Une crise mondiale exige une réponse mondiale – Rapport de l’honorable Bob Rae, envoyé spécial du Canada pour les enjeux humanitaires et relatifs aux réfugiés

Le présent rapport reflète mes conclusions en tant qu’envoyé spécial du premier ministre Trudeau pour les enjeux humanitaires et relatifs aux réfugiés, une affectation qui a commencé au début de 2020 pour se terminer à la fin du mois de juillet de la même année. J’ai été grandement aidé dans cette tâche par des fonctionnaires du gouvernement du Canada, de nombreux universitaires, des responsables de l’aide internationale, des commentateurs, des chefs de file en matière de réfugiés et des experts du monde entier. J’ai également eu l’occasion de rencontrer, tant dans le cadre de ce travail que dans mes tâches antérieures de produire des rapports sur la crise des Rohingyas, des réfugiés et des citoyens de pays hôtes dont les expériences vécues ont grandement influencé ma réflexion.  Je leur suis reconnaissant de m’avoir si généreusement accueilli dans leurs foyers et leurs communautés, et de me faire part si librement de ce qu’ils vivent.

Pourquoi une réponse mondiale?

L’idée maîtresse de mon rapport est énoncée dans son titre. La crise à laquelle le monde fait actuellement face a véritablement des conséquences mondiales. La réponse à cette crise doit être à la fois locale, nationale et mondiale. Agir autrement serait inacceptable. On m’a demandé de faire rapport au premier ministre du Canada sur l’augmentation rapide du nombre de personnes déplacées dans le monde, ses répercussions sur les pays hôtes et les pays donateurs et ses conséquences pour le Canada et les Canadiens. Ce mandat m’a été confié avant que les effets de la COVID-19 ne se fassent pleinement sentir, et il va sans dire que la pandémie a grandement influé sur la profondeur et la gravité de la crise.

Selon de nombreux arguments, la réponse mondiale à la crise de la COVID-19 devrait être reléguée au second rang des priorités du Canada et d’autres pays. Compte tenu du niveau sans précédent de chômage, de sous-emploi, de faillites personnelles et d’entreprises, de la crise financière qui touche toutes les institutions canadiennes et de l’attention compréhensible que les Canadiens portent à leur propre portefeuille et à leur propre situation, il serait peu judicieux pour le Canada de s’engager dans une réponse d’urgence supplémentaire à tous les besoins mondiaux croissants. Tel est l’argument.

Mais il est dans notre intérêt de prendre les devants. Ce que je suggère dans le présent rapport, c’est qu’une réponse très différente est en fait nécessaire, et qu’elle s’inscrit dans l’intérêt du Canada et du monde entier. Ce qui ne fait aucun doute, c’est qu’il nous faut maintenant prendre une décision. La pandémie frappe durement l’économie mondiale, et à ce jour, la réponse du monde développé, des Nations Unies (ONU), du Fonds monétaire international (FMI), du Groupe de la Banque mondiale (GBM) et de nombreuses autres institutions, n’aborde pas les causes profondes de la crise.

Démontrer la capacité de promouvoir des interventions collectives et coopératives à des crises telles que la pandémie mondiale est une bonne occasion de prouver la valeur du multilatéralisme en tant que concept et de confondre les sceptiques. À une époque où beaucoup prétendent que l’idée d’un ordre international fondé sur des règles et d’une action collective est un vestige du passé, démontrer que la communauté internationale est capable de collaborer pour relever l’un des plus grands défis de notre temps peut servir à faire renaître la notion même d’action collective par rapport à l’unilatéralisme.

L’aide internationale jusqu’à maintenant

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le Canada s’est joint au reste du monde dans un effort pour établir une nouvelle architecture internationale qui comprenait non seulement l’ONU, mais aussi toute une gamme d’institutions dont le but était de parvenir à composer avec les conséquences économiques de la Guerre. Le FMI, le GBM, les banques régionales/multilatérales de développement (BMD), le plan Marshall et la croissance du marché commun européen, la création du Conseil économique et social des Nations unies (ECOSOC), puis la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), le G-7 et ensuite le G-20; et autres.

