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Règlement des différends

Lois américaines portant sur les recours commerciaux : L'expérience canadienne

7 Certains fils machine en acier en provenance du Canada (ainsi que de l’Allemagne, de Trinité-et-Tobago et du Venezuela)

7.1 Historique

Le 26 février 1997, le département du Commerce et l’International Trade Commission ont reçu une demande présentée par Steel Corp.; Co-Steel Raritan; GS Industries, Inc.; Keystone Steel & Wire Co.; et North Star Steel Texas Inc. Dans la demande, il était allégué que des importations subventionnées de fils machine en acier en provenance du Canada, de l’Allemagne, de Trinité-et-Tobago et du Venezuela causaient un dommage à la branche de production américaine.

Le 30 avril 1997, l’ITC a publié une détermination préliminaire positive comme quoi il y avait raisonnablement lieu de supposer que la branche de production nationale était menacée d’un dommage important du fait des importations en provenance des pays susénumérés dont il était allégué qu’elles faisaient l’objet de subventions.

Le 4 août 1998, le DOC a publié une détermination préliminaire également positive où il établissait à titre provisoire les taux de droits compensateurs suivants.

Fabricant/
exportateur

Taux de droits
compensateurs

Sidbec-Dosco (Ispat) Inc.9.55%
Ivaco, Inc..0.00%
Stelco, Inc. 0.00%
Ensemble des autres9.55%

Le 22 octobre 1997, le DOC a publié une détermination finale positive où il concluait qu’une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire avait été accordée à Sidbec-Dosco (Ispat) Inc. et où il établissait les taux suivants.

Fabricant/
exportateur

Taux de droits
compensateurs

Sidbec-Dosco (Ispat) Inc.8.95%
 Ivaco, Inc.0.00%
Stelco, Inc.0.00%
Ensemble des autres8.95%

Le 21 novembre 1997, Ispat Sidbec Inc. a déposé au Secrétariat de l’ALENA une demande de révision par un groupe spécial binational sous le régime du chapitre 19 de cet accord. Une deuxième demande de même nature a été déposée à la même date au nom du gouvernement du Québec. Ces demandes de révision portaient sur la détermination finale en matière de droits compensateurs établie par le DOC. Mais comme la détermination finale de l’ITC s’est révélée négative, ces demandes ont par la suite été retirées.

Le 3 décembre 1997, l’ITC a établi une détermination finale négative, ce qui a mis fin à l’enquête.

Dans sa détermination, l’ITC a procédé à une évaluation cumulative des importations en provenance du Canada, des importations subventionnées et faisant l’objet d’un dumping en provenance du Venezuela et de Trinité-et-Tobago, et des importations subventionnées en provenance de l’Allemagne. Étant donné le faible volume des importations considérées et l’absence d’effets notables de celles-ci sur les prix, le niveau uniformément élevé des investissements de la branche de production nationale, ainsi que la tendance à l’amélioration de la situation financière de cette branche qui s’était fait jour bien avant la présentation de la demande, l’ITC a conclu que les importations considérées n’avaient pas d’effets défavorables pour la branche de production américaine. Bien que la part de marché de celle-ci ait diminué de plus de trois points de pourcentage de 1994 à 1995, celle des importations considérées n’avait pas varié au cours de cette période. De même, de 1995 à 1996, période où les importations considérées avaient le plus augmenté en volume, la part de marché de la branche de production nationale était restée à peu près la même. Les ventes et la part de marché des importations considérées avaient donc augmenté au détriment des autres importations plutôt que du produit similaire national. En outre, la branche américaine s’était révélée incapable de satisfaire à la totalité de la demande nationale de fils machine en acier pendant cette période.

Pour ce qui concerne la question des prix, l’ITC a déterminé que, en l’absence d’éléments de preuve étayant la thèse d’une corrélation entre les volumes ou les prix des importations considérées et la baisse des prix intérieurs des fils machine en acier, elle ne pouvait conclure que lesdites importations avaient empêché dans une mesure notable des hausses de prix qui se seraient autrement produites sur le marché américain.

