pérennité du CCL demeure problématique lorsque sa présidence est soumise aux aléas de la politique et des changements de gouvernement.
  • Les CCL sont constitués en majorité d’hommes, mais des représentants de ministères de la Promotion de la femme ou d’associations de femmes se retrouvent sur certains d’entre eux et trois des 13 CCL visités sont dirigés par des femmes. La présence d’un observateur canadien sur le CCL garantit la transparence et l’efficience du processus de présélection. Dans les pays où il n’y a pas de représentation canadienne (10 des 37 pays éligibles), la transmission de l’information se fait plus difficilement et l’appropriation du processus de sélection par le CCL est plus faible.
  • Dans les pays où il y a moins de huit années-bourses, le rapport coût-efficacité du renforcement institutionnel est faible.
  • L’efficience des mécanismes de présélection est réduite par : le court délai entre le lancement de la campagne et le dépôt des dossiers, la lourdeur du guide de sélection à l’intention du CCL, le nombre de documents à compléter par le candidat et l’institution d’attache, les obligations faites aux institutions d’attache, la durée de la formation pour les détenteurs de postes importants, la compétence linguistique et les démarches pour l’obtention des visas.
• Placement dans les établissements canadiens de formation (ÉCF)
  • Le niveau de formation est déterminé par les pays bénéficiaires du PCBF en fonction de leurs priorités. L’octroi de la bourse est conditionnel à l’admission du candidat par l’ÉCF. Pratiquement tous les boursiers-ères sont satisfaits du choix de l’établissement de formation au Canada et du programme de formation : qualité de l’enseignement et de l’encadrement académique, disponibilité et professionnalisme des enseignants, accès à une documentation riche et pertinente et à des laboratoires bien équipés, aides à la réussite.
• Encadrement socioculturel et pédagogique
  • L’adaptation au système d’études canadien crée beaucoup de stress pour les boursiers et elle peut entraîner des retards dans le cheminement du boursier et entraîner la nécessité d’une prolongation de la bourse. Les mécanismes mis en œuvre par l’AE pour l’encadrement des boursiers et par les ÉCF sont appréciés. Ils favorisent l’accueil et l’adaptation des nouveaux boursiers et la communication entre les boursiers d’un même établissement.
  • Les principales limites identifiées par les boursiers concernent le montant de l’allocation mensuelle, les conditions matérielles et la durée insuffisante de la bourse.
• Réinsertion des boursiers-ères dans leurs institutions d’attache
  • Les projets de réinsertion ne sont généralement pas issus d’un diagnostic institutionnel ou d’un plan de renforcement de capacités de l’institution même s’ils répondent à ses besoins ; les liens avec les institutions d’attache ne sont pas formalisés et sont laissés au bon vouloir des boursiers. Les liens de développement institutionnel durable se font surtout au niveau du doctorat et du post-doc. Il n’y a pas de mécanisme d’accompagnement, de suivi et de contrôle pour assurer une véritable réinsertion.
  • La réinsertion effective des boursiers est confrontée à plusieurs obstacles dont : le changement de direction au sein des institutions et l’instabilité généralisée dans l’administration publique ; le changement de supérieurs hiérarchiques ; l’absence de plan de réinsertion, le manque de ressources financières, matérielles et d’équipements.
  • Une des mesures préconisées pour assurer la durabilité du programme a été la création d’associations d’anciens boursiers dans les pays bénéficiaires. Peu de pays ont réussi à mettre en place ces associations.
• Rôles et responsabilités (prise de décision) et niveau d’imputabilité
  • Le PCBF est un programme comprenant une dimension politique importante en lien avec la Francophonie ; or, le rôle d’AMC sur ce plan n’est pas clairement assumé ; la gestion du PCBF au siège (Ottawa) a connu un roulement important de gestionnaires au cours de la phase VI, soit cinq gestionnaires différents pour un total de six gestionnaires depuis la nouvelle approche (2009). Sur le terrain, la gestion du PCBF par la partie canadienne repose sur les ressources locales de l’ambassade (dans les pays où il y a une représentation canadienne) et le niveau d’effort n’est pas reconnu.
  • Sur le plan administratif et de gestion, le PCBF demeure un projet à durée déterminée (cinq ans par phase) à l’intérieur de laquelle les résultats prévus doivent être atteints. Or les résultats intermédiaires du PCBF ne peuvent être atteints à l’intérieur des limites fixées puisque la plupart des boursiers sont encore au Canada au terme de la phase de cinq ans.
  • Au niveau de l’agence d’exécution, le PCBF est géré par une équipe réduite de 3 personnes, insuffisante compte tenu de la nature du mandat stratégique et administratif d’un programme comportant entre autres une dimension humaine importante, un nombre élevé de pays avec des caractéristiques différentes, la gestion d’un grand nombre de boursiers-ères affectés dans une vingtaine d’établissements différents et dans une cinquantaine de programmes de formation.

