Rapport annuel 2021 – Application des Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères

Introduction

Le présent rapport décrit en détail les activités liées à la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères (la Loi) menées par Affaires mondiales Canada (AMC) du 1^er janvier au 31 décembre 2021.

L’année sur laquelle porte le rapport a de nouveau été exceptionnelle en raison des perturbations du lieu de travail et des activités causées par la pandémie de COVID-19, tant à l’AC que dans les missions à l’étranger. Toutefois, malgré ces difficultés, des progrès ont été réalisés sur plusieurs fronts, notamment dans l’élaboration de produits destinés à aider les employés à se conformer au décret Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (les instructions) et dans la création d’une formation en ligne, mis en évidence dans les sections Formation et sensibilisation et Politiques et procédures internes.

Contexte

La Loi est entrée en vigueur le 13 juillet 2019 et les instructions du décret au sous-ministre des Affaires étrangères ont été émises peu de temps après, conformément à l’exigence de l’article 3(2)(d) de la Loi. Ces instructions interdisent :

1. la divulgation de renseignements qui se traduirait par un risque substantiel de mauvais traitement d’une personne par une entité étrangère;
2. la formulation de demandes de renseignements qui se traduirait par un risque substantiel de mauvais traitement d’une personne par une entité étrangère;
3. certaines utilisations de renseignements vraisemblablement obtenus à la suite du mauvais traitement d’une personne par une entité étrangère.

Avant les instructions du décret, AMC était assujetti à la directive ministérielle (DM) de 2017 : Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères. Les exigences opérationnelles pour la DM de 2017 et le décret de 2019 sont essentiellement les mêmes et le Ministère pourrait tirer parti des processus et des activités en place pour passer du processus de la DM au processus du décret.

En vertu du paragraphe 7(1) de la Loi, le sous-ministre des Affaires étrangères est tenu de fournir au ministre des Affaires étrangères un rapport annuel concernant la mise en œuvre des instructions par le Ministère au cours de l’année civile précédente. Le rapport annuel doit comprendre :

• le nombre et les détails des cas de « risque substantiel » où les instructions ont été utilisées;
• la restriction des ententes conclues en raison de préoccupations liées au mauvais traitement;
• les changements aux politiques et aux procédures internes liés aux instructions.

Dans le cadre de son mandat, AMC recueille et utilise des renseignements, notamment au moyen de rapports diplomatiques. En effet, la nature même de la diplomatie implique des échanges fréquents de renseignements. La grande majorité des renseignements échangés ne concernent pas des personnes. Lorsqu’un échange qui contient des renseignements personnels identifiables peut être jugé nécessaire, les instructions du décret fournissent des orientations claires aux fonctionnaires sur les facteurs pertinents à leur prise de décision.

De plus, la promotion et la défense des droits de la personne sont une priorité clé d’AMC, et le Ministère lutte activement sur le plan de ses relations bilatérales et au sein d’organisations multilatérales contre la torture et les traitements inhumains.

Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements

Le Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements (le Comité) est le mécanisme de gouvernance officiel permettant de maintenir et d’améliorer la conformité du Ministère aux obligations des instructions. Le rôle du Comité est de recommander des stratégies d’atténuation des risques, de solliciter de plus en plus des discussions de haut niveau et l’approbation des décisions au besoin, y compris par le sous-ministre des Affaires étrangères, et de documenter la façon dont chaque cas est géré. Le Comité est convoqué sur une base ponctuelle pour examiner de possibles cas de divulgation, de demande ou d'utilisation de renseignements qui appellent l'application des instructions établies par décret. Des structures semblables à celle du Comité sont en place dans d'autres ministères et organismes assujettis au décret.

Au cours de la période visée par le rapport, aucun cas n’a été renvoyé au Comité; il ne s’est donc pas réuni en 2021.

En 2020, le secrétariat du Comité a lancé un examen complet des processus du Comité après un an de fonctionnement, conformément à son mandat. Des recommandations théoriques ont été élaborées pour améliorer les méthodes de travail du Comité et mettre à jour le mandat. Il est prévu que l’examen soit complété en 2022 et que le mandat soit mis à jour.