En ce qui a trait à la menace de dommage important, les données provisoires pour 1997 et les statistiques complètes pour 1996 ont amené l’ITC à conclure qu’un accroissement substantiel du volume des importations considérées n’était pas imminent et que celles-ci ne causeraient pas de dommage important. Les importations considérées avaient diminué tout au long de la partie étudiée de 1997 et se trouvaient pendant cette période à un niveau inférieur à celles du premier et du second semestres de 1996. Les producteurs étrangers du produit considéré avaient en général utilisé complètement ou presque leurs capacités de production tout au long de la période couverte par l’enquête, sans projeter de les accroître. Rien ne permettait donc de conclure à la probabilité que les importations en cause auraient des effets défavorables notables sur les prix du produit similaire américain dans un avenir prochain.

7.2 Principales questions

La totalité des actions de Sidbec appartenait au gouvernement du Québec, et Sidbec possédait la totalité des actions de Sidbec-Dosco Inc. jusqu’à la privatisation de celle-ci en 1994. Le 17 août 1994, Sidbec-Dosco Inc. a été vendue à Beheer-en Beleggingsmaatschappij Brohenco B.V. (Brohenco), qui appartient en propriété exclusive à Ispat-Mexicana, S.A. de C.V. (Ispat Mexicana). La société privatisée a alors pris le nom de Sidbec-Dosco (Ispat) Inc. Sidbec, la société de portefeuille, est restée la propriété exclusive du gouvernement du Québec.

Le DOC avait pour règle de répartir dans certains cas les subventions reçues par une société mère sur les ventes de la totalité du groupe. Par conséquent, il a postulé que toutes les entreprises du groupe Sidbec, notamment Sidbec-Dosco Inc. et Sidbec-Normines, avaient bénéficié de toute subvention non liée accordée à Sidbec, la société mère, pendant la période couverte par l’enquête.

Le DOC a déterminé que, si les subventions accordées en 1983 et 1984 avaient été liées à la production de minerai de fer de Sidbec-Normines, ces subventions étaient devenues imputables au reste de la production du groupe Sidbec une fois que la production de minerai de fer avait été abandonnée. Qui plus est, comme le DOC considérait Sidbec-Normines comme faisant partie du groupe Sidbec, les subventions ont été réputées avoir été accordées directement à Sidbec. Par conséquent, le DOC a conclu que les subventions accordées aussi bien avant qu’après l’abandon des activités d’exploitation minière de Sidbec-Normines en 1984 avaient conféré à partir de 1985 un avantage au groupe Sidbec à l’égard de sa production restante, y compris celle du produit considéré, les fils machine en acier.

Le DOC a réparti les subventions considérées sur le reste de la production du groupe industriel, étant donné que les activités d’exploitation minière abandonnées avaient été exercées par une filiale (Sidbec-Normines) dont la seule production était celle des installations fermées. La société mère du groupe (Sidbec) était l’actionnaire de celui-ci dans la filiale; elle avait financé la dette de la filiale et en était redevable. Par conséquent, Sidbec se voyait déchargée des frais qu’elle aurait autrement assumés pour fermer les installations, de sorte que sa production restante, y compris celle de fils machine en acier, avait indéniablement bénéficié des subventions reçues.

Le DOC a conclu au caractère ponctuel des subventions accordées de 1983 à 1992 au titre de la dette de Sidbec-Normines. Le DOC considère une aide comme ponctuelle ou non récurrente lorsqu’elle est exceptionnelle, que l’attributaire ne peut s’attendre à en bénéficier de manière suivie et/ou que les dépenses publiques afférentes doivent être autorisées chaque année. Vu la procédure complexe à suivre pour obtenir l’autorisation budgétaire, le DOC a conclu que l’octroi de chaque subvention était subordonné à l’approbation du gouvernement. Alors que les subventions non récurrentes sont réparties sur la durée moyenne de vie utile des biens dans la branche de production, les subventions récurrentes sont imputées à l’exercice pendant lequel elles sont reçues.

