Audit sur l’acquisition de services de consultation

Rapport d’audit
Bureau de la dirigeante principale de l’audit
Novembre 2023

Table des matières

• Résumé
• Renseignements généraux
• Méthodes d’échantillonnage
• Constatations et recommandations
  • 1. Conformité aux autorisations
    • 1.1 Justification claire et bien documentée des marchés non concurrentiels
    • 1.2 Marchés concurrentiels équitables, ouverts et transparents
    • 1.3 Conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques
    • 1.4 Divulgation proactive
  • 2. Intégrité du processus de passation de marchés
    • 2.1 Fractionnement de marchés
    • 2.2 Modifications apportées aux marchés
    • 2.3 Marchés attribués à d’anciens fonctionnaires
• Conclusion
• Annexe A : À propos de l’audit
• Annexe B : Recommandations, réponse de la direction et plan d’action

Résumé

Conformément au Plan d’audit axé sur les risques 2023-2025 approuvé par Affaires mondiales Canada, le Bureau de la dirigeante principale de l’audit a mené un audit sur la passation des marchés de services de consultation. 

L’objectif de l’audit était de déterminer si l’acquisition de services de consultation à Affaires mondiales Canada est conforme aux autorisations applicables et réalisé d’une manière qui assure l’intégrité du processus.

L’audit portait sur les marchés de services de consultations et toute autre modification connexe signée par Affaires mondiales Canada, tant à l’administration centrale que dans les missions, au cours des cinq derniers exercices, d’avril 2018 à juin 2023. L’audit excluait les activités de passation de marchés du Bureau de la dirigeante principale de l’audit.

Le Ministère se conforme généralement aux autorisations applicables et préserve l’intégrité du processus, mais des améliorations sont nécessaires en ce qui concerne la conformité avec la Loi sur la gestion des finances publiques.Une amélioration importante des pratiques de gestion de l’information est requise pour le processus d’approvisionnement afin de démontrer la conformité et d’appuyer un approvisionnement équitable, ouvert et transparent.

Recommandations

1. La sous-ministre adjointe de la Planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information (SCM), en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des personnes et de la plateforme internationale (DMPP), devrait revoir les processus en place pour assurer la conformité aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.
2. La sous-ministre adjointe de la Planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information (SCM) et le sous-ministre adjoint principal du Secteur des personnes et de la plateforme internationale (DMPP) devraient mettre des processus en place pour faire en sorte que les renseignements liés à l’administration des marchés soient accessibles, préservés et conservés tout au long du cycle de vie de l’approvisionnement pour se conformer aux autorisations applicables et appuyer un approvisionnement équitable, ouvert et transparent.

Énoncé de conformité

L’audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats de l’évaluation externe de l’assurance de la qualité.

Renseignements généraux

Contexte

À la suite des préoccupations exprimées par le public concernant le nombre de marchés conclus avec la même firme d’experts-conseils, le gouvernement du Canada a demandé aux ministères fédéraux d’examiner tous les marchés attribués à cette firme afin de déterminer s’ils étaient conformes à la réglementation sur les marchés publics. Affaires mondiales Canada (le Ministère) n’a pas conclu de marché avec cette firme. Toutefois, en raison de l’attention médiatique portée récemment aux marchés de services de consultation et des audits ciblés effectués subséquemment par le gouvernement du Canada, cet audit a été mené afin de s’assurer que la passation de marchés de services de consultation est réalisée de manière appropriée au Ministère.

Les services de consultation sont des avis et des services de nature intellectuelle fournis par des consultants qui utilisent leurs compétences professionnelles pour étudier, concevoir, organiser et gérer des projets englobant de multiples activités et disciplines. Ces marchés appuient le gouvernement du Canada, car, dans le cadre de ceux-ci, il reçoit des conseils dans divers domaines tels que la stratégie, les opérations et les processus, la conception et la mise en œuvre de projets, l’élaboration et le déploiement de systèmes et de solutions, etc. Au Ministère, les services de consultation comprennent également des services d’aide temporaire, des services de restauration d’œuvres d’art et plusieurs autres types de services de consultation.

Au cours des cinq derniers exercices, le Ministère a signé plus de 8 000 marchés de services de consultation totalisant 567 millions de dollars pour soutenir la mise en œuvre de ses programmes. Voir la Figure 1.