Pertinence

Dans les pays visités, le PCBF est le seul programme de bourses qui vise explicitement le renforcement institutionnel à travers des agents en exercice et leur retour au pays afin qu’ils contribuent au développement du pays. Le PCBF offre la possibilité d’ascension professionnelle et sociale à des cadres méritants qui autrement n’auraient pas les ressources suffisantes pour se spécialiser.

Depuis la fusion de l’ACDI et du MAECD en 2013, le PCBF demeure un outil de politique étrangère, mais il constitue maintenant la principale, voire la seule contribution canadienne hors multilatérale au développement de plusieurs pays en développement. De par son orientation stratégique, le PCBF donne une grande visibilité à la politique d’aide internationale féministe du Canada annoncée en 2017. Le critère de parité femme-homme du PCBF s’est avéré pertinent et a permis l’accès, la réussite et la réinsertion des femmes dans des postes de décision.

Par l’intermédiaire du PCBF, le Canada joue un rôle clé au sein de la Francophonie en contribuant directement à une des quatre missions de la Francophonie : « appuyer l’éducation, la formation, l’enseignement supérieur et la recherche ». Enfin, le PCBF met en valeur l’expertise des ÉCF dans les pays partenaires et la communauté universitaire internationale.

Durabilité

Depuis sa création en 1987, le PCBF a formé plus de 2 500 femmes et hommes de 37 pays de la Francophonie dans une vingtaine d’établissements de formation au Canada dans une cinquantaine de domaines. C’est un des rares programmes de coopération qui ait cette durabilité. Les retombées du PCBF sont visibles sur le long terme. Le fait que le PCBF s’adresse à des femmes et des hommes occupant des postes stratégiques au sein des institutions et qu’il s’appuie sur les priorités nationales de formation des pays constitue un appui aux pays sur du long terme.

ÉFH

En misant sur la parité femme-homme dans le recrutement des boursiers-ères, le PCBF permet aux femmes d’être parties prenantes des processus de décision qui affectent le développement des institutions nationales. La mise en œuvre d’actions positives favorise l’atteinte de la parité dans la sélection des candidats, la réussite des femmes et des filles et la prise en compte de leurs compétences au retour dans leur institution d’attache. Grâce aux compétences acquises tant sur le plan académique que sur le plan personnel et social, plusieurs femmes ont su faire reconnaître leur expertise et elles sont en voie ou occupent déjà des postes de décision au sein de leurs institutions d’attache.

Gouvernance

Le PCBF est l’un des rares programmes où le pays bénéficiaire est associé à la sélection des candidats grâce à l’établissement d’un mécanisme participatif de prise de décision, le CCL.

Plusieurs facteurs entravent la gouvernance du PCBF : (i) l’absence de statut de CCL, créés uniquement pour répondre aux besoins du PCBF et n’offrant aucune garantie de stabilité ; (ii) l’absence d’ententes formelles du pays avec le PCBF ; (iii) l’implication variable de la partie canadienne dans les pays ciblés.

Environnement

Les principaux facteurs qui contribuent à la capacité des boursiers à intégrer les considérations environnementales dans leur emploi sont : (i) la présence de plans de développement, de stratégies et de budgets en matière d’environnement dans les directions des institutions publiques ; (ii) l’organisation de sessions de formation et de sensibilisation pour les professionnels de l’institution sur des thématiques comme l’évaluation environnementale, l’utilisation optimale des ressources ou les énergies renouvelables.

Conclusions clés

Efficacité

Les résultats immédiats et intermédiaires du PCBF ont été atteints, voire dépassés, tels que définis opérationnellement par les indicateurs du CMR. Le résultat ultime, le renforcement des capacités institutionnelles des partenaires des pays bénéficiaires, demeure difficile à mesurer parce que : (i) les effets de la réinsertion d’un boursier dans son institution d’attache nécessitent du temps avant d’être visibles ; (ii) la majorité des boursiers de la phase VI sont encore en formation au Canada ; (iii) le mécanisme formel de suivi des boursiers au terme de leur formation fait défaut.