Lester Pearson, qui a joué un rôle essentiel dans la formation des Nations Unies elles-mêmes, a été invité par Robert McNamara, président de la Banque mondiale, à présider un groupe de discussion sur les raisons expliquant la lenteur du développement. Son rapport Partners for Development est un appel à une mobilisation collective en faveur d’une prospérité mondiale mieux partagée et plus durable. M. Pearson était d’avis que les pays riches pourraient être persuadés de faire davantage au niveau multilatéral et de renforcer l’architecture d’après-guerre qui, à ce moment-là, s’était détériorée, laissant derrière elle un monde décolonisé fragmenté entre les nantis et les démunis.

Le rapport enjoignait les pays riches à consacrer 0,7 % de leur revenu national brut (RNB) à l’Aide publique au développement, connue sous le nom d’APD.

L’aide du Canada n’a jamais approché ce chiffre, et si notre taux cette année semble légèrement meilleur que celui de l’année dernière, c’est uniquement parce que le RNB stagne, ou en déclin.

Aide publique au développement en % du RNB

Malgré ce bilan, les Canadiens considèrent leur pays comme généreux et profondément engagé sur le plan international. Le Canada est membre du G-7 et du G-20.  Nous demeurons actifs sur tous les continents, au sein des conseils d’administration d’une multitude de BMD, et nous nous investissons dans le monde entier grâce à notre aide humanitaire et notre aide au développement. Nous sommes également activement engagés au sein d’organisations multilatérales sur les questions de migration et de réfugiés. Le Canada a assumé la présidence d’une multitude de forums, tels que les consultations annuelles tripartites sur la réinstallation et le Groupe des cinq pour les migrations (M5), et il s’est fait un champion du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières.

Quel que soit le critère utilisé – mortalité infantile, espérance de vie, niveau d’éducation, revenu, bien-être général – avant la COVID-19, le monde devenait plus prospère qu’il ne l’était dans les années 60.  Des milliards de personnes s’étaient sorties de la grande pauvreté. Des pays profondément sous-développés dans les années 60 avaient atteint de forts niveaux de croissance et une remarquable réussite économique et sociale.

Au cours de ces vingt dernières années, toutefois, le sort des plus pauvres et des plus vulnérables est demeuré une honte internationale, en dépit de l’amélioration générale de la situation économique. La crise financière de 2008 a été un coup dur. Des conflits tout aussi importants et insolubles en Afghanistan, au Yémen, en Irak, en Syrie, en Libye, en Somalie, au Soudan, au Sud-Soudan, en République démocratique du Congo, au Burundi, au nord-est du Nigeria, dans les pays du Sahel, au Cameroun, au Venezuela, en Amérique centrale et au Myanmar, pour n’en citer que quelques-uns, ont joué un rôle très important dans aux cycles de dévastation et de déplacement.

L’incidence de la COVID-19  

Avec les répercussions supplémentaires de la COVID-19, qui est à la fois une crise sanitaire, économique et sociale, de même qu’une crise financière croissante, nous voyons maintenant plusieurs pays confrontés à la famine, tandis que beaucoup d’autres se trouvent plongés dans une extrême pauvreté. L’augmentation spectaculaire des conflits et la dégradation de l’environnement résultant des changements climatiques ont engendré une crise qui touche des dizaines de millions de personnes, aggravant encore les répercussions sur les populations vulnérables. Ces chiffres comprennent les réfugiés, en particulier les femmes et les filles, y compris les ménages dirigés par des femmes, ainsi que les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Ces personnes vulnérables vivent dans des camps de réfugiés, dans de grandes agglomérations urbaines, dans de petites villes et à la campagne et sont susceptibles d’être marginalisées en raison de leur statut, auquel s’ajoutent des facteurs identitaires qui se recoupent, notamment leur sexe et leur race. Souffrant de malnutrition et, dans de nombreux cas, incapables de travailler en raison de restrictions gouvernementales, ou occupant des emplois informels dans des conditions risquées et précaires, ces personnes sont aujourd’hui largement dépendantes de l’aide en espèces ou en nourriture pour survivre.

Les agences des Nations Unies, dont le Programme alimentaire mondial, UNICEF, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH), l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) et les centaines d’organisations nationales et internationales chargées de gérer cette crise humanitaire ont clairement souligné, au cours des deux derniers mois, que la pandémie de COVID-19 avait encore aggravé une situation déjà intolérable et ingérable.