Version texte

Ce graphique illustre le nombre et la valeur des contrats de services de consultation attribués par Affaires mondiales Canada au cours des cinq derniers exercices. La ligne verte représente le nombre de contrats de services de consultation attribués par l’administration centrale. Ce nombre est passé d’un sommet de 857 en 2018-2019 à un creux de 656 en 2020-2021 puis à 802 en 2022-2023. La ligne jaune représente le nombre de contrats de services de consultation attribués par les missions. Ce nombre est passé d’un sommet de 1 247 en 2018-2019 à un creux de 531 en 2022-2023. Les barres bleues du graphique représentent la valeur des contrats de services de consultation attribués par l’administration centrale, qui est bien supérieure à celle des contrats de services de consultation attribués par les missions, représentées par les barres orange. À l’administration centrale, la valeur des contrats de services de consultation est passée de 94 627 286 $ en 2018-2019 à un sommet de 132 380 197 $ en 2020-2021 puis à 89 262 363 $ en 2022-2023. Dans les missions, la valeur des contrats de services de consultation est passée de 11 691 636 $ en 2018-2019 à un sommet de 12 839 943 $ en 2019-2020 puis à 8 352 640 $ en 2022-2023.

L’acquisition de services de consultation est régie par le Règlement sur les marchés de l’État du gouvernement du Canada ainsi que la Politique sur la planification et la gestion des investissements et la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor. La politique et la directive actuelles du Conseil du Trésor ont remplacé l’ancienne Politique sur les marchés qui était en vigueur jusqu’en mai 2021, mais les exigences sont très semblables. L’objectif de ces instruments et d’assurer que l’approvisionnement, y compris en services de consultation, favorise l’accès, la concurrence et l’équité, et mène à l’optimisation des ressources pour l’État et la population canadienne. Le Ministère utilise des services de consultation à la fois à l’administration centrale et dans les missions, et a, par conséquent, élaboré un ensemble de politiques d’approvisionnement arrimé aux règlements et aux politiques du gouvernement du Canada, qui tient compte de son mandat particulier.

Rôles et responsabilités

Le Secteur de la planification ministérielle, des finances et de la technologie de l’information (SCM) est responsable de veiller au respect de la conformité et de superviser la gestion des marchés nationaux au sein du Ministère. La Direction de la Politique des marchés et de gestion du matériel (SPP), qui relève de l’Approvisionnement et gestion de l’actif (SPD), surveille et rend des comptes sur les activités de passation de marchés nationaux et de GI-TI du Ministère. De plus, elle fournit une direction fonctionnelle, des conseils et une orientation dans tous les domaines du cycle de vie de l’approvisionnement et de la gestion du matériel à l’échelle nationale.

Le Secteur des personnes et de la plateforme internationale (DMPP) est responsable de veiller au respect de la conformité et de superviser la gestion des marchés internationaux au sein du Ministère. La Direction de l’approvisionnement international et la Direction de la chaîne d’approvisionnement internationale (AAO et AAG), qui relèvent des Services ministériels de la plateforme (AAD), surveillent et rendent des comptes sur les activités ministérielles de passation de marchés internationaux. De plus, elles fournissent une direction fonctionnelle, des conseils et une orientation dans tous les domaines du cycle de vie de l’approvisionnement et de la gestion du matériel à l’échelle internationale. Les deux directions sont également responsables de tous les approvisionnements qui vont au-delà des limites établies par les accords commerciaux.

Les missions et les autres directions à l’administration centrale sont responsables de l’acquisition de services de consultation en fonction de leurs besoins et de leur budget. Ultimement, l’autorité contractante dans le cadre d’un marché donné est responsable du respect des lois, des politiques et des directives applicables.

Méthodes d’échantillonnage

Un échantillon statistique aléatoire de 100 marchés a été choisi parmi les quelques 8 000 marchés de services de consultations qui ont été signés par le Ministère entre avril 2018 et juin 2023. Les résultats de l’examen de ces marchés peuvent s’appliquer à l’ensemble des marchés avec un degré de confiance de 90 % et une marge d’erreur de 5 %. De plus, un échantillon de 74 fournisseurs a été choisi en fonction des risques et des anomalies relevés dans le système d’administration financière. Avec ces méthodes d’échantillonnage, l’équipe d’audit a pu évaluer si le Ministère se conforme aux autorisations applicables et/ou si l’intégrité du processus de passation de marchés de services de consultation est maintenue.

Pour obtenir des renseignements supplémentaires sur les méthodes d’échantillonnage, consultez l’Annexe A – À propos de l’audit.

Constatations et recommandations

La section suivante décrit les principales constatations. Elle est divisée en deux secteurs d’intérêt : la conformité aux autorisations et l’intégrité du processus de passation de marchés.