Une réponse adaptée aux besoins prioritaires de renforcement des institutions des pays bénéficiaires nécessite : (i) un diagnostic de l’état des besoins de l’institution ; (ii) une stratégie claire et explicite de la part des pays du type et du niveau de compétences recherchés par l’utilisation des bourses du PCBF et d’un ciblage précis des institutions bénéficiaires ; (iii) le déploiement de mesures non seulement de réinsertion des boursiers au retour, mais aussi de leur rétention, au moins pour une période leur permettant la mise en application à plus ou moins court terme des connaissances et des compétences acquises ; (iv) la création d’une masse critique d’agents formés au sein des institutions, variable selon la taille de l’institution et du niveau d’influence des postes occupés par ces agents.

Un positionnement mieux ciblé permettrait au PCBF d’améliorer sa contribution à l’atteinte des objectifs de développement dans les secteurs prioritaires des pays bénéficiaires.

Efficience

Dans la plupart des pays visités par le Consultant, le processus de présélection par les CCL est de plus en plus rigoureux, démocratique et transparent. La sélection finale faite par l’AE permet de valider la sélection faite par le CCL, de bonifier les candidatures féminines et de s’assurer de la conformité des dossiers et de leur recevabilité par les ÉCF. Le processus mérite d’être amélioré sur d’autres aspects, notamment la révision de critères de présélection ou le processus d’immigration.

Dans les pays où il n’y a pas de représentation canadienne officielle ou dans les pays où il n’y a pas de secteur « développement » au sein de l’ambassade, la promotion, la visibilité et l’ancrage canadien du PCBF sont, à quelques exceptions près, très faibles. Sur les 37 pays admissibles aux bourses, une quinzaine, soit 40 %, n’arrivent pas à remplir leur quota, ce qui dénote les limites des mécanismes de promotion et d’information sur le PCBF, en partie sous la responsabilité de la représentation canadienne.

La principale faiblesse du PCBF réside dans l’imputabilité des acteurs en présence. Le partage des rôles et responsabilités n’est ni clair ni bien assumé par les parties prenantes. Le programme gagnerait en efficacité si les parties prenantes étaient associées à l’acceptation et à la définition des rôles et responsabilités.

La présence d’un nombre important de boursiers en formation au Canada au terme du programme pose une problématique de gestion qui nécessite une attention immédiate. Près des deux tiers des boursiers du PCBF seront toujours dans leur programme d’étude dans les ÉCF au terme de la prolongation de la Phase VI en 2020. Les femmes constituent la grande majorité de ces cas.

Pertinence

Du point de vue canadien, le PCBF s’inscrit directement et constitue une vitrine pour la mise en œuvre de sa Politique d’aide internationale féministe. Il est aussi un instrument important pour marquer l’engagement du Canada sur la scène internationale à travers la Francophonie et pour contribuer au rayonnement des institutions canadiennes de formation supérieure au sein de la communauté scientifique internationale.

Le PCBF répond à un besoin exprimé par les pays bénéficiaires d’améliorer la performance de leurs institutions et de renforcer les capacités des agents pouvant contribuer au développement de leurs institutions.

On retrouve un écart important entre la pertinence formelle du PCBF (en lien avec son inscription dans les grandes politiques du Canada et celles des pays partenaires) et sa pertinence programmatique. La mise en cohérence de ces deux dimensions passe par une nécessaire révision de ses options de base dont les secteurs de couverture (privé, public, société civile), le principe d’attribution des bourses par quotas, les niveaux de formation, les secteurs prioritaires d’appui, et plus généralement son positionnement dans les pays bénéficiaires face aux autres programmes de bourses existants. Cette mise en cohérence devrait favoriser la définition d’un cadrage permettant de donner au PCBF un réel pouvoir stratégique et structurant pour toutes les parties prenantes.

Durabilité

L’héritage du PCBF est d’abord le fait d’individus, femmes et hommes, qui ont en partage l’expérience d’une culture, d’une vision du travail et de la construction des savoirs qu’ils ont acquis dans le cadre de leur séjour au Canada. Ce sont ces individus qui animent les institutions de leur pays d’appartenance et qui, dans leur cheminement de carrière, sont porteurs de changement.

