Rapport annuel 2020 – Application des Instructions à Affaires mondiales Canada : Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères

Introduction

Le présent rapport décrit en détail les activités liées aux directives de la Loi visant à éviter la complicité dans /es cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (ci-après « la Loi ») entreprises par Affaires mondiales Canada (AMC) de janvier 2020 à décembre 2020.

L’année sur laquelle porte le rapport a été exceptionnelle en raison de la pandémie de COVID-19. Pour Affaires mondiales Canada, les mesures d’atténuation liées à la COVID-19 ont entraîné le rapatriement de 523 diplomates canadiens des missions à l’étranger et des restrictions sans précédent quant à l’accès à l’Administration centrale (AC) et aux autres installations d’AMC. Toutefois, malgré ces difficultés, des progrès ont été réalisés sur plusieurs fronts, notamment dans l’élaboration de produits destinés à aider les employés à se conformer aux directives du décret Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères et dans la création d’une formation en ligne, qui sont mis en évidence dans les sections Formation et sensibilisation et Politiques et procédures internes.

Contexte

La Loi est entrée en vigueur le 13 juillet 2019. Le 24 juillet 2019, la ministre des Affaires étrangères a approuvé les directives du décret Éviter la complicité dans /es cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères présentées au sous-ministre des Affaires étrangères, conformément à l'alinéa 3(2)d) de la Loi. La directive interdit :

1. la divulgation de renseignements, qui se traduirait par un risque important de mauvais traitements d’une personne par une entité étrangère;
2. la présentation de demandes de renseignements qui se traduirait par un risque important de mauvais traitement d’une personne par une entité étrangère;
3. certaines utilisations de renseignements vraisemblablement obtenus à la suite de mauvais traitements d’une personne par une entité étrangère.

Avant les directives du décret, Affaires mondiales Canada était assujetti à la directive ministérielle (DM) de 2017 : Éviter la complicité dans /es cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères. Les exigences opérationnelles de la DM de 2017 et du décret de 2019 sont essentiellement les mêmes. Par conséquent, les ministères et organismes assujettis à la directive ministérielle de 2017 : Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères n’étaient pas tenus de modifier leurs processus pour passer du processus de la DM au processus du décret.

En vertu du paragraphe 7(1) de la Loi, le sous-ministre des Affaires étrangères est tenu de fournir au ministre des Affaires étrangères un rapport annuel concernant l’application de ces directives par le Ministère au cours de l'année civile précédente.  Le rapport annuel doit comprendre :

• des renseignements détaillés sur les cas de risque important pour lesquels les directives entraient en jeu, y compris le nombre de cas;
• la restriction des ententes conclues en raison de préoccupations liées au mauvais traitement;
• les changements aux politiques et aux procédures internes liés aux directives.

Dans le cadre de son mandat, Affaires mondiales Canada recueille et utilise de l’information, notamment au moyen de rapports diplomatiques. En effet, la nature même de la diplomatie implique l’ échange d’information. La grande majorité des renseignements échangés ne concernent pas des personnes. Lorsqu’un tel échange peut être jugé nécessaire, les directives du décret fournissent des orientations claires aux fonctionnaires sur les facteurs pertinents à leur prise de décision.

De plus, la promotion et la défense des droits de la personne sont une priorité clé d’Affaires mondiales Canada et le ministère travaille activement sur le plan bilatéral et au sein d’organisations multilatérales pour lutter contre la torture et les traitements inhumains.

Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements

Le Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements (le Comité) est le mécanisme de gouvernance officiel visant à aider le Ministère à respecter ses obligations découlant de la directive prise par décret. Le rôle du Comité est de promouvoir le respect du décret par la recommandation de stratégies d'atténuation des risques. Pour ce faire, il consulte au besoin de hauts fonctionnaires et demande leur approbation, et documente la manière dont chaque cas est géré. Ses membres se réunissent sur une base ponctuelle pour examiner de possibles cas de divulgation, de demande ou d'utilisation de renseignements qui appellent l'application de la directive prise par décret. Des structures semblables au Comité sont en place dans d'autres ministères et organismes assujettis au décret.

