Audit de l’approvisionnement dans les missions desservies par le PPSC de Mexico

Juin 2022

Table des matières

• 1. Contexte
  • Sources des exigences
  • Administration et gestion
  • Symboles et termes liés à l’approvisionnement
• 2. Objectif, portée et méthodologie
  • À propos de la mission d’audit
  • Approche – Analyse des données
  • Population
  • Méthodologie - Sélection des échantillons
• 3. Constatations
  • Évaluation générale
  • 3.1 Intégrité des données
  • 3.2 Conformité
  • 3.3 Documents à l’appui
  • 3.4 Surveillance et rapports liés aux contrats
• 4. Conclusion
• 5. Recommandations et réponse et plan d’action de la direction

1. Contexte

Sources des exigences

• Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP)
• Conseil du Trésor :
  • Politique sur les marchés
  • Politique sur la gestion du matériel
  • Politique sur la gestion financière
  • Directive sur la délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers
• Affaires mondiales Canada :
  • Instrument de délégation des pouvoirs de signer des documents financiers et contractuels
  • Politique sur l’accueil officiel à l’étranger
  • Directive sur les frais d’adhésion
  • Procédures sur les comptes à des fins déterminées

Administration et gestion

• Il incombe à l’autorité contractante (conformément à l’instrument de délégation des pouvoirs de signer des documents financiers et contractuels) de veiller à ce que le processus de passation de marchés satisfasse aux obligations légales, politiques et commerciales. L’autorité contractante qui fait appliquer l’article 41 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) ne sera pas toujours la même et pourrait travailler à la mission ou au sein d’Approvisionnement pour les missions (AAO).
• Le gestionnaire du centre financier ou le responsable de projet à la mission ou Approvisionnement pour les missions (AAO) enclenche le processus de dépense; administre et gère l’approvisionnement; approuve les engagements financiers (LGFP, article 32); et confirme la réception du contrat (LGFP, article 34).
• Le point de prestation des services communs (PPSC) approuve les demandes de paiement et autorise les paiements (LGFP, article 33) en ce qui a trait aux transactions des missions visant à répondre à des besoins en approvisionnement.
• Politique des marchés et de la gestion du matériel (SPP) surveille et fait appliquer les politiques d’approvisionnement et de gestion du matériel et formule des orientations fonctionnelles et des conseils.
• Opérations financières internationales (SMFF) élabore des procédures et des orientations au regard des paiements de la mission et surveille les paiements. Elle veille en outre, en consultation avec l’Unité de comptabilité ministérielle (SMOQ), à ce que les bons codes financiers soient saisis dans le système financier et administratif (SFA) aux fins de paiement par les missions.
• Tous les approvisionnements doivent être approuvés par les responsables désignés et respecter les politiques applicables énumérées à la diapositive précédente.

Symboles et termes liés à l’approvisionnement

2. Objectif, portée et méthodologie

À propos de la mission d’audit

Objective

• L’objectif de l’audit était de déterminer si Affaires mondiales Canada a mis en place des mécanismes de contrôle efficaces afin que les activités d’approvisionnement des missions soient conformes aux règlements et politiques applicables.

Critères

1. Le Ministère met en place des mécanismes de surveillance et de suivi appropriés et efficaces pour atténuer les risques associés à des activités d’approvisionnement non conformes.
2. Les activités d’approvisionnement des missions sont conformes aux règlements et politiques applicables.
3. L’information relative aux activités d’approvisionnement dans les missions est exacte et exhaustive.

Portée

• Analyse de population
  • Exercices 2018-2019 à 2020-2021
  • 26 missions
  • 97 021 transactions (KR et RE)
  • 111 millions de dollars
• Tests par échantillonnage
  • Exercice 2020-2021
  • 21 missions
  • 278 échantillons représentant 616 transactions
  • 3.5 millions de dollars

Énoncé de conformité

L’audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes, à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats de l’évaluation externe de l’assurance de la qualité.

