Cadre de coopération entre Affaires mondiales Canada et l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA)

1. Introduction

Ce cadre de coopération définit l'entente entre Affaires mondiales Canada et l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). En plus de reconnaître les intérêts communs de l'UNRWA et d'Affaires mondiales Canada, le cadre de coopération définit également les attentes d'Affaires mondiales Canada relativement à la mise en place d’initiatives de réforme, à la surveillance régulière et aux rapports ainsi qu'à la conformité aux exigences antiterroristes canadiennes de l'UNRWA. Affaires mondiales Canada et l'UNRWA modifieront le cadre de coopération au besoin. Il est entendu que le présent document édicte les engagements mutuels d'Affaires mondiales Canada et de l'UNRWA; il n'a pas pour objectif d'être légalement contraignant.

2. Objectifs communs

Créé en 1949, l’UNRWA est le seul organisme des Nations Unies mandaté à fournir des services et de l'aide humanitaire de base à plus de cinq millions de réfugiés de Palestine^{Note de bas de page 1} en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, en Syrie, en Jordanie et au Liban et inscrits auprès de l'agence. L'UNRWA offre des services sociaux, d'éducation, de soins de santé de base, d'aide humanitaire, d'amélioration des infrastructures et des camps ainsi que des services d'urgence aux réfugiés de Palestine se trouvant dans ses zones de fonctionnement. Les opérations de l'UNRWA dépendent presque exclusivement des contributions volontaires des états membres de l'ONU.

L'aide humanitaire et aux plus pauvres et plus vulnérables est une priorité de la politique étrangère et du plan de développement international du Canada. Le soutien du Canada à l'UNRWA aide à répondre aux besoins des réfugiés de Palestine et fait la promotion de la stabilité dans la région. Le Canada s'attend à ce que tous ses partenaires assument leurs responsabilités pour ce qui est de l'aide qu'ils apportent aux bénéficiaires grâce à la contribution financière canadienne.

Étant donné leurs intérêts communs, Affaires mondiales Canada et l'UNRWA prévoient travailler ensemble pour régler les priorités stratégiques suivantes :

• la prestation efficace de services sociaux, d'éducation et de santé de base aux réfugiés de Palestine les plus vulnérables, ainsi que leur protection, conformément à la stratégie à moyen terme de 2016-2021 de l'UNRWA;
• l'offre continue d'aide d'urgence aux réfugiés de Palestine touchés par la crise syrienne;
• la conformité aux conditions liées à la contribution financière canadienne, telles qu'elles seront entendues entre l'UNRWA et Affaires mondiales Canada, y compris celles portant sur les mesures antiterroristes;
• l'assurance du respect continu envers les principes humanitaires de l'ONU soit l'humanisme, la neutralité, l'impartialité et l'indépendance opérationnelle, ainsi que les valeurs de l'ONU;
• l'amélioration de la stabilité financière de l'Office en déployant des efforts supplémentaires afin de mettre en œuvre des mesures concrètes et durables pour contrôler et contenir la croissance des coûts de fonctionnement de l'UNRWA, et, de concert avec celui-ci et d'autres donateurs, mobiliser d'autres ressources;
• le soutien continu de l'UNRWA à préparer des rapports quant aux résultats, particulièrement quant à l'égalité des sexes et aux activités qui visent l’autonomisation des femmes et des filles.

3. Mise en œuvre des initiatives de réforme de l'UNRWA

Au cours des dernières années, l'UNRWA a mis en œuvre des initiatives de réforme pour améliorer la capacité de gestion, la qualité et l'efficacité des programmes ainsi que la durabilité et l'imputabilité financières. Les initiatives de réforme de l'UNRWA sont toujours en cours, conformément aux priorités décrites dans la stratégie à moyen terme de 2016-2021. Affaires mondiales Canada est particulièrement intéressé par ce qui suit :

• les progrès continus vers une plus grande transparence du budget et l'amélioration de la définition des cibles et des priorités dans le cadre du processus budgétaire de l'UNRWA;
• le processus continu de révision du programme scolaire, lequel permet aux éducateurs de l'UNRWA d'appliquer des critères constants dans l'analyse et l'enrichissement des manuels scolaires du gouvernement hôte afin de promouvoir les valeurs et les principes de l'UNRWA dans les classes;
• les efforts continus pour assurer l'inclusion des deux sexes, l'égalité des sexes, les questions de violence basée sur le genre, l’analyse et la prise en compte des handicaps dans la conception et la mise en œuvre des programmes, particulièrement dans les programmes de mesures d'urgence de l'UNRWA;
• le suivi continu et le maintien de la transparence quant à la mise en œuvre des recommandations faites dans le cadre de vérifications et d'évaluations internes de l'UNRWA ainsi que des recommandations faites par le Comité des commissaires aux comptes de l'ONU (UNBOA);
• les efforts continus pour s'assurer de la neutralité des opérations de l'UNRWA conformément au cadre règlementaire de l'Office et aux politiques gouvernant la neutralité des opérations et de la surveillance et des rapports afférents de l'UNRWA.