Rapports sur les droits de la personne

Les rapports d’AMC sur les droits de la personne fournissent un aperçu fondé sur des données probantes de la situation des droits de la personne dans un pays donné, y compris les événements, les tendances et les faits nouveaux importants. Les rapports éclairent l’engagement international du Canada, notamment en matière de politique étrangère, de développement, de commerce, de sécurité et d’activités consulaires. Ces rapports sont classifiés et produits pour un public interne du gouvernement du Canada, notamment AMC, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC), le ministère de la Défense nationale (MDN), Sécurité publique Canada (SP), le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) et d’autres.

Le modèle et les instructions de rapports sur les droits de la personne d’AMC incluent désormais une section obligatoire axée sur les enjeux de la Loi et la possibilité de mauvais traitements. Ces rapports sont une source clé pour les renseignements utilisés pour éclairer les évaluations des risques liés à la Loi. Ainsi, la demande pour les rapports sur les droits de la personne d’AMC a considérablement augmentée depuis que les instructions du décret ont été transmises aux ministères et organismes concernés.

Chaque année, une liste des pays prioritaires est dressée pour orienter les efforts du Ministère en matière de rapports sur les droits de la personne. Cette liste se base sur des consultations en interne et des rapports d’organisations des droits de la personne reconnues. Elle vise à identifier les pays préoccupants en ce qui concerne les violations des droits de la personne. Le personnel des missions du Canada à l’étranger a produit 53 rapports sur les droits de la personne à propos de pays ciblés, couvrant la période de janvier à décembre 2021. Le Ministère met ces rapports à la disposition de tous les autres ministères et organismes qui ont reçu des instructions de la Loi, afin d’appuyer leurs évaluations dans les cas où les obligations en vertu des instructions peuvent entrer en jeu.

À l’automne 2021, le directeur général du Bureau des droits de la personne, des libertés et de l’inclusion d’AMC a envoyé un message à tous les chefs de mission à l’étranger pour leur rappeler le rôle important que jouent les rapports sur les droits de la personne pour appuyer la conformité aux instructions de la Loi visant à éviter la complicité dans les mauvais traitements infligés par des entités étrangères, non seulement par AMC, mais par tous les ministères et organismes partenaires assujettis aux mêmes obligations. Le directeur général a également tenu une réunion avec les directeurs généraux des bureaux géographiques d’AMC pour lancer le cycle de rapport annuel, au cours duquel l’importance des rapports sur les droits de la personne pour soutenir l’observation des instructions de la Loi de la part de l’ensemble du gouvernement a été soulignée.

Au cours de l’année à venir, AMC continuera à collaborer avec ses partenaires pour intégrer la rétroaction sur les rapports sur les droits de la personne et pour tenir compte des commentaires sur les pays d’intérêt pour le prochain cycle de rapports, afin de s’assurer que les rapports sur les droits de la personne sont aussi utiles que possible pour soutenir la prise de décision par AMC et par les ministères et organismes partenaires au sein du gouvernement du Canada.

Formation et sensibilisation

En raison des restrictions relatives aux voyages et aux réunions en personne liées à la COVID‑19, le Ministère n’a pu organiser qu’un nombre limité de séances de sensibilisation en personne comparativement aux années précédentes. Cependant, AMC a continué de fournir aux employés un accès continu à la formation sur la Loi, grâce à un nouveau cours virtuel offert à tous les employés dans le but d’assurer la sensibilisation et la conformité aux instructions du décret. La formation fait partie du programme de sensibilisation GATE (gouvernance, accès, sécurité technique et espionnage) d’AMC. Plus de 250 employés ont suivi avec succès la version virtuelle du cours depuis son lancement en 2020.

Le Ministère a également organisé des séances GATE en personne à l’AC entre avril et décembre 2021, pour un total de 29 employés. Compte tenu des restrictions de voyage, aucune formation en personne n’a été offerte à l’étranger au cours de l’année sur laquelle porte le rapport.

La Direction générale de la politique consulaire offre maintenant un nouveau cours virtuel depuis janvier 2021 sur les allégations de torture et de mauvais traitements, qui présente les instructions de la Loi. Cette présentation a été offerte quatre fois en 2021 et a réuni plus de 230 participants. Les participants comprenaient du personnel consulaire recruté sur place dans les missions, du personnel canadien et des consuls honoraires.