Approche – Analyse des données

Planification axée sur les risques

• Procéder à une évaluation de secteurs à haut risque en Amérique du Sud qui se prêtent à une approche d’analyse des données
• Acquérir une compréhension quantitative approfondie des données

Analyse des données et tests

• Évaluer l’efficacité des mécanismes de contrôle, repérer les lacunes et détecter les fraudes potentielles (ex: paiements en double)
• Analyser la population
• Soumettre les transactions à des tests au besoin
• Procéder à des entrevues contextuelles et informatives

Mise en œuvre d’une approche de surveillance continue

• Faire l’essai de pratiques de surveillance dans le cadre de l’analyse des données
• Transmettre des renseignements et des constatations potentielles à point nommé relativement aux principaux mécanismes de contrôle et à la gestion des processus et des programmes
• Transférer les scripts de l’analyse des données au secteur de programme et de contrôles internes

Population

26 missions sont desservies par le PPSC de Mexico :

• Acapulco
• Bogota
• Buenos Aires
• Cancún
• Caracas
• Guadalajara
• Guatemala
• La Havane
• La Paz
• Lima
• Los Cabos
• Managua
• Mazatlán
• Mexico
• Monterrey
• Montevideo
• Panama
• Playa del Carmen
• Puerto Vallarta
• Punta Cana
• Quito
• San Jose
• San Salvador
• Santiago
• Santo Domingo
• Tegucigalpa

Données relatives à l’approvisionnement par exercice :

Méthodologie - Sélection des échantillons

L'équipe d'audit a sélectionné et testé 278 échantillons représentant 616 transactions de l'exercice 2021 :

• Les échantillons ont été sélectionnés selon une approche basée sur le risque où les résultats ne peuvent pas être extrapolés à la population :
  • Cette approche permet d'identifier les cas où les contrôles peuvent avoir été absents ou ne pas fonctionner comme prévu.
  • L'analyse des données a été utilisée pour catégoriser les transactions, identifier les tendances et les anomalies et analyser les données contractuelles disponibles. L'équipe d'audit a utilisé cette information pour déterminer les critères de sélection fondés sur les risques pour l'échantillon.
  • Les critères de sélection étaient basés sur :
    • Les facteurs de risque de la mission tels que la fréquence et le volume des transactions, les dépenses totales, l'environnement local et les caractéristiques de la mission ;
    • L’information sur les transactions et les contrats telle que le type de produit, l'instrument d'approvisionnement et les exigences d'approbation; et
    • Les transactions particulières et contrats fractionnés potentiels ou paiements en double.
  • Les échantillons ont été sélectionnés à partir de l'exercice 2020-2021 pour tenir compte des changements récents apportés à la politique d'approvisionnement ainsi que des opérations pendant la pandémie.
• Les tests ont évalué la conformité et l'efficacité opérationnelle.

3. Constatations

Évaluation générale

3.1 Intégrité des données

Exigence

• Selon la Politique sur la gestion financière du CT et la Directive sur l’enregistrement des contrats dans le module MM du SFA d’AMC, il faut veiller à ce que des renseignements financiers ministériels exacts soient accessibles en temps opportun pour soutenir la prise de décisions dans le ministère et à l’échelle du gouvernement.

Mécanismes de contrôle

• La mission veille à ce que l’ensemble des données soit saisi avec exactitude dans le système financier et administratif avant de confirmer que les biens ont été livrés ou que les services ont été rendus (article 34 de la LGFP).
• Approvisionnement pour les missions (AAO) surveille les activités en choisissant au hasard des transactions afin de vérifier l’exactitude et le caractère exhaustif des documents et de la saisie de données.

Constatations

• Sur la base des résultats des tests de population et d'échantillons, les transactions ont été enregistrées correctement dans le système financier et administratif.
• Exception : L'équipe d'audit a relevé un contrat d'une valeur de 500 millions de dollars, ce qui est inhabituel puisqu'aucune mission ne dispose d'un budget de cette ampleur. Il a été confirmé qu'il s'agissait d'une erreur. Ce contrat ne s’est jamais rendu à l’étape de la signature (ratification) et aucun paiement n'a été effectué dans le cadre de ce contrat. Les contrôles existants du système n'ont pas empêché l'enregistrement d'un montant aussi élevé.
• Dans le cadre de l'analyse de la divulgation proactive des contrats supérieurs à 10 000 $ CA, l'équipe d'audit a identifié des erreurs de système et manuelles dans le système financier et administratif qui ont fait en sorte que 9 contrats n'ont pas été divulgués tel que requis.

Recommandation 1:

La sous-ministre adjointe de la Planification ministérielle, finance et technologie de l’information (SCM) devrait relever les inexactitudes dans les données causées par le système d’administration financière et prendre des mesures correctives.

3.2 Conformité

Exigences

• Toutes les transactions financières doivent être conformes aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).
• Selon la Politique sur les marchés du CT, les autorités contractantes doivent s’abstenir de fractionner des contrats ou les modifications apportées à des contrats pour se soustraire à l’obligation d’obtenir l’approbation exigée par la loi ou les politiques.
• Selon la Norme sur les travaux avant et après contrat du Ministère, une confirmation de commande est obligatoire pour le paiement d’une facture si les travaux sont exécutés en l’absence d’une entente écrite et évalués à plus de 2 000 $ CA. Ce seuil a été augmenté à 5 000$ durant la pandémie.
• Conformément aux directives ministérielles (par exemple, les procédures pour la petite caisse ou les directives sur l'enregistrement des contrats dans le SFA), les seuils monétaires déterminent les instruments d'approvisionnement à utiliser lors de l'obtention de biens et de services.