4. Politiques relatives à la neutralité

Affaires mondiales Canada et l'UNRWA prévoient travailler de concert avec d'autres donateurs pour continuer à s'assurer que l'UNRWA mette en œuvre ses politiques relatives à la neutralité. La neutralité est l'un des engagements de l'ONU et l'un des quatre principes humanitaires adopté officiellement par l'Assemblée générale de l'ONU et approuvé par l'UNRWA. La neutralité, telle qu'entendue par l'ONU, implique que les acteurs humanitaires ne prennent pas parti dans les hostilités ou ne s'engagent pas à un quelconque moment dans des controverses de nature politique, raciale, religieuse ou idéologique^{Note de bas de page 2}. Elle est une obligation et une valeur centrale que doit respecter le personnel de l'ONU et fait également partie du cadre règlementaire de l'UNRWA.

La neutralité est essentielle afin que les agences humanitaires de l'ONU gagnent et maintiennent la confiance de tous et qu'elles puissent fonctionner de façon indépendante, sécuritaire et efficace, particulièrement dans des situations politiques difficiles ou dans des zones de conflits. La neutralité est également une obligation et une valeur cruciale pour tout le personnel de l'ONU et elle est une condition importante pour maintenir la confiance des donateurs ainsi que leur soutien financier et politique. La neutralité est partie intégrante des opérations de l'UNRWA et a été généralisée, dans la mesure du possible, dans les programmes de l'UNRWA. Les activités de neutralité en lien avec la conduite du personnel et les programmes sont intégrées directement au travail de base de l'UNRWA.

L'appui du Canada, ainsi que d'autres donateurs, aidera l'UNRWA à déployer des efforts afin de :

• s'assurer que l'UNRWA est en mesure de réagir en cas d'utilisation inappropriée des réseaux sociaux conformément au cadre règlementaire de l'Office;
• rehausser la capacité du personnel de l'UNRWA à mener des enquêtes lorsqu'il y a des allégations crédibles d'inconduite par des employés de l'UNRWA, y compris des allégations d'infractions aux politiques de l'UNRWA sur la neutralité et conformément à l'application des politiques de l'UNRWA concernant le déroulement de telles enquêtes;
• imposer des mesures disciplinaires ou administratives claires et cohérentes, conformes aux garanties procédurales appropriées, lorsqu'il est démontré que des employés enfreignent le cadre règlementaire de l'UNRWA;
• offrir de la nouvelle formation ainsi que du perfectionnement professionnel au personnel de l'UNRWA sur l'importance de la neutralité de l'UNRWA, notamment par des cours d'introduction pour les nouveaux employés, de la formation et des ateliers en personne ainsi que par la poursuite de la mise en œuvre du cours d'éthique électronique et de la formation électronique sur la politique de l’UNRWA sur l'utilisation des réseaux sociaux par les membres du personnel;
• poursuivre le travail de révision et d'enrichissement des programmes scolaires des pays hôtes afin de s'assurer qu'ils soutiennent l'apprentissage des élèves réfugiés de Palestine et qu'ils soient conformes aux valeurs et aux principes de l'ONU, y compris en ce qui a trait à la neutralité. L'UNRWA recherche des solutions appropriées lorsque des enjeux sont découverts ou soulevés.

Environ 500 000 $ de fonds canadiens seront alloués dans les cas suivants : 1) activités visant à généraliser la neutralité et 2) nouvelles initiatives relativement à la neutralité, aidant ainsi l'UNRWA à mettre en œuvre ses politiques.

• Activités de généralisation de la neutralité : Le Canada contribuera aux activités qui visent ce qui suit : généraliser la neutralité dans les installations de l'UNRWA; revoir et enrichir le programme scolaire des pays hôtes; effectuer des enquêtes liées à la neutralité; assurer la conformité au cadre règlementaire de l'UNRWA. Ces activités combinées bénéficieront à l'ensemble de plus de 30 000 employés nationaux de l'UNRWA situés à Gaza, en Jordanie, au Liban, en Syrie et en Cisjordanie.
• Nouvelles initiatives : Le Canada contribuera à la mise en œuvre en 2017 de formations sur l'utilisation des médias sociaux pour les employés. La formation se concentrera sur les principes de neutralité de l'ONU et touchera 3 000 membres principaux du personnel et du personnel subalterne ayant des responsabilités de surveillance, soit au moins un membre du personnel dans chacun des volets d'opération de l'UNRWA.

En plus de ces efforts, Affaires mondiales Canada s'attend à ce que l'UNRWA réagisse de manière appropriée lorsqu'il y a des allégations crédibles d'infractions aux principes de neutralité.

