Évaluation de la cohérence en matière de diplomatie, de commerce et de l’aide internationale dans le Secteur de l’Asie-Pacifique de 2015‑2016 à 2020-2021
Rapport d’évaluation
Préparé par la Direction de l’évaluation (PRA)
Affaires mondiales Canada
Le 17 décembre 2021
Sigles et acronymes
- AC
- Administration centrale
- ACDI
- Agence canadienne de développement international
- BFM
- Secteur du développement du commerce international, de l’investissement et de l’innovation
- CDM
- Chefs de mission
- DG
- Directeur général
- EC
- Employés canadiens
- ERP
- Employés recrutés sur place
- ETP
- Équivalent temps plein
- FCLI
- Fonds canadien d’initiatives locales
- F et E
- Fonctionnement et entretien
- IFM
- Secteur de la sécurité internationale
- LRMADO
- Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle
- MAECI
- Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
- MDE
- Mécanisme de déploiement d’experts
- MFM
- Secteur des enjeux mondiaux et du développement
- NGM
- Secteur des Amériques
- ODD
- Objectifs de développement durable
- OGM
- Secteur de l’Asie-Pacifique
- OSC
- Organisation de la société civile
- PAIF
- Politique d’aide internationale féministe
- PFM
- Secteur des politiques stratégiques
- PRD
- Bureau de l’évaluation et des résultats
- PSOP
- Programme pour la stabilisation et les opérations de paix
- RSG
- Rapport sommaire de la gestion
- SMA
- Sous-ministre adjoint
- SPED
- Service de la Politique étrangère et de la Diplomatie
- TFM
- Secteur de la politique et des négociations commerciales
- WGM
- Secteur de l’Afrique subsaharienne
Sommaire exécutif
Cette évaluation de type thématique du Secteur de l’Asie-Pacifique (OGM) porte sur l’examen de la cohérence entre les secteurs d’activités, c’est-à-dire la diplomatie, le commerce et l’aide internationale, de 2015-2016 à 2020-2021. Il s’agit de la troisième d’une série de 4 évaluations sur la cohérence dans les secteurs géographiques. Les principaux objectifs consistaient à présenter une évaluation de la mesure dans laquelle OGM fonctionne d’une manière coordonnée et cohérente, et d’examiner les facteurs qui favorisent ou restreignent la capacité des filières à collaborer à des mandats et à des résultats communs.
Selon plusieurs exemples de collaboration interfilières, l’évaluation a révélé que les filières collaborent fréquemment dans des dossiers conjoints. La diplomatie est un partenaire naturel de la plupart des filières lorsque la collaboration est attendue ou souhaitée. Le personnel du Secteur de l’Asie-Pacifique se soucie de la cohérence, mais il sous-évalue la volonté des autres de collaborer dans le cadre d’initiatives conjointes. En outre, le personnel a indiqué que les initiatives conjointes ont permis d’obtenir des résultats qui n’auraient pas été obtenus sans la contribution des autres filières, confirmant ainsi la valeur ajoutée de la collaboration. Trois types d’incidences résultent des initiatives interfilières : 1) l’émergence d’une culture de cohérence et de collaboration dans l’ensemble du Ministère; 2) des gains d’efficacité; 3) la production d’effets propres au Ministère dans son ensemble et aux différentes filières.
Les facteurs « leadership », « capacités et expertise » et « structure organisationnelle » sont ressortis comme les plus déterminants en ce qui concerne le niveau de collaboration au sein du Secteur de l’Asie-Pacifique. Voici un aperçu des principales leçons tirées de ces 3 facteurs :
- Leadership : La réflexion sur la cohérence au sein de la direction a été observée principalement grâce au cycle annuel de planification stratégique. Les possibles initiatives conjointes déterminées de façon stratégique par la haute direction ont tendance à ne pas se concrétiser si ces dernières n’ont pas fait l’objet d’un mandat précis. Ainsi, la réussite des initiatives conjointes dépend en grande partie de l’orientation et des conseils que la haute direction a fournis au personnel.
- Capacités et expertise : La confiance du personnel en ses compétences en matière de collaboration est élevée, mais il se pourrait que certains manques sur le plan des connaissances et des compétences pratiques aient nui aux efforts menant à une collaboration efficace. La connaissance limitée des autres filières, l’absence de mesures incitatives et des problèmes liés à la capacité dans l’ensemble du Ministère sont apparus comme d’importants obstacles à la collaboration.
- Structure organisationnelle : La structure organisationnelle d’OGM n’a pas été un obstacle majeur à la cohérence. La réorganisation de certaines directions générales semble avoir eu un effet positif sur la cohérence. Les 3 secteurs d’activités avaient la souplesse nécessaire pour participer à une collaboration interfilières, même s’ils étaient limités par des considérations qui leur étaient propres.
Résumé des recommandations
- OGM devrait définir des initiatives interfilières concrètes et fournir des conseils au personnel pour s’assurer que la collaboration se concrétise dans l’ensemble des filières.
- OGM devrait renforcer la connaissance que les filières d’OGM ont les unes des autres.
- OGM devrait mettre en place des mesures incitatives pour accroître la motivation du personnel à participer à des initiatives conjointes.
Contexte du programme
Contexte : Cohérence
Aspects centraux de la cohérence
La cohérence est un facteur habilitant, et non pas une finalité ou un objectif à atteindre. Non seulement cela implique une collaboration entre les différents secteurs d’activités, mais il s’agit aussi d’un système où chaque secteur d’activités :
- appuie les objectifs collectifs et comprend son rôle dans l’atteinte de ces objectifs;
- cerne et déploie des efforts communs avec d’autres secteurs d’activités pour améliorer les résultats, le cas échéant;
- reconnaît et évalue les compromis à faire entre les secteurs d’activités.
Comme il n’y a pas d’objectifs, d’indicateurs ou de cibles explicites définis par le Ministère ou le Secteur pour assurer la cohérence, l’évaluation ne sera pas conforme à l’approche habituelle d’évaluation des activités par rapport aux indicateurs de rendement.
Introduction à l’évaluation de la cohérence
Dans le cadre d’un environnement mondial en constante évolution, il devient de plus en plus nécessaire d’intégrer les conseils en matière de politiques et de coordonner la programmation afin de répondre de manière efficace et efficiente aux priorités ministérielles. La cohérence a été reconnue comme un facteur habilitant, et donc facilitant la capacité d’Affaires mondiales Canada d’offrir des services dans ce contexte en évolution. Par conséquent, on cherche de plus en plus à évaluer dans quelle mesure le Ministère a pu décloisonner ses activités et créer des conditions propices au renforcement de la cohérence entre ses principaux secteurs d’activités, à savoir la diplomatie, le commerce et l’aide internationale.
Afin d’aider la haute direction à saisir l’état actuel de la cohérence au Ministère et plus particulièrement dans les 3 secteurs d’activités, l’équipe d’évaluation s’est engagée à effectuer une série d’évaluations liées à la cohérence au sein des secteurs géographiques. La présente évaluation se concentre sur le Secteur de l’Asie-Pacifique (OGM). Les secteurs de l’Afrique subsaharienne (WGM) et des Amériques (NGM) ont été évalués au cours des 2 années précédentes, et le Secteur de l’Europe, de l’Arctique, du Moyen-Orient et du Maghreb (EGM) sera évalué l’année prochaine. Les 4 secteurs géographiques sont donc évalués successivement, pour aboutir à une méta-évaluation qui sera réalisée l’année suivant l’évaluation du secteur EGM.
Définition de la cohérence
Le concept de la cohérence a pris de l’importance en raison de la reconnaissance de la complexité croissante et de l’interdépendance des défis mondiaux. Comme le concept a été utilisé pour décrire diverses approches en matière de politiques et de programmes, il n’y a pas de définition normalisée de ce qu’implique la cohérence. Pour assurer l’uniformité de la méta-évaluation finale, la définition suivante a été établie :
« La cohérence est un facteur permettant de dégager et de tirer profit des synergies entre la diplomatie, le commerce et l’aide internationale, ce qui contribue finalement à accroître l’efficacité de l’engagement international du Canada et d’en améliorer les résultats. »
Contexte
La région de l’Asie-Pacifique
Figure : Carte de la région de l’Asie-Pacifique
Version texte
L’Asie-Pacifique, c’est :
60 % de la population mondiale,
46 % de l’économie mondiale et plus de
10 % des échanges internationaux du Canada.
L'Asie-Pacifique est une région dynamique, qui comprend une diversité d’acteurs
La région de l’Asie-Pacifique forme un espace dynamique réunissant différents acteurs, où convergent une les intérêts en matière de commerce, d’aide internationale, de diplomatie et de sécurité. D’importants enjeux régionaux liés à la sécurité, à l’économie, à l’environnement et à la géopolitique, conjugués à l’attitude de plus en plus affirmée de la Chine dans la région, sont l’occasion pour le Canada de diversifier ses partenariats et de rééquilibrer ses relations et ses efforts de coopération avec d’autres partenaires.
Au cours des prochaines années, plusieurs facteurs en évolution pourraient influer sur l’engagement du Canada dans la région. La montée du capitalisme autoritaire pourrait être préjudiciable à la concurrence étrangère, à l’état de droit et au respect des droits de la personne. Les tensions stratégiques entre les États-Unis et la Chine risquent d’accentuer l’incertitude et l’instabilité, en plus d’avoir des répercussions dans toute la région. Les tensions bilatérales entre le Canada et la Chine pourraient avoir des conséquences négatives pour les intérêts canadiens dans d’autres pays de la région. Les tensions régionales, les conflits infranationaux et les catastrophes environnementales ont créé des conditions précaires pour des millions de personnes. À cela s’ajoutent les effets de la COVID-19, dont on ne connaît pas encore toute l’ampleur. Ces tendances et ces enjeux touchent le commerce, la diplomatie et l’aide internationale de diverses façons. Par conséquent, l’évaluation de la cohérence des politiques et des programmes dans la région de l’Asie-Pacifique aura pour objectif d’aider les décideurs à poursuivre les stratégies sur lesquelles se fonde l’engagement du Canada dans la région.
À propos de l’Asie et de ses relations avec le Canada
Instances régionales dynamiques : y compris l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE), la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) et le Sommet de l’Asie de l’Est.
La région est aux prises avec 70 % des catastrophes naturelles dans le monde, qui ont touché plus de 1,6 milliard de ses habitants depuis 2000. Les besoins en infrastructure dépasseront 26 mille milliards de dollars d’ici 2030, en tenant compte des mesures d’atténuation et d’adaptation en réponse aux changements climatiques.
Les menaces pour la sécurité régionale et les postures infranationales de la Chine dans la région, ainsi que la crise actuelle des Rohingyas, continuent d’influer sur la dynamique régionale. À cela s’ajoutent notamment le conflit prolongé en Afghanistan (le principal bénéficiaire de l’aide canadienne), le programme de missiles balistiques de la Corée du Nord, les différends territoriaux en mer de Chine méridionale, la prévalence de la traite de personnes et l’affirmation croissante du Myanmar et du Bangladesh.
En 2020, plus de 572 000 étudiants étrangers ont étudié au Canada et venaient de 5 principaux pays, dont 4 en Asie (Inde, Chine, Corée du Sud, Vietnam). Les investissements directs du Canada en Asie ont augmenté de 8,7 % de 2014 à 2018, et les investissements directs étrangers de l’Asie au Canada, de 2,7 % au cours de la même période.
Priorités clés du Secteur de l’Asie-Pacifique
- Soutenir l’engagement bilatéral et les initiatives régionales afin d’aller chercher un éventail de pays, allant de nos alliés les plus proches et de nos partenaires aux vues similaires à des environnements plus dangereux.
- Maximiser les occasions de commerce international pour le Canada dans l’ensemble de la région, y compris grâce à 2 accords de libre-échange en vigueur (PTPGP et ALECC) et aux négociations commerciales en cours avec l’Inde et l’ANASE.
- Faire avancer les objectifs du Canada en matière de réduction de la pauvreté au moyen des programmes de développement bilatéraux.
Profil du Secteur
Ressources humaines et financières
Ressources humaines, 2020-2021
Figure 1. Nombre d’ETP par direction générale, 2020-2021
Version texte
Figure 1 : Nombre d’ETP par direction générale, 2020-2021
OAD
Centrale : 79
Mission : 199
OPD
Centrale : 57
Mission : 409
OSD
Centrale : 42
Mission : 173
Figure 2. Proportion d’ETP à la mission et à l’administration centrale, 2020-2021
Version texte
Figure 2 : Proportion d’ETP à la mission et à l’administration centrale, 2020-2021
Employés recrutés sur place : 560
Employés basés au Canada : 232
Administration centrale : 183
Figure 3. Répartition des ETP par direction générale et par filière dans les missions, 2020-2021
Version texte
Figure 3 : Répartition des ETP par direction générale et par filière dans les missions, 2020-2021
OAD
Soutien aux CDM : 43
Commerce : 66
Diplomatie : 41
Consulaire : 13
Développement : 36
OPD
Soutien aux CDM : 46
Commerce : 204
Diplomatie : 96
Consulaire : 61
Développement : 2
OSD
Soutien aux CDM : 50
Commerce : 85
Diplomatie : 15
Consulaire : 9
Développement : 14
Ressources humaines, de 2016-2017 à 2019-2020
De 2016-2017 à 2019-2020, le nombre d’équivalents temps plein (ETP) a augmenté de 9 %, passant de 893 à 940. La figure 4 reflète les ETP réels déclarés à la fin de l’année.
Ressources humaines, 2020-2021
L’information concernant OGM, disponible en date d’octobre 2020, indiquait un total de 975 ETP. OPD est la plus grande direction générale du Secteur, avec 466 ETP, dont 409 employés dans 17 missions (figure 1).
En ce qui concerne l’affectation des ressources humaines dans les missions par secteur d’activités, les agents commerciaux représentent 45 % de toutes les ressources; le Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED), 19 %; les agents consulaires, 11 %; et les agents de développement, 7 % (Figure 3). Cela suggère un accent important sur les activités commerciales, en particulier en Asie du Nord et en Océanie, la sous-région supervisée par OPD.
Figure 4. ETP du Secteur de l’Asie-Pacifique, de 2016-2017 à 2019-2020
Version texte
Figure 4. ETP du Secteur de l’Asie-Pacifique, de 2016-2017 à 2019-2020
2016-2017
Employés recrutés sur place : 516
Employés basés au Canada : 377
2017-2018
Employés recrutés sur place : 522
Employés basés au Canada : 377
2018-2019
Employés recrutés sur place : 519
Employés basés au Canada : 394
2019-2020
Employés recrutés sur place : 537
Employés basés au Canada : 403
Ressources financières
Les ressources financières du Secteur ont varié entre de 2016-2017 à 2020-2021. Il y a eu notamment, en 2017-2018, une importante réduction du budget des salaires, des dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E) (Figure 5), ainsi que du financement global des subventions et contributions (S et C) (Figure 6). Cependant, les salaires et les dépenses de F et E ont plus que doublé depuis, alors que le financement des S et C a sensiblement augmenté en 2018-2019, mais a depuis suivi une tendance à la baisse.
Figure 5. Salaires, fonctionnement et entretien, de 2016-2017 à 2020-2021
Version texte
Figure 5. Salaires, fonctionnement et entretien, de 2016-2017 à 2020-2021
2016-2017
Salaires : 53 870 841 $
Autres, F et E : 13 539 805 $
Total : 67 410 645 $
2017-2018
Salaires : 30 685 408 $
Autres, F et E : 15 755 691 $
Total : 46 441 099 $
2018-2019
Salaires : 71 885 086 $
Autres, F et E : 13 108 162 $
Total : 84 993 248 $
2019-2020
Salaires : 74 009 315 $
Autres, F et E : 18 752 783 $
Total : 92 762 098 $
2021 (allocation initiale)
Salaires : 75 667 080 $
Autres, F et E : 20 467 544 $
Total : 96 134 624 $
Figure 6. Subventions et contributions, de 2016-2017 à 2020-2021
Version texte
Figure 6. Subventions et contributions, de 2016-2017 à 2020-2021
2016-2017
224 963 537 $
2017-2018
207 789 697 $
2018-2019
307 259 887 $
2019-2020
283 517 971 $
2021 (allocation initiale)
276 297 182 $
Portée de l’évaluation et méthodologie
Considérations stratégiques pour la cohérence
Déroulement de l’évaluation
L’évaluation a été réalisée par la Direction de l’évaluation (PRA), avec l’aide de 2 consultants indépendants. L’un d’eux a préparé et effectué un sondage auprès du personnel d’OGM. L’autre a contribué à la rédaction de l’une des 4 études de cas réalisées dans le cadre de l’évaluation.