La réponse à ces besoins est devenue plus complexe en raison des restrictions auxquelles sont confrontés les acteurs internationaux, tant les agences des Nations Unies que les ONG internationales. Ils ont dû composer avec des restrictions sur les déplacements et ont plus de difficulté à joindre les communautés qu’ils sont chargés de servir. Des partenaires locaux et des organisations dirigées par des réfugiés se sont mobilisés pour combler ces lacunes importantes. Ils ont démontré leur capacité à jouer un rôle unique et essentiel dans l’action collective pour les réfugiés et les communautés qui les accueillent, et doivent prendre part aux efforts collectifs pour se remettre des conséquences de la pandémie. 

À une époque où les solutions pour les personnes touchées par des crises humanitaires sont si rares, la fermeture des frontières, les restrictions sur les voyages et la réduction des activités humanitaires ont encore miné la confiance entre les États qui accueillent la grande majorité des réfugiés du monde, qui doivent eux-mêmes relever le défi majeur de répondre aux besoins et aux priorités de leurs propres citoyens, et les pays qui fournissent la majorité des fonds destinés aux réfugiés, dont le Canada. Le dialogue politique et la facilitation entre ces groupes de pays, ainsi qu’avec les représentants des communautés de réfugiés, sont plus que jamais nécessaires pour trouver des réponses et des solutions qui sont non seulement adaptées au genre, mais aussi collaboratives, coopératives et globales.

S’il est vrai que la crise immédiate finira par passer, les institutions financières internationales, comme le GBM et le FMI, reconnaissent également que ses conséquences exigent une stratégie mondiale pour améliorer le sort des réfugiés et pour reconstruire à long terme. Dans leurs perspectives économiques de juin 2020, le FMI et le GBM ont tous deux indiqué que les répercussions étaient plus négatives que prévu sur l’activité au cours du premier semestre de 2020, prédisant une reprise plus progressive qu’on ne l’aurait initialement pensé. Le GBM a souligné que la crise fait ressortir la nécessité d’une action urgente pour atténuer les conséquences sanitaires et économiques de la pandémie, protéger les populations vulnérables et préparer le terrain pour une reprise durable. Pour les pays en développement, dont beaucoup sont confrontés à des vulnérabilités colossales, il est essentiel non seulement de renforcer les systèmes de santé publique, mais aussi de mettre en œuvre des réformes qui favoriseront une croissance forte, durable et inclusive.

Ce portrait macro-économique négatif a une incidence plus importante sur le monde en développement que n’importe où ailleurs. Elle a entraîné une augmentation massive du chômage et le retour de millions de travailleurs dans leur pays d’origine. Les envois de fonds ont considérablement diminué, ce qui a encore abaissé le niveau de vie des familles des migrants dans leur pays d’origine, et en particulier de celles de femmes migrantes, et a également réduit les revenus des gouvernements nationaux.  Ces pays ne sont pas en mesure de financer les types de mécanismes de soutien et de liquidité qui sont aujourd’hui courants dans le monde développé.

Le fossé se creuse entre les pays riches et les pays pauvres, et cela jette les bases pour davantage de conflits et de difficultés, et de plus grands défis.

Leadership canadien au cours de la pandémie de COVID‑19 : une nouvelle réponse du Canada

Voilà qui soulève la question fondamentale pour cette année et pour l’avenir : le soutien financier du Canada devrait-il être limité aux montants prévus au budget bien avant la crise de la COVID-19, ou des montants supplémentaires devraient-ils être déboursés? La réponse est claire, et s’inscrit dans la logique de ce que chaque économie développée a fait pour répondre aux crises nationales auxquelles nous sommes tous confrontés.  Nous devons faire beaucoup plus. 

Face à la progression constante du virus COVID-19 à travers le monde depuis janvier, tous les gouvernements se sont engagés, avec plus ou moins de succès, à sauver des vies en imposant la distanciation physique, le confinement et d’autres mesures publiques. Lorsque les gouvernements ont pris conscience de l’incidence dramatique de la crise sur les économies, des mesures sans précédent ont été prises pour soutenir les travailleurs, les familles et les entreprises touchés. On estime que pas moins de 11 billions de dollars auraient été dépensés par les économies avancées, et que d’autres investissements seraient à venir. Si l’on en croit le BCAH, une fraction de cette somme, soit 90 milliards de dollars, pourrait protéger les personnes les plus vulnérables du monde des effets de la crise sanitaire actuelle. 

Les arguments en faveur de cette approche n’ont pas été formulés en termes de « générosité » ni de « charité ». Ils ont été justifiés avec raison comme étant essentiels aux économies nationales, et comme le reflet des leçons tirées de la Grande Dépression, de l’effort de guerre et, plus récemment, de la réponse réussie à la crise financière de 2008. Les arguments en faveur de la reprise nationale ont été fondés sur l’intérêt personnel ainsi que sur la solidarité.

