Évaluation environnementale définitive de l'Accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE) Canada-Chine

Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation environnementale (EE) définitive des négociations relatives à l'Accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE) Canada-Chine. Le 9 septembre 2012, le ministre du Commerce international du Canada et ministre de la porte d’entrée de l’Asie-Pacifique, l’honorable Ed Fast, et le ministre du Commerce de la Chine, M. Chen Deming, ont signé un accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers (voir le communiqué intitulé : Le PM annonce la signature d'un nouvel accord d'investissement avec la Chine). Le Premier ministre Harper et le président chinois, M. Hu Jintao, ont présidé la cérémonie de signature, laquelle a suivi l'annonce de la conclusion des négociations en vue de l'APIE en février 2012 dans le cadre de la visite en Chine du premier ministre (voir le communiqué intitulé : Le PM annonce un accord visant à augmenter les invesstissements entre le Canada et la Chine).

Le modèle d’APIE établi par le Canada en 2004 a servi de fondement aux négociations. Toutefois, étant donné le long passé de ces négociations, des approches adoptées dans des modèles précédents ont été utilisées pour certains aspects du texte, dont la version intégrale se trouve à l'adresse suivante: Accord entre le gouvernment du Canada et le gouvernement de la République populaire de Chine concernant la promotion et la protection réciproque des investissements sur le site web du MAECI.

I. Cadre pour l'évaluation environnementale des négociations commerciales

Les négociations d'APIE sont assujetties au Cadre pour l'évaluation environnementale des négociations commerciales¹de 2001.Le Cadre propose une méthode pour effectuer l’EE d’une négociation sur le commerce ou l’investissement. Il est volontairement souple afin qu’on puisse l’appliquer à divers types de négociations (multilatérales, bilatérales, régionales), tout en assurant une approche cohérente et rigoureuse afin d’atteindre deux objectifs clés.

Le premier objectif consiste à aider les négociateurs canadiens à intégrer les considérations environnementales dans le processus de négociation, en leur fournissant de l’information sur les impacts environnementaux possibles de l’accord proposé. Ainsi, des négociateurs et des spécialistes de l'environnement participent à l'EE, et le travail est effectué parallèlement aux négociations.

Le deuxième objectif consiste à répondre aux préoccupations sur l’environnement soulevées par le public. Le Cadre contient un engagement ferme à assurer la communication et à tenir des consultations pour chaque EE d’une négociation sur le commerce ou l’investissement.

Le processus assujetti au Cadre pour l'évaluation environnementale des négociations commerciales de 2001 est axé sur les effets économiques possibles des négociations sur le commerce et l’investissement et leurs impacts environnementaux probables au Canada.Il comporte trois phases : l’EE initiale, l’EE préliminaire et l’EE définitive. La deuxième phase, soit l’EE préliminaire, ne sera pas amorcée si l’on prévoit que l’APIE ne produira pas d’effets économiques ni d’impacts environnementaux importants au Canada. Les consultations publiques font partie intégrante de l’Évaluation environnementale et sont engagées tout au long du processus.

Une EE initiale de l'APIE Canada-Chine a été effectuée en janvier 2008². Le gouvernement du Canada a ouvert l'EE initiale aux commentaires publics du 20 février au 21 mars 2008; aucun commentaire n’a été reçu du public. Comme l'EE initiale a permis de conclure à la faible probabilité d'effets importants sur l'environnement au Canada, la préparation d'une EE préliminaire n'est pas jugée nécessaire. Les résultats de l’EE initiale ont été communiqués au négociateur en chef du Canada et pris en considération dans la stratégie de négociation. L'EE définitive a pour but de rendre compte du résultat des négociations en ce qui concerne le processus d'EE.

II. Résultats de l’évaluation environnementale définitive de l’APIE Canada-Chine

Bien que les résultats de l’EE initiale étaient valides et exacts au moment de l’achèvement du rapport, les résultats énoncés dans l’EE définitive des négociations de l’APIE Canada-Chine diffèrent quelque peu de ceux exposés dans l’EE initiale. Les auteurs de l’EE initiale ont indiqué que la mise en œuvre de l’APIE Canada-Chine n’était susceptible d’entraîner ni des changements importants au chapitre de l’investissement ni des impacts environnementaux considérables au Canada. Dans l’EE définitive, on réitère que la mise en œuvre de l’APIE Canada-Chine n’aura aucun impact environnemental important; toutefois, au fil des années, les investisseurs chinois ont manifesté de plus en plus leur désir d’investir au Canada, et cette tendance va probablement se poursuivre, voire augmenter, à la suite de la mise en œuvre de l’APIE. Les résultats de l’EE initiale, ainsi que les plus récents développements touchant la relation bilatérale entre le Canada et la Chine en matière d’investissement, ont été communiqués au négociateur en chef du Canada et pris en considération dans la stratégie de négociation.