De plus, le directeur général du renseignement a fait une présentation en mai 2021 aux chefs de mission, qui incluait une section sur la Loi et les devoirs du Ministère en vertu des instructions. Le Manuel des chefs de mission du Ministère comprend une section complète sur les obligations du décret, y compris les procédures sur la façon de renvoyer les cas au Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements du Ministère. Le directeur général a également participé à une discussion en octobre 2021 sur les obligations de la Loi avec ses homologues ministériels responsables des régions géographiques, afin de renforcer les communications sur les obligations du Ministère.

Politiques et procédures internes

En 2021, AMC a amélioré la suite de produits conçus pour la sensibilisation aux politiques et procédures en interne et aidé les employés et les chefs de mission à se conformer aux instructions du décret élaborées l’année précédente. Un nouveau formulaire d’évaluation des risques a été créé pour assister les employés dans le processus d’évaluation des risques et les documents d’orientation précédents ont été assemblés dans un guide d’orientation plus large, qui décrit la procédure de prise de décisions complète à AMC. Ces deux nouvelles ressources seront complétées et distribuées dans tout le Ministère en 2022 par l’entremise d’un message pour diffusion générale.

Participation au Comité d'évaluation des échanges d’informations (CEEI)

Le directeur exécutif de la Direction des services de renseignement et de l’évaluation des menaces d’Affaires mondiales Canada siège au Comité d’évaluation des échanges d’informations (CEEI), présidé par le SCRS. Le CEEI est convoqué de façon ponctuelle lorsque le SCRS a besoin de délibérations officielles sur des cas où la divulgation ou la demande de renseignements à des entités étrangères, ou l’utilisation de renseignements provenant d’entités étrangères sont envisagées, et qu’il faut décider si une mesure proposée peut ou non aller de l’avant selon les instructions du décret.

Avant de participer à ces réunions, les fonctionnaires d’AMC se réunissent pour déterminer les considérations du point de vue du Ministère, y compris les considérations juridiques liées au régime de sanctions économiques d’AMC, les évaluations des antécédents en matière de droits de la personne des entités faisant l’objet de la discussion, toute considération de politique consulaire ou étrangère, et la conformité générale aux instructions du décret pour le SCRS. Le représentant d’AMC fournit ensuite des conseils ministériels au CEEI à l’appui d’une décision des responsables du SCRS sur un plan d’action, y compris toute mesure d’atténuation pour assurer l’observation des instructions du décret.

Bien que le CEEI ne se soit pas réuni en 2021, AMC est prêt à participer de façon active à toutes les réunions qui seront convoquées au cours de l’année à venir.

Groupe de coordination d'échange de renseignements

AMC participe au Groupe de coordination d’échange de renseignements (GCER), un groupe de travail interministériel dirigé par Sécurité publique Canada pour appuyer une approche coordonnée de la mise en œuvre des instructions du décret dans tous les ministères et organismes concernés.

En 2021, le GCER a tenu cinq réunions. Les représentants d’AMC ont contribué aux discussions sur les politiques et procédures ministérielles relatives à la mise en œuvre du décret, aux leçons tirées afin d’établir une approche cohérente des évaluations des risques à l’échelle du pays et à la méthodologie et les pratiques exemplaires utilisées en matière de rapports sur les droits de la personne.

Au cours de l’année à venir, AMC continuera à contribuer aux efforts du GCER pour améliorer l’observation des instructions du décret de l’ensemble du gouvernement.

Conclusion

Au cours de la période visée par le rapport, aucun cas à risque substantiel présenté à Affaires mondiales Canada n’a concerné les instructions du décret.

De même, aucune restriction n’a été mise en œuvre par AMC relativement aux ententes ou aux arrangements officiels d’échange de renseignements en raison de préoccupations liées aux mauvais traitements.

Bien que les perturbations causées par la COVID-19 aient créé de nombreux défis, AMC a continué à obtenir des progrès positifs pour que la sensibilisation et la mise en œuvre du décret fassent partie de la posture opérationnelle et de la culture organisationnelle du Ministère, tant à l’AC que dans les missions.

Les priorités pour l’année à venir comprennent d’autres actions de communication, de formation et de sensibilisation dans l’ensemble du Ministère; une coordination continue avec d’autres ministères et organismes pour harmoniser les pratiques de la Loi; et la distribution continue des rapports sur les droits de la personne aux ministères et organismes concernés, y compris des sections qui portent sur les risques de mauvais traitements pour aider les partenaires à mettre en pratique le décret correctement.