Au cours de la période de référence, le Comité s'est réuni à une occasion pour discuter d’un cas présentant un risque important de mauvais traitements et où la directive du décret était utilisée. Un autre cas, présenté au Comité à la fin de l’automne 2019, s’est poursuivi jusqu’à sa conclusion au début de 2020.

Concernant le premier cas, le Comité a déterminé qu’il n’y avait pas de risque substantiel de mauvais traitement si l’information devait être partagée avec les autorités du pays en question. Cependant, le Comité a demandé aux fonctionnaires demandeurs de ne pas communiquer l’information avant qu’un ministère/organisme partenaire du gouvernement du Canada, qui était le responsable de l’information, confirme d’abord qu’il avait déjà communiqué l’information à ces autorités. Le Comité a également proposé des stratégies d’atténuation pour assurer la conformité aux directives du décret. Les détails sont fournis dans une annexe classifiée.

Pour ce qui est du second cas, le Comité a déterminé qu'il n’y avait pas de risque important de mauvais traitement si les renseignements devaient être communiqués aux autorités locales des pays concernés, mais a instruit les responsables d'Affaires mondiales Canada de ne pas transmettre les renseignements, car un ministère ou un organisme partenaire du gouvernement du Canada était l’interlocuteur le plus approprié pour les autorités requérantes. Le Comité a recommandé que le ministère partenaire convoque son propre comité de conformité concernant cet échange d’information. Les détails sont fournis dans une annexe classifiée.

Comme il est indiqué dans le mandat du Comité, le secrétariat a lancé un examen complet des processus du Comité après un an de fonctionnement, y compris une consultation avec les membres du Comité pour déterminer les points à améliorer, les lacunes et autres défis. Le rapport d’examen met en évidence plusieurs défis auxquels le Comité est confronté et pour lesquels des gains d’efficacité pourraient être réalisés, comme la rapidité des décisions du Comité, le traitement des questions liées au devoir de diligence et le rapport final des résultats des cas concernant les décisions du Comité. Des recommandations ont été formulées pour chacun de ces domaines, en plus des recommandations de mise à jour du mandat pour tenir compte des réalités actuelles, comme le changement de nom de Comité de conformité à la directives ministérielles à Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements (CCEMT), et sur certaines questions à long terme, comme les ressources. En raison des restrictions liées à la COVID-19, le rapport final n’a pas été achevé avant la fin de 2020, mais il en est à ses dernières étapes et devrait être terminé en mars 2021.

Rapports sur les droits de la personne

Les rapports d'Affaires mondiales Canada sur les droits de la personne fournissent un aperçu fondé sur des données probantes de la situation en la matière dans un pays donné, y compris les événements, les tendances et les faits nouveaux importants touchant les droits de la personne. Les rapports éclairent l'engagement international du Canada, notamment en matière de politique étrangère, de développement, de commerce, de sécurité et d’activités consulaires. Ces rapports sont classifiés et produits pour un public interne du gouvernement du Canada, notamment Affaires mondiales Canada, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), l'Agence canadienne des services frontaliers (ACSF), Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), le ministère de la Défense nationale (MDN), Sécurité publique Canada (SP), le Centre de sécurité des télécommunications (CST) et d'autres.

Les rapports d’Affaires mondiales Canada sur les droits de la personne comprennent désormais une section obligatoire portant sur les risques de mauvais traitements. Ces rapports comptent parmi les principales sources d’information utilisées pour éclairer les évaluations de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères, les ministères et organismes partenaires indiquant que ces rapports sont consultés fréquemment à tous les niveaux. Par conséquent, la demande de rapports sur les droits de la personne émanant d’Affaires mondiales a augmenté considérablement au cours des dernières années, en particulier depuis que les directives du décret ont été transmises à d’autres ministères et organismes du gouvernement du Canada qui les utilisent pour leurs propres évaluations internes.