La responsabilité de maintenir les liens entre les anciens boursiers, de favoriser une démarche de renouvellement et de renforcement continue des connaissances et des compétences acquises lors de leur formation dépasse largement le mandat de l’agence d’exécution. Elle s’inscrit dans le temps long des institutions qui, à travers des ententes à différents niveaux, marquent la volonté des États à coopérer, des institutions à établir des partenariats et des individus à collaborer entre eux au sein de leur institution d’attache.

Des établissements d’enseignement canadiens et nationaux ont commencé à développer des partenariats en Asie et en Afrique, des synergies voient le jour avec des agences de la Francophonie et des institutions et des services publics nationaux s’engagent dans des démarches de changements structurants. Beaucoup reste à faire et le gouvernement canadien a un rôle central à y jouer : pour favoriser les échanges entre les partenaires, pour maintenir les contacts entre les boursiers, pour garantir un soutien à long terme afin de préserver ce « patrimoine immatériel » de la culture et du savoir.

ÉFH

Le PCBF appuie activement les pays bénéficiaires dans la mise en œuvre de leurs politiques d’égalité entre les femmes et les hommes. Il favorise le renforcement des capacités des femmes et leur autonomisation et augmente leurs chances d’occuper des postes de décision dans les institutions et universités de leurs pays d’appartenance. Le PCBF a su promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes à toutes ses étapes, de la promotion du programme auprès des pays bénéficiaires par le biais des comités locaux de concertation, aux actions positives en faveur des femmes pour leur sélection, leur réinsertion et l’attribution de postes décisionnels et à l’accompagnement par l’agence d’exécution lors du séjour au Canada.

L’augmentation du pourcentage de femmes parmi les candidats retenus témoigne des efforts entrepris depuis 2015 pour atteindre la parité femme-homme malgré le faible bassin de recrutement des femmes dans les institutions ciblées. Le taux de réussite des femmes et la reconnaissance de leurs compétences par leurs pairs et par les encadreurs au sein des ÉFC constituent un levier pour faire valoir leurs compétences de retour dans leurs institutions d’appartenance. Toutefois, l’augmentation du nombre de femmes dans les postes de décision demeure un défi pour le PCBF compte tenu des inégalités persistantes entre les femmes et les hommes dans la plupart des pays bénéficiaires et des résistances socioculturelles à leur accès, au même titre que les hommes, aux formations supérieures et aux postes décisionnels au sein de leurs institutions d’attache.

Environnement

L’action du PCBF en matière d’environnement comprend une offre de bourses de formation encore relativement restreinte, mais qui met en lumière un important potentiel d’expertise. Une consolidation des expériences dans ce secteur est nécessaire pour en faire un réel instrument de dialogue de politique à travers lequel le Canada pourrait identifier des priorités de renforcement avec ses pays partenaires, valoriser l’expertise des ÉCF et fournir un appui ciblé aux pays partenaires qui seront affectés par les bouleversements climatiques.

Les questions d’environnement et de développement durable font partie des champs d’action prioritaires de la Politique d’aide internationale féministe. Tout comme pour les questions d’ÉFH, le PCBF pourrait devenir un instrument privilégié de promotion de valeurs de développement durable à travers des mesures d’actions positives dans les critères d’octroi des bourses.

Leçons

L-1

Le passage d’une approche de bourses d’excellence visant le renforcement des capacités des individus à une approche de bourses d’excellence visant le renforcement institutionnel est un engagement à moyen ou long terme.

L-2

Le renforcement institutionnel implique une stratégie claire et explicite de la part des pays sur le type et le niveau de compétences recherchés par l’utilisation des bourses et d’un ciblage précis des institutions bénéficiaires.

L-3

Un programme de bourses sur le renforcement des institutions gagne en efficacité lorsqu’il combine des programmes de formation longue durée qui favorisent le développement de liens inter institutionnels à long terme et des programmes de formation de courte durée qui répondent à des besoins stratégiques plus immédiats de l’institution bénéficiaire.

L-4

Un programme de bourses axé sur le renforcement des institutions gagne en efficacité lorsqu’il est accompagné de mesures complémentaires comme : l’appui à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi de plans de renforcement des capacités de l’institution d’attache du ou des boursiers ainsi que la recherche de synergies avec des programmes complémentaires dont bénéficie l’institution ciblée.