Approche méthodologique
Une approche à méthodes mixtes a été utilisée dans le cadre de l’évaluation, y compris la triangulation entre les sources de données afin d’obtenir des constatations plus fiables. Le rapport comporte 2 niveaux d’analyse : un aperçu général de la cohérence au sein du Secteur et une analyse approfondie d’exemples tangibles de cohérence au moyen d’études de cas.
Sachant qu’il existe de multiples interprétations de la cohérence, qu’il s’agit d’un concept dynamique et en constante évolution, et que la cohérence n’est pas une fin en soi, mais plutôt un catalyseur vers l’obtention de meilleurs résultats, l’évaluation a reposé sur une approche exploratoire. On a intégré des éléments de l’enquête appréciative et de l’évaluation affranchie des objectifs comme moyen de produire des constatations.
Par souci de rigueur et de comparabilité, l’évaluation comportait aussi un cadre de facteurs organisationnels qui s’appuyait sur le travail effectué dans les 2 évaluations précédentes. Ces facteurs organisationnels ont permis de mieux comprendre les conditions qui ont favorisé la cohérence au sein du Secteur, en mettant particulièrement l’accent sur les éléments qui ont contribué à la coordination réussie des efforts dans les études de cas.
L’enquête appréciative est une approche du changement organisationnel se concentrant sur les forces plutôt que sur les faiblesses. L’objectif est d’assurer la réussite des efforts futurs en évaluant et en comprenant ce qui fonctionne le mieux et pourquoi. L’évaluation a suivi les principes de l’enquête appréciative afin de déterminer les bonnes pratiques pour le Ministère.
L’évaluation affranchie des objectifs est une approche où les objectifs et les résultats d’un programme ne sont pas connus ni déterminés en avance. Dans la présente évaluation, les principes de l’évaluation affranchie des objectifs ont été pris en considération en organisant les données sans objectif ni attente claire à l’esprit. Cela a permis aux évaluateurs d’explorer les activités du Secteur sans être limités par des attentes en matière de rendement. L’objectif était de créer un espace permettant l’émergence d’effets non intentionnels.
Le cadre des facteurs organisationnels s’appuie sur ce qui a été développé dans les 2 premières évaluations de la cohérence des politiques et des programmes. Cette approche permet de préciser 5 facteurs organisationnels ayant été définis comme des conditions favorables à la cohérence : harmonisation des politiques, structure organisationnelle, leadership, capacités et expertise du Secteur, et systèmes ministériels. Chaque facteur est composé de plusieurs dimensions, qui sont définies plus précisément par une échelle à 3 points.
Portée et objectifs de l’évaluation
Portée de l’évaluation
L’évaluation s’est concentrée sur la cohérence des politiques et des programmes entre les 3 secteurs d’activités (« filières ») de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale au sein du Secteur de l’Asie-Pacifique. Il s’agissait en particulier d’examiner de quelles manières l’expertise a été mise à profit entre ces secteurs d’activités, tant à l’administration centrale que dans les missions canadiennes dans la région.
L’évaluation s’est concentrée principalement sur les activités d’OGM, mais elle a aussi pris en compte la portée plus large des programmes dans la région de l’Asie-Pacifique. Lorsque cela a été pertinent, la portée de l’évaluation a aussi englobé les activités d’autres secteurs, y compris Politiques et négociations commerciales (TFM), Développement du commerce international, investissement et innovation (BFM), Enjeux mondiaux et développement (MFM), et Sécurité internationale et affaires politiques (IFM). L’évaluation visait la période de 2015-2016 à 2020-2021.
Pour que les ressources disponibles suffisent à réaliser cette évaluation, les éléments suivants ont été exclus de sa portée :
- l’Afghanistan, qui a fait l’objet d’une évaluation par pays, approuvée en 2019-2020;
- la cohérence avec les autres ministères situés dans les missions;
- la cohérence entre OGM et la participation du Canada aux organisations multilatérales (même si les études de cas portent sur certains aspects de cette participation).
Objectifs de l’évaluation
Les objectifs globaux de l’évaluation étaient les suivants :
- déterminer les conditions qui ont favorisé la cohérence des politiques et des programmes;
- trouver des exemples où l’expertise et les points de vue ont été intégrés dans l’ensemble des secteurs d’activités pour obtenir de meilleurs résultats;
- déterminer les leçons apprises en matière de cohérence qui peuvent être appliquées à d’autres secteurs du Ministère.
| Enjeu de l’évaluation | Question | Sous-question(s) |
|---|---|---|
| Efficacité | Q1. Dans quelle mesure OGM a-t-il mis en place les conditions favorisant la cohérence entre les principaux secteurs d’activités ? |
|
| Résultats | Q2. Quelles sont les retombées des efforts en matière de cohérence du Secteur ? |
|
Émergence d’un cadre stable de mesure de la cohérence
La mesure de la cohérence a évolué sur la base des leçons apprises de 2 évaluations précédentes.
1. Secteur de l’Afrique subsaharienne
Cette première évaluation de la cohérence a été une occasion d’apprentissage et a fait ressortir la difficulté de définir la cohérence et de mesurer sa contribution à l’amélioration des résultats en matière de diplomatie, de commerce et d’aide internationale. Elle a permis de déterminer dans quelle mesure les éléments clés de la cohérence organisationnelle (harmonisation des politiques, structure organisationnelle, leadership du Secteur, systèmes ministériels, rôles et responsabilités, et communications) étaient en place pour permettre une coordination et une collaboration efficaces entre tous les secteurs d’activités.
L’évaluation a permis de définir 4 domaines clés de cohérence entre les secteurs d’activités : diplomatie et commerce, diplomatie et aide internationale, commerce et aide internationale ainsi que diplomatie, commerce et aide internationale.
L’exercice a fourni un nombre limité d’exemples d’initiatives conjointes, car l’évaluation ne portait pas principalement sur l’identification d’initiatives interfilières.
2. Secteur des Amériques
S’appuyant sur le travail de la première évaluation, cette évaluation s’est concentrée sur la cohérence entre la diplomatie, le commerce et l’aide internationale et a identifié 4 domaines de cohérence : diplomatie et commerce, diplomatie et aide internationale, commerce et aide internationale, ainsi que diplomatie, commerce et aide internationale. Cette évaluation a mis un accent particulier sur 3 enjeux : la cohérence des programmes et des résultats, la cohérence organisationnelle, et les modèles d’exécution pour renforcer la cohérence.
L’évaluation a permis d’élaborer une fiche d’évaluation pour évaluer les facteurs de cohérence organisationnelle (harmonisation des politiques, structure organisationnelle, leadership du Secteur, systèmes ministériels et communication). La définition de la cohérence a donc été actualisée.
Des efforts ont été mis en œuvre pour documenter les initiatives interfilières et donc évaluer si la cohérence a été atteinte.
3. Secteur de l’Asie-Pacifique
La troisième évaluation de la cohérence s’est recentrée sur les facteurs et les conditions organisationnelles clés qui ont permis la cohérence des politiques et des programmes (harmonisation des politiques, structure organisationnelle, leadership du Secteur, systèmes ministériels, et capacités et expertise). Les facteurs de cohérence ont été simplifiés en supprimant 2 facteurs afin de tenir compte des leçons apprises au cours de l’évaluation de la cohérence dans les Amériques. Un nouveau facteur a été ajouté soit les capacités et l’expertise. Le cadre de mesure des facteurs organisationnels a été révisé et actualisé afin d’inclure de nouveaux indicateurs pour mesurer chaque facteur. Ce nouveau cadre présente un concept actualisé de la cohérence qui comprend désormais 2 dimensions principales : la collaboration et la réflexion sur la cohérence. La cohérence avec d’autres secteurs a également été étudiée.
Les initiatives interfilières ont été systématiquement cernées, et de nouveaux indicateurs ont été utilisés pour évaluer si la cohérence a été atteinte.
Méthodologie
Afin de maximiser la possibilité de générer des constatations utiles, valides et significatives, l’évaluation a utilisé une approche à méthodes mixtes, par laquelle des données qualitatives et quantitatives ont été collectées. La triangulation a été largement utilisée comme méthode d’analyse, dans laquelle les données provenant de plusieurs sources tangibles ont été examinées pour aider à corroborer les constatations. Les méthodes énumérées ci-dessous ont été jugées les plus appropriées pour répondre aux questions de l’évaluation en fonction de la disponibilité des données et des impératifs du projet.
Entrevues avec les principaux intervenants
Au total, 101 entrevues ont été menées à l’aide de guides semi-structurés. La plupart des personnes interrogées étaient des employés d’OGM occupant des postes exécutifs, y compris des chefs de mission dans certaines missions. Les données suivantes indiquent le nombre de personnes interrogées :
- administration centrale : 24
- missions : 26
- études de cas : 52 (Mongolie : 21; ALE Canada-ANASE : 10; Éducation : 5; Réponse relative aux Rohingyas : 16)
Les 8 missions suivantes ont été incluses dans l’échantillon : BNGKK, CLMBO, DELHI, HANOI, HKONG, ISBAD, SEOUL et TOKYO.
Revue de la littérature
Recension des publications universitaires, des publications des pays partenaires et d’autres documents secondaires, dont :
- des travaux sur la mesure de la cohérence des politiques et des programmes, le développement organisationnel et la gestion du changement;
- des documents sur les principaux domaines de cohérence qui comprennent au moins 2 des 3 secteurs d’activités;
- des données à accès libre sur les efforts déployés par d’autres pays en matière de cohérence des politiques et des programmes.
Examen des documents administratifs et gouvernementaux
Examen des documents internes d’Affaires mondiales Canada :
- documents stratégiques
- documents de planification et de stratégie
- notes d’information et notes de service
- évaluations, audits et examens antérieurs
- données administratives, y compris sur les ressources humaines et financières
- sélection de documents des outils intégrés de planification et de production de rapports, y compris Strategia et TRIO2
Études de cas
Quatre études de cas ont été réalisées pour une analyse approfondie de la collaboration dans divers domaines de cohérence, afin de garantir des données riches et utiles pour la haute direction. En consultation avec OGM, les études de cas suivantes ont été réalisées :
- La réponse à la crise des Rohingyas (triple nexus)
- L’avancement de l’Accord de libre-échange (ALE) entre le Canada et l’ANASE
- Le programme Bourses et programmes d’échanges éducationnels pour le développement (SEED) Canada-ANASE
- Le secteur extractif en Mongolie
Sondage
Le sondage a permis d’obtenir un aperçu général de la perception qu’ont les employés d’OGM des diverses dimensions de la cohérence. Cette méthode a également permis de définir systématiquement les initiatives interfilières menées dans le Secteur de l’Asie-Pacifique au cours des 5 dernières années.
Le sondage a été distribué à l’ensemble des employés canadiens (EC) et des employés recrutés sur place (ERP) à l’administration centrale et dans les missions relevant d’OGM dans les classifications d’emploi FS, EC, PM et EX. Sur une liste de 685 employés d’OGM, 390 employés ont répondu au sondage, soit un taux de réponse de 57 %. L’équipe d’évaluation a innové en effectuant des analyses multivariées sur les résultats de l’enquête.
La méthode du sondage était valable car la taille minimale de l’échantillon a été respectée, ce qui a permis de générer des résultats significatifs. Par « significatif », nous entendons que le sondage avait une marge d’erreur inférieure à 5 % et donc un degré de confiance de 95 %.
Limites de l’évaluation et mesures d’atténuation
| Limites | Mesures d’atténuation |
|---|---|
| Disponibilité limitée de données administratives et de données sur le rendement Étant donné que les évaluations de la cohérence portent sur des questions communes à des programmes et des secteurs divers, les données administratives et sur le rendement sont rares. Par conséquent, les constatations sont principalement fondées sur des données qualitatives. |
|
| Partialité de la direction lors des entrevues avec les informateurs clés Presque toutes les entrevues avec les informateurs clés ont été menées avec des cadres supérieurs (c.-à-d. des directeurs et des personnes de niveau supérieur, y compris plusieurs chefs de mission). Ainsi, les résultats des entrevues dépeignent principalement les points de vue de la direction. Malgré l’homogénéité relative du groupe de personnes interrogées, les résultats des entretiens étaient généralement alignés sur les conclusions d’autres sources de données. |
|
| Saisir l’image complète de la présence du Canada en Asie-Pacifique La présence du Canada dans la région comprenait de nombreuses missions présentant une diversité de caractéristiques uniques. Par conséquent, la tentative de recueillir tous les cas de collaboration interfilières qui ont eu lieu dans la région au cours de la période couverte par l’évaluation a constitué un défi. |
|
| La cohérence, un concept alambiqué pour le personnel d’OGM Sur la base des leçons apprises des précédentes évaluations de la cohérence (c.-à-d. l’Afrique subsaharienne et les Amériques), les participants à l’évaluation peuvent avoir interprété différemment le concept de la cohérence et les idées y étant associées. Un manque de compréhension commune du concept de la cohérence, qui était l’objet de l’évaluation, pourrait avoir conduit à des données incorrectes et, par conséquent, à des résultats non fiables. | Tous les guides d’entretien comprenaient, dans l’introduction, une définition claire des concepts de cohérence et d’initiatives conjointes. De même, le sondage comprenait les mêmes renseignements et définissait clairement tout autre concept ou idée lorsque cela était jugé nécessaire. |
Constatations – Profil de la collaboration au sein du Secteur de l’Asie-Pacifique
Vue d’ensemble de la cohérence au sein du Secteur de l’Asie-Pacifique
Figure 7 : Les 4 domaines clés de cohérence couverts par l’évaluation, excluant le Triple Nexus (développement, aide humanitaire, et sécurité)
- Diplomatie et développement
- Diplomatie et commerce
- Développement et commerce
- Toutes les filières
Figure 8 : Représentation visuelle du cadre de mesure de la cohérence fondée sur les preuves empiriques recueillies dans le cadre de l’évaluation
Version texte
Figure 8 : Représentation visuelle du cadre de mesure de la cohérence fondée sur les données empiriques collectées dans le cadre de l'évaluation, qui présente : le leadership, la structure organisationnelle, les capacités et l'expertise, et l'harmonisation des priorités, tous ces éléments pointant vers la cohérence au sein d'OGM.
Une culture de collaboration est en train d’émerger au sein d’OGM. Plusieurs exemples d’initiatives interfilières ont été définis.
L’un des principaux objectifs de l’évaluation consistait à évaluer la mesure dans laquelle OGM fonctionne d’une manière coordonnée et cohérente. L’évaluation a été réalisée en : 1) mesurant le niveau et le type de collaboration interfilières; 2) en demandant au personnel d’OGM de faire part de sa perception de la valeur de la collaboration avec les autres filières; 3) en examinant la mesure dans laquelle la communication entre OGM et les partenaires externes de la région a été cohérente.
Niveau de collaboration entre les filières
L’évaluation a révélé que les filières collaboraient fréquemment sur des dossiers communs. Plus précisément, le personnel d’OGM a déclaré avoir travaillé sur une moyenne de 2 dossiers communs au cours des 3 dernières années. En outre, une grande partie des participants au sondage — 43 % des employés d’OGM — ont déclaré avoir travaillé sur au moins 4 initiatives interfilières. Le personnel de la filière diplomatique (56 %) et du groupe de l’exécutif (77 %) a déclaré avoir travaillé sur au moins 4 dossiers communs, soit le plus haut niveau de collaboration au sein du Secteur. Plusieurs exemples de collaborations interfilières ont également été définis dans le cadre des 4 études de cas, des questions ouvertes du sondage et des entrevues avec les informateurs clés. Ces constatations suggèrent qu’une culture de la cohérence est en train d’émerger au sein d’OGM et dans l’ensemble du Ministère.