1. Conformité aux autorisations

1.1 Justification claire et bien documentée des marchés non concurrentiels

Selon le Règlement sur les marchés de l’État du gouvernement du Canada, le Ministère peut conclure un marché sans lancer d’appel d’offres dans les cas suivant :

1. Les cas d’extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l’intérêt public;
2. Le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 40 000 $;
3. La nature du marché est telle qu’un appel d’offres ne servirait pas l’intérêt public;
4. Le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.

De plus, la directive du Conseil du Trésor exige que le Ministère documente le recours à l’une des exceptions pour l’utilisation d’un fournisseur unique et explique clairement la raison de son utilisation.

L’équipe d’audit a évalué si les 52 marchés de l’échantillon statistique aléatoire attribués dans le cadre d’un processus non concurrentiel comportaient une justification claire et appuyée par des documents. Tous les marchés avaient une valeur inférieure à 40 000 $ et 47 d’entre eux (ou 90 %) comportaient une justification appuyée par des documents.

1.2 Marchés concurrentiels équitables, ouverts et transparents

Selon la directive du Conseil du Trésor, le Ministère doit :

• Veiller à ce qu’un appel d’offre soit lancé pour les contrats, sauf lorsqu’une des exceptions énoncées dans le Règlement sur les marchés de l’État du gouvernement du Canada s’applique
• Établir des contrats et des ententes contractuelles fondés sur des principes solides en matière d’approvisionnement, notamment l’équité, l’ouverture et la transparence, afin d’obtenir l’optimisation des ressources
• Inclure dans le dossier d’approvisionnement les éléments suivants : une description de l’exigence, la justification des options de la stratégie d’approvisionnement et l’identité des décideurs concernés, un relevé des évaluations individuelles, des évaluations obtenues par consensus, des décisions pertinentes, des approbations, des communications et des dates

L’équipe d’audit a évalué si les dossiers des 48 marchés de l’échantillon statistique aléatoire attribués selon un processus concurrentiel comprenaient suffisamment de renseignements (p. ex. énoncé de travail, critères d’évaluation, évaluation obtenue par consensus) pour démontrer une équité, une ouverture et de la transparence. Trente-cinq (35) marchés sur 48 étaient entièrement conformes aux exigences applicables. En ce qui concerne les 13 autres marchés (ou 27 % des marchés), il n’y avait pas assez de documents pour bien évaluer la conformité parce qu’il manquait les critères d’évaluation et/ou l’évaluation obtenue par consensus.

1.3 Conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) établit le cadre général de gestion financière du gouvernement et définit les pouvoirs d’engagement des fonds (art. 32), d’exécution d’une opération (art. 41) et d’attestation (art. 34). À l’échelle du Ministère, ces pouvoirs sont sous-délégués par la ministre aux représentants du Ministère et inscrits dans les cartes de spécimen de signature. L’équipe d’audit a évalué si les représentants du Ministère qui ont exercé leurs pouvoirs aux termes de la LGFP dans l’acquisition de services de consultation avaient les pouvoirs appropriés pour le faire en comparant leur carte de spécimen de signature aux renseignements sur le marché et la/les facture(s).

Dans l’échantillon statistique aléatoire, 72 marchés étaient entièrement conformes aux exigences de la LGFP et que 19 ne l’étaient pas^{Note de bas de page 1}. Les problèmes suivants ont été remarqués :

• Des personnes ayant exercé un pouvoir d’exécution d’une opération ou un pouvoir d’attestation qui n’avaient pas le pouvoir requis pour le faire, soit parce que le montant du marché dépassait leur limite autorisée, soit parce qu’elles n’avaient pas de pouvoir leur permettant d’utiliser le centre financier qui a été utilisé pour la transaction (7 cas);
• Une même personne ayant exercé à la fois des pouvoirs d’exécuter une opération et d’attestation (6 cas). Selon la Directive sur la délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers du Conseil du Trésor, une même personne ne peut pas exercer à la fois le pouvoir d’exécution d’une opération (art. 41) et le pouvoir d’attestation pour la même opération, sauf si celle-ci a été désignée par un ministère comme une opération à faible risque et de faible valeur;
• Les marchés signés après que les services aient été rendus (7 cas);
• Le pouvoir d’attestation est exercé par une personne qui a tiré un bénéfice personnel de l’opération (1 cas).

Pour six (6) marchés, le marché signé n’a pas été fourni et, par conséquent, il n’a pas été possible de déterminer s’ils étaient conformes aux exigences. Finalement, trois (3) marchés ont récemment été signés et le pouvoir d’attestation n’a pu être vérifié étant donné que les services n’avaient pas encore été rendus.