a. Secteurs de croissance dans le domaine de l’investissement

Le stock d'investissements directs canadiens en Chine était évalué à près de 4,5 milliards de dollars canadiens à la fin de 2011. La même année, le stock d’investissements directs chinois au Canada a atteint environ 11 milliards de dollars canadiens. Ces montants représentent une hausse approximative de 24,5 p. 100 des  investissements directs canadiens en Chine, de 2008 à 2011, et d’environ 92,4 p. 100 des investissements directs chinois au Canada au cours de la même période. Les investisseurs canadiens ont montré leur intérêt pour un vaste éventail de secteurs en Chine, notamment le transport, la biotechnologie, l’éducation, les services financiers, les technologies de l’information, la fabrication et les ressources naturelles. À mesure que s’accroît l’importance économique de la Chine, ce pays demeure un marché prioritaire pour le Canada. Les investisseurs chinois s’intéressent notamment aux secteurs suivants au Canada : ressources naturelles; énergies renouvelables; technologies de l’information et des communications; transformation des aliments; produits pharmaceutiques et médecine naturelle; fabrication de pointe.

b. Impacts économiques estimés de l’APIE Canada-Chine

Bien que l’existence d’un APIE constitue un incitatif important dans la décision d’investir sur le territoire de l’autre partie, un tel accord n’impose généralement aucune obligation supplémentaire d’accès au marché ni ne supprime les limites existantes à l’investissement. Les entreprises et les investisseurs déterminent les risques au moyen d’une évaluation indépendante des informations économiques et politiques, à la suite de quoi ils déterminent leur désir d’accepter ces risques et d’investir dans un marché donné. Un APIE a pour objet de réduire les risques associés à l’investissement dans un marché étranger; toutefois, ce type d’accord entre gouvernements ne peut faciliter directement de nouveaux investissements ni créer directement des occasions d’investissement. Il n’est donc pas possible d’établir un lien direct de cause à effet entre un changement éventuel des structures d’investissement et la présence d’un APIE. Néanmoins, en augmentant la prévisibilité d’un cadre stratégique du marché et la protection contre les pratiques discriminatoires et arbitraires, un APIE permet aux investisseurs de passer à l’action avec une confiance accrue. Cette hausse de confiance favorise indirectement l’accroissement des investissements et peut même engendrer des avantages connexes, comme la création d’emplois et une croissance économique plus large.

c. Impacts environnementaux estimés de l’APIE Canada-Chine

Puisqu’on ne s’attend pas à ce que l’APIE provoque de nouveaux flux d’investissements de la Chine au Canada (ou du Canada en Chine), on ne peut établir un lien de cause à effet entre la mise en œuvre d’un tel accord et les impacts environnementaux au Canada. C’est pour cette raison que l’on maintient la conclusion tirée dans l’EE initiale, selon laquelle la mise en œuvre de l’APIE Canada-Chine n’aura aucun impact environnemental important. Par ailleurs, comme dans tous les APIE conclus par le Canada, l’APIE Canada-Chine veille à ce que les Parties conservent leur capacité de réglementer dans l’intérêt public, y compris en ce qui concerne les questions environnementales. En outre, l’APIE ne nuira pas à la capacité du Canada d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques environnementales. Les investisseurs étrangers au Canada sont assujettis aux mêmes lois et règlements que les investisseurs canadiens, y compris ceux qui visent la protection de l'environnement.

III. Dispositions de l’APIE Canada-Chine liées à l’environnement

Aucune question n’a été soulevée au cours des dernières phases des négociations de l’APIE Canada-Chine en ce qui concerne les impacts environnementaux possibles au Canada. Les dispositions de l’APIE Canada-Chine liées à l’environnement sont presque identiques à celles du modèle d’APIE du Canada.

À l’image du modèle du Canada, l’APIE Canada-Chine comporte des exceptions générales en ce qui concerne la protection de la vie ou de la santé humaine, animale et végétale et la conservation des ressources naturelles non renouvelables. Ces sauvegardes, énoncées au paragraphe 33(2), reposent sur l’article XX du GATT et l’article XIV de l’AGCS.

