Rapport annuel 2017-2018 – Directive ministérielle à Affaires mondiales Canada: Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères

Introduction

Le 14 décembre 2017, la ministre des Affaires étrangères a publié une directive ministérielle intitulée Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères. Cette directive interdit :

1. La divulgation d'information dans la mesure où une telle divulgation pourrait donner leur à des risques substantiels de mauvais traitements d'une personne par une entité étrangère;
2. Une demande d'information dans la mesure où une telle demande pourrait donner lieu à des risques substantiels de mauvais traitements d'une personne par une entité étrangère;
3. Certaines utilisations de l'information vraisemblablement obtenue à la suite de mauvais traitements d'une personne par une entité étrangère.

Le paragraphe 23 de la directive ministérielle (DM) précise qu'Affaires mondiales Canada (AMC) doit présenter un rapport annuel à la ministre des Affaires étrangères prendre compte de l'application de cette directive. Ce rapport doit comprendre :

• Des détails sur les cas à risque très élevé pour lesquels la DM a été appliquée, y compris le nombre de cas;
• La restriction des ententes conclues en raison de préoccupations liées aux mauvais traitements;
• Les changements aux politiques et aux procédures internes liées à la DM.

Contexte

La promotion et la défense des droits de la personne sont des enjeux prioritaires pour Affaires mondiales Canada (AMC) et le Ministère travaille activement à l'échelon bilatéral et au sein d'organismes multilatéraux pour militer contre la torture et les traitements inhumains. AMC apporte également un soutien à un large éventail de programmes de renforcement des capacités (partout dans le monde) visant à renforcer la sécurité, à protéger les droits de la personne et à appuyer la primauté du droit.

Dans le cadre de son mandat, AMC recueille et utilise des renseignements, particulièrement à travers la préparation de rapports diplomatiques. De plus, AMC est également responsable de la sécurité des missions, cette responsabilité s'inscrivant dans le cadre de son rôle de maintien du réseau des missions canadiennes à l'étranger. Or, pour s'acquitter de ces deux responsabilités, le Ministère est appelé à discuter avec des entités étrangères, y compris des entités locales chargées de l'application de la loi, de sorte qu'il échange parfois des renseignements. La majorité des renseignements échangés ne portent pas sur des personnes. Par contre, dans le cas où l'échange d'information sur des personnes est nécessaire, la directive ministérielle fournit des directives claires aux officiels canadiens.

Le présent rapport fournit des précisions sur les activités menées par -AMC entre décembre 2017 et décembre 2018, en conformité avec la directive ministérielle.

Formation et sensibilisation

Au début de 2018, un message a été envoyé à tous les employés d'AMC pour leur annoncer la publication de la directive ministérielle et pour leur expliquer les principales obligations qui y figurent. Un programme de sensibilisation et de formation élaboré peu après a été mis en œuvre tout au long de l'année, et ce, à l'administration centrale et dans les missions à l'étranger. Ce programme, qui met l'accent sur la sensibilisation à la sécurité et au renseignement et la formation à cet égard, s'inscrit dans le cadre d'un effort plus large déployé au titre de l'initiative du devoir de diligence qui vise à renforcer la capacité du Ministère à utiliser le renseignement pour protéger nos gens, nos informations et nos biens.

Des douzaines de séances de formation obligatoire ont été organisées pour le personnel de l'administration centrale et pour les employés des missions à haute priorité (y compris les agents de sécurité des missions, les agents de gestion consulaire, les gestionnaires des programmes de préparation et de sécurité, les agents responsables du Programme d'établissement de rapports sur la sécurité mondiale, les chefs des missions et les employés canadiens).

Des officiels d'autres ministères et agences qui travaillent dans les bureaux des missions à l'étranger - y compris des employés du ministère de la Défense nationale (MON), de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et d'immigration , Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) - ont également suivi cette formation et en ont tiré profit.

Plus de 500 employés (au Canada et à l'étranger)      ont suivi une formation (en personne) sur la directive ministérielle et sur les obligations qu'elle impose. Le matériel didactique continuera d'être amélioré pour faciliter la formation et la sensibilisation au cours de la prochaine année.