1.4 Divulgation proactive

Selon la Loi sur l’accès à l’information, les marchés évalués à 10 000 $ et plus, y compris toute modification subséquente qui augmente la valeur du marché à plus de 10 000 $, doivent être divulgués de manière proactive chaque trimestre. Il existe des exceptions limitées, notamment en ce qui concerne la sécurité nationale et les services juridiques. Il est de la responsabilité du Ministère de s’assurer de l’exactitude, de l’exhaustivité et de la publication proactive et en temps opportun des renseignements sur les marchés de plus de 10 000 $. L’équipe d’audit a évalué si le Ministère a divulgué les marchés de services de consultation de plus de 10 000 $ et, lorsqu’il ne l’a pas fait, s’il avait une justification appropriée de ne pas le faire.

D’avril 2018 à juin 2023, le Ministère a signé 1 486 marchés de services de consultation d’une valeur de plus de 10 000 $. L’audit a conclu que le Ministère s’est conformé aux exigences de divulgation proactive pour ces marchés.

2. Intégrité du processus de passation de marchés

2.1 Fractionnement de marchés

Selon la directive du Conseil du Trésor, le Ministère doit veiller à ce que toutes les décisions liées à la division légitime des exigences en plusieurs exigences plus petites soient consignées et qu’elles ne soient pas prises dans le but d’éviter les seuils d’approbation financière ou les exigences des politiques (fractionnement de marchés) telles que les limites contractuelles, les dispositions réglementaires et les obligations liées aux accords commerciaux.

Au moyen de l’examen de l’échantillon statistique aléatoire et de l’échantillon fondé sur les risques, l’équipe d’audit a évalué s’il y avait des cas de fractionnement de marchés. Dans l’échantillon statistique aléatoire, il n’y en avait aucun. Dans l’échantillon fondé sur les risques, il y avait trois (3) cas qui correspondent à la définition de fractionnements de marchés (voir le tableau 1). Dans tous les cas, la valeur des deux (2) marchés fractionnés et les services de consultation fournis étaient exactement les mêmes, tandis que la valeur combinée des marchés dépassait 40 000 $, soit le seuil au-delà duquel l’autorité contractante doit solliciter des soumissions si aucune des autres exceptions applicables aux marchés non concurrentiels n’est invoquée.

2.2 Modifications apportées aux marchés

L’équipe d’audit a examiné les modifications apportées aux marchés pour évaluer si elles étaient justifiées et corroborées, si elles entraient en vigueur avant la date d’expiration du marché et avant que les services aient été reçus.

Dans l’échantillon statistique aléatoire, parmi les 26 marchés ont été modifiés, 21 étaient entièrement conformes aux exigences applicables. En ce qui concerne les cinq (5) autres marchés, la documentation était soit incomplète, soit indisponible et, par conséquent, il n’a pas été possible de déterminer s’ils étaient conformes aux exigences.

Dans l’échantillon fondé sur les risques, il y avait un cas de marché non concurrentiel où la valeur des modifications dépassait grandement la valeur originale du marché (voir le tableau 2) et, par conséquent, augmentaient la valeur totale à plus de 40 000 $, seuil au-dessus duquel l’autorité contractante doit solliciter des soumissions si aucune des autres exceptions applicables aux marchés non concurrentiels n’est invoquée.

2.3 Marchés attribués à d’anciens fonctionnaires

Selon la Loi sur les conflits d’intérêts, les ex-titulaires de charge publique ne peuvent accepter un emploi au sein d’une entité avec laquelle ils ont eu des rapports officiels directs et importants au cours de l’année ayant précédé la fin de leur mandat. Cette période s’étend à deux ans pour les anciens ministres. De plus, la directive du Conseil du Trésor exige que les autorités contractantes incluent l’obligation pour les anciens fonctionnaires d’indiquer qu’ils sont d’anciens fonctionnaires dans les appels d’offres et dans les clauses des marchés de services qui en découlent, et informent les fournisseurs que ces renseignements seront communiqués de manière proactive.

L’équipe d’audit a examiné huit (8) marchés conclus avec d’anciens fonctionnaires et déterminé qu’ils étaient tous entièrement conformes aux exigences applicables.