Se fondant sur certains ratios de liquidité et d’endettement, le DOC a déterminé que Sidbec était insolvable pendant la période 1983-1992. La Société de développement industriel du Québec (SDI) a fait valoir que la conclusion du DOC n’était pas étayée par la preuve au dossier, Sidbec ayant contracté des emprunts commerciaux à long terme. La SDI a expliqué que par suite de cette erreur, le DOC avait ajouté une prime de risque au taux d’actualisation. Le DOC a pour sa part déclaré que son analyse du crédit était conforme à sa décision de répartir les avantages conférés par les subventions sur l’ensemble du groupe de Sidbec, la société mère. En outre, le DOC ne considérait pas le contrat de location-acquisition à long terme de Sidbec comme comparable à un prêt commercial à long terme. Ce contrat, de par sa nature, était assorti d’une hypothèque de premier rang, à l’instar du prêt hypothécaire typique.

Suivant ce raisonnement, le DOC a déterminé que ce contrat de location-acquisition était à distinguer d’un prêt commercial typique à long terme, qui n’est pas garanti de cette façon.

La SDI a soutenu que toute subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire dont on constaterait l’existence se trouvait annulée par la privatisation de Sidbec-Dosco. Le gouvernement du Canada s’est pour sa part dit préoccupé par la méthode d’analyse de la privatisation appliquée par le DOC, ayant été informé que la vente de Sidbec-Dosco s’était faite dans des conditions de pleine concurrence et en tenant pleinement compte de la valeur marchande des actifs de cette société. Or, selon la pratique du DOC, la vente d’une « entreprise » ou d’une « unité de production » n’annule pas l’effet des subventions antérieurement accordées. Il a pour règle de mesurer la fraction de l’octroi de subventions qui est transmise, en prenant en considération le prix de vente et le montant des subventions antérieurement accordées. Cette méthode, a fait valoir le DOC, est conforme à la décision Saarstahl AG v. United States du circuit fédéral (78 F. 3d 1539 [Fed. Cir. 1996]).

7.3 Programmes déclarés passibles

7.3.1 Programmes provinciaux
7.3.1.1 1988 Debt-to-Equity Conversion

Le gouvernement du Québec a capitalisé une partie de la dette de Sidbec-Dosco à son égard en 1988. La Société de développement industriel du Québec a en effet déclaré qu’elle avait transformé une partie de ses créances sur Sidbec en participation au capital social de cette société en 1988. Ces créances consistaient en quatre prêts consentis à Sidbec de 1982 à 1985, majorés des intérêts accumulés. Tous les deux ans, le Québec reportait de deux ans l’échéance de ces prêts. Le Québec a transformé en participation au capital de Sidbec quatre de ses titres de créance sur cette société en 1988 afin d’améliorer le profil économique de Sidbec- Dosco Inc. Sidbec était autorisée à acquérir un montant équivalent en actions de Sidbec-Dosco Inc.

Le DOC a conclu que l’avantage avait été conféré à Sidbec au moment où les titres de créance avaient été transformés en capital social, étant donné que Sidbec était insolvable en 1988. Il considérait cette opération de capitalisation de la dette comme une participation au capital social incompatible avec la pratique habituelle des investisseurs privés. De plus, le DOC a conclu à la spécificité de l’opération de capitalisation de 1988 parce qu’une seule entreprise, à savoir Sidbec, en avait bénéficié et que cette opération ne s’inscrivait pas dans un programme d’application plus large. Il a été établi à cet égard un taux net de 0,92 %.

7.3.1.2 Dons de la période 1983-1992

Sidbec a reçu du gouvernement du Québec des dons destinés à l’indemniser des frais engagés pour financer Sidbec-Normines et ses activités abandonnées. Certains de ces dons avaient été accordés au titre du paiement du principal et des intérêts de six prêts distincts consentis de 1984 à 1992.

Le gouvernement du Québec était le garant de ces prêts. Le DOC a déterminé que ces dons constituaient des subventions pouvant donner lieu à une mesure compensatoire et étaient de nature ponctuelle ou non récurrente. Il a aussi conclu à leur spécificité, au motif qu’ils n’avaient été accordés qu’à une seule entreprise et ne s’inscrivaient pas dans un programme d’application plus large. Il a établi à cet égard un taux net de 8,03 %.