À l’automne 2020, le directeur général du Bureau des droits de la personne, des libertés et de l’inclusion d’AMC a envoyé un message à tous les chefs de mission pour appuyer la conformité aux directives de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères, non seulement par Affaires mondiales Canada, mais par tous les ministères et organismes partenaires assujettis aux mêmes obligations. Le directeur général du Bureau des droits de la personne, des libertés et de l’inclusion d’AMC a également tenu une réunion avec tous les directeurs généraux des bureaux géographiques sur l’importance des rapports sur les droits de la personne pour appuyer la conformité aux directives de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères.

Le personnel des missions du Canada a produit 33 rapports sur les droits de la personne couvrant la période d'avril 2019 à décembre 2020. Le Ministère a mis ces rapports à la disposition de tous les autres ministères et organismes qui ont reçu des directives semblables de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères afin de s’assurer qu'ils peuvent être cités en référence dans les cas où les obligations en vertu des directives peuvent entrer en jeu.

Au cours de l’année à venir, AMC continuera de travailler avec ses partenaires afin d'intégrer les commentaires sur les rapports sur les droits de la personne établis à ce jour, de prendre en compte les contributions sur des pays d'intérêt pour le prochain cycle de rapports et d’affiner les conseils donnés au personnel des missions qui rédige les rapports. Tous ce travail sera accompli dans le but de s’assurer que les rapports sur les droits de la personne sont aussi utiles que possible pour appuyer la prise de décisions, tant par Affaires mondiales Canada que par d'autres ministères et organismes du gouvernement du Canada.

Formation et sensibilisation

En raison des restrictions relatives aux voyages et aux réunions en personne liées à la COVID-19, le Ministère a pu organiser un nombre limité de séances de sensibilisation en personne par rapport aux années précédentes. Cependant, afin d’offrir aux employés un accès continu à la formation sur la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères, Affaires mondiales Canada a élaboré un nouveau cours virtuel offert à tous les employés dans le but d’assurer la sensibilisation et la conformité aux directives du décret. Le cours a été rendu disponible en juillet 2020 dans le cadre du programme de sensibilisation GATE (gouvernance, accès, sécurité technique et espionnage) d’Affaires mondiales Canada. Plus de 130 employés ont suivi avec succès la version virtuelle du cours depuis son lancement.

Le Ministère a organisé des séances en personne à l’étranger et à l’AC en janvier et février 2020, et à l’AC en décembre 2020. Le Ministère a offert des séances en personne à 40 agents de directions générales à l’AC et à 68 agents à l’étranger (janvier et février), y compris les chefs de mission (CDM), les employés canadiens et les fonctionnaires d’autres ministères et organismes qui partagent des bureaux dans des missions à l’étranger, notamment le personnel du ministère de la Défense nationale (MDN), de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC).

En plus, le Ministère a mis à jour l’édition 2020 du Manuel des chefs de mission afin d’y inclure une section complète sur les obligations liées au décret dans le cadre de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères à l’intention des chefs de mission et de leur personnel à la mission, y compris les procédures de renvoi des cas au Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements à l’AC.

Politiques et procédures internes

On a continué d’élaborer des documents de sensibilisation aux politiques et procédures internes sur les directives du décret afin de soutenir les employés au cours de l’année. En 2020, AMC a mis au point une série de produits pour aider les employés et les CDM à se conformer aux directives du décret, notamment : un formulaire interactif/dynamiquepour faciliter la prise de décision concernant la divulgation ou la demande d’informations et la soumission de divulgations potentielles d’informations et de demandes d’approbation au Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements; un document d’orientation contenant de l’information sur les procédures, les conseils et les définitions pour remplir le formulaire; un aperçu d’une page de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères à l’intention des employés simplifiant leurs obligations à l’égard de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères; un organigramme pour comprendre le processus décisionnel du CCEMT; et, une adresse de courriel dédiée à la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères à laquelle les employés peuvent envoyer des demandes de renseignements. En raison des restrictions liées à la pandémie, la série de produits n’a pas pu être finalisée en 2020, mais elle en était aux dernières étapes d’approbation au moment de la rédaction du présent rapport, la distribution des produits finaux à l’échelle du Ministère et les communications connexes devant avoir lieu d’ici 2021.