Mécanismes de contrôle

• La mission vérifie que la nature et l’objet de la demande d’achat sont exacts et respectent toutes les politiques et procédures applicables grâce à une délégation des pouvoirs conforme.
• Les personnes dans les missions et à la centrale qui exercent des pouvoirs délégués de dépenser et des pouvoirs financiers délégués disposent d’un spécimen de carte de signature qui indique l’étendue de leurs pouvoirs délégués. Ces cartes de signature se trouvent dans le système financier et administratif et ont pour but d’autoriser la vérification des transactions. Avant de se voir confier des pouvoirs délégués au titre de la LGFP, les employés doivent suivre la formation nécessaire de la part du Ministère.
• Le PPSC examine tous les documents justificatifs présentés par la mission avant d’autoriser le paiement et peut contester des achats effectués par les missions.

Constatations

57 échantillons sur 278 (21%) incluaient 73 cas de non-conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP)

• 37 cas – Les pouvoirs délégués au titre de la LGFP n’ont pas été exercés dans le bon ordre.
• 15 cas – Les pouvoirs délégués au titre de la LGFP n’étaient pas datés.
• 10 cas – Les cartes de spécimen de signature n’étaient pas valides.
• 7 cas – Les pouvoirs délégués au titre de la LGFP n’étaient pas documentés.
• 4 cas – La séparation des tâches était mal exercée.

En outre:

• 2 cas : L'équipe d'audit a recensé deux fractionnements de contrats qui ont donné lieu à différents contrats pour les mêmes biens ou services, endroits et périodes.
• 22 cas : La mission n’utilisait pas le bon instrument d’approvisionnement.

Recommandation 2:

La sous-ministre adjointe de la Planification ministérielle, finance et technologie de l’information (SCM) et le sous-ministre adjoint de la Plateforme internationale (ACM) devraient:

• Continuer de fournir du soutien aux missions afin de permettre une plus grande conformité avec les politiques d’approvisionnement applicables et la Loi sur la gestion des finances publiques, notamment les pouvoirs délégués au titre de la LGFP.
• Poursuivre la mise en place des signatures électroniques dans tous les points de prestation de services communs afin que les approbations sur les documents clés soient conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques.

3.3 Documents à l’appui

Exigences

• Conformément à la Politique sur les marchés du CT, à la Directive sur l’enregistrement des contrats dans le module MM du SFA du Ministère et à la Directive sur la gestion de l’information du Ministère, chaque activité d’approvisionnement, y compris les obligations contractuelles et les paiements, doit être consignée et faire l’objet de rapports complets.
• Selon la page intranet du Service des finances, des contrats et de la gestion du matériel, à compter du 2 octobre 2018, les agents d'approvisionnement doivent joindre une copie complète du contrat signé et de toute modification ultérieure au document contractuel dans le module de gestion du matériel (SFA-MM).

Mécanismes de contrôle

• Le Ministère a publié des orientations qui énoncent la documentation à l’appui devant être téléchargée dans le système financier et administratif.
• Les autorités contractantes et les gestionnaires de programme dans les missions reçoivent de la formation sur les exigences régissant la documentation des activités d’approvisionnement et des paiements.
• Le PPSC examine toute la documentation à l’appui présentée par la mission et peut la contester avant d’autoriser le paiement (pouvoir de paiement – article 33 de la LGFP).
• Politique des marchés et de la gestion du matériel (SPP) et Approvisionnement pour les missions (AAO) exercent une surveillance afin d’évaluer le caractère exhaustif de la saisie de données.

Constatations

99 contrats ont été signés après le 2 octobre 2018

• Pour 86 des 88 contrats initiés dans les missions, on ne retrouvait pas une copie complète du contrat dans le système.
• Pour 3 des 11 contrats initiés à la centrale, on ne retrouvait pas une copie complète du contrat dans le système.

En outre:

• Sur les 278 échantillons, l’équipe d’audit a relevé 8 confirmations de commande, dont 2 qui n’étaient pas assorties des formulaires de justification requis.
• 15 échantillons sur 278 n’avaient pas tous les documents requis dans le système financier et administratif (tels que les factures ou les formulaires d’accueil).