Les constats provenant d’autres sources de données ont complété les résultats du sondage en fournissant plusieurs exemples concrets de collaboration interfilières. En fait, presque toutes les personnes interrogées ont été en mesure de mentionner 1 ou 2 exemples de collaboration pertinente entre les filières. En outre, les études de cas ont fourni des preuves fiables démontrant que des initiatives interfilières réussies ont été mises en œuvre dans OGM au cours des 5 dernières années. Il convient toutefois de noter que même si des initiatives réussies ont été mentionnées, de nombreux participants à l’évaluation ont également relevé des domaines de cohérence inexploités, où une collaboration accrue pourrait conduire à des répercussions plus importantes. À la lumière de ces renseignements, il apparaît que les efforts déployés par la haute direction d’OGM au cours des 5 dernières années pour favoriser la collaboration et la cohérence ont porté des résultats.
Réseau de collaboration au sein des filières
Figure 9. La filière de la diplomatie travaille fréquemment avec les autres filières et tous les programmes, alors que la collaboration est limitée entre le commerce et le développement
Version texte
Figure 9 :
Commerce
Toutes les filières : 66 %
Filière actuelle Aide internationale : 40 %
Filière actuelle Diplomatie : 66 %
Filière actuelle Commerce : 79 %
Diplomatie
Toutes les filières : 77%
Filière actuelle Aide internationale : 84%
Filière actuelle Diplomatie : 82%
Filière actuelle Commerce : 73%
Développement
Toutes les filières : 31%
Filière actuelle Aide internationale : 60%
Filière actuelle Diplomatie : 39%
Filière actuelle Commerce : 12%
Aide humanitaire
Toutes les filières : 12%
Filière actuelle Aide internationale : 24%
Filière actuelle Diplomatie : 14%
Filière actuelle Commerce : 4%
Paix et sécurité
Toutes les filières : 14%
Filière actuelle Aide internationale : 16%
Filière actuelle Diplomatie : 23%
Filière actuelle Commerce : 7%
Interprétation du degré de signification
Lorsque le degré est significatif, il confirme l’hypothèse selon laquelle il existe une relation positive ou négative entre les variables indépendantes et dépendantes, dans 95 % des cas. En d’autres termes, cela signifie que la probabilité qu’il n’y ait pas de relation significative entre 2 variables est inférieure à 5 %. C’est ce que la communauté scientifique appelle « le seuil de signification », ou la « valeur p (p). »
Principaux réseaux de collaboration au sein et en dehors du Secteur de l’Asie-Pacifique
La présente section se fonde principalement sur une analyse de régression, qui a fourni des données fiables pour mesurer et qualifier les relations entre les différentes filières. Cette analyse a été complétée par la triangulation de ces résultats avec des données provenant d’autres sources de preuve. Bien que les résultats de l’analyse de régression n’aient pas été inattendus compte tenu des informations fournies par les évaluations de la cohérence précédentes, la fiabilité des données qu’elle a générées n’aurait pas pu être atteinte en s’appuyant uniquement sur l’analyse qualitative des données. L’analyse a révélé les résultats suivants :
- Aide internationale : Les données montrent que le développement ne collaborait pas souvent avec le commerce, puisqu’il y a une corrélation négative et significative entre ces filières. De même, très peu d’exemples de collaborations conjointes entre ces 2 filières ont été mentionnés dans d’autres sources de donnéesNote de bas de page 1. Cependant, l’avancement d’une étude de cas sur l’ALE Canada-ANASE a fourni une perspective plus nuancée sur ces conclusions générales, car cette initiative s’est avérée être un excellent exemple de la manière dont la collaboration entre ces 2 filières, bien que difficile à mettre en œuvre, pouvait donner des résultats inégalés par rapport à une approche cloisonnée.
- Commerce : Le commerce montre une corrélation significative et négative avec les programmes de développement et de paix et de sécurité indiquant donc qu’il y avait peu de collaboration entre ces filières. Bien que l’analyse de régression n’ait pas démontré de relations significatives avec la diplomatie, les résultats d’autres sources de données suggèrent que la diplomatie et le commerce collaborent fréquemment à des initiatives conjointes ou coordonnent leurs efforts, lorsqu’il est pertinent de le faire. En outre, les exemples positifs de collaboration entre ces filières étaient souvent accompagnés d’exemples d’occasions manquées pour une collaboration accrue dans des domaines tels que les changements climatiques et les technologies propres, les droits de la personne, la sécurité et la diplomatie commerciale.
- Diplomatie : Il existe une relation positive et significative entre la diplomatie et les programmes de paix et de sécurité, ce qui confirme que ces filières collaborent fréquemment à des initiatives conjointes. Bien que l’analyse de régression n’ait pas fait ressortir de relations significatives avec le commerce ou le développement, des données fiables suggèrent que la diplomatie joue un rôle central en soutenant toutes les autres filières lorsque des initiatives conjointes sont possibles. En fait, selon l’analyse des données qualitatives, la diplomatie semble être un partenaire naturel pour la plupart des filières ou des secteurs lorsque la collaboration est attendue ou souhaitée. Cela pourrait s’expliquer, en partie, par la souplesse apparente de la diplomatie par rapport aux autres filières, notamment la filière du développement, perçue comme plus rigide par les autres filières. Toutefois, d’autres données montrent que la filière du développement peut faire preuve de souplesse.
Notes en bas de page :
- Les données relatives à l’aide aux projets de commerce réalisée par l’entremise d’initiatives multilatérales ne sont pas incluses dans cette analyse. Seules les initiatives internes ont été prises en considération.
Perception de la cohérence par le personnel d’OGM
Figure 10. Le personnel des 3 filières a déclaré qu’il accorde de l’importance à travailler sur des dossiers communs
Version texte
Figure 10 :
Commerce
En accord : 85 %
En désaccord : 15 %
Diplomatie
En accord : 89 %
En désaccord : 11 %
Développement
En accord : 88 %
En désaccord : 13 %
Figure 11. La perception selon laquelle les autres employés de leur propre filière accordent de l’importance à travailler sur des dossiers communs
Version texte
Figure 11 :
Commerce
En accord : 71 %
En désaccord : 29 %
Diplomatie
En accord : 79 %
En désaccord : 21 %
Développement
En accord : 71 %
En désaccord : 29 %
Figure 12. La perception selon laquelle les autres employés à l’extérieur de leur propre filière accordent de l’importance à travailler sur des dossiers communs
Version texte
Figure 12 :
Commerce
En accord : 55 %
En désaccord : 45 %
Diplomatie
En accord : 63 %
En désaccord : 37 %
Développement
En accord : 56 %
En désaccord : 44 %
Le personnel d’OGM venant des 3 filières a sous-estimé la volonté des autres à collaborer à des initiatives conjointes. La cohérence de la communication avec les partenaires extérieurs pourrait être améliorée afin de garantir que le Canada s’exprime d’une seule voix.
Points de vue du personnel d’OGM sur la valeur de la cohérence
Dans l’ensemble, 87 % de l’ensemble du personnel d’OGM ont déclaré qu’ils accordent personnellement de l’importance aux initiatives conjointes. Cette proportion diminue de manière importante lorsque les participants au sondage évaluent le personnel de leur propre filière ou à l’extérieur de celle-ci (voir figures 11 et 12). Ces résultats suggèrent que le personnel sous-estime le désir des collègues des autres filières à travailler conjointement sur des dossiers.
La cohérence de la communication externe du Canada dans la région de l’Asie-Pacifique
La cohérence des messages d’Affaires mondiales Canada destinés aux partenaires extérieurs a également été utilisée comme mesure de substitution pour évaluer le niveau de coordination et de cohérence au sein de la région. Des résultats mitigés ont été constatés pour l’ensemble des filières :
- Seulement 42 % des participants au sondage ont indiqué qu’OGM transmet des messages cohérents aux partenaires extérieurs en ce qui concerne les priorités du Canada. Les employés occupant des postes de direction ont une perception plus positive (58 %) des messages externes du Canada dans la région. Ces résultats suggèrent que de réelles possibilités d’amélioration existent à ce chapitre dans la région.
- 63 % des participants au sondage au sein de la Direction générale de l’Asie du Nord et de l’Océanie (OPD) ont estimé que la communication externe du Canada dans la région n’était pas cohérente. Le niveau plus élevé de désaccord exprimé par le personnel d’OPD pourrait s’expliquer par le fait que le personnel de cette direction générale qui dirige la coordination de l’approche pangouvernementale du Canada pour la Chine était plus conscient des défis potentiels en matière de communication, étant donné qu’il est chargé d’aborder ces questions. Il convient de noter que d’autres sources de données ont également mis en évidence des possibilités d’amélioration en ce qui concerne le positionnement officiel du Canada sur diverses questions liées à la Chine. OGM est actuellement le fer de lance des efforts pangouvernementaux visant à clarifier la position du Canada dans la région, notamment en améliorant les messages relatifs aux questions liées à la Chine.
- Les 4 études de cas ont fourni une perspective nettement plus positive sur ce sujet. Celles-ci ont montré qu’un niveau élevé d’intégration entre les filières peut contribuer à améliorer la communication des priorités du Canada dans la région. Inversement, le fait de permettre les cloisonnements peut avoir une incidence négative sur les messages externes (voir l’annexe C).
Constatations – La cohérence et ses effets
Typologie des initiatives conjointes
Le mécanisme de déploiement d’experts (MDE) pour le commerce et le développement en bref
Le MDE fournit un renforcement des capacités et une assistance technique indépendante aux pays en développement dans le cadre de pourparlers exploratoires ou de négociations sur le commerce et l’investissement avec le Canada et lors de la phase de mise en œuvre. Ce mécanisme lie le développement et la politique commerciale dans le cadre d’un fonds de développement pour les pays admissibles à l’aide au développement officielle (ADO) qui soutient l’avancement de l’ALE Canada-ANASE.
Le MDE répond à la principale demande d’assistance technique formulée par les pays membres de l’ANASE lors des discussions préliminaires sur un éventuel ALE Canada-ANASE. Ce mécanisme de financement peut aider à aborder les questions qui préoccupent les partenaires commerciaux des pays en développement, un groupe qui continuera de prendre de l’importance par rapport aux intérêts du Canada en matière de diversification commerciale.
OGM a mené 4 types d’initiatives conjointes. La fourniture d’expertise et la mise en œuvre des initiatives phares d’Affaires mondiales Canada ont eu les répercussions les plus fortes.
L’évaluation a examiné de près les répercussions découlant de la collaboration interfilières dans le but d’évaluer la valeur ajoutée d’un travail cohérent.
Perception par le personnel de la contribution des autres filières aux répercussions positives
Le personnel d’OGM a reconnu la contribution des autres filières à la réussite de projets communs puisqu’un grand nombre d’employés d’OGM (82 %) convenaient que la contribution des autres filières avait été déterminante à l’atteinte des résultats des projets. Il est intéressant de noter que, selon les données désagrégées, il y a peu de variation dans l’opinion des différents groupes sur la contribution des autres filières. Cette constatation suggère que le même effet n’aurait pas pu être atteint sans la collaboration interfilières.
Typologie des initiatives conjointes
Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de déterminer un éventail d’initiatives et d’activités conjointes, qui variaient en fonction d’une série de facteurs, y compris : 1) le degré d’intégration de l’initiative; 2) la présence (ou l’absence) de vecteurs clés à la cohérence; 3) la complexité et la durée. L’analyse qualitative a permis de déterminer les types d’initiatives suivantes, présentés en fonction du degré d’intégration entre les filières, du plus faible au plus élevé :
- Séances d’information de la haute direction et préparation des documents du Cabinet
- Approche intégrée et coordonnée pour les séances d’information de la ministre des Affaires étrangères, les documents du Cabinet et toute séance d’information impliquant plusieurs filières.
- Événements communs ad hoc
- Événements communs de sensibilisation et/ou dialogue politique avec des partenaires communs sur des sujets d’intérêts partagés, les anniversaires des relations bilatérales, les visites de hauts fonctionnaires et les foires commerciales.
- Fourniture d’une expertise, de connaissances et d’un réseau spécifiques à la filière pour soutenir la prise de décision
- Réponse à la COVID, conseils commerciaux fournis au développement du CTIF et d’un programme d’infrastructure, exploitation des réseaux de contacts, engagement dans des actions de sensibilisation conjointes, programme SEED et ÉduCanada.
- Mise en œuvre des priorités ou des initiatives phares d’Affaires mondiales Canada pour la région de l’Asie-Pacifique
- Avancement de l’ALE Canada-ANASE, réponse à la crise des Rohingyas, campagne sociale des Nations Unies, ouverture de missions aux Fidji et d’un bureau commercial à Calcutta, coordination de l’approche pangouvernementale du Canada à l’égard de la Chine et de la stratégie indo-pacifique.
Répercussions découlant d’initiatives conjointes
Figure 13. Toutes les filières indiquent si la collaboration interfilières a permis de gagner en efficacité
Version texte
Figure 13 :
Commerce
En accord : 72 %
En désaccord : 28 %
Diplomatie
En accord : 70 %
En désaccord : 30 %
Développement
En accord : 80 %
En désaccord : 20 %
Réflexion sur la cohérence
La « réflexion sur la cohérence » est une approche qui sert à examiner et à comprendre les interrelations, plutôt que de les considérer séparément. Dans le contexte d’une cohérence organisationnelle, cette approche aide à déterminer les synergies interfilières ou les priorités communes dans les domaines de cohérence. En plus de favoriser la collaboration interfilières, la réflexion sur la cohérence permet d’anticiper, d’intégrer et d’envisager le positionnement des autres filières. Elle peut aussi soutenir des activités comme la planification et la programmation, ainsi que les relations et les partenariats internationaux. On sait que le facteur organisationnel « leadership » joue un rôle central dans la mise en œuvre de la réflexion sur la cohérence.
Les initiatives interfilières ont eu des effets importants et ont permis d’accroître l’efficacité, ce qui n’aurait pas été possible avec une approche cloisonnée.
Principaux effets – 3 catégories d’effets ont été relevées :
1) Émergence d’une culture de réflexion sur la cohérence et de collaboration dans l’ensemble du Ministère
- renforcement des relations entre les filières et meilleure connaissance et compréhension de celles-ci par le personnel d’OGM et d’AMC;
- accroissement de la capacité à cerner les possibilités de collaboration entre les filières (c.-à-d. réflexion ascendante sur la cohérence);
- acquisition de compétences et d’expertise par le personnel pour promouvoir et favoriser la capacité de cohérence au sein du Ministère;
- établissement de nouveaux partenariats et de nouveaux modes de collaboration (p. ex., mécanisme de déploiement d’experts pour l’étude de cas sur l’ALE Canada-ANASE, la plateforme commune des SEED, l’utilisation du Fonds de crise pour aider les Rohingyas).
2) Efficacité accrue
- Selon 72 % des répondants, les dossiers communs auxquels ils ont travaillé ont permis d’accroître l’efficacité.
- Le commerce a facilité l’accès à l’expertise sectorielle et aux idées sur le secteur des infrastructures pour créer un nouveau programme de développement au Vietnam, de sorte que celui-ci a été mis en place 1 an plus tôt que prévu.
- OGM a utilisé une nouvelle approche coordonnée pour élaborer la stratégie indo-pacifique ainsi que pour préparer les documents d’information clés. En particulier, les documents ministériels d’information préparés pour la stratégie indo-pacifique, la réponse au coup d’État au Myanmar, et la situation des droits de la personne dans la province de Xinjiang, en Chine, auraient réussi à intégrer avec succès l’information et les avis des différents secteurs d’activités. Cette approche devrait aboutir à une approche hautement coordonnée de la présence actuelle et future du gouvernement du Canada dans la région.
- Des rôles et des responsabilités clairs ont été établis pour éviter une communication poreuse ou le dédoublement des efforts, réduisant ainsi le risque pour les filières de travailler à contre-courant.