Établissement de rapports sur les droits de la personne

Les rapports d'AMC sur les droits de la personne fournissent une information de base qui contribue à éclairer l'engagement international du Canada, y compris ses activités consulaires et ses activités en matière de politique étrangère, de développement, de commerce et de sécurité. Ces rapports dressent un tableau de la situation des droits de la personne (basé sur des données probantes) dans un pays précis, ainsi que de l'information sur les activités importantes en lien avec les droits de la personne. Ces rapports sont classifiés et sont produits pour l'appareil gouvernemental canadien, y compris Affaires mondiales Canada, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), !'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le ministère de la Défense nationale (MON), Sécurité publique Canada (SPC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et le Centre de la sécurité des télécommunications du Canada (CSTC).

En vertu de la directive ministérielle, AMC doit maintenir des politiques et des procédures pour évaluer les risques associés aux relations avec des entités étrangères et doit coopérer avec d'autres ministères et organismes fédéraux dans le cadre de ce processus. Les rapports sur les droits de la personne préparés par AMC sont parmi les principales sources d'information utilisées pour éclairer ces évaluations. Les ministères et organismes partenaires ont d'ailleurs indiqué que ces rapports sont consultés fréquemment à tous les niveaux, y compris par les administrateurs généraux. La demande pour ces rapports a augmenté de façon marquée au cours de la dernière année, particulièrement depuis que des directives ministérielles presque identiques ont été établies pour d'autres ministères et organismes fédéraux.

En avril 2018, le sous-ministre des Affaires étrangères a écrit à tous les chefs de missions pour les informer du rôle central que jouent les rapports sur les droits de la personne en facilitant le respect de la directive ministérielle, non seulement par AMC, mais aussi par tous les autres ministères et organismes partenaires assujettis aux mêmes obligations.

Les rapports d'AMC sur les droits de la personne devront dorénavant comprendre une section sur les mauvais traitements de façon à s'assurer que cette question sera abordée systématiquement à l'avenir. Au cours de l'année financière 2017-2018, le personnel des missions canadiennes a préparé 70 rapports sur les droits de la personne qui ont été distribués à tous les autres ministères et organismes ayant des directives ministérielles identiques afin de s'assurer qu'ils pourront être utilisés dans les cas où les obligations figurant dans la directive ministérielle seraient en jeu.

Au cours de la prochaine année, AMC continuera de travailler avec des partenaires pour tenir compte des commentaires sur les rapports (sur les droits de la personne) qui ont été préparés jusqu'ici, pour examiner l'information sur les pays qui présentent un intérêt et pour peaufiner les directives préparées à l'intention du personnel des missions qui prépare les rapports. Tout cela sera fait pour que les rapports sur les droits de la personne facilitent le plus possible les processus décisionnels au sein d'AMC et des autres ministères et organismes fédéraux.

Comité de conformité à la directive ministérielle

Au cours de l'année financière 2017-2018, AMC a établi un mécanisme formel de gouvernance afin de mieux respecter ses obligations en vertu de la directive ministérielle.

Un Comité chargé d'assurer le respect de la directive ministérielle (composé de cadres supérieurs représentant les directions générales géographiques et les directions générales responsables de la sécurité, des droits de la personne, des affaires consulaires et des affaires juridiques et de représentants du ministère de la Justice) a donc été créé. Le Comité se réunit de façon ponctuelle pour examiner la divulgation d'information proposée et pour demander et utiliser de l'information dans les cas où les interdictions en vertu de la directive ministérielle pourraient être en jeu. Le rôle du Comité est de promouvoir le respect de la directive ministérielle en recommandant des stratégies d'atténuation des risques, en sollicitant (s'il y a lieu) des discussions et des approbations à des niveaux hiérarchiques de plus en plus élevés (y compris au niveau du sous-ministre des Affaires étrangères) et en documentant la façon dont chaque cas est géré.