Recommandation 1

La sous-ministre adjointe de la Planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information (SCM), en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des personnes et de la plateforme internationale (DMPP), devrait revoir les processus en place pour assurer la conformité aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Recommandation 2

Le sous-ministre adjoint de la Planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information (SCM) et le sous-ministre adjoint principal du Secteur des personnes et de la plateforme internationale (DMPP) devraient mettre des processus en place pour faire en sorte que les renseignements liés à l’administration des marchés soient accessibles, préservés et conservés tout au long du cycle de vie de l’approvisionnement pour se conformer aux autorisations applicables et appuyer un approvisionnement équitable, ouvert et transparent.

Conclusion

Le Ministère se conforme généralement aux autorisations applicables et conserve l’intégrité du processus, mais des améliorations sont nécessaires en ce qui concerne la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques. Le Ministère a eu de la difficulté à fournir les documents en temps opportun, la très grande majorité étant localisée à l’étranger, et une partie de ces documents n’a jamais été fournie. Une amélioration importante des pratiques de gestion de l’information est requise pour le processus d’approvisionnement afin de démontrer la conformité et d’appuyer un approvisionnement équitable, ouvert et transparent.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif

L’objectif de l’audit était de déterminer si l’acquisition de services de consultation à Affaires mondiales Canada est conforme aux autorisations applicables et est réalisé d’une manière qui assure l’intégrité du processus.

Portée

L’audit a porté sur les marchés de services de consultation et toute modification connexe signée par le Ministère, à la fois à l’administration centrale et dans les missions, au cours des cinq dernier exercices, d’avril 2018 à juin 2023. L’audit excluait les activités de passation de marchés du Bureau de la dirigeante principale de l’audit.

Critères

Les critères d’audit ont fait l’objet d’une discussion et d’un accord avec l’entité auditée.

Renseignements sur la méthode

L’audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la Directive sur l’audit interne et à la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor. Ces normes exigent que l’audit soit planifié et effectué de manière à obtenir une assurance raisonnable que l’objectif de l’audit est atteint.

La méthode utilisée pour réaliser l’audit comprenait ce qui suit :

• Déterminer et examiner les politiques, les directives et les lignes directrices pertinentes du Conseil du Trésor, de Services publics et Approvisionnement Canada et d’Affaires mondiales Canada.
• Mener des entrevues avec les employés qui participent au processus de passation de marchés.
• Effectuer l’analyse des données financières et non financières relatives aux marchés obtenues à partir des systèmes ministériels. L’accent a été mis sur l’intégrité des données et les tendances.
• Effectuer une analyse détaillée de l’ensemble des marchés et des échantillons sélectionnés, à la fois pour l’échantillon statistique aléatoire et pour l’échantillon fondé sur les risques. L’accent a été mis sur les principaux éléments des activités de passation de marchés du Ministère, comme la conformité aux autorisations et le respect du Code de valeurs et d’éthique du secteur public.

Méthodes d’échantillonnages

Selon le système d’administration financière du Ministère, du 1er avril 2018 au 13 juin 2023, le Ministère a signé 8 350 marchés de services de consultation pour une valeur totale de 567 millions de dollars. L’équipe d’audit a examiné 8 310 marchés et a exclu :

• 34 marchés attribués par le Bureau de la dirigeante principale de l’audit afin d’éviter tout conflit d’intérêts;
• Six marchés qui n’étaient pas bien codés et qui ne constituaient pas des marchés de services de consultation.

Un échantillon aléatoire statistiquement représentatif des 100 marchés a été sélectionné pour des fins d’examen. Par conséquent, les résultats de l’examen des marchés peuvent s’appliquer à l’ensemble des marchés avec un degré de confiance de 90 % et une marge d’erreur de 5 %.

De plus, un échantillon de 74 fournisseurs a été choisi en vue d’un examen plus approfondi en fonction des risques et des anomalies relevés dans le système d’administration financière, notamment :

• Des marchés répétés attribués aux mêmes anciens fonctionnaires;
• Des marchés attribués à des lobbyistes enregistrés;
• Des modèles d’approvisionnement dans le cadre desquels les fournisseurs se sont vu attribuer plusieurs marchés non concurrentiels;
• Les modifications inhabituelles, c’est-à-dire lorsque leur valeur est beaucoup plus élevée que la valeur initiale du marché;
• Des fournisseurs dont le nom est inhabituel ou incomplet;
• Des fournisseurs ayant plusieurs noms et numéros de fournisseur;
• Les principaux fournisseurs ayant reçu plusieurs marchés de grande valeur.

Avec ces méthodes d’échantillonnage, l’équipe d’audit a pu évaluer si le Ministère se conforme aux autorités contractuelles applicables et/ou si l’intégrité du processus de passation des marchés de services de consultation est maintenue.

Annexe B : Recommandations, réponse de la direction et plan d’action