3) Répercussions renforcées (CMR, lettres de mandat)
Selon les données probantes, la collaboration interfilières a contribué à la concrétisation des résultats attendus dans le Cadre ministériel des résultats (CMR) ainsi que des engagements énoncés dans les lettres de mandat des ministres. En outre, les données probantes révèlent que la collaboration interfilières a été un mécanisme essentiel qui a renforcé la capacité de chaque filière à atteindre ses objectifs spécifiques. Bien qu’un large éventail de répercussions ait été relevées, les 4 types suivants ont été les plus fréquemment mentionnés par les répondants :
- l’amélioration des relations bilatérales et multilatérales (ANASE);
- un meilleur accès aux mécanismes de financement pour faire avancer les initiatives prioritaires du Canada (MDE, SEED, compte de crises);
- l’élargissement et le renforcement du réseau d’influence;
- une capacité accrue à comprendre et à aborder des questions complexes nécessitant une diversité d’expertise.
Répercussions – Commerce et développement
Domaine de cohérence du commerce et du développement
L’évaluation a révélé les points de convergence suivants où le commerce et le développement partagent des synergies :
- Technologies propres et financement de la lutte contre les changements climatiques
- Égalité des genres (p. ex., l’accès équitable des femmes aux marchés des capitaux, à la technologie, aux services de développement des entreprises)
- Accords de libre-échange (p. ex., chapitres sur le commerce progressif, renforcement des capacités de négociation et de mise en œuvre des accords)
- Programmes de développement dans les secteurs de l’agriculture et des infrastructures pour les pays à revenu intermédiaire (p. ex., le renforcement des capacités dans les partenariats public-privé)
- Bourses d’études (p. ex., SEED)
Version texte
Figure : Intersection des points de convergence du développement et du commerce
L’approche adoptée pour faire progresser l’ALE Canada-ANASE a montré que le Ministère a fait des progrès considérables dans la suppression des cloisonnements entre les filières et les secteurs. Elle a également illustré la forte valeur ajoutée que peut générer la collaboration interfilières.
L’examen de la documentation sur le lien entre le commerce et le développement montre amplement le bien-fondé et les avantages de la collaboration entre les 2 filières pour la réalisation des résultats ministériels, des Objectifs de développement durable (ODD) et d’autres engagements internationaux. Toutefois, presque tous les exemples d’initiatives en matière de commerce et de développement recensés concernent des programmes multilatéraux (p. ex., l’OMC) ou de développement bilatéraux, avec peu d’intégration entre les filières. Pour mieux montrer comment le nexus entre le développement et le commerce peut s’opérationnaliser dans le contexte canadien, et mieux comprendre les principales réalisations d’OGM en ce domaine, une étude de cas de l’approche la plus intégrée en matière de collaboration interfilières — ALE Canada-ANASE — a été réalisée (voir l’annexe C pour la liste complète des réalisations).
L’avancement de l’ALE Canada-ANASE – Principales réalisations
Le projet d’ALE Canada-ANASE a offert un point de convergence aux 3 secteurs d’activités pour promouvoir les relations bilatérales avec le Secrétariat de l’ANASE et ses États membres, et d’en tirer parti, en plus de montrer l’attachement du Canada à la région. Les données probantes suggèrent que l’ALE Canada-ANASE n’aurait pas autant progressé sans la collaboration et la réflexion interfilières et intersectorielles. L’adaptation des négociations commerciales avec les pays les moins avancés (PMA) à de nouvelles circonstances a donné lieu à des réalisations clés en ce qui concerne le nexus entre le commerce et le développement, y compris les suivantes :
- En raison de l'engagement continu du Canada en faveur d'un éventuel ALE Canada-ANASE, les États membres de l’ANASE ont accepté de discuter du lancement des négociations en tant que résultat économique prioritaire pour 2021.
- Chacune des filières a bénéficié de l’expertise et des réseaux des autres dans le cadre d’initiatives conjointes en faveur de ces négociations. Le développement a été favorisé par le commerce, en particulier grâce à l’aide technique, et en raison de la bonne réputation des programmes d’aide antérieurs; le développement a été favorisé par la diplomatie et a été un atout pour les relations bilatérales et les campagnes de sensibilisation. La diplomatie a été favorisée par le commerce et le développement par le biais de la défense des intérêts, des relations bilatérales ainsi que du contexte politique et de réseaux.
- Le nouveau mécanisme de déploiement d’experts (MDE) a permis de montrer comment la collaboration peut bénéficier à toutes les filières concernées. Sans le MDE, les experts en politique commerciale et les négociateurs auraient plus de mal à répondre aux demandes d’assistance technique des États membres et du Secrétariat de l’ANASE.
- Le programme de bourses SEED a été mis en œuvre pour renforcer les relations avec les États membres de l’ANASE. Il permet de montrer l’engagement du Canada dans la région, qui contribue aux efforts plus vastes du commerce dans la poursuite des négociations en cours en faveur d’un ALE Canada-ANASE.
Répercussions – La diplomatie et les autres filières
Diplomatie et commerce – Domaine de cohérence
- éducation internationale;
- droits de la personne (p. ex., contrôle des exportations, renforcement du pouvoir des femmes et initiatives multilatérales en matière de sécurité);
- diplomatie culturelle;
- questions de politique commerciale (p. ex., les barrières non tarifaires de la Chine sur le commerce du canola, l’interdiction de l’exportation des médicaments pharmaceutiques génériques par l’Inde);
- affaires publiques et promotion du commerce.
Diplomatie et commerce – Occasions manquées
Certaines personnes interrogées ont fait état d’occasions manquées d’une collaboration accrue entre le commerce et la diplomatie, notamment :
- mieux exploiter le réseau des anciens étudiants (ayant étudié au Canada) pour étendre le réseau de défense des intérêts du Canada;
- améliorer la collaboration autour de la diplomatie culturelle et des industries créatives;
- améliorer la promotion des solutions de technologiques propres canadiennes pour aider à relever les défis de l’énergie propre dans des marchés ou des pays précis.
Plusieurs occasions manquées de collaboration entre le commerce et la diplomatie ont été mentionnées dans le cadre de l’évaluation, notamment dans les grandes missions.
Diplomatie et commerce
Les résultats des entrevues avec les informateurs clés ont démontré que le commerce et la diplomatie coordonnent généralement leurs décisions, politiques et initiatives clés au niveau stratégique. Cependant, très peu d’exemples d’initiatives interfilières ont été rapportés par les participants à l’évaluation au niveau opérationnel. Les principaux exemples de collaboration dans ce nexus sont les suivants :
- Diplomatie commerciale : Ces types d’initiatives impliquent la mobilisation des efforts de plaidoyer et du réseau de contacts de la diplomatie pour influencer les questions de politique commerciale ou l’utilisation du commerce comme outil de plaidoyer pour la diplomatie. Parmi les initiatives les plus réussies, citons le travail de collaboration effectué par les filières pour faire face à une interdiction d’exportation de produits pharmaceutiques et d’équipements de protection individuelle (EPI) imposée par l’Inde au début de la pandémie de COVID. Le travail effectué par le commerce et la diplomatie a contribué à lever des obstacles majeurs qui auraient eu une incidence sur la réponse du Canada à la pandémie. Plus important encore, quelques personnes interrogées ont fait remarquer que dans certains marchés comme la Chine et l’Inde, la politique et les affaires sont étroitement liées et que la diplomatie commerciale est essentielle pour ouvrir des marchés aux industries canadiennes. La situation avec la Chine nécessite également une approche coordonnée, car les questions politiques sont étroitement liées au commerce et vice versa.
- Analyse des renseignements sur les marchés : Dans quelques missions, la diplomatie a fourni une analyse sur les politiques commerciales et industrielles et l’accès au marché (macro-économie). Ces renseignements ont été utilisés par le commerce pour mieux éclairer les entreprises canadiennes intéressées par les marchés clés de la région.
- Affaires publiques : Les affaires publiques ont également été un point de convergence entre les filières. De nombreuses personnes interrogées ont noté que des améliorations pourraient être apportées à la mission sur ce point afin d’améliorer le plaidoyer et la promotion du Canada, de manière générale.
- Éducation : Le commerce a fait la promotion des universités canadiennes auprès des étudiants et la diplomatie a élargi les réseaux d’anciens élèves et les relations entre les universités étrangères et canadiennes.
Diplomatie et développement
L’évaluation a documenté plusieurs exemples d’initiatives conjointes entre la diplomatie et le développement. Plus précisément, l’étude de cas sur la réponse à la crise des Rohingyas, l’ALE Canada-ANASE, et les cas du secteur extractif en Mongolie ont clairement mis en évidence les avantages et les défis de la collaboration entre ces 2 filières (voir l’annexe C pour plus de détails sur les répercussions).
Constatations – Leadership
Leadership
Mécanismes pour soutenir la réflexion sur la cohérence
Outils soutenant la réflexion sur la cohérence
- Comité de cohérence des bourses d’études des directeurs généraux et le Groupe de travail sur la cohérence des bourses d’études aux fins du programme de Bourses et programmes d’échanges éducationnels pour le développement (SEED) Canada-ANASE
- Processus d’analyse intégrée des conflits du Canada (CICAP) utilisé comme exercice d’analyse stratégique dans tous les domaines de la paix et de la sécurité
- Plan intégré de paix et de sécurité (IPSP) comme outil de planification pour la paix et la sécurité
- Feuille de route des priorités en tant qu’exercice intégré incluant les objectifs de toutes les filières, qui peut également être utilisée pour communiquer une vision cohérente aux partenaires bilatéraux
Le leadership s’est révélé être le principal facteur en termes de répercussions sur la cohérence, et a supplanté tous les autres facteurs organisationnels.
Des preuves solides indiquent que le facteur organisationnel « leadership » a été déterminant pour favoriser la coordination, la collaboration et la communication interfilières à tous les niveaux. Ce facteur s’est également avéré essentiel pour créer et permettre au personnel de penser de manière stratégique et créative dans l’ensemble des filières, afin de générer des approches nouvelles et innovantes pour les initiatives conjointes.
5 dimensions clés ont été définies dans le cadre d’évaluation de la cohérence pour mesurer le facteur leadership :
- les mécanismes établis par la direction pour favoriser la réflexion sur la cohérence;
- la perception de la priorité de la cohérence par la haute direction;
- la détermination d’initiatives conjointes tangibles par la direction;
- la prestation de conseils au personnel;
- le processus décisionnel.
Un sixième facteur a émergé de l’analyse des données : le rôle des cadres intermédiaires comme facteur de réussite pour atteindre la cohérence.
Planification stratégique annuelle intégrée
L’un des principaux objectifs de l’évaluation était de mieux comprendre les mécanismes utilisés par la haute direction des missions pour définir des priorités communes et identifier des initiatives conjointes tangibles. À cet égard, les données d’entrevue ont montré que le processus de planification annuelle était le principal mécanisme par lequel la réflexion sur la cohérence se matérialisait à la mission. Toutefois, les données des entretiens ont montré que le niveau de participation de chaque filière au processus de planification annuelle variait d’une mission à l’autre et qu’il n’existait pas d’approche normalisée pour l’intégration des filières dans les missions. Ces observations ont été confirmées par les résultats du sondage qui indiquent que 69 % des cadres ont déclaré que le processus de planification incluait d’autres filières. Ces résultats suggèrent qu’il existe des possibilités d’amélioration en termes de promotion de la réflexion sur la cohérence dans le cadre du processus de planification annuelle.
Les données probantes ont montré que la participation de plusieurs filières au cycle de planification annuelle intégrée n’a pas garanti que la réflexion sur la cohérence au sein de la haute direction conduirait à des initiatives conjointes efficientes sur le plan du travail. Lorsque le facteur leadership n’a pas permis de trouver une initiative conjointe prioritaire, d’autres facteurs organisationnels déterminaient si une possibilité de collaboration interfilières pouvait se concrétiser. Voici d’autres facteurs qui entrent en jeu :
- capacités du personnel (compétences et charge de travail);
- connaissance des autres filières;
- présence ou absence d’incitations (objectifs de l’entente de gestion du rendement (EGR), promotion de carrière, prix, etc.);
- personnalités;
- adaptabilité des filières à s’engager dans une initiative conjointe significative.
Leadership
Priorité et orientation
Offrir l’orientation adéquate
Figure 14. Seul un tiers du personnel d’OGM de la filière diplomatique déclare que la haute direction donne des conseils au personnel en matière de cohérence
Version texte
Figure 14 :
Commerce
En accord : 41 %
En désaccord : 59 %
Diplomatie
En accord : 34 %
En désaccord : 66 %
Développement
En accord : 43 %
En désaccord : 57 %
La haute direction d’OGM a fait preuve de leadership dans la coordination de la réponse à la situation des Ouïghours
La réponse globale d'AMC au traitement infligé aux Ouïghours consistait en des sanctions, en la promotion de la culture ouïghoure et en la première invocation de l'interdiction d'importer des marchandises produites par le travail forcé de l'Accord Canada–États-Unis–Mexique. Cette réponse nécessitait l'approbation du MINA et du MINT et a été considérée comme un succès par certains participants à l'évaluation.
La réussite des initiatives conjointes a été en grande partie déterminée par l’orientation et les conseils fournis par la haute direction au personnel.
Détermination d’initiatives conjointes par la haute direction
Comme indiqué dans les sections précédentes, l’évaluation a permis de déterminer plusieurs exemples d’initiatives conjointes réussies ainsi que plusieurs occasions manquées dans des domaines clés de la cohérence. Elle a également démontré que, dans le cas des initiatives conjointes prescrites, la direction a fourni une orientation claire au personnel en proposant des initiatives conjointes tangibles. Cependant, seulement 51 % de l’ensemble du personnel d’OGM estime que la haute direction (c.-à-d. les niveaux SMA, CDM, DG) a tenté de définir les priorités conjointes aux 3 filières. Ces résultats mitigés convergeaient avec d’autres sources de données, qui indiquaient que la cohérence pouvait être centralisée dans quelques groupes de collaboration au sein du Secteur, expliquant ainsi les opinions partagées sur cet élément du cadre de la cohérence.
La priorisation de la cohérence par la haute direction
L’évaluation a également cherché à mieux comprendre comment le personnel d’OGM percevait le classement de la cohérence dans les priorités de la haute direction d’OGM. Bien que tout porte à croire que la haute direction accorde de l’importance à la cohérence et qu’elle s’efforce de la favoriser au sein d’OGM, seule une petite proportion d’employés (39 %) de l’ensemble du personnel d’OGM estimait que la cohérence occupe un rang élevé parmi les priorités de la haute direction. Cela pourrait indiquer que la réflexion sur la cohérence se fait principalement au niveau stratégique. Les résultats de l’analyse de régression multivariée ont montré que la priorité accordée à la cohérence par OGM était perçue plus positivement par les entités suivantes : 1) les filières du développement et du commerce; 2) le personnel des missions plutôt que ceux de l’AC; 3) les missions de plus petite taille, comptant moins de 50 employés. De manière surprenante, le personnel de la diplomatie a estimé que la haute direction ne mettait pas en priorité la cohérence, malgré sa forte implication dans les initiatives conjointes.
Conseils donnés au personnel
L’évaluation a révélé que la haute direction n’a pas fourni suffisamment d’indications sur ce que la cohérence signifie en termes pratiques. Au sein d’OGM, seulement 36 % de l’ensemble du personnel pensaient que la haute direction donne les orientations nécessaires afin de s’engager dans une collaboration interfilières. Il est intéressant de noter que la diplomatie est la filière qui a rapporté le plus faible niveau d’accord malgré sa collaboration fréquente avec d’autres filières. Les données présentées dans la Figure 14, quant à elles, indiquent que tant le personnel du commerce que celui du développement n’ont pas eu le sentiment de recevoir les orientations adéquates pour mener à bien des initiatives conjointes. Il existe donc des éléments qui suggèrent que le manque d’orientation et l’absence de propositions tangibles de la part de la haute direction ont constitué des obstacles à la réalisation de la cohérence. Les résultats des études de cas suggèrent toutefois que lorsqu’il y a eu un signal et une direction clairs pour donner la priorité aux initiatives conjointes, celles-ci ont eu tendance à se concrétiser. La détermination stratégique d’initiatives conjointes au moyen d’une planification intégrée efficace a été principalement observée dans le cas d’initiatives conjointes prescrites telles que l’avancement d’un ALE Canada-ANASE, la réponse à la crise des Rohingyas et les initiatives de bourses et programmes d’échanges éducationnels pour le développement (SEED). Dans ce contexte, un leadership fort a permis de fournir des éclaircissements et des objectifs, et d’assurer la cohérence entre des structures organisationnelles complexes, comprenant parfois jusqu’à 3 secteurs, l’AC et des missions, et des modèles de mise en œuvre des programmes de développement (p. ex., centralisés, décentralisés).