Là où l’effort mondial à ce jour accuse un retard criant, c’est dans la réponse à cette même crise dans le monde en développement. Jusqu’à présent, les investissements sont loin de répondre aux besoins, et nous sommes maintenant dans une véritable crise. Ce qu’il faut, c’est que la logique que nous avons appliquée à nos enjeux nationaux soit aussi appliquée à l’échelle mondiale. 

La crise sanitaire et la catastrophe économique sont toutes deux mondiales par nature, et nous ne pourrons nous en remettre avec succès que si la pandémie prend fin et que l’économie mondiale se rétablit.  Rien de tout cela ne se produira si le monde en développement ne se sort pas lui aussi de la crise. La reprise au Canada n’aura pas lieu tant qu’il n’y aura pas de marché pour nos produits, et tant que nous ne serons pas assurés d’un cheminement réussi vers la santé de la population et la sécurité mondiale. Il est dans notre intérêt d’agir, tout aussi sûrement qu’il l’était d’offrir des programmes de soutien aux citoyens canadiens pendant la pandémie.

Tout comme les soins de santé en général des Canadiens ont été touchés par la nécessité de concentrer les ressources sur la réponse à la Covid-19, les conséquences sanitaires et sociales pour les pays en développement sont très graves et vont au-delà de la pandémie elle-même. La pénurie de nourriture atteint maintenant des proportions proches de la famine, entraînant des décès. La violence sexuelle et fondée sur le genre augmente de manière exponentielle, car de nombreuses femmes se trouvent enfermées chez elles avec leurs agresseurs. L’incapacité financière et pratique de poursuivre les programmes de vaccination et autres programmes pour plusieurs maladies infectieuses, en particulier la polio, la rougeole, le choléra et le paludisme, combinée à l’interruption d’autres services de santé essentiels entraînera une hausse des décès peut-être encore pire que les répercussions directes de la COVID-19.

Et il y a la question tout aussi cruciale de la disponibilité d’un vaccin pour la COVID-19, quand et si cet événement dont nous avons grandement besoin vient à se produire. Le « nationalisme vaccinal » est la prochaine épidémie à laquelle nous devrons faire face, car s’il triomphe, des milliards de personnes devront se passer de cette protection essentielle et demeureront donc vulnérables à la COVID-19. Il prolongera les conséquences sanitaires et économiques de la pandémie, alors que les infections continueront d’augmenter et les chaînes d’approvisionnement dans les zones à faible accès seront toujours perturbées. Sans un plan mondial efficace, les réapparitions dans le monde entier feront en sorte que personne ne sera vraiment en sécurité. L’engagement sans réserve du premier ministre Trudeau en faveur d’un accès équitable et abordable pour tous, l’intérêt du Canada pour l’aménagement de l’installation COVAX et le soutien à la Coalition pour les innovations en matière de préparation aux épidémies (CEPI) sont des pas importants dans la bonne direction.

Le Canada est également l’un des premiers pays à avoir contribué au mécanisme de garantie de marché (Advanced Market Commitment ou AMC) COVAX. Ce dernier utilisera les fonds de l’aide publique au développement pour inciter les fabricants, par des garanties, à mettre en place une capacité mondiale suffisante avant l’homologation des vaccins. Il achètera ensuite des vaccins et participera à leur distribution dans les pays à faible revenu et les pays à revenu moyen inférieur. Ensemble, ces pays représentent près de la moitié de la population mondiale. 

L’approvisionnement en vaccins en quantité suffisante pour répondre aux besoins critiques des pays à faible revenu et des pays à revenu moyen inférieur ne représente toutefois qu’une partie de l’équation; l’organisation de campagnes de vaccination massives à l’échelle communautaire dépendra des travailleurs de la santé locaux dans le monde entier. Nous devons faciliter leur travail et aider leurs systèmes de santé à faire face à la COVID‑19, tout en renforçant les capacités mondiales de prévention et de préparation aux pandémies qui permettront au monde de prévenir et de détecter les menaces futures à la sécurité sanitaire mondiale et d’y répondre.