7.4 Programmes déclarés non passibles de mesures compensatoires

7.4.1 Programmes fédéraux
7.4.1.1 Programme de formation professionnelle du Conseil canadien (CSTEC) du commerce et de l’emploi dans la sidérurgie (CCCES)

Le gouvernement du Canada, par l’intermédiaire de son ministère du Développement des ressources humaines (DRHC), et les gouvernements provinciaux accordaient dans le cadre du Projet de partenariats sectoriels une aide financière à l’exécution de programmes de développement des ressources humaines relevant de l’initiative du secteur privé. Pour ce qui concerne l’aide à l’ajustement destinée aux travailleurs, les sommes attribuées par DRHC ne l’étaient pas aux entreprises, mais plutôt aux chômeurs, sous la forme d’indemnités de recyclage ou de soutien du revenu. Par conséquent, cette aide ne pouvait donner lieu à une mesure compensatoire puisqu’elle ne déchargeait les entreprises d’aucune de leurs obligations. En outre, l’aide reçue du CCCES par la SDI, Stelco et Ivaco à des fins de formation professionnelle n’avait pas conféré d’avantages pouvant donner lieu à une mesure compensatoire pendant la période couverte par l’enquête, parce qu’elle n’était pas spécifique à la sidérurgie canadienne.

7.4.2 Programmes provinciaux
7.4.2.1 Don allégué à Sidbec-Dosco Inc. en 1987

Le DOC a constaté l’absence de preuves que le Québec avait accordé un don à Sidbec-Dosco Inc. en 1987 comme le soutenaient les requérants.

7.4.2.2 Capitalisation alléguée de la dette en 1987

Le DOC a constaté après vérification l’absence de preuves que le Québec avait pris une participation au capital social de Sidbec-Dosco Inc. en 1987, que ce soit par la voie d’une capitalisation de sa dette ou autrement.

7.4.2.3 Surplus d’apport

Les requérants soutenaient qu’un surplus d’apport constaté de 51,7 millions de dollars canadiens constituait une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire. Or, le DOC a déterminé que Sidbec avait reçu ce surplus d’apport avant que ne commence à courir la durée moyenne de vie utile. Par conséquent, ce surplus d’apport n’avait pas conféré d’avantages passibles d’une mesure compensatoire pendant la période couverte par l’enquête.

7.4.2.4 Paiements au titre des subventions constituées

Le DOC a déterminé que les subventions accordées de 1983 à 1993 au titre des activités abandonnées d’exploitation minière dont il a été question ci-dessus représentaient la totalité des versements faits par le Québec à Sidbec de 1983 à 1993 et qu’il n’avait pas été conféré d’autres avantages passibles d’une mesure compensatoire.

7.4.2.5 Aide prétendument accordée à Sidbec-Dosco Inc. en 1982

Le DOC a déterminé que le gouvernement du Québec n’avait pas accordé d’aide à Sidbec ni à Sidbec-Dosco Inc. en 1982.

7.4.2.6 Dons prétendument accordés en 1980 et 1981

Le DOC a déterminé que le Québec n’avait pas accordé de dons à Sidbec en 1980 ni en 1981.

7.5 Programmes déclarés inutilisés

7.5.1 Développement industriel du Québec

Ce programme était administré par la Société de développement industriel du Québec, organisme qui finance toutes sortes de projets de développement industriel dans de nombreux secteurs d’activité. Ivaco avait reçu en 1984 et 1985 des dons qui avaient été autorisés avant la suppression du programme en 1982. Le DOC a déterminé que les avantages ainsi conférés à Ivaco à l’égard de chacun de ces deux exercices constituaient une fraction de minimis (c’est-à-dire inférieure à 0,5 %) de la valeur totale de ses ventes et devaient donc être imputés à chacun des exercices en question, d’où il suivait qu’Ivaco n’avait pas bénéficié d’avantages passibles d’une mesure compensatoire pendant la période couverte par l’enquête.

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