Leadership
Autres facteurs
Perception du personnel concernant le processus décisionnel
Figure 15. Les 3 secteurs d’activités partagent une vision similaire sur la mesure dans laquelle les processus décisionnels et d’approbation favorisent les initiatives conjointes
Version texte
Figure 15 :
Commerce
En accord : 38 %
En désaccord : 62 %
Diplomatie
En accord : 40 %
En désaccord : 60 %
Développement
En accord : 31 %
En désaccord : 69 %
Figure 16. Il existe un écart important de perception entre les non-cadres et les cadres en ce qui a trait aux processus décisionnels et d’approbation favorisant les initiatives conjointes
Version texte
Figure 16 :
Non-cadre
En accord : 28 %
En désaccord : 72 %
Cadre
En accord : 71 %
En désaccord : 29 %
Le rôle des cadres intermédiaires dans la promotion de la cohérence
Il a été constaté que les cadres intermédiaires (c’est-à-dire en dessous des CDM/CDMA et des directeurs généraux) jouaient un rôle central dans la réussite des initiatives conjointes. Les initiatives non imposées et les propositions du personnel pour des initiatives conjointes (c.-à-d. les idées ascendantes de collaboration) ont été signalées comme étant parfois insuffisamment prises en considération par les cadres intermédiaires. Simultanément, la charge de travail des employés, le manque d’orientation de la part du Ministère concernant la réalisation d’initiatives conjointes, l’absence d’incitations à la collaboration et la lourdeur des processus décisionnels et d’approbation ont dissuadé les cadres intermédiaires de donner la priorité aux initiatives de cohérence impliquant plusieurs filières. Sur ce dernier point, seulement 33 % de l’ensemble du personnel d’OGM ont indiqué que les processus actuels de prise de décision et d’approbation favorisaient la cohérence.
Inversement, les études de cas ont montré que lorsqu’il existait une structure de coordination établie au niveau des cadres intermédiaires entre les secteurs et les directions générales, les processus ne constituaient pas des obstacles à la collaboration. C’est d’ailleurs ce qui a été observé dans l’étude de cas sur l’avancement d’une ALE Canada-ANASE, où un processus d’approbation conjointe a été élaboré au niveau du directeur adjoint, afin de coordonner efficacement des approbations simultanées dans une structure organisationnelle comprenant plusieurs directions et secteurs.
Constatations – Capacités et expertise
Expertise
Compétences et formation
Figure 17. Toutes les filières ont indiqué qu’il n’y a actuellement pas d’incitatifs à travailler sur des dossiers conjoints
Version texte
Figure 17 :
Commerce
En accord : 24 %
En désaccord : 76 %
Diplomatie
En accord : 21 %
En désaccord : 79 %
Développement
En accord : 25 %
En désaccord : 75 %
« Nous sommes déjà submergés de demandes de formation. Il s’agit vraiment d’amener les gens à parler et à engager des discussions [avec d’autres filières]. »
La confiance du personnel en ses compétences en matière de collaboration était élevée, mais en pratique certaines lacunes dans les connaissances et les compétences ont pu entraver les efforts pour une collaboration plus efficace.
Le cadre d’analyse établi pour mesurer la cohérence comprend 2 nouveaux éléments ayant trait aux capacités et à l’expertise. Le premier examine de quelles manières le personnel d’OGM perçoit sa capacité à collaborer avec d’autres filières; le deuxième couvre tous les autres obstacles potentiels à la cohérence en lien avec ce facteur.
Compétences liées à la cohérence
Dans l’ensemble, plus de 70 % du personnel d’OGM a déclaré avoir les compétences requises pour participer à une collaboration interfilières. C’était particulièrement le cas pour les employés de la filière diplomatique et pour le groupe de la direction. Toutefois, les résultats des entrevues ont également mis en évidence 2 lacunes importantes dans les compétences actuelles du personnel d’OGM :
- Connaissance limitée des autres filières: Selon la plupart des répondants, il est important d’avoir une compréhension de base du fonctionnement des diverses filières et de leurs priorités, et cet enjeu va au-delà du Secteur en soi. Différentes approches sont suggérées afin de combler ce manque de connaissances, à savoir une formation formelle, des activités de consolidation d’équipe, de l’accompagnement ou des nominations interfilières.
- Réflexion sur la cohérence: Le renforcement accru des capacités et de l’expertise dans les domaines de cohérence est considéré comme un besoin qui pourrait favoriser une meilleure diffusion des connaissances et des programmes efficaces, notamment pour le nexus entre le commerce et le développement et pour le triple nexus. Selon les données globales, dans la plupart des cas, une réflexion sur la cohérence a eu lieu dans le cadre d’initiatives conjointes prescrites et lorsque la planification ou les programmes stratégiques conjoints étaient encouragés. Selon un répondant, la créativité est l’une des principales compétences pour renforcer la réflexion sur la cohérence et accroître la collaboration dans des initiatives conjointes : « Il n’y a pas de [problème] de compétence ou de capacités, il est question ici de créativité. Les agents baissent la tête. Les gens se sentent très à l’aise dans leur espace de travail. Celles-ci [c.-à-d. les initiatives interfilières] les font sortir. Il s’agit d’une vision plus large. Une vue d’ensemble, une pensée créative. »
Du côté de l’apprentissage, la plupart des répondants estiment que la formation en classe est utile, mais préfèrent celle en milieu de travail comme la constitution d’équipes interfilières, l’accompagnement ou les nominations interfilières.
Mesures incitatives
Selon plusieurs répondants, l’expérience acquise au sein d’une seule filière en particulier ainsi que les réalisations individuelles sont récompensées et contribuent à l’avancement de leur carrière, ce qui, en contrepartie, pourrait freiner l’élan de collaboration. Ce point de vue est partagé par l’ensemble des filières, mais surtout au sein de la filière diplomatique. Les répondants ont proposé quelques moyens de motiver le personnel, notamment :
- encourager les nominations interfilières ou le jumelage;
- établir des objectifs interfilières dans l’EGR de l’employé dans les postes ne faisant pas partie du groupe de la direction;
- offrir des récompenses ou des prix (c.-à-d. de la reconnaissance) pour la participation à des initiatives conjointes ou pour des comportements qui favorisent la cohérence.
Capacités et mesures incitatives
Flexibilité des instruments
« Il faut (...) des instruments plus souples, comme le FCIL; il n’y a rien au-delà. Nous avons une allocation par pays chaque année. Nous disposons de [montant confidentiel] du FCIL; nous pouvons réaliser environ 4 ou 5 petits projets par an dans le cadre du FCIL. J’en tire plus de bénéfices que du programme de développement. »
Ressources financières à l’appui d’initiatives interfilières
Un examen des principales sources de financement dont dispose OGM a mis en évidence l’absence de ressources spécifiques destinées à soutenir les initiatives conjointes. La plupart des initiatives interfilières étudiées dans le cadre de l’évaluation ont été soutenues par des ressources propres aux filières. L’absence de financement a également limité, dans certains cas, la volonté du personnel de participer dans ces types d’initiatives.
L’évaluation a également révélé que certaines sources de financement qui ne sont pas spécifiquement consacrées au soutien de la cohérence ont eu des répercussions significatives sur la capacité à mettre en œuvre des initiatives conjointes et à rassembler les filières. Les 2 exemples mentionnés sont le MDE et le compte de crises (voir annexe C). Les données probantes montrent que ces 2 mécanismes de financement ont permis une plus grande souplesse, une meilleure planification et une meilleure exécution des programmes. En outre, dans l’ensemble, ils ont favorisé des approches stratégiques plus cohérentes et plus efficaces pour des programmes nouveaux, rapides et ciblés qui ont permis la collaboration et la réflexion sur la cohérence. À cet égard, les études de cas ont montré qu’en l’absence de ces 2 mécanismes de financement les initiatives interfilières n’auraient pas atteint le même niveau de réussite.
Capacités et charge de travail
Les personnes interrogées, y compris les membres de la haute direction, s’accordent à dire que les problèmes de capacités rencontrés par OGM au cours des 5 dernières années étaient l’une des principales entraves à la cohérence et à la volonté de s’impliquer avec d’autres filières. Ces points de vue cadrent avec les résultats présentés dans le rapport 2019-2020 Risque à la mission, préparé par Planification, rendement et risques ministériels (SRD). Pour OGM, l’analyse des risques a révélé ce qui suit :
- 27 % des missions situées dans les régions de l’Asie du Sud, du Sud-Est et de l’Océanie ont mentionné la gestion des personnes, qui inclut les capacités, comme l’un de leurs 3 principaux risques. À titre de comparaison, seule 1 région sur 9 (selon la classification régionale de SRD) a obtenu un pourcentage plus élevé de missions qui ont mentionné la gestion des personnes comme l’un des 3 principaux risques.
- 8 % des missions situées en Asie du Nord ont mentionné la gestion des personnes comme l’un de leurs 3 principaux risques, à savoir la proportion la plus faible des 9 régions.
- Les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2020 ont aussi mis en lumière les défis auxquels fait face le personnel en ce qui a trait aux capacités (voir questions 17, 18[c], 70[e] et 70[f]. Par ailleurs, en ce qui a trait aux 4 questions du sondage concernant la charge de travail et le stress qui en découle, OGM, ainsi que les 3 autres secteurs géographiques, se situe au bas du classement lorsque l’on compare les résultats à ceux des autres secteurs du Ministère. Seulement les secteurs MIN, MFM et WGM ont rapporté une charge de travail supérieure et un niveau de stress plus élevé en raison de la charge de travail.
Constatations – Structure organisationnelle
Structure organisationnelle
Observation sur l’amalgame des rôles et des responsabilités
Le consensus sur ce sujet est que le point d’ancrage de l’intégration organisationnelle (DG, directeur ou directeur adjoint) devrait dépendre de l’échelle et de la complexité d’un programme, et de l’étendue raisonnable du contrôle d’un gestionnaire. Dans un très petit programme, toutes les fonctions d’Affaires mondiales Canada pourraient être combinées au niveau d’un directeur ou d’un directeur adjoint, mais dans un programme important et complexe, l’intégration devrait se faire au niveau du DG.
Avant la fusion du bureau d’OAZ
« Recevoir des conseils qui ne sont pas cohérents est révélateur des cloisonnements. Cela rend la prise de décision et les conseils à la haute direction très difficiles. Il y a eu un gaspillage d’efforts, du point de vue de la haute direction, des objectifs qui n’ont jamais vu le jour. C’était terriblement inefficace. Il ne s’agit pas nécessairement de duplication : les efforts ont été mal alignés ou mal orientés. Du temps et de l’argent ont été investis pour poursuivre des objectifs qui n’étaient pas appropriés ou qui n’auraient jamais dû être défendus. Une grosse perte de temps. »
La structure organisationnelle d’OGM n’a pas été un obstacle important à la cohérence.
Les répondants avaient des avis partagés sur la mesure dans laquelle la structure actuelle d’OGM favorise la cohérence au sein de leurs filières. Alors que les données agrégées montraient globalement un résultat pratiquement égal, les données désagrégées par poste et par direction générale ont fourni une image plus nuancée. Tous les cadres ont estimé que leur structure favorisait la cohérence, alors que seulement la moitié des membres du personnel a fait le même constat. Les membres du personnel de la Direction générale de l’Asie du Sud (OSD) — la seule direction générale à ne pas avoir fait l’objet d’une restructuration au cours des dernières années — sont encore moins nombreux à estimer que la structure de celle-ci favorise la cohérence, ce qui suggère que les fusions ayant eu lieu dans d’autres directions générales ont eu des répercussions directes sur la perception de la cohérence. Il est intéressant de noter que les études de cas ont révélé que dans le cas d’initiatives imposées la structure d’OGM était rarement un obstacle important à la réussite des initiatives conjointes.
En plus des résultats du sondage, les constatations issues des entrevues et des études de cas ont mis en évidence les points suivants :
- Les employés de la Direction générale de l’Asie du Sud (OAD) ont une opinion positive et significative de la structure de leur direction générale par rapport aux autres directions générales.
- Le fait d’être dans une petite mission a amélioré la probabilité d’opérer de manière cohérente.
- La colocation des employés a amélioré la cohérence en augmentant la connaissance et la compréhension des autres filières.
- La division du Myanmar et du Bangladesh en des directions générales distinctes a créé des problèmes de coordination, qui ont mis en lumière par la crise des réfugiés et le coup d’État au Myanmar.
- On a constaté que les structures de coordination intégrées fournissant des conseils et un soutien en matière de politique aux cadres supérieurs du Cabinet et d’AMC contribuent à renforcer la coordination et la cohérence dans l’ensemble du gouvernement du Canada (comité Canada-Chine).
- La mission auprès de l’ANASE a joué un rôle central dans la coordination des initiatives en faveur des priorités liées à l’ANASE.
Les personnes interrogées et les documents centraux ont fait état de possibilités d’amélioration au niveau ministériel de la coordination entre les diverses directions générales qui partagent des rôles et des responsabilités entre le commerce et le développement. À cet égard, la planification stratégique entre le secteur commercial et les secteurs régionaux (c.-à-d. OGM) a joué un rôle angulaire dans la cohérence opérationnelle au niveau des programmes régionaux. En outre, il convient de noter que le secteur commercial exerce un rôle rassembleur en matière de commerce et de négociations multilatérales (c.-à-d. APEC, G7, G20, OCDE, OMC), lequel peut apporter un éclairage stratégique supplémentaire aux secteurs régionaux. La direction de la planification stratégique, des politiques et des opérations (OAZ) du Secteur de l’Asie-Pacifique a démontré qu’elle incarnait un rôle de coordination important et fructueux dans ce domaine.
Au niveau ministériel, les entrevues auprès de la haute direction ont également souligné les inefficacités et le niveau d'effort associés à la préparation de documents d’information destinés à différents ministres sur le même sujet. Ces mêmes personnes interrogées ont expliqué qu’un cadre pour les documents d’information ministériels a été mis en place pour la stratégie indo-pacifique et le coup d'État au Myanmar. Selon eux, ces documents d’information coordonnés ont été bien accueillis par MIN.
Structure organisationnelle
Adaptabilité
Flexibilité
Figure 18. Le développement perçoit moins positivement sa souplesse à collaborer à des initiatives conjointes d’autres filières
Version texte
Figure 18 :
Commerce
En accord : 75 %
En désaccord : 25 %
Diplomatie
En accord : 73 %
En désaccord : 27 %
Développement
En accord : 58 %
En désaccord : 42 %
Politique d’aide internationale féministe
Les avis étaient partagés quant aux répercussions de la Politique d’aide internationale féministe (PAIF) sur la souplesse de la filière du développement. D’une part, la PAIF a facilité la prise de décision en soulignant les domaines prioritaires clés; d’autre part, elle a entraîné des occasions manquées dans des domaines non prioritaires tels que les droits de la personne, les infrastructures, les changements climatiques et les énergies renouvelables.
Les 3 filières ont fait preuve d’une souplesse suffisante pour s’engager dans une collaboration intersectorielle, bien qu’elles aient été limitées par des caractéristiques inhérentes à leurs filières respectives.
Dans l’ensemble, 71 % de l’ensemble du personnel d’OGM ont estimé que leur filière avait la souplesse nécessaire pour collaborer à des initiatives conjointes. Bien qu’aucune différence majeure n’ait été observée selon les postes et les directions générales, la Figure 18 suggère que le développement a moins de souplesse que les autres filières.
Diplomatie
La filière diplomatique était de loin celle qui présente la plus grande souplesse. Comme le montrent les constatations exposées dans les sections précédentes, la diplomatie était l’une des principales pierres angulaires du système de collaboration d’Affaires mondiales Canada. En fait, la quasi-totalité des initiatives conjointes définies dans le cadre de l’évaluation a impliqué la contribution du secteur de la filière diplomatique. L’analyse multivariée et les 4 études de cas fournissent des preuves tangibles de la flexibilité et de la valeur ajoutée de l’engagement de la diplomatie dans des dossiers conjoints. La nature rapide du travail effectué par la diplomatie, ses rôles et responsabilités plus larges, ainsi que les compétences de base requises pour un diplomate sont autant d’éléments qui contribuent à la souplesse inhérente à la diplomatie.