Un autre argument doit être avancé. Si nous n’agissons pas maintenant, il est certain que la situation d’un grand nombre de pays, qui se détériore rapidement, va encore s’aggraver, avec des conséquences catastrophiques en termes de pertes de vies humaines, de détérioration du progrès social si durement obtenu et de gaspillage des économies. À un moment donné, le monde prendra conscience de cette réalité, et les coûts de la réponse seront alors encore plus élevés.  Il ne s’agit pas là d’une supposition ou d’une prédiction, mais d’une certitude.

Cette crise exige une nouvelle réponse de la part du Canada : il nous faut prendre appui sur nos réalisations à ce jour, tout en reconnaissant qu’il y a encore beaucoup à faire. C’est en partie une question d’argent et de ressources, mais c’est aussi une question de clarté de vision et de volonté de nous atteler à la tâche. 

Ce dont nous avons besoin, de toute urgence, c’est de davantage de soutien pour assurer la stabilité financière, le développement et l’aide humanitaire et un engagement renouvelé pour faire face à la crise des déplacements forcés et des réfugiés. Le Canada a également participé à l’organisation d’une intervention solide, rapide et coordonnée par l’entremise de l’architecture mondiale du G20 et des institutions financières internationales (IFI) afin de répondre aux besoins de financement immédiats des pays, notamment par l’allégement du service de la dette, afin que la crise mondiale n’aggrave pas les inégalités et ne réduise pas à néant les avancées des pays vulnérables en matière de développement. Le Canada devrait continuer à jouer un rôle de chef de file dans la promotion de la prochaine étape de la réponse institutionnelle mondiale, afin de veiller à ce que le monde se rétablisse et saisisse l’occasion pour mieux reconstruire.

Le Canada a déployé beaucoup d’efforts pour ajouter un troisième pilier essentiel au programme de l’aide au développement, à savoir la nécessité d’adopter des approches plus innovantes en matière d’investissement et d’aide financière au moyen d’investissements directs de capitaux, de subventions et de prêts assortis de conditions avantageuses. C’est d’autant plus urgent compte tenu des répercussions de la COVID-19 et du besoin croissant de stratégies de relance qui mettent en avant les exigences d’atténuation des changements climatiques et d’adaptation à ces mêmes changements.

L’ancien ambassadeur des Nations Unies, M. Blanchard, était à l’avant-garde de ces efforts, et le Canada copréside, avec la Jamaïque, un effort mondial majeur pour mettre au point des initiatives face à des défis sans précédent. Les ministres des Finances se réuniront le 8 septembre pour discuter des options possibles, et le Canada devra être prêt à donner l’exemple. La Banque mondiale, les banques régionales de développement et le FMI ainsi que les ressources du secteur privé devront être mobilisés si nous voulons faire des progrès à l’égard de la reprise et des changements climatiques.

Déplacements forcés – l’autre crise

Bien avant la COVID-19, le système international des réfugiés connaissait déjà une crise. Malgré que l’éclosion de la COVID-19 m’ait empêché de voyager pour voir l’ensemble des répercussions de la situation, j’ai pu lire et écouter davantage. Les preuves sont difficiles à assimiler, mais nous devons faire preuve d’ouverture pour voir et entendre ce qui se passe réellement. Compte tenu de mon mandat et reconnaissant qu’il comporte de nombreux éléments liés à l’aide humanitaire, je mettrai l’accent sur les questions des déplacements forcés et sur ce que le Canada peut faire face à cette crise internationale croissante.  

À la fin de 2019, il y avait plus de personnes qui ont été déplacées de force dans le monde qu’à tout autre moment depuis la création du système à la fin de la Seconde Guerre mondiale –selon le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) on compte près de 80 millions de personnes, dont 26 millions de réfugiés et 45,7 millions de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. La grande majorité de ceux qui ont fui leur pays, 85 %, ne s’est pas rendue en Europe et en Amérique du Nord, mais a demandé l’asile dans des États voisins de leur pays d’origine. Ces pays à faible et moyen revenu qui doivent composer avec leurs propres problèmes économiques et de développement, comme la Türkiye, le Liban, la Colombie, le Pakistan et l’Ouganda, accueillent la grande majorité des réfugiés du monde, pas le Canada.