Recommandation 3:

La sous-ministre adjointe de la Planification ministérielle, finance et technologie de l’information (SCM) et le sous-ministre adjoint de la Plateforme internationale (ACM) devraient passer en revue les exigences en matière de documentation à l'appui et communiquer ces exigences afin de renforcer la sensibilisation et d’assurer la conformité.

3.4 Surveillance et rapports liés aux contrats

Exigences

• Selon la Politique sur les marchés du CT
  • Le Ministère doit mettre en place, surveiller et appliquer des mécanismes de contrôle interne pour encadrer ses activités de passation de marchés afin d’assurer une administration judicieuse des fonds publics et de respecter les exigences réglementaires et politiques.
  • Les contrats d’une valeur de 10 000 $ CA ou plus doivent faire l’objet d’une divulgation publique trimestrielle, sauf quelques exceptions, notamment les contrats liés à la sécurité nationale et aux services juridiques.
• Conformément aux autorités d'approbation ministérielles, les contrats supérieurs à certains seuils monétaires doivent être approuvés par divers comités ou par Approvisionnement pour les missions (AAO) et ces décisions doivent être documentées.

Mécanismes de contrôle

• Le Ministère a mis en place des comités régionaux d'examen des marchés (CREM) et un Comité ministériel d'examen des marchés (CMEM) pour soutenir une gestion et une surveillance efficaces des activités d'approvisionnement des missions.
• CMEM et du CREM assurent manuellement le suivi des décisions via des feuilles de calcul Excel.
• La Politique des marchés et de la gestion du matériel (SPP) est chargée de suivre et de signaler les contrats de plus de 10 000 $ CA.

Constatations

Sur les 121 contrats inclus dans les 278 échantillons, 49 contrats n’avaient pas des preuves documentées démontrant qu'ils avaient été approuvés au niveau approprié.

• 37 contrats signés avant novembre 2020 ont été suivis de manière informelle et par conséquent les approbations du CREM n’étaient pas facilement accessibles.
• 8 contrats sur 9 signés après novembre 2020 qui devaient être approuvés par le CREM n’avaient pas d’approbation documentée. À partir de novembre 2020, toutes les activités d’approvisionnement devaient obligatoirement être traitées avec Achat@MAECD et les PSPC ont commencé au même moment à utiliser les numéros d’identification automatiquement générés par le système afin de faire le suivi des décisions du CREM.
• 1 contrat sur les 8 qui devaient être approuvés par Approvisionnement pour les missions (AAO) n’avait pas d’approbation documentée.
• 3 contrats sur les 3 qui devaient être approuvés par le CMEM avaient l’approbation documentée.

Il y avait 575 contrats supérieurs à 10 000 $ qui devaient être divulgués.

• 57 contrats n’ont pas été divulgués publiquement et pour 14 d’entre eux, il n’y avait pas de justification pour la non-divulgation.
• Dans les 14 contrats qui n’avaient pas de justification pour la non-divulgation, on retrouve les 9 contrats mentionnés à la constatation 3.1 qui n’ont pas été divulgués en raison d’erreurs de système et manuelles. Veuillez vous référer à la Recommandation #1 pour cet enjeu.

En outre :

• Lorsqu’un fonds est fermé, il est simplement réorienté à des fins nouvelles et différentes, tout en conservant le même numéro d’identification. Par conséquent, lors du suivi de ces fonds, les tendances des dépenses peuvent être très différentes sans aucune information pour l'expliquer, ce qui brouille la piste d’audit et peut entraîner des problèmes de reddition de comptes.

Recommandation 4:

Le sous-ministre adjoint de la Plateforme internationale (ACM) devrait assurer un bon suivi des décisions prises par le Comité régional d'examen des marchés coordonné par le Point de prestation de services communs - Mexico.

4. Conclusion

L’efficacité des contrôles a été évaluée en se basant sur un échantillon de transactions sélectionné en fonction des risques et en utilisant l’analyse de données comme méthodologie principale. Par conséquent, ce rapport d’audit documente des résultats fondés sur les exceptions.

D'après un examen des activités d'approvisionnement des missions desservies par le point de prestation de services communs - Mexico, des contrôles efficaces étaient généralement en place pour appuyer la conformité aux règlements et aux politiques applicables. Dans l’ensemble, sur la base des résultats des tests de population et d'échantillons, les transactions ont été enregistrées correctement dans le système financier et administratif. Les domaines qui doivent être améliorés afin d’appuyer un programme d’approvisionnement plus robuste pour les missions sont la surveillance, la conformité aux politiques et la gestion de l'information.

5. Recommandations et réponse et plan d’action de la direction