Commerce
Les participants à l’évaluation ont exprimé des opinions partagées sur le niveau de souplesse de la filière commerciale. Pour la plupart des personnes interrogées, l’exigence pour les délégués commerciaux d’atteindre les indicateurs de rendement clés (IRC) de TRIO2 a parfois affecté négativement leur volonté de s’engager dans des initiatives conjointes. Néanmoins, de nombreuses personnes interrogées ont également noté que le commerce était très souple lorsque la direction soutenait des initiatives.
Développement
En raison de ses objectifs à long terme, conjugués aux systèmes rigides de gestion financière et de responsabilisation régissant ses activités, le développement a eu du mal à s’adapter rapidement. Selon certains répondants de cette filière, le personnel d’OGM n’était pas toujours pleinement conscient des limites de la flexibilité des programmes de développement. « Nous ne pouvons pas utiliser les fonds de développement pour des raisons politiques, a dit l’un d’eux. Les fonds de développement ne peuvent pas répondre à un besoin immédiat et résoudre un problème politique, mais ils peuvent être utilisés d’autres manières. »
Malgré cela, force est de constater que le développement avait la souplesse nécessaire pour s’engager et s’harmoniser avec d’autres filières à l’étape de la conception des programmes, plutôt qu’à l’étape où le projet est approuvé, et les fonds, engagés. L’étude de cas sur l’avancement d’une ALE Canada-ANASE a fourni des preuves convaincantes de la valeur ajoutée que le développement peut apporter à d’autres filières. Les personnes interrogées dans le cadre de l’étude de cas ont indiqué que la filière du développement fait preuve d’ouverture, de soutien et de souplesse lorsqu’elle collabore avec la filière commerciale, bien que les personnes interrogées aient mentionné qu’il avait fallu de nombreuses années pour que le développement soit intégré. La mise en place du MDE a été un excellent exemple de mise en commun des ressources du commerce et du développement pour répondre aux priorités ministérielles qui recoupent les objectifs propres à chaque filière.
Constatations – Autres facteurs
Harmonisation des priorités et des programmes
Perception des priorités et de l’harmonisation des programmes
Figure 19. Les membres du personnel du commerce sont moins d’accord avec l’énoncé selon lequel les initiatives menées au sein des missions soutiennent les priorités d’OGM
Version texte
Figure 19 :
Commerce
En accord : 68 %
En désaccord : 32 %
Diplomatie
En accord : 80 %
En désaccord : 20 %
Développement
En accord : 82 %
En désaccord : 18 %
Figure 20. Un nombre important de personnes interrogées à l’AC ne semblent pas connaître les priorités de leur filière
Version texte
Figure 20 :
Mission
En accord : 67 %
En désaccord : 33 %
Administration centrale
En accord : 52 %
En désaccord : 48 %
« Aucun système ne sera parfait. Essayer de changer un système peut s’avérer insurmontable. S’il n’est pas brisé, je ne voudrai pas le réparer. Je suis las d’essayer de passer à 1 seul système convergent. [...] Fondamentalement, les systèmes ministériels ne sont pas un obstacle à la cohérence comme c’est le cas actuellement. »
Les facteurs que sont l’harmonisation des politiques et des priorités ainsi que les systèmes et processus ministériels ont eu une influence limitée sur la cohérence.
Harmonisation des priorités et des programmes
Les principales priorités d’OGM, notamment celles établies à l’AC, ont été clairement définies dans le plan stratégique du Secteur de l’Asie-Pacifique, et elles sont mises à jour chaque année. Au niveau des missions, le processus de planification annuelle pour le commerce (c.-à-d. le Secteur BFM) et la diplomatie (soutenue par Strategia) a permis de mieux saisir les priorités des missions. D’autres sources de données et les résultats du sondage suggèrent que, même si les priorités peuvent être consultées par le personnel, de nombreux employés ont indiqué que la direction ne leur communiquait pas clairement les priorités de leur filière. En fait, seulement 64 % de l’ensemble du personnel d’OGM a indiqué que la haute direction leur avait clairement communiqué les priorités de leur filière. Cette situation s’est avérée particulièrement problématique à l’AC, comme l’illustre la figure 20. Il est intéressant de noter que le manque de connaissance des priorités ne semble pas être un obstacle majeur à la collaboration, puisque 73 % des membres du personnel d’OGM ont indiqué que les initiatives mises en œuvre dans les missions soutenaient les priorités du Secteur. Pour sa part, l’analyse multivariée a permis de conclure que le personnel occupant des postes de direction et le personnel situé à l’AC avaient une opinion significative et positive sur le niveau d’harmonisation des priorités des missions.
Une vue d’ensemble des principales preuves de collaboration avec d’autres secteurs est accessible à l’annexe D.
Systèmes ministériels de planification et de rapports
En ce qui concerne ce facteur, peu de participants à l’évaluation ont soulevé des enjeux spécifiques à la cohérence. La plupart des discussions sur les systèmes ont tourné autour des avantages et des inconvénients inhérents à chaque système (p. ex., TRIO2 et Strategia) et ont donc fourni peu de nouvelles données pertinentes en ce qui a trait à la cohérence. Si les personnes interrogées ont reconnu que les systèmes n’étaient pas parfaits, très peu ont suggéré que des améliorations majeures étaient nécessaires. Le principal problème qui a été soulevé concerne le fait que TRIO2 n’a pas saisi de contributions qui ne s’alignaient pas avec les IRC. Une personne interrogée a noté que la contribution qualitative aux initiatives dans les domaines prioritaires clés de la politique étrangère féministe pourrait être saisie et intégrée dans le système de récompense des délégués commerciaux.
Conclusions
L’évaluation du Secteur de l’Asie-Pacifique (OGM) était la troisième d’une série de 4 évaluations de la cohérence. Dans le cadre du processus d’apprentissage, cette troisième évaluation a innové en développant davantage le cadre de mesure de la cohérence en incluant de nouveaux indicateurs. Cela a permis de poser des questions plus ciblées dans le cadre du sondage et de faciliter une analyse multivariée des données. Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé qu’OGM fonctionne, dans la plupart des cas, d’une manière coordonnée et cohérente dans les filières de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale. Bien qu’OGM ait fait des progrès ces dernières années sur ce plan, les données suggèrent également qu’il existe des possibilités d’amélioration pour renforcer les répercussions et l’efficacité du Secteur. Les principales constatations sont les suivantes :
Ce qui fonctionne bien
- Toutes les filières collaborent systématiquement les unes avec les autres lorsque cela est nécessaire, et ses membres démontrent une volonté de collaborer.
- Quelques exemples de dossiers conjoints où les filières ont mis en commun leur expertise et leurs ressources pour atteindre des résultats communs ont été identifiés.
- Les initiatives conjointes prescrites ont permis de renforcer la réflexion sur la cohérence et la collaboration interfilières grâce à des orientations et des directives claires de la part de la haute direction et à des mesures incitatives accrues.
- La diplomatie joue un rôle central en permettant la cohérence entre les autres filières et détient le plus haut niveau de souplesse.
- Le commerce et le développement ont fait preuve de souplesse en ce qui concerne la réflexion sur la cohérence et la programmation conjointe en situation d’initiative conjointe prescrite.
Quelles ont été les principales répercussions des efforts de cohérence
Émergence d’une culture de réflexion sur la cohérence et de collaboration dans l’ensemble du Ministère, notamment :
- renforcement des relations, de la connaissance et de la compréhension des autres filières par le personnel d’OGM et d’AMC;
- capacité accrue à déterminer des occasions de collaboration entre les filières (c.-à-d., réflexion concertée (nexus) ascendante);
- compétences et expertise nouvelles parmi le personnel pour défendre et favoriser la capacité d’établir des liens (nexus) au sein du Ministère;
- établissement de nouveaux partenariats et de nouvelles approches de collaboration;
Efficacité accrue :
- accès à l’expertise et aux idées sectorielles;
- approche coordonnée entre les secteurs pour une présence régionale plus efficace;
- établissement de rôles et de responsabilités clairs pour éviter une communication poreuse ou le dédoublement des efforts;
Répercussions renforcées :
- amélioration des relations bilatérales et multilatérales (ANASE);
- accès accru aux instruments de financement pour faire avancer les initiatives prioritaires du Canada (MDE, SEED, compte de crises);
- élargissement et renforcement du réseau d’influence;
- amélioration de la capacité à comprendre et à traiter des questions complexes qui nécessitent une diversité d’expertise.
Où des mesures sont nécessaires
La haute direction et les cadres intermédiaires doivent fournir une orientation claire et concrète en matière de cohérence opérationnelle, sauf en ce qui concerne les initiatives conjointes prescrites où la cohérence stratégique et la cohérence opérationnelle étaient davantage alignées.
Les filières du commerce et du développement bénéficieraient d’une orientation supplémentaire pour tirer parti des occasions dans ce domaine de cohérence.
Des occasions manquées de renforcer la cohérence ont été cernées. Les obstacles comprenaient :
- les capacités;
- une connaissance limitée des autres filières;
- le manque de mesures incitatives et d’adhésion des cadres intermédiaires pour favoriser la réflexion sur la cohérence et la collaboration;
- un manque d’aptitude en ce qui a trait à la réflexion concertée (nexus).
Des possibilités d’amélioration sur le plan de la coordination des messages externes pour la région de l’Asie-Pacifique ont été identifiées.
Recommandations
- OGM devrait fournir des directives claires à la direction et au personnel du Secteur sur la façon de définir et de rendre opérationnelles les initiatives interfilières.
- OGM devrait établir des mécanismes pour s’assurer que le personnel de chaque filière d’OGM (commerce, diplomatie, développement) a une meilleure connaissance de chacune des autres filières.
- OGM devrait mettre en place des mesures incitatives pour motiver davantage le personnel à s’engager dans des initiatives interfilières.
Annexe A - Contexte d’OGM
Profil d’OGM
Structure organisationnelle
Changement organisationnel au Secteur de l’Asie-Pacifique
Le Secteur de l’Asie-Pacifique est composé de trois directions générales : Asie du Sud, Asie du Sud-Est, et Asie du Nord et Océanie. À compter de 2018, le Secteur a entrepris des activités de gestion du changement qui ont eu des répercussions sur la structure organisationnelle de certaines directions générales.
À la Direction générale de l’Asie du Sud, 4 directions étatiques ont été fusionnées pour n’en faire que 2. Ce changement a amené le point d’intégration entre les 3 secteurs d’activités au niveau des directeurs, dans le but de faciliter la prestation de conseils stratégiques intégrés. De plus, l’ancienne Direction de la planification ministérielle a été renommée Planification stratégique, politiques et opérations.
Durant cette même année, la Direction de l’Asie du Nord et de l’Océanie a créé 2 directions distinctes pour la Chine : Commerce et investissement en Chine élargie ainsi que Politique et coordination en Chine élargie. L’Asie du Nordst et l’Océanie comprend donc les 3 secteurs d’activités.
L’Asie du Sud-Est n’a pas subi de changement organisationnel au cours des dernières années.
Le Secteur de l’Asie-Pacifique couvre 40 pays avec l’appui de 42 missions, et il est divisé en 3 directions générales : OAD, OSD et OPD.
* En plus des missions énumérées, il existe 10 bureaux commerciaux canadiens en Chine qui relèvent de l’OPC : Chengdu, Hangzhou, Nanjing, Qingdao, Shenyang, Shenzhen, Tianjin, Wuhan, Xiamen, Xi’an.
Figure : Tableau du Secteur de l’Asie-Pacifique (OGM)
Annexe B – Remarques sur la méthodologie
Annexe I : Facteurs organisationnels
Cadre de mesure
L’équipe d’évaluation a établi un cadre de mesure, composé de 5 facteurs organisationnels, qui a été utilisé comme composante de l’Évaluation de la cohérence en matière de diplomatie, de commerce et d’aide internationale dans le Secteur de l’Asie-Pacifique de 2015-2016 à 2020-2021.
Cinq facteurs organisationnels
Cinq facteurs organisationnels ont été définis comme des éléments favorisant la cohérence, à savoir l’harmonisation des politiques, la structure organisationnelle, le leadership du Secteur, les capacités et l’expertise, ainsi que les systèmes et les processus ministériels. Chaque facteur comporte plusieurs dimensions.
Il convient de noter que si un niveau de maturité dans chaque domaine est une condition nécessaire à la cohérence, il peut ne pas être suffisant. D’autres facteurs, y compris ceux qui sont extérieurs au Secteur et hors de son contrôle, peuvent nuire à la cohérence. Par conséquent, les 5 facteurs ci-haut mentionnés ont été utilisés conjointement avec d’autres sources de données afin de fournir une évaluation plus complète de la cohérence au sein du Secteur.
Évolution des facteurs organisationnels
Les facteurs organisationnels ont été utilisés comme outils dans les 2 évaluations précédentes de la cohérence des politiques et des programmes :
- WGM/Afrique subsaharienne a jeté les bases de la cohérence, notamment en établissant une définition qui a été utilisée dans l’ensemble des évaluations et une méthodologie de cartes de pointage.
- NGM/Amériques a légèrement peaufiné les facteurs dans l’ensemble et a mis l’accent principalement sur le facteur de la structure organisationnelle.
OGM/Asie-Pacifique s’est appuyé sur la compréhension et l’expertise développées au cours des 2 premières évaluations de la cohérence pour circonscrire davantage les facteurs et leurs indicateurs respectifs.
Figures :
Annexe II :Résultats des cartes de pointage pour le Secteur de l’Asie-Pacifique
Parallèlement aux précédentes évaluations de la cohérence (WGM et NGM), des cartes de pointage ont été conçues pour évaluer chacun des 4 facteurs organisationnels en tenant compte de leurs indicateurs respectifs. Le pointage attribué à chaque facteur organisationnel a été déterminé en fonction des examens de documents, des réponses au sondage et de l’analyse des entrevues avec les informateurs clés.
Chaque carte de pointage comprend la définition de chaque facteur, ainsi que l’échelle et la définition des 3 pointages possibles. Enfin, le pointage de chaque élément est indiqué en bleu.
Il convient de noter que 1) le facteur systèmes et outils ministériels n’a pas été noté, car il n’a pas été jugé comme favorisant ou entravant la cohérence dans le Secteur de l’Asie-Pacifique; 2) les constatations des études de cas n’ont pas été regroupées dans le pointage final, car les facteurs ont été pour la plupart notés comme « permet pleinement la cohérence » lors de la présence d’une initiative conjointe prescrite, ce qui a faussé les résultats généraux d’OGM, où il n’y a pas toujours d’initiatives conjointes prescrites.
Exemple d’une carte de pointage : leadership
Annexe C – Études de cas
Annexe III : ALE Canada-ANASE
Nexus du commerce et du développement
Une orientation et des objectifs stratégiques clairs favorisent une plus grande cohérence dans toutes les filières et permettent un environnement collaboratif. Cela peut remplacer les capacités et l’expertise.
Le leadership de la haute direction (MINA et MINT, SM, SMA et DG) joue un rôle essentiel en fournissant une orientation claire, une adhésion et un message cohérent sur le besoin accru de collaboration interfilières et intersectorielle, ce qui peut encourager et amener une plus grande cohérence.
Le leadership des cadres intermédiaires peut exercer un rôle central en accordant une orientation claire et une gestion efficace des structures organisationnelles complexes et multisectorielles, lesquelles, si elles sont bien coordonnées, peuvent permettre de meilleures pratiques pour les processus de consultation et d’approbation, comme on l’a observé dans l’étude de cas de l’ALE Canada-ANASE.
Le renforcement de la capacité dans le nexus du commerce et du développement au sein de la Direction des négociations commerciales (TCW) pourrait accroître la cohérence et l’efficacité en favorisant l’expertise et la coopération avec le nexus du commerce et du développement, et en facilitant l’exécution des programmes en ce domaine.
La collaboration interfilières permet de développer de nouvelles compétences qui peuvent conduire à une exploitation plus efficace des priorités et de l’expertise multifilières ainsi qu’à la capacité d’aborder des considérations générales relatives aux initiatives conjointes.