En outre, un système créé pour assurer la protection des réfugiés et améliorer leur situation difficile ne peut y arriver seul. La durée moyenne de la situation d’un réfugié est maintenant de plus de 20 ans. Il n’existe aucune voie apparente qui mène à la sécurité, à la dignité et à la citoyenneté pour les réfugiés qui ne peuvent obtenir de statut dans leur pays d’accueil ni rentrer chez eux en toute sécurité. En 2019, seule une infime partie des réfugiés (moins de 0,5 %) a pu être réinstallée dans d’autres pays comme le Canada, et les besoins de réinstallation ne cessent de croître alors que le nombre de places, lui, diminue constamment. Il en résulte une frustration et une impatience croissantes, tant de la part des réfugiés que des États qui les accueillent.

Le cœur du problème est politique. Ce qu’il faut de toute urgence, en particulier dans le contexte de la COVID-19, c’est un leadership politique plus soutenu et un dialogue qui ont à la fois pour but de s’attaquer aux causes sous-jacentes des crises humanitaires et de trouver des solutions durables fondées sur les droits, avec et pour tous les réfugiés, les migrants et les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays.

Après 1945, il a fallu de nombreuses années pour résoudre le défi immense entraîné par la tragédie et le déplacement. Les agences des Nations Unies créées après cette période se sont surtout efforcées d’accomplir l’énorme tâche humanitaire, et d’autres discussions et négociations ont été entreprises pour régler les questions politiques sous-jacentes. Les acteurs humanitaires n’ont pas eu le mandat ni les moyens pour aborder les questions politiques relatives aux réfugiés et pour d’engager de solides investissements dans la reconstruction nécessaire à une paix durable. C’est essentiellement le modèle qui demeure en place aujourd’hui, mais sans l’engagement soutenu en faveur du dialogue politique et de l’investissement dans la reconstruction.

Les agences des Nations unies HCR, UNRWA et UNICEF ont été rejointes par le BCAH et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) avec pour mission de répondre aux besoins et aux priorités des réfugiés, de coordonner les services clés, d’aider à la réinstallation lorsque c’est possible et de négocier avec les donateurs et les pays d’accueil relativement à la myriade de questions qui se posent nécessairement en permanence. Ils le font de concert avec des milliers d’ONG, tant nationales qu’internationales, d’organisations locales et de réponses communautaires apportées par les réfugiés eux-mêmes. Ils ne sont cependant pas en mesure de s’attaquer aux causes du déplacement et ne peuvent donc pas, à eux seuls, trouver les moyens de résoudre les problèmes qui ont conduit à ces tragédies.

L’utilisation du mot « camp » lui-même est intéressante, car elle implique un lieu d’habitation à la fois temporaire et relativement petit. Ce n’est pas le cas. Les camps sont devenus des espaces de vie permanents, et le plus grand camp, à Cox’s Bazar au Bangladesh, compte une population d’environ un million de personnes. Dans un rapport antérieur destiné au gouvernement du Canada, Dites-leur que nous sommes humains, j’ai consigné ma description du camp Rohingya et des conflits qui en sont à l’origine. Trois ans plus tard, nous n’avons pas avancé dans la résolution de ce conflit, et la situation humanitaire a été radicalement affectée par la COVID-19 et ses répercussions.

Les réalités que j’ai décrites dans cette situation, la gravité du traumatisme humain et l’ampleur des dégâts, l’incidence sur les femmes et les filles, le manque d’éducation, l’accès insuffisant à des possibilités économiques importantes, les tensions entre les réfugiés et la communauté d’accueil, les défis sur le plan de la sécurité, le caractère insoluble du conflit politique et l’incapacité des parties concernées à pouvoir résoudre ces questions, ont naturellement influencé mon point de vue sur la situation des réfugiés en général.

Avec la COVID-19, les conditions se détériorent rapidement dans les communautés du monde entier, car les agences internationales y ont moins accès. Pendant ce temps, les réfugiés luttent contre leurs conditions de vie et sont devenus les leaders sur le terrain. Bien que le BCAH reconnaisse que l’accès aux communautés de réfugiés et la mobilité des acteurs internationaux sont restreints en raison de la pandémie, les réfugiés et les organisations qu’ils dirigent, y compris celles qui sont dirigées par des femmes, ont réagi en faisant preuve d’une innovation impressionnante pour combler les lacunes importantes. Ils continuent de démontrer leur capacité à fournir des services de première ligne de protection et d’aide sociales. Cette nouvelle réalité est enracinée et devrait mener à un plus grand respect des opinions et des organisations des réfugiés, ce qui influera sur le financement et la participation véritable des réfugiés aux discussions portant sur la manière de régler les crises en cours.