Conformément au modèle de l’APIE, l’article 18 de l’accord comporte une disposition par laquelle les signataires reconnaissent qu’il n’est pas bon d’encourager l’investissement en relâchant les mesures nationales en matière de santé, de sécurité et d’environnement. Si une partie offrait un tel encouragement, l’autre partie pourrait réclamer la tenue de consultations.

Finalement, l’annexe B.10 de l’APIE Canada-Chine, qui est identique au modèle, prévoit que les règlements établis et appliqués dans le but d’atteindre les objectifs de protection légitime du bien-être public, tels que ceux ayant trait à la santé, à la sécurité et à l’environnement, ne constituent pas une forme d’expropriation indirecte.  

IV. Responsabilité sociale des entreprises (RSE)

Le gouvernement du Canada s'attend à ce que toutes les entreprises canadiennes présentes à l'étranger respectent toutes les lois applicables et normes internationales, mènent des activités transparentes et le fassent en consultation avec le gouvernement du pays hôte et les communautés locales, et élaborent et appliquent des pratiques exemplaires en matière de RSE, et il les encourage dans ce sens. L’adhésion aux principes volontaires et aux principes directeurs internationalement acceptés constitue un élément essentiel de l'approche canadienne en matière de RSE. Selon un rapport de la Chambre de commerce du Canada (CCC) intitulé Conduite responsable en affaires dans un monde complexe (2012), 71 p. 100 des cadres d’entreprises canadiennes estiment que la RSE constitue une « partie essentielle des affaires » et qu’elle doit être reconnue et faire
l’objet de rapports.

Les initiatives ciblant la RSE ou le « développement durable » en Chine n’en sont qu’au premier stade. La section de Beijing du Conseil commercial Canada-Chine (CCCC), l’un des organismes de commerce bilatéral les plus anciens en Chine, a restructuré en 2006 son exécutif en comités, dont un comité du développement durable portant sur la RSE. Ce comité a organisé deux manifestations indépendantes consacrées au réseautage et à l’information, et plusieurs séances conjointes de réseautage avec d’autres Chambres de commerce en 2006-2007, réunissant des entreprises intéressées et des organisations non gouvernementales (ONG).

L’ambassade du Canada à Beijing a rencontré les présidents du Comité du développement durable du CCCC afin d’envisager de futures initiatives. Les projets suivants sont à l’étude : a) un colloque sur l’éducation destiné à aider les entreprises à bien définir leur RSE et à comprendre les avantages d’une politique de RSE sur leurs résultats financiers, ainsi que sur les pays et les régions où elles exercent des activités; b) un atelier réunissant des entreprises canadiennes et chinoises soucieuses de la RSE afin de faire du réseautage et d’étudier des solutions durables à des problèmes communs; c) l’élaboration d’une liste d’ONG qualifiées en mesure de collaborer avec les entreprises afin de mettre en œuvre des projets durables, conformément aux plans et aux stratégies de RSE de celles-ci; d) un projet conjoint mené avec d’autres Chambres de commerce afin d’analyser les sujets brûlants de la RSE, tels que le microcrédit ou le microfinancement.

Outre les initiatives menées par le gouvernement et les associations, certaines entreprises canadiennes continuent de jouer un rôle de chef de file dans ce domaine.

V. Activités de coopération entre le Canada et la Chine dans le domaine de l’environnement

Le Canada et la Chine participent activement à des activités de coopération dans le domaine environnemental. Bien qu’ils ne soient pas spécifiquement liés à l’APIE, ces efforts témoignent de la validité des mécanismes en place permettant de collaborer pour régler les questions présentant un intérêt pour les deux parties.

• Déclaration cadre pour la coopération Canada-Chine en matière d’environnement au XXIe siècle :Le Canada et la Chine ont signé la Déclaration cadre pour la coopération Canada-Chine en matière d’environnement au XXIe siècle en novembre 1998. Cette déclaration reflète le désir des deux pays d’accroître la coopération en matière d’environnement et de développement durable et coordonne la collaboration relative à l’environnement. La Déclaration cadre a créé le Comité conjoint Canada-Chine sur la coopération environnementale (CCCE), Environnement Canada et l’Administration d’État pour la protection de l’environnement de la Chine étant les organismes responsables. En tant que forum pour la coopération, le CCCE permet la tenue d’un dialogue de haut niveau, l’échange de connaissances sur des questions environnementales, l’examen des réalisations bilatérales ainsi que l’identification de domaines où la coopération pourrait être accrue. Le CCCE a tenu sa réunion inaugurale en 2000. La septième  réunion du CCCE, qui a eu lieu en novembre 2011, a mis l’accent sur la coopération bilatérale liée aux urgences environnementales; la biodiversité; l’eau; l’écoétiquetage; les technologies environnementales et les émissions de mercure.