L'annexe ci-jointe décrit les activités clés reliées aux attentes d'Affaires mondiales Canada quant à la neutralité de l'UNRWA.

5. Surveillance et rapports

Le Canada s'attend à ce que sa contribution financière au développement et à l'aide humanitaire ait les résultats escomptés pour les bénéficiaires visés et s'attend à ce que l'UNRWA produise des rapports sur ces résultats. Par conséquent, Affaires mondiales Canada accueille favorablement l'élaboration par l'UNRWA d'un système de surveillance fondé sur les résultats visant à améliorer la qualité et l'uniformité des rapports de l'UNRWA. De même, Affaires mondiales Canada constate, à sa plus grande satisfaction, que l'UNRWA s’est engagé à élaborer une plateforme qui lui permettra de mieux gérer ses programmes et ses projets afin d'atteindre les résultats escomptés décrits dans la stratégie à moyen terme de 2016-2021.

Affaires mondiales Canada note également la publication de l’Annual Operational Report de l'UNRWA, autrefois appelé Harmonized Results Report, pour la cinquième année. Affaires mondiales Canada s’engage également à travailler avec l'UNRWA et les autres donateurs afin de continuer à aider l'UNRWA à renforcer sa reddition de compte afin qu'elle réponde aux besoins des groupes d'intérêts. Affaires mondiales Canada s'attend à ce que l'UNRWA continue à renforcer sa surveillance et ses fonctions d'évaluation et de contrôle à l'interne pour une prestation efficace de ses programmes.

Affaires mondiales Canada reconnaît l'engagement de l'UNRWA à produire des rapports uniformes, détaillés et à temps de l'état des activités et de ses finances afin de démontrer que les fonds sont utilisés aux fins visées. Les attentes d'Affaires mondiales Canada sont énoncées ci‑dessous.

• Conformément aux principes d'efficacité de l'aide humanitaire, Affaires mondiales Canada croit que le processus normalisé utilisé pour la production de l’Annual Operational Report répondrait à la majorité des exigences canadiennes quant à l'obtention d'un rapport sur l'état des activités et des finances en ce qui a trait au financement du budget du programme. L'Annual Operational Report est émis dans les six mois suivant la fin de l'année civile des activités de l'UNRWA. Affaires mondiales Canada apprécie que l'UNRWA invite les donateurs à commenter ses outils de production de rapports.
• Concernant le financement canadien aux appels d'urgence, il est attendu que l'UNRWA produise un rapport final décrivant les résultats obtenus au cours des six mois suivant la fin des activités en lien avec un appel. Conformément aux principes et bonnes pratiques de l'aide humanitaire, Affaires mondiales Canada sera satisfait de recevoir les rapports tels qu'envoyés aux autres donateurs.
• Il est attendu que l'UNRWA soumet un rapport financier annuel ainsi que des états financiers vérifiés, incluant les activités du budget des programmes, au Comité des commissaires aux comptes de l'ONU (UNBOA) dans les six mois suivants la fin de l'année civile des activités de l'UNRWA. De même, lorsque des fonds canadiens sont utilisés aux fins d'un projet précis, Affaires mondiales Canada s'attend à recevoir un rapport financier stipulant comment les fonds canadiens ont été utilisés.
• L'Annual Operational Report de l'UNRWA devrait faire également état des résultats des activités de généralisation de la neutralité financées par le Canada. De plus, et de façon exceptionnelle en 2017, l'UNRWA fournira à Affaires mondiales Canada une note séparée indiquant les progrès réalisés dans les domaines suivants : 1) les communications visant à protéger la neutralité, par exemple des séances d'information à l’intention du personnel, des membres de la collectivité et des médias; 2) les formations offertes sur la neutralité; et 3) les vérifications effectuées en regard de la liste du Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations unies.
• En ce qui a trait au financement canadien de nouvelles initiatives sur les réseaux sociaux, il est attendu que l'UNRWA soumettra une note d'information intérimaire aux responsables d'Affaires mondiales Canada d’ici le 5 avril 2017 sur les progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs. Notamment, ceci comprend un état de la situation sur les indicateurs suivants : 1) le nombre de personnes formées en ce qui concerne la neutralité, l'objectif étant de 3 000; 2) le taux de réussite du personnel à un questionnaire réalisé immédiatement après la formation; 3) les résultats aux évaluations menées deux mois après la formation afin de déterminer les changements de comportement du personnel. L'UNRWA remettra également un rapport final et complet en septembre 2017.
• Affaires mondiales Canada s'attend à ce que tous les rapports de l'UNRWA démontrent les résultats obtenus en matière d'égalité des sexes, incluant, mais sans s'y limiter, les données ventilées par sexe et les résultats obtenus par les programmes ciblant les femmes et les filles. Affaires mondiales Canada s'attend également à que les rapports de l'UNRWA démontrent que les considérations en lien avec l'égalité des sexes ont été intégrées à la planification et à la conception des programmes (y compris par la consultation ou la participation de femmes et de filles).
• Affaires mondiales Canada s'attend à ce que l'UNRWA fournisse des renseignements sur les facteurs environnementaux dans la mise en œuvre de ses activités.
• Les documents Annual Operational Report et Emergency Appeal Report sont accessibles au public. Affaires mondiales Canada consultera l'UNRWA avant de publier tout autre rapport remis par l'UNRWA; Affaires mondiales Canada devra obtenir l'accord de l'UNRWA pour publier ces rapports et ce dernier ne pourra déraisonnablement refuser la publication des rapports sans raison valable.
• Affaires mondiales Canada s'attend à ce que ses représentants participent aux activités de surveillance continues, y compris dans le cadre de visites conjointes et indépendantes des sites des programmes et des activités de l'UNRWA, ce qui doit toujours être coordonné avec l'UNRWA et autorisé par celui-ci.