Une initiative conjointe prescrite peut accroître l’interaction et la collaboration entre les filières du commerce et du développement.
Un mécanisme de financement (c.-à-d. MDE) conçu pour soutenir plusieurs filières peut rendre possible la cohérence.
L’avancement d’un ALE Canada-ANASE a démontré la cohérence entre le commerce, la diplomatie et le développement. L’étude de cas a donc mis de l’avant un leadership, des capacités et une expertise solides, par lesquels les acteurs clés ont pu surmonter les obstacles liés à une structure organisationnelle complexe.
En tant que bloc, l’ANASE est le sixième partenaire commercial du Canada, et la promotion d’un ALE Canada-ANASE est l’une des grandes priorités d’Affaires mondiales Canada. Cette priorité s’inscrit dans sa stratégie pour renforcer et diversifier les partenariats commerciaux du Canada dans la région de l’Asie-Pacifique, conformément au mandat de la ministre des Affaires étrangères. L’ouverture de négociations en vue d’un ALE Canada-ANASE est l’une des priorités économiques des États membres de l’ANASE pour 2021.
Les avancées concernant l’ALE Canada-ANASE n’auraient pas été possibles sans la collaboration et les considérations interfilières et intersectorielles. L’avancement d’un éventuel ALE Canada-ANASE a été mené par la filière du commerce d’OGM, avec la participation des filières de la diplomatie et du développement. L’ANASE est un partenaire complexe qui exige le consensus de tous les pays membres pour entamer des négociations relatives à un ALE, si bien que les relations bilatérales et le plaidoyer auprès de son secrétariat et des différents États membres jouent un rôle clé. Enfin, sans participer directement aux négociations d’un ALE, le développement a joué un rôle clé dans l’avancement d’un éventuel ALE Canada-ANASE en montrant l’attachement du Canada à la région par l’intermédiaire des programmes de développement, y compris le MDE.
Avancement de l’ALE Canada-ANASE – Principales réalisations
- achèvement des discussions exploratoires sur un éventuel ALE Canada-ANASE en 2019;
- réalisation d’une étude de faisabilité conjointe Canada-ANASE en 2018;
- organisation et participation à 4 séances de dialogue sur la politique commerciale portant sur les domaines de divergence potentiels dans un ALE ANASE-Canada;
- coordination d’une stratégie régionale de promotion de l’ALE;
- désignation de l’ANASE comme région prioritaire au titre du MDE en 2020 et achèvement d’un plan d’évaluation des besoins des pays (PEBP) pour la région de l’ANASE, également en 2020, qui donne un aperçu du contexte en matière de commerce et d’investissement, en plus de proposer des domaines d’action pour le développement; le PEBP dresse une liste de demandes d’assistance technique potentielles, conformes aux objectifs du projet du MDE;
- Le Canada a co-organisé les consultations annuelles de la réunion des hauts responsables économiques de l’ANASE et du Canada, dont la plus récente a eu lieu le 14 juin 2021;
- À titre de chef de délégation, la ministre canadienne du Commerce international a participé à la réunion annuelle des ministres de l’Économie de l’ANASE, dont la plus récente a eu lieu le 28 août 2021.
Annexe IV : La réponse à la crise des Rohingyas (triple nexus)
Processus de planification pour la réponse à la crise des Rohingyas
À l’égard de la réponse à la crise des Rohingyas, le rapport complet de l’envoyé spécial Bob Rae a jeté les bases d’une action stratégique, mais il ne s’inscrivait pas dans un système de planification ministérielle systématique.
Le processus canadien intégré d’analyse des conflits (PCIAC) et le plan intégré de paix et de sécurité (IPSP) se sont avérés être des outils utiles pour amener les intervenants de toutes les filières à se réunir et à fonder leur compréhension des facteurs de conflit au Myanmar à un stade initial. En particulier, ces outils ont favorisé la participation des intervenants de toutes les filières au PCIAC. Les informateurs clés interrogés ont noté que l’implication des dirigeants (haute direction et CDM) à un stade précoce de ce processus faisait une différence dans son application stratégique à long terme. Au moyen d’ateliers et de consultations en faveur de la paix et de la sécurité, le PCIAC assure les rôles suivants :
- un exercice d’inventaire des principaux facteurs de conflit;
- un guide pour cibler les priorités au sein des diverses filières et la prise de décision à l’avenir.
La réponse à la crise des Rohingyas a démontré la capacité d’OGM à travailler en collaboration au sein d’une structure complexe comprenant la diplomatie, le développement, l’aide humanitaire ainsi que la paix et la sécurité; ces 3 derniers éléments aussi connus sous le nom « triple nexus. »
Le 23 mai 2018, sur la base des recommandations de l’envoyé spécial du Canada au Myanmar, le Canada a annoncé une stratégie globale pour répondre à la crise des Rohingyas au Myanmar et au Bangladesh, s’engageant à verser 300 millions de dollars sur 3 ans en aide internationale pour répondre aux besoins en matière de développement, d’aide humanitaire, et de paix et de sécurité (stabilisation).
L’évaluation a révélé que, dans l’ensemble, la réponse à la crise des Rohingyas démontrait une cohérence entre les diverses filières en ce qui concerne le leadership et les capacités et l’expertise, ce qui a aidé à surmonter certaines difficultés inhérentes à une structure organisationnelle complexe. Mais surtout, la réponse à la crise des Rohingyas n’aurait pas été aussi efficace si les 4 filières (diplomatie, développement, aide humanitaire et PSOP) avaient travaillé indépendamment. En outre, on estime que les relations bilatérales du Canada avec le Myanmar et le Bangladesh, et les initiatives de défense des intérêts, ont joué un rôle central dans la mise en œuvre de la stratégie du triple nexus, rendant la filière diplomatique essentielle à la réponse à la crise des Rohingyas.
La réponse à la crise des Rohingyas – Principales réalisations
- Leadership canadien: Dans l’ensemble, la réponse à la crise des Rohingyas a fourni un point focal tant pour la diplomatie, le développement et l’aide humanitaire au Bangladesh que pour la diplomatie, le développement et les PSOP au Myanmar. Grâce à la coordination, à la collaboration et à la prise en considération des diverses filières, AMC a fait preuve d’un leadership efficace, solide, compétent et mondial dans le cadre de sa réponse à la crise des Rohingyas, notamment par :
- le rôle de l’envoyé spécial en ce qui concerne la collaboration avec l’ONU et la communauté internationale, qui reflète le poids politique et la gravité;
- le rôle rassembleur et coordonnateur du haut-commissaire canadien et du chef de la coopération à Dhaka, lesquels siègent à divers comités avec des représentants de la communauté internationale;
- son plaidoyer en appuyant les appels continus pour que le Conseil de sécurité de l’ONU renvoie la situation à la Cour pénale internationale;
- son appui à l’affaire de la Gambie contre le Myanmar devant la Cour internationale de justice (CIJ) pour violation de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide contre les Rohingyas (l’« affaire du génocide des Rohingyas »).
- Bonne volonté entre le Canada et le gouvernement du Bangladesh: Le Bangladesh a exprimé sa reconnaissance pour le plaidoyer vigoureux du Canada en faveur de la responsabilisation, qui est lui-même le fruit d’une collaboration entre les filières de la diplomatie, du développement et de l’aide humanitaire. AMC a démontré son engagement à soutenir la communauté d’accueil bangladaise et à poursuivre des programmes bilatéraux indépendants, et a travaillé avec le Bangladesh pour permettre des avancées en matière de développement et d’aide humanitaire dans le cadre de la réponse à la crise des Rohingyas. Ces activités d’aide humanitaire comprennent des mises à jour des politiques du Bangladesh qui permettront une approche à plus long terme quant aux solutions durables pour les réfugiés, par exemple, l’éducation.
La réponse à la crise des Rohingyas (suite)
Limites du PCIAC et de l’IPSP
En ce qui concerne la paix et la sécurité, le PCIAC et l’IPSP ont été jugés limités en termes d’efficacité et de répercussions :
- Le PCIAC (outil d’analyse) et l’IPSP (outil de planification) méritent un suivi, comme l’ont signalé 25 % des informateurs clés interrogés; actuellement, l’étendue des répercussions de ces outils d’analyse et de planification reste floue.
- Le PCIAC implique un rôle d’animateur du Secteur de la sécurité internationale et des affaires politiques, et il n’est pas clair qui assume ce rôle entre les filières après la fin du PCIAC.
- Bien que l’IPSP soit un outil de planification intégratif et qu’il soit utilisé par les PSOP, il n’est généralement pas consulté après la phase de planification initiale par les autres filières et n’oriente pas les programmes dans l’ensemble des filières; au lieu de cela, certains informateurs clés interrogés ont déclaré que les priorités des programmes étaient orientées par les mandats d’AMC et la PAIF.
- L’IPSP est perçu comme ne reflétant pas toute l’étendue du travail de diplomatie, en particulier l’engagement au niveau diplomatique.
- Plus récemment, en raison du coup d’État au Myanmar, l’analyse du PCIAC et la planification de l’IPSP ont révélé que les outils ont une capacité limitée pour saisir des réalités politiques actuelles et nécessiteraient un renouvellement.
Leçons apprises
Les facteurs leadership et capacités et expertise ont joué un rôle important pour faciliter la cohérence entre les diverses filières aux fins de la réponse à la crise des Rohingyas. Tout d’abord, le leadership en ce qui concerne l’engagement politique de haut niveau a établi une vision et des objectifs clairs en vue d’une approche stratégique unifiée et à faciliter la cohérence en galvanisant la collaboration interfilières. Les responsables à divers niveaux de gestion (envoyé spécial, ministres, haute direction, CDM, directeurs généraux, directeurs et directeurs adjoints) à l’AC et dans les missions (Dhaka et Yangon) ont également exercé un rôle constructif en fournissant des orientations sur les priorités. Puis, le niveau de capacités et d’expertise, tant en matière d’expérience antérieure que d’exposition interfilières, a contribué à l’efficience et à l’efficacité en établissant une base pour la communication et les réseaux. Dans la présente étude de cas, le leadership et les capacités et l’expertise ont supplanté le facteur de la structure organisationnelle et ont permis d’atténuer les difficultés rencontrées au cours de cette dernière.
La réflexion sur la cohérence est apparue au niveau de la planification stratégique et de la programmation, mais elle s’est limitée aux priorités du mandat. Dans la réponse à la crise des Rohingyas, il semble que la collaboration ait été hautement appréciée par toutes les filières. Par contre, les filières apprécient la réflexion sur la cohérence surtout lorsqu’elle a une incidence directe sur leurs propres programmes. Cette initiative conjointe prescrite a soutenu, encouragé et permis une anticipation et une prise en considération générales du travail des autres domaines, en grande partie grâce au rapport stratégique de l’envoyé spécial. Sauf pour des directives conjointes spécifiques, la réflexion sur la cohérence n’a pas été priorisée, de sorte que les filières se sont concentrées sur leur champ d’action respectif. La littérature sur le triple nexus découle d’une réflexion sur la cohérence. Toutefois, le lien avec son application opérationnelle n’est pas encore apparent, dans la mesure où la réponse efficace à la crise des Rohingyas a été guidée par les mandats et les politiques du Ministère (PAIF), en plus de s’harmoniser avec le rapport complet de l’envoyé spécial; la théorie du triple nexus n’a donc pas été appliquée formellement. Le manque de temps et de ressources a, semble-t-il, empêché le personnel œuvrant à la réponse à la crise des Rohingyas d’exploiter tout le potentiel de la réflexion sur la cohérence et de son application.
Le mécanisme rapide de la cellule de crise a été essentiel pour faciliter la cohérence, sans lequel la réponse immédiate et ciblée du Canada à la crise des Rohingyas n’aurait pas été possible compte tenu du modèle de programmes de la filière du développement, en particulier au Bangladesh. Ce mécanisme de financement a permis une certaine souplesse dans la création de nouveaux programmes et d’initiatives dans les filières du développement, de l’aide humanitaire et des PSOP, ainsi que la mise en œuvre de programmes en temps opportun en association avec des organisations multilatérales pouvant répondre spécifiquement à la crise en cours. Bien que le but du fonds du compte de crises ne soit pas explicitement de favoriser la cohérence, le fait d’avoir accès à ce fonds et à des ressources adéquates a contribué à la cohérence en ce qui concerne : 1) le maintien par le Canada d’un rôle de leader dans les périodes de crises prolongées; 2) la souplesse nécessaire pour faire face aux inconnues pouvant survenir dans le contexte d’une crise politique.
Dans l’ensemble, la réponse à la crise des Rohingyas n’aurait pas été aussi réussie si les 4 filières (diplomatie, développement, aide humanitaire et PSOP) avaient travaillé indépendamment les unes des autres. Ce mécanisme de financement a rendu possible une collaboration interfilières, qui a permis une approche stratégique plus efficace et cohérente. Enfin, l’évaluation a révélé que le SPED a utilisé le Fonds discrétionnaire de la mission comme mécanisme de plaidoyer pour soutenir la sensibilisation aux objectifs et aux initiatives du triple nexus.
La réponse à la crise des Rohingyas (suite)
Figure 20. La diplomatie et le développement jouent un rôle central dans le triple nexus
Version texte
Figure 20 :
[Graphique illustrant le rôle central joué par la diplomatie et le développement dans le triple nexus.]
Principaux intervenants impliquésNote de bas de page 2
- La Direction de l’Asie du Sud-Est (OSC)
- La Direction du développement du Myanmar et des Philippines (OSP)
- La Division Inde, Bangladesh, Sri Lanka, Bhoutan, Maldives et Népal (OAK)
- L’ambassade du Canada au Myanmar (YNGON)
- Le haut-commissariat du Canada au Bangladesh (DHAKA)
- La Direction de la prévention des conflits, de la stabilisation et de la consolidation de la paix (IRZ)
- La Direction des programmes du PSOP (IRG)
- La Direction de l’assistance humanitaire internationale (Amériques et Asie) et de la réponse aux catastrophes naturelles (MHA)
Structure organisationnelle complexe et stratégie double
L’évaluation a révélé que la structure organisationnelle a eu une incidence sur les processus d’approbation, de consultation et d’information. Dans l’ensemble, grâce à un leadership fort et à des capacités et une expertise solides, OGM a bien géré la structure complexe de la réponse à la crise — impliquant 2 ministres, 2 directions générales et 2 pays. La crise a toutefois posé les défis suivants : 1) les 2 ministres (MINA et MINE) voulaient des styles ou des produits d’information différents sur le même contenu, provoquant des duplications et influençant la gestion du temps et l’utilisation efficace des ressources; 2) les processus d’approbation et de consultation étaient ponctuels ou fondés sur le bon sens. Bien que, dans l’ensemble, les processus de consultation des 3 dernières années se sont avérés inclusifs, 30 % des informateurs clés interrogés croient que, en 2021, le processus de consultation a été inadéquat en ce qui concerne les documents stratégiques fondamentaux plus récents, de la même manière que l’était la communication sur la planification stratégique concernant les prochaines étapes. Il est à noter que dans les premières années de la réponse à la crise des Rohingyas, l’envoyé spécial Bob Rae donnait des comptes rendus aux 2 directions générales. Par le fait même, il aurait joué un rôle constructif dans la coordination entre celles-ci et les missions.
L’évaluation a révélé que dans la réponse à la crise des Rohingyas, la diplomatie et le développement ont joué un rôle central dans l’articulation entre les autres filières et ont été considérés comme des piliers essentiels à la cohérence (voir la figure 20). L’examen des documents et les entrevues avec les informateurs clés ont montré que la diplomatie, en ce qui a trait au plaidoyer et aux relations bilatérales, était particulièrement importante pour faire avancer les programmes et les initiatives stratégiques fondés sur le triple nexus. Par ailleurs, la diplomatie a exercé le rôle de coordinateur politique principal et d’exécutant du renouvellement de la stratégie relative à la crise des Rohingyas. Le développement a également été un pilier central de la collaboration interfilières : il a d’ailleurs été constaté que cette filière était régulièrement en communication avec l’aide humanitaire (Bangladesh), afin de définir et de coordonner les programmes pour répondre aux besoins humanitaires immédiats, aux besoins de développement à plus long terme, et pour s’assurer qu’il n’y ait pas de dédoublement de programmes; elle a aussi collaboré étroitement avec la diplomatie (dans les 2 missions) et les PSOP (Myanmar).