• Protocole d’entente sur les questions relatives aux zones protégées : La signature de ce PE s’est déroulée en présence du Premier ministre Harper et du premier ministre Wen Jiabao à Beijing, lors de la visite du Premier ministre Harper en Chine, au mois de février 2012. Ce PE sert de cadre à Parcs Canada et à l’administration forestière d’État de Chine, en vue d’une collaboration ou du partage de leurs connaissances et de leur expérience professionnelles ou scientifiques dans le domaine de la gestion des parcs nationaux, des réserves naturelles et d’autres zones protégées. Les éléments de la coopération pourraient être les suivants : élaboration et mise en œuvre de parcs nationaux et de réserves naturelles; restauration écologique, éducation du public, tourisme et expérience des visiteurs; mesures de conservation pour les espèces de la faune et de la flore sauvages en voie de disparition et leur habitat, notamment la réintroduction d’espèces; aménagement et gestion des parcs de terres humides, surveillance et gestion des terres humides d’importance internationale; mesures de conservation pour préserver les forêts et les terres humides dans les parcs nationaux et les réserves naturelles.

• Protocole d’entente sur la coopération environnementale : Environnement Canada et l’Administration d’État pour la protection de l’environnement de la Chine ont renouvelé le Protocole d’entente (PE) sur la coopération environnementale, en octobre 2010, à Beijing. Il s’agit du troisième renouvellement depuis la signature du premier PE en 1993. Celui-ci prévoit un cadre de coopération sur les questions environnementales d’envergure régionale et planétaire et facilite l’établissement de partenariats et le dialogue entre des organismes, des organisations et des entreprises de protection de l’environnement dans les deux pays. Au moyen de plans de travail élaborés par le Comité conjoint sur la coopération environnementale, le PE est mis en œuvre dans le cadre d’activités et de projets de coopération bilatéraux portant sur des questions environnementales d'intérêt commun.

• Le Groupe de travail Canada-Chine sur les changements climatiques : Le Groupe de travail Canada-Chine sur les changements climatiques (GTCC) a été créé en mars 2004 comme mesure de suivi de l’Énoncé conjoint Canada Chine sur la coopération en matière de changements climatiques. Le Groupe de travail coordonne et fait progresser l’effort bilatéral pour lutter contre les changements climatiques, sous la direction conjointe d’Environnement Canada et d’Affaires étrangères et Commerce international (MAECI) du côté canadien et de la Commission nationale du développement et de la réforme et du ministère des Affaires étrangères du côté chinois. La première réunion du GTCC a eu lieu à Vancouver en mars 2004; depuis, le GTCC a tenu cinq autres réunions, alternant l’emplacement de celles-ci entre la Chine et le Canada. Ces réunions sont des occasions pour les représentants de divers ministères canadiens et chinois de mener des discussions franches et ouvertes sur les questions liées aux changements climatiques, tout en cernant des possibilités de collaboration future dans des domaines prioritaires convenus, notamment les technologies propres, les énergies renouvelables et le développement urbain durable.

• Protocole d’entente sur la coopération en matière de changements climatiques : Le Canada et la Chine ont signé un PE sur la coopération en matière de changements climatiques le 3 décembre 2009, lors de la visite du Premier ministre Harper en Chine. Le PE a pour objet d’officialiser et d’accroître le dialogue et la coopération stratégiques bilatéraux sur les questions d’atténuation et d’adaptation d’intérêt mutuel. La plus récente activité organisée par le GTCC était un atelier sur les mesures d’adaptation, qui a eu lieu les 21 et 22 mars 2012, à Vancouver (Canada). Les délégations des deux pays étaient entre autres composées de hauts fonctionnaires ainsi que d’experts techniques du secteur de l’adaptation. L’échange a notamment mis l’accent sur les stratégies nationales, les expériences de planification nationale et les approches sectorielles en matière d’adaptation.