Affaires mondiales Canada reconnaît que l'UNRWA fonctionne dans un environnement très volatile et fragile où les actions politiques et les conflits violents viennent souvent limiter la prestation de ses services. Affaires mondiales Canada reconnaît également que l'UNRWA dépend des contributions volontaires des États membres de l'ONU pour la majorité de son financement, ce qui mène à des fluctuations hors de son contrôle. Par conséquent, Affaires mondiales Canada examinera le rendement de l'UNRWA par rapport à des indicateurs tenant compte de ces contraintes.

6. Exigences relatives aux lois antiterroristes canadiennes

Le Canada et l'UNRWA sont inquiets au sujet de la menace terroriste, y compris dans un contexte où l'ONU s’engage fermement à contrer le terrorisme.

L'UNRWA s’engage à prendre toutes les mesures nécessaires afin de s'assurer que le financement fourni par Affaire mondiales Canada ne soit pas utilisé pour aider, indirectement ou directement, des terroristes ou des organisations terroristes tels que figurant sur la liste du Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations unies. Affaires mondiales Canada s'attend à ce que l'UNRWA reste toujours vigilant dans ses efforts et ses actions. L'annexe ci-jointe décrit les activités clés reliées aux attentes d'Affaires mondiales Canada à cet égard.

Le Canada reconnaît que l'UNRWA a également ses propres règles, ses politiques et son cadre règlementaire sur la neutralité. De même, l'UNRWA reconnaît que le Canada a des exigences particulières en ce qui concerne ses lois sur l’antiterrorisme et qu'Affaires mondiales Canada visera à respecter ses obligations nationales en matière d’antiterrorisme par l'entremise de dispositions précises dans ses ententes financières.

7. Collaboration continue

Dans le but d’atteindre les objectifs fixés et d'obtenir les résultats définis dans le présent Cadre de coopération, Affaires mondiales Canada et l'UNRWA restent engagés à partager l'information, à coopérer et collaborer à tous les niveaux, et ce, de façon continue.

Le Canada jouera un rôle actif dans la Commission consultative de l'UNRWA, laquelle se réunit habituellement deux fois par année, et tentera de donner des conseils et des lignes d’orientation à l'UNRWA dans le cadre de cette participation. La participation à la Commission consultative permettra au Canada de faire avancer et de diriger les réformes en cours sur la gouvernance, l'efficacité et l'administration financière. De même, et conformément aux principes et bonnes pratiques de l'aide humanitaire, le Canada, de par sa participation, pourra surveiller et influencer certains enjeux clés ainsi que tout problème qui pourrait se présenter. Le Canada pourra également apporter sa voix pour insister sur l'atteinte de normes élevées dans la surveillance et l'évaluation des programmes de l'UNRWA et œuvrer stratégiquement pour renforcer la démarche de l'UNRWA vers l'égalité des sexes et la durabilité environnementale.

Affaires mondiales Canada et l'UNRWA participeront à des consultations et à des communications régulières. Les représentants canadiens du Bureau de représentation du Canada à Ramallah seront constamment en relation avec le personnel de l'UNRWA à Jérusalem, tandis que les représentants canadiens à Ottawa seront en relation continue avec le personnel de l'UNRWA à Washington, D.C. et à New York. Affaires mondiales Canada et l'UNRWA s'entendent sur la tenue de réunions trimestrielles au niveau des agents à Jérusalem et à Ramallah ainsi que sur la tenue de réunions régulières au niveau des cadres supérieurs. Les représentants de l'UNRWA peuvent s'attendre à être invités à se présenter devant les parlementaires ainsi que des groupes communautaires à Ottawa.

Signé le 4 avril 2017.

Annexe : Activités reliées au rehaussement du processus de diligence et des attentes en matière de neutralité d'Affaires mondiales Canada