Il est important de noter que la diplomatie n’est pas reconnue dans la littérature sur le triple nexus, qui se réfère uniquement aux 3 filières que sont le développement, l’aide humanitaire et les PSOP. Si les PSOP et l’aide humanitaire jouent un rôle important dans la résolution des problèmes immédiats, ils ne sont pas essentiels pour assurer la cohérence entre les diverses filières. Cela se reflète également dans leurs modèles centralisés respectifs, dans lesquels ils ne disposent pas de personnel dans les missions concernées et sont donc soutenus par les filières de la diplomatie et du développement des missions de DHAKA et de YNGON.
Annexe V : Le secteur extractif en Mongolie
Leçons apprises
- La cohérence a été renforcée par la suppression des cloisonnements grâce à la fusion de la structure organisationnelle, les affectations interfilières et une plus grande sensibilisation culturelle interfilières.
- En 2015, l’amalgame était en train de se faire et il y avait des catalyseurs politiques et institutionnels pour mieux travailler ensemble dans les diverses filières, y compris la co-location des filières du développement et de la diplomatie.
- Avec le temps, les nouvelles équipes sont devenues plus disposées à travailler ensemble.
Facteurs inhibant la cohérence
- La planification du Secteur n’a pas été faite conjointement.
- La compréhension de la sensibilisation culturelle entre les filières était faible et n’était pas délibérément abordée.
- L’absence de mesures incitatives claires pour que la direction encourage la collaboration interfilières.
L’étude de cas sur le secteur extractif en Mongolie donne un aperçu de l’apprentissage progressif qui s’est produit à Affaires mondiales Canada en ce qui concerne la cohérence entre les diverses filières, avant et après la fusion du Ministère des Affaires étrangères (MAECI) et de l’Agence canadienne de développement international (ACDI).
Un nouveau programme de développement pour la Mongolie a été créé en 2011, centré sur les intérêts miniers canadiens, ce qui a donné l’occasion aux domaines du commerce et du développement de travailler ensemble dans la période juste avant et après la fusion de MAECI et de l’ACDI. À cette époque, sur la base d’une analyse de « l’intérêt national canadien » et d’une demande officielle du président de la Mongolie, le premier ministre canadien a ordonné que le Canada lance un programme de développement de taille moyenne pour la Mongolie, sur la base de 2 intérêts nationaux canadiens : l’investissement (dans le secteur minier) et la démocratie. En conséquence, les ministres ont décidé que le programme d’aide devait se concentrer sur l’amélioration de la gouvernance en mettant l’accent sur le secteur extractif. À la suite de ces décisions, un programme de soutien substantiel (soit 25 millions de dollars sur 5 ans) a été mis en place pour renforcer la gouvernance du secteur extractif, avec pour fil conducteur secondaire l’avancement de la démocratie. Bien que le programme de développement ait été annoncé en 2011, les dépenses bilatérales importantes n’ont commencé à affluer qu’au cours de l’exercice financier 2015-2016, notamment dans le cadre des projets de gouvernance minière : MERIT, SESMIM et le Mécanisme d’appui au programme de la Mongolie.
Dans l’ensemble, les données montrent que la cohérence potentielle entre les filières n’a pas été atteinte entre le commerce et le développement comme il était prévu à l’origine. Selon des analyses dans le cadre d’études de cas plus récentes, les leçons apprises de cette étude de cas montrent que le Ministère a depuis appris à accroître la cohérence entre les diverses filières.
Le secteur extractif en Mongolie - Principales réalisations
- Le programme de développement (initiatives SESMIM et MERIT) a permis d’améliorer la gouvernance, la prévisibilité et la transparence dans la gestion des ressources minérales. En outre, la filière du développement a créé un groupe de coordination des donateurs pour le secteur extractif, qui a réuni plusieurs donateurs et, parfois, des entreprises de ce secteur, afin de communiquer des informations et de planifier. Le commerce a parfois participé à ces réunions.
- Le programme de développement a fourni une base solide au Canada, en particulier au CDM en Mongolie, afin de capter et de retenir l’attention des hauts fonctionnaires mongols, et aussi en aidant à maintenir une diversité de relations aux niveaux national et infranational.
- La diplomatie et le commerce ont contribué à nouer des relations, à ouvrir des portes et à établir la position du Canada, ce qui a renforcé la défense de ses intérêts politiques et l’environnement d’investissement. Les initiatives de plaidoyer diplomatique concernant la transparence et la bonne gouvernance ont amélioré l’environnement d’investissement pour les sociétés minières canadiennes.
- L’accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE) a été approuvé, et l’ambiance s’est généralement améliorée pour les intérêts miniers canadiens.
Annexe VI : Bourses et programmes d’échanges éducationnels pour le développement (SEED)
Leçons apprises
La cohérence stratégique autour d’un objectif unique peut être atteinte dans l’ensemble des filières si les mandats, les rôles et les responsabilités uniques de chacune sont bien compris et respectés.
La haute direction a joué un rôle important en menant des initiatives qui favorisent la cohérence, en fixant des attentes en matière de cohérence opérationnelle et en fournissant des plateformes pour la réflexion sur la cohérence et la collaboration interfilières.
Les organes de gouvernance (Comité de cohérence des bourses d’études du directeur général et Groupe de travail sur la cohérence des bourses d’études) ont fourni des mécanismes par lesquels la réflexion sur les convergences et la collaboration pouvaient avoir lieu.
Facteurs inhibant la cohérence
Structure organisationnelle complexe : Au Ministère, l’administration des programmes de bourses d’études et les mandats connexes varient, de sorte qu’il difficile d’en parler globalement. Faute d’une approche stratégique à l’échelle du Ministère, aucune « marque canadienne » ne représente tous ces programmes auprès des publics internationaux. La nouvelle stratégie en matière d’éducation internationale (2019-2024) ainsi que les organes de gouvernance d’AMC (créés en 2019) visent à y remédier.
Capacité : L’équipe de la Direction de l’éducation internationale (BIE) n’est plus en mesure de gérer le fardeau administratif trop lourd qui s’est imposé au cours des dernières années en raison de l’inclusion des SEED et d’autres nouvelles bourses, étant donné que l’inclusion de nouveaux programmes de bourses d’études n’a pas été accompagnée d’une augmentation du nombre d’employés.
Le programme SEED a fait preuve de cohérence grâce au leadership, à l’expertise et à l’harmonisation des politiques.
La création du programme SEED a été annoncée le 6 août 2017 pour marquer le 50e anniversaire de l’ANASE et le 40e anniversaire des relations du Canada avec celle-ci à titre de partenaire de dialogue. Ce programme de bourses, auquel seront consacrés 10 millions de dollars sur 5 ans (2018-2022), est géré par le Programme de développement régional de l’ANASE (OSF) et vise à fournir à des étudiants de niveau postsecondaire et à des professionnels en milieu de carrière de l’Asie du Sud-Est la possibilité d’étudier au Canada.
L’évaluation a révélé que l’administration du programme SEED est un excellent exemple de coordination et de collaboration interfilières et qu’elle fait progresser les objectifs en matière de développement, de commerce et de diplomatie. Le programme vise à réduire la pauvreté dans les pays en voie de développement de l’ANASE. Il aide aussi à mieux faire connaître le Canada en tant que destination d’études internationale, en augmentant le portefeuille global de bourses d’études pour les étudiants qui viennent au Canada. Ce programme témoigne aussi de l’importance que le Canada accorde à la région, contribuant aux efforts plus généraux du commerce pour ouvrir les négociations en faveur d’un ALE Canada-ANASE. Selon les répondants, le programme SEED a été bien accueilli dans toute la région et il est souvent mentionné dans les points de discussion en lien avec l’ANASE, notamment dans les missions, et de manière générale, il contribue à renforcer les relations bilatérales et régionales du Canada avec les États membres de l’ANASE.
Le programme SEED - Principales réalisations
Les répercussions de la cohérence liées au programme SEED incluent une efficacité opérationnelle accrue pour OGM, un message cohérent dans tous les secteurs d’activités et une plus grande reconnaissance mondiale du Canada en tant que leader en matière d’éducation internationale.
- La marque ÉduCanada: Le site Web d’ÉduCanada est devenu de plus en plus un portail unique pour toutes les bourses d’études du gouvernement canadien. Cela a contribué à un discours plus cohérent entourant le rôle du Canada en tant que chef de file en matière d’éducation internationale et a augmenté la visibilité de l’investissement du Canada dans les bourses d’études dans le cadre d’une histoire plus large (p. ex., l’engagement en faveur de l’éducation). AMC continue de rechercher le soutien des provinces et des territoires qui sont copropriétaires de la marque afin de renforcer la cohérence dans ce domaine.
- Le Comité et le groupe de travail intraministériels sur la cohérence des bourses d’études: Lors de la réunion du Comité de cohérence des bourses d’études des directeurs généraux et du Groupe de travail sur la cohérence des bourses d’études, ÉduCanada a été proposé comme marque générale pour les bourses d’études, en attendant les réactions et l’approbation du Conseil des ministres de l’Éducation (Canada) [CMEC], qui est copropriétaire de la marque. Selon les personnes interrogées, l’approche proposée maintiendrait l’identité des programmes de bourses d’études individuels, reconnaissant qu’ils ont des objectifs, des conditions, des bénéficiaires et des mesures de résultats différents. Le Comité et le Groupe de travail ont également réduit le dédoublement des efforts, amélioré les communications externes et renforcé l’efficacité grâce à la diffusion des pratiques exemplaires et à la coordination.
- Efforts de rapatriement des boursiers des SEED bloqués au Canada en raison de la pandémie de COVID-19: En date du 31 octobre 2020, un total de 22 élèves du programme SEED ont été soutenus par le fonds d’urgence relatif à la COVID-19 d’OSF. En plus de coordonner les efforts pour assurer des approches cohérentes dans l’ensemble des programmes de bourses d’études, OSF a tiré parti des compétences, de l’expertise et des réseaux des collègues du commerce (BIE).
Annexe D - Collaboration au sein du Ministère
Annexe VII : Harmonisation des priorités et des programmes
Perception de la priorité et de l’harmonisation des programmes
Figure 21. Un nombre considérable d’employés des filières du commerce et de la diplomatie estiment que les initiatives mises en œuvre par les autres directions ne cadrent pas avec les priorités d’OGM
Version texte
Figure 21 :
Commerce
En accord : 41 %
En désaccord : 59 %
Diplomatie
En accord : 48 %
En désaccord : 52 %
Développement
En accord : 63 %
En désaccord : 38 %
Malgré qu’un examen approfondi de tous les « points de contact » entre le Secteur de l’Asie-Pacifique et les activités et programmes mis en œuvre par d’autres secteurs dans la région de l’Asie-Pacifique n’ait pas été réalisé dans le cadre de l’évaluation, certaines constatations fournissent un aperçu du niveau de coordination et de collaboration dans la région. Seulement 44 % de tous les employés d’OGM ont déclaré que les programmes offerts dans la région par des secteurs autres qu’OGM s’harmonisaient aux priorités d’OGM. Il apparaît donc que des possibilités d’amélioration existent en ce qui a trait à la coordination des activités dans la région de l’Asie-Pacifique.
Les constatations de l’étude de cas et les entretiens ont dépeint une image positive en ce qui a trait à la collaboration entre les secteurs actifs dans la région de l’Asie-Pacifique. Des collaborations et une coordination régulière avec IFM, TFM, BFM et MFM ont été mentionnées. Voici quelques exemples de collaboration positive entre OGM et d’autres secteurs :
- Commerce et diplomatie : Pour l’avancement de l’ALE Canada-ANASE, la Direction de l’Asie du Sud-Est (OSC) collabore étroitement avec la Direction de la politique et des négociations commerciales pour l’Asie (TCA) et la Direction des négociations commerciales (TCW), ces derniers jouant un rôle central dans l’articulation entre le commerce et la diplomatie afin de produire des documents d’information et de promotion. Les interactions entre la Direction des politiques et des négociations commerciales et le Négociateur en chef de l’ALENA et comprennent également une collaboration sur des documents stratégiques pour la région de l’Asie-Pacifique dans son ensemble.
- Commerce et développement : La collaboration entre le Secteur du commerce, la filière du développement du Secteur des enjeux mondiaux et du développement, le bureau régional de l’Asie du Sud-Est et la mission de l’ANASE au sein d’OGM vise à coordonner et à soutenir les efforts en faveur d’un éventuel ALE Canada-ANASE. Le développement joue ici un rôle important en consultant la mission de l’ANASE, dans le cadre du plan d’évaluation des besoins du pays pour le MDE. De plus, l’étude de cas sur le programme SEED souligne également ce domaine nexus, dans lequel OGM a collaboré avec BIE pour l’administration et l’exécution du programme.
- Triple nexus : Sur le plan de la réponse à la crise des Rohingyas, les différentes filières (diplomatie, développement, aide humanitaire, paix et sécurité) se coordonnent et collaborent bien. Sont mises à contribution : les 2 directions générales d’OGM à l’AC (Asie du Sud [OSD] et Asie du Sud-Est [OAD]), les 2 missions (ambassade du Canada au Myanmar [YNGON] et haut-commissariat du Canada au Bangladesh [DHAKA]), la Direction des programmes du PSOP (IRG), la Direction de la prévention des conflits, de la stabilisation et de la consolidation de la paix (IRZ) et la Direction de l’assistance humanitaire internationale (Amériques et Asie) et de la réponse aux catastrophes naturelles (MHA).
- Diplomatie, paix et sécurité : Selon certains répondants, IFM collabore bien en matière de planification stratégique et de coopération pour les initiatives et les programmes axés sur l’Asie-Pacifique, y compris les documents stratégiques et d’orientation fondamentaux. Selon des répondants d’OGM et d’IFM, les secteurs collaborent de manière constructive, ce qui a permis au Canada d’établir un partenariat solide avec les pays de l’Asie-Pacifique pour lutter contre la prolifération chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN).
Annexe E - Leçons tirées des évaluations de la cohérence
Annexe VIII : Leçons tirées des évaluations de la cohérence
Jusqu’à présent, que savons-nous de la cohérence ?
Les conclusions des 3 évaluations de la cohérence menées au cours des dernières années ont été examinées pour cerner les thèmes récurrents et les différences essentielles, ce qui nous a permis de tirer les principales leçons illustrées par les observations suivantes :
- La cohérence entraîne des retombées et une efficacité accrues que le travail en silos ne permet pas d’obtenir.
- Bien que la haute direction ait témoigné de la priorité qu’elle donne à la cohérence, une forte proportion du personnel n’est pas consciente de cette réalité.
- La réflexion sur la cohérence, qui désigne la capacité de tout le personnel d’OGM de trouver des possibilités de collaboration dans les domaines nexus, doit être développée davantage dans tous les secteurs.
- Le personnel de l’aide au développement a la capacité et la volonté de travailler avec d’autres filières.
- La filière de la diplomatie est un partenaire naturel pour la plupart des filières lorsqu’une collaboration est attendue ou souhaitée.
- Les mesures incitatives qui encouragent le personnel à collaborer avec d’autres filières font actuellement défaut dans les 3 secteurs évalués jusqu’à présent.
- Actuellement, aucun financement n’a été réservé pour appuyer les initiatives interfilières. La disponibilité des ressources peut parfois constituer un obstacle important à la collaboration.
- Bien qu’une pratique exemplaire consiste à effectuer chaque année des exercices de planification intégrée portant sur les 3 principales filières, elle n’est pas répandue actuellement dans l’ensemble des secteurs.
- Du point de vue de la structure organisationnelle, l’intégration des 3 principales filières au niveau des directeurs augmente la probabilité de coordination et de cohérence.
- L’absence de stratégies régionales peut nuire à la cohérence.
- De nombreuses initiatives conjointes sont en cours, mais les pratiques exemplaires et les leçons tirées ne se traduisent pas par des connaissances explicites facilement diffusables dans l’ensemble de l’organisation.
- Les messages externes du Canada pourraient être mieux coordonnés entre les 3 secteurs.