Participation au Comité d'évaluation des échanges d’informations (CEEI)

Le directeur de la Direction des politiques et programmes de renseignement d’Affaires mondiales Canada siège au Comité d’évaluation des échanges d’informations (CEEI), qui est présidé par le SCRS. Le CEEI est convoqué de façon ponctuelle lorsque le SCRC a besoin de délibérations officielles au niveau de la haute direction sur des cas où la divulgation ou la demande de renseignements à des entités étrangères, et qu’il faut décider si une mesure proposée peut ou non aller de l’avant compte tenu de l’obligation de se conformer aux directives du décret. Il convient de noter que le SCRS a modifié le rôle d’AMC au sein du Comité pour qu’il soit un membre sans droit de vote, comme c’est le cas pour les autres représentants d’autres ministères (par exemple, la Justice).

Avant de participer à ces réunions, des fonctionnaires d'Affaires mondiales Canada se réunissent pour déterminer les considérations du point de vue ministériel, y compris les considérations juridiques liées au régime de sanctions économiques d'Affaires mondiales Canada, les évaluations des antécédents en matière de droits de la personne des entités faisant l'objet de la discussion, toute considération de politique consulaire ou étrangère et la conformité générale aux directives du SCRS sur le décret. Le représentant d'Affaires mondiales Canada fournit des points de vue ministériels qui aident les agents du SCRS à obtenir des conseils relatifs aux répercussions sur la politique étrangère afin de prendre une décision éclairée quant à la question de savoir si des renseignements devraient être demandés, divulgués ou utilisés dans un cas donné et, le cas échéant, quelles mesures d’atténuation doivent être appliquées pour assurer la conformité aux directives du décret.

Le représentant d'Affaires mondiales Canada a participé à une réunion en 2020, fournissant des commentaires utiles pour appuyer le respect des obligations contenues dans les directives du décret. Affaires mondiales Canada continuera de participer aux réunions du CEEI au cours de l’année à venir.

Groupe de coordination d'échange de renseignements

Affaires mondiales Canada participe au Groupe de coordination d'échange de renseignements (GCER), un groupe de travail interministériel dirigé par Sécurité publique Canada pour appuyer une approche coordonnée de la mise en œuvre des directives du décret dans tous les ministères et organismes concernés.

En 2020, le GCER a tenu trois réunions. Lors de chaque réunion, les représentants du Ministère ont contribué aux discussions sur les politiques et les procédures ministérielles relatives à la mise en œuvre du décret, aux leçons tirées et aux pratiques exemplaires afin d'établir une approche cohérente des évaluations des risques à l'échelon du pays, notamment en partageant la méthodologie et les pratiques exemplaires en matière de rapports sur les droits de la personne.

Au cours de l’année à venir, Affaires mondiales Canada continuera de contribuer aux efforts du GCER visant à améliorer la conformité aux directives du décret parmi les ministères et organismes concernés.

Conclusion

Il y a eu deux cas de risque important pour Affaires mondiales Canada dans lesquels le décret est entré en jeu au cours de la période visée par le rapport.

Il n’y avait aucune restriction sur les ententes ou arrangements officiels d’échange de renseignements en raison de préoccupations liées aux mauvais traitements.

Bien que les restrictions imposées par la COVID-19 aient créé de nombreux défis en ce qui a trait à la production de documents, Affaires mondiales Canada continue de faire des progrès positifs pour que la sensibilisation et la mise en œuvre du décret fassent partie de la culture quotidienne du ministère, tant à l’AC que dans les missions. Les priorités pour les mois à venir comprennent également : la poursuite des activités d’information, de formation et de sensibilisation dans l’ensemble du Ministère; la poursuite de la coordination avec d’autres ministères et organismes afin d’assurer des pratiques communes; et l’élargissement de la section obligatoire portant sur les mauvais traitements dans les rapports d'Affaires mondiales Canada sur les droits de la personne afin d’aider les ministères et organismes à appliquer correctement le décret.