• Protocole d’entente sur la coopération en sciences et technologie dans les secteurs de la météorologie, de l’hydrologie, des prévisions environnementales et des changements climatiques : Le Service météorologique du Canada (SMC) maintient depuis longtemps une relation fructueuse avec l’Administration météorologique de Chine (AMC) dans le cadre du Protocole d’entente sur la coopération en sciences et technologie dans les secteurs de la météorologie, de l’hydrologie, des prévisions environnementales et des changements climatiques, qui a tout d’abord été signé en 1986, puis renouvelé en mai 2011. L’objectif de ce PE est d’améliorer les activités de coopération en sciences et technologie dans les secteurs de la météorologie, de l’hydrologie, des prévisions environnementales et des changements climatiques menées par le SMC, l’AMC et leurs collaborateurs. Depuis plus de 25 ans, dans le cadre de ce PE, on a mis en œuvre plus de 150 projets et accueilli au Canada une trentaine de délégations et une cinquantaine de hauts responsables des politiques. Cet effort coopératif a eu pour effet d’accroître et de maximiser les capacités des deux pays dans ces secteurs; il démontre comment la collaboration peut être bénéfique pour les deux parties concernées.

• Missions commerciales environnementales en Chine : Le gouvernement du Canada a organisé un certain nombre de missions commerciales en Chine sur le thème de l’environnement. Par le passé, les missions de l’Équipe commerciale Canada de l'environnement étaient organisées par Industrie Canada, en collaboration avec le Service des délégués commerciaux du Canada en Chine. Le mandat de ces missions était de faciliter le transfert des technologies et savoirs environnementaux du Canada vers la Chine et favoriser les partenariats entre les industries environnementales des deux pays. Les plus récentes activités menées entre le Canada et la Chine dans le secteur des technologies propres étaient axées sur les réunions intergouvernementales, notamment celles du Groupe de travail pour la protection de l'environnement et la conservation de l'énergie, lequel réunit des dirigeants gouvernementaux et d’universités dans le but de trouver des moyens d’accroître la coopération dans ces secteurs.

• Accord de coopération scientifique et technologique entre le Canada et la Chine de 2007 : Le 15 janvier 2007 à Beijing, le gouvernement du Canada et celui de la Chine ont signé un Accord de coopération scientifique et technologique visant à soutenir les activités canado-chinoises de recherche et développement. L’Accord vise à accroître la collaboration en matière de recherche et développement entre les universitaires canadiens et chinois ainsi que les chercheurs et les innovateurs des secteurs privé et public et prévoit des mécanismes pour faciliter les investissements des secteurs privé et public dans les initiatives conjointes de S-T. Les travaux menés dans le cadre de l’Accord portent sur les cinq domaines prioritaires suivants : l’énergie et les technologies propres; les TIC, les sciences de la vie; l’agriculture; l’aviation civile.

• Conseil chinois de coopération internationale en environnement et en développement : En 1992, l’Agence canadienne de développement international (ACDI) a posé un important jalon dans la coopération environnementale Canada-Chine en apportant son aide dans l’établissement du Conseil chinois pour la coopération internationale sur l’environnement et le développement (CCCIED), un organisme consultatif international de haut niveau voué à la collaboration et aux échanges en matière de développement durable. Le soutien du Canada aux travaux du CCCIED constitue une pierre angulaire de son engagement avec la Chine en matière de politique environnementale. Par ailleurs, le Canada, par l’entremise de l’ACDI, a également été le principal partenaire international de la Chine au cours des quatre dernières phases (1992-2012). À titre d’organisme consultatif international de haut niveau présidé par le vice-premier ministre chinois et co-présidé par le ministre chinois de la protection environnementale et le président de l’ACDI, le CCCIED prodigue à la Chine des conseils judicieux de calibre mondial pour l’aider à formuler des politiques lui permettant de relever les défis environnementaux importants auxquels elle fait face. On attribue d’ailleurs au CCCIED le crédit de plusieurs changements positifs à la politique environnementale de la Chine au cours des 20 dernières années, dont la décision de créer un Système de gestion environnementale et de santé (2008) et de se doter des outils politiques nécessaires à la création d’une économie à faible émission de carbone (2009).

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Évaluation environnementales des accords commerciaux
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Courriel : EAconsultationsEE@international.gc.ca

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Notes

¹Cadre pour lévaluation environnementale des négociations commerciales

²Évaluation environnementale initiale de l'Accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE) Canada-Chine