Le Comité est à l'image de structures semblables qui existent au sein d'autres ministères et organismes fédéraux assujettis à la directive ministérielle, comme le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Même si aucun cas n'a jusqu'ici nécessité la tenue d'une réunion du Comité, les efforts déployés au cours de la prochaine année viseront plus particulièrement à affiner les procédures et la documentation pour faciliter les réunions futures.

Comité chargé de l'évaluation du partage de l'information

Le directeur général de la Direction générale du contre-terrorisme, du crime et du renseignement d'AMC siège au Comité chargé de l'évaluation du partage de l'information qui est présidé par le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Les membres du Comité se réunissent de façon ponctuelle lorsque le SCRS nécessite une délibération officielle de haut niveau lorsqu'une demande d'information par une entité étrangère ou une divulgation d'information à une entité étrangère est envisagée et lorsqu'une décision doit être prise quant à l'opportunité d'aller ou non de l'avant avec une mesure proposée vu l'obligation de respecter la directive ministérielle.

Avant de participer à ces réunions , des fonctionnaires d'AMC se rencontrent pour établir des considérations dans l'optique du Ministère (y compris des considérations juridiques, des évaluations des antécédents au chapitre des droits de la personne des entités faisant l'objet de discussions, des considérations liées aux affaires consulaires ou à la politique étrangère et le respect global de la directive ministérielle). Le représentant d'AMC présente le point de vue du Ministère pour permettre aux fonctionnaires du SCRS de prendre une décision éclairée quant à l'opportunité de demander, de divulguer ou d'utiliser des informations dans un cas particulier (et s'il est décidé qu'il est opportun de le faire, de prendre une décision éclairée quant aux mesures d'atténuation des risques qui devraient être appliquées pour assurer le respect de la directive ministérielle).

Un représentant d'AMC a participé aux 15 réunions du Comité qui se sont tenues de décembre 2017 à décembre 2018 et, ce faisant, a apporté une contribution précieuse pour assurer le respect des obligations qui figurent dans la directive ministérielle. AMC continuera à participer aux réunions du Comité au cours de la prochaine.

Groupe de coordination du partage de l'information

AMC participe au Groupe de coordination du partage de l'information. Il s'agit d'un groupe de travail interministériel piloté par Sécurité publique Canada visant à faciliter une approche coordonnée pour la mise en œuvre de la directive ministérielle dans l'ensemble des ministères et organismes fédéraux concernés. Depuis le printemps 2018, des fonctionnaires travaillent avec des partenaires pour établir une approche uniforme pour l'évaluation des risques à l'échelon des pays, notamment en partageant des pratiques exemplaires et des méthodes pour l'établissement de rapports sur les droits de la personne. Le Groupe de coordination a également cherché à harmoniser les approches pour les évaluations au niveau des entités et à comprendre les ententes de partage d'information des partenaires avec des entités étrangères (y compris à expliquer les restrictions relatives aux relations vu les préoccupations liées aux mauvais traitements).

Au cours de la prochaine année, AMC continuera de contribuer aux efforts du Groupe de coordination pour assurer un respect accru de la directive ministérielle parmi les ministères et organismes fédéraux concernés.

Conclusion

Au cours de l'exercice 2017-2018, il n'y a pas eu de cas posant un risque substantiel pour AMC où la directive ministérielle était en jeu. Il n'y a pas eu non plus de restrictions quant aux ententes de partage d'information à cause de préoccupations liées aux mauvais traitements.

Le travail se poursuit pour s'assurer qu'AMC continuera à respecter pleinement la directive ministérielle au cours des années à venir. Pour la prochaine année, les priorités seront notamment : i) de continuer à affiner les procédures de fonctionnement et à établir une norme pour la conservation des dossiers pour le Comité chargé d'assurer le respect de la directive ministérielle; ii) de poursuivre les efforts de formation et de sensibilisation; iii) de poursuivre la coordination avec d'autres ministères et organismes fédéraux pour assurer l'adoption de pratiques communes; iii) de multiplier les rapports sur les droits de la personne qui contiennent de l'information destinée aux ministères et organismes fédéraux pour les aider à appliquer correctement la directive ministérielle.