L-5

L’augmentation du nombre de femmes dans les postes de décision dans les pays et les institutions ciblées repose sur la volonté des pays bénéficiaires de mettre en œuvre leurs politiques ÉFH nationales et l’engagement des institutions d’attache à élaborer et mettre en œuvre des actions positives favorisant l’atteinte de la parité femme-homme.

L-6

La signature d’une entente formelle entre la partie canadienne sur le terrain et la partie nationale consacre l’approche participative et partenariale du programme de bourses, et renforce l’imputabilité des parties.

L-7

Une présence canadienne forte sur le terrain facilite l’efficience et l’efficacité du cycle menant de la sélection d’un candidat pouvant répondre à un besoin de renforcement d’une institution stratégique pour le développement du pays bénéficiaire à la mise en œuvre d’une intervention de changement soutenue par des compétences acquises à travers la formation d’un ou d’une masse critique de boursiers.

L-8

Le passage à une approche de renforcement de capacités implique la mise à niveau des outils de gestion administrative, financière et technique, incluant une théorie du changement, un modèle logique adapté et une définition claire des rôles et responsabilités des parties prenantes tant au Canada que sur le terrain ainsi qu’un budget d’appui au suivi de la réinsertion des boursiers au sein de leurs institutions.

L-9

Le rapport coût-efficacité de la gestion d’une campagne de lancement du programme de bourses et du processus de présélection dans les pays ciblés doit être évalué et ajusté en fonction du nombre de bourses ou d’années-bourses allouées au pays.

L-10

La création d’une masse critique de boursiers au sein d’une même institution en mesure de transférer leurs connaissances et de faire évoluer les politiques, les processus et les méthodes suppose que le pays bénéficie d’un nombre consistant de bourses ou d’années-bourses et que les bénéficiaires des bourses ont été identifiés en fonction des besoins de renforcement de l’institution.

L-11

L’objectif de parité femme-homme dans l’accès et dans les résultats du programme de bourse implique la mise en place de mesures incitatives pour contrer les obstacles sur les plans familial et professionnel, de mesures d’accompagnement au retour de la boursière dans son institution d’attache ainsi que de mesures d’identification et de mitigation des risques sexo-spécifiques.

L-12

La réinsertion effective des boursiers-ères est favorisée lorsque la demande de formation répond à un projet structurant approuvé et soutenu par la hiérarchie de l’institution d’attache, que cette dernière continue de verser le salaire du boursier durant sa période de formation et lorsque le boursier fait sa collecte de données dans le pays avec l’appui de son institution.

Bonnes pratiques de programmes alternatifs

• La France et le Japon utilisent leur ambassade pour faire la promotion de leur programme de bourses et pour organiser des rencontres périodiques pour les boursiers de retour.
• Le programme de bourses du Japon offre des cours de langue au boursier avant que celui-ci ne démarre son programme de formation, de manière à ce qu’il soit dans les meilleures conditions pour poursuivre ses études dans la langue d’enseignement du pays ou de l’établissement où il obtiendra sa bourse.
• L’AUF produit des résumés et des synthèses en langue nationale des recherches ou des programmes en cours dans son réseau, ce qui favorise une meilleure diffusion des informations auprès des clientèles nationales.
• Bourses de la Fondation Al Ghurair ;
  • Planification sur une longue période, initialement de dix ans, et dotation d’un budget conséquent.
  • Sélection de candidats qui se démarquent par leur leadership et une volonté manifeste de contribuer au développement de leur pays.
  • Encadrement par les pairs au cours de la formation, permettant une intégration rapide et un sentiment d’appartenance à un réseau.
  • Activité annuelle organisée par le programme réunissant tous les boursiers placés dans les différentes universités du pays d’accueil.
  • Contact soutenu de la Fondation avec les boursiers par le biais d’un courrier électronique hebdomadaire (« NewsLetter ») qui alimente la vie du réseau et présente les opportunités de stage et les offres d’emploi dans les pays de la ligue arabe.
  • Encouragement à demeurer jusqu’à un an au terme des études pour acquérir de l’expérience de travail pertinente.
• Bourses Leaders africains de demain (LAD) :
  • Le cofinancement du programme par AMC et la Fondation Mastercard.
  • Le partenariat avec des institutions en administration publique tant au Canada qu’en Afrique.
  • L’alternance entre théorie et pratique dans le cadre de la formation, la participation à des stages, le réseautage avec les pairs et l’accès à des publications et des recherches en administration publique ainsi que la participation à des événements organisés par les organisations partenaires.

Recommandations clés

Poursuite du programme(sous la responsabilité d’AMC)

R1.1

Prendre des dispositions pour permettre aux boursiers-ères de la Phase VI encore en formation au Canada de compléter leur diplôme.

R1.2

Poursuivre la politique d’actions positives à l’égard de la promotion de l’égalité femme-homme et l’étendre au domaine de l’environnement et du développement durable.

Soutien à la Francophonie (sous la responsabilité d’AMC)

R2.1

Promouvoir le PCBF comme outil privilégié du Canada pour répondre à la mission de la Francophonie d’appuyer l’éducation, la formation, l’enseignement supérieur et la recherche, notamment en ciblant un nombre limité de domaines de formation et en adoptant une stratégie favorisant des échanges professionnels et culturels plus étroits entre les boursiers de la Francophonie durant leur formation et à leur retour dans leur pays d’origine.

R2.2

Engager le PCBF de manière proactive dans la création de synergies entre les établissements d’enseignement canadiens et nationaux et l’établissement d’alliances stratégiques avec des institutions de la Francophonie, comme l’Agence universitaire de la Francophonie (AUF), ses représentations régionales et ses Campus numériques.

Renforcement de l’imputabilité des acteurs (responsabilité partagée AMC-Partenaires)

R3.1

Formaliser les rôles et responsabilités des parties prenantes dans un document couvrant l’ensemble des étapes de l’identification des priorités, à la sélection des institutions et au soutien des boursiers durant leur formation jusqu’à la mise en application de leurs projets d’intervention à leur retour dans leur institution d’attache.

R3.2

Clarifier les attentes d’AMC et les rôles et responsabilités respectifs de l’AE et d’AMC concernant la représentation du PCBF dans les pays et les communications auprès des autorités nationales.

R3.3

Appuyer les pays partenaires pour identifier les priorités de renforcement et mettre en place des circuits d’information afin d’assurer le suivi de la mise en œuvre des projets de réinsertion des boursiers et l’implantation des approches et méthodes acquises dans le cadre des programmes de formation sur mesure.

Renforcement du positionnement du programme (responsabilité partagée AMC-Partenaires)

R4.1

Réduire le nombre de priorités de façon à pouvoir créer une masse critique porteuse de changement au sein des institutions et à faciliter le suivi de l’atteinte des résultats.

R4.2

Appuyer les ministères de tutelle du PCBF à se doter d’une stratégie d’utilisation des bourses disponibles dans le pays en fonction des priorités du PCBF et, tout en évitant les doublons et en favorisant les complémentarités entre les programmes de bourses, y positionner le PCBF sur un horizon au moins équivalent à la durée de la phase de financement du Canada.

R4.3

Procéder à une révision des quotas de bourses par pays de manière à permettre à tous les pays partenaires d’avoir accès à des formations de troisième cycle.

Outils de gestion du programme (responsabilité partagée AMC-AE)

R5.1

Procéder à une révision en profondeur du modèle logique du programme et de son cadre de mesure de rendement et ajuster le niveau de ressources pour la gestion du programme aux résultats attendus en fonction du positionnement du programme.

R5.2

Simplifier les guides à l’intention des parties prenantes et encourager la traduction des informations de base de la campagne annuelle en langue nationale.

R5.3

Développer des outils de suivi de la réinsertion des boursiers-ères à l’intention des CCL et des institutions d’attache.

R5.4

Maintenir à jour la base de données sur les boursiers, y introduire les informations relatives à la réinsertion des boursiers et renforcer son utilisation comme outil effectif de prise de décision et de reddition de compte.

R5.5

Améliorer les outils d’analyse et de rapportage de façon à rendre compte des résultats cumulés en regard de la donnée de base et de la cible prévue.

Réponses de gestion

Le Ministère a pris note des constatations et recommandations du consultant et les a partagées avec les parties prenantes concernées pour considération.

Si vous désirez une copie du rapport d'evaluation, veuillez contacter info@international.gc.ca.