Le leadership canadien dans la crise des réfugiés

Pourquoi le Canada devrait-il consacrer du temps, des ressources et du capital politique pour diriger un effort mondial visant à relever le défi du déplacement? Le Canada est actuellement un leader en la matière. Le fait d’avoir été le leader mondial en matière de réinstallation de réfugiés en 2018 et en 2019, en plus d’avoir procédé à la réinstallation de réfugiés syriens au Canada, a permis d’accroître notre autorité aux yeux des autres. Nous avons la capacité de diriger et d’animer les types de conversations entre les pays qui accueillent la vaste majorité des réfugiés du monde et ceux qui fournissent la majeure partie du financement pour le système international de réfugiés. Par l’entremise de nos missions partout dans les pays en développement, nous disposons des outils, des atouts et de l’expertise nécessaires pour que les solutions pour aider les réfugiés deviennent une réalité. Nous l’avons déjà fait et nous pouvons le refaire.

Pendant des décennies, nous nous sommes tournés vers l’aide humanitaire au lieu de nous attaquer aux racines politiques du problème qui ont forcé les réfugiés à fuir et qui les empêchent toujours de trouver un véritable chez-soi et de vivre en sécurité. Toutefois, alors que le nombre de réfugiés et d’autres personnes déplacées de force atteint de nouveaux records d’année en année, les niveaux de financement humanitaire international ont plafonné. Afin de pouvoir garantir que chaque dollar consacré à l’aide humanitaire versé par les pays, dont le Canada, se rende le plus loin possible pour répondre à ces besoins, la communauté internationale s’est réunie pour créer, en 2018, le Pacte mondial sur les réfugiés (PMR). La pierre angulaire du Pacte est un accord selon lequel il faut impérativement utiliser notre aide internationale de façon plus intelligente et plus stratégique. Cela signifie qu’il faut veiller à l’harmonisation de nos efforts humanitaires, de développement et de consolidation de la paix, chacun ouvrant la voie et contribuant aux activités des autres. Cela signifie aussi que de nouvelles sources de financement – y compris les IFI et le secteur privé – doivent être invitées à apporter leur aide. La mise en œuvre du PMR contribuerait également, dans une certaine mesure, à améliorer les conditions de vie des réfugiés et des communautés qui les accueillent pendant leur exil et à démontrer un plus grand partage des responsabilités par des pays tiers tels que le Canada.

Une volonté politique soutenue est néanmoins nécessaire pour remédier aux causes profondes des déplacements forcés à l’échelle internationale. Le Canada, qui jouit d’une solide réputation d’intermédiaire honnête et de médiateur à l’international, peut aider.

Le Canada travaille dans tous les clivages pour unifier les approches humanitaires, de développement et de consolidation de la paix au Moyen-Orient afin que les réfugiés et les communautés qui les accueillent généreusement puissent en bénéficier. Dans le cadre de sa stratégie pour le Moyen-Orient, par exemple, le Canada a amélioré l’accès à une éducation de qualité en Jordanie en instaurant une aide au développement à plus long terme qui vient compléter son aide humanitaire fondée sur les besoins, afin de mettre en place des systèmes éducatifs résilients de qualité qui profitent à la fois aux enfants jordaniens et aux enfants réfugiés. Ce n’est là qu’un exemple d’approche de réponses globales que la communauté internationale a approuvée dans le Pacte et que le Canada est bien placé pour développer. Nous l’avons fait en Jordanie et nous devrions le faire dans d’autres contextes liés aux réfugiés.

De même, le Canada est un ardent défenseur d’une meilleure coopération internationale visant à exploiter les avantages de la question des migrations. Nous croyons fermement aux avantages de systèmes de migration complets et bien gérés, et estimons que le système multilatéral et les Nations Unies en particulier peuvent jouer un rôle clé dans une approche globale de la question des migrations, qui à la fois protège les plus vulnérables et souligne que les migrations sont un moteur d’innovation, de croissance économique et de stabilité sociale. Le Canada a salué l’adoption, en 2018, du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, qui porte principalement sur des mesures pratiques pour protéger et promouvoir la dignité humaine des migrants et contribuer à la prospérité mondiale. Il a accepté le rôle de « champion » du Pacte, ce qui renforce encore son profil de leader mondial en matière de migration et sa capacité à soutenir et à influencer les discussions internationales sur les migrations et la mise en œuvre du Pacte dans d’autres pays.

Le gouvernement du Canada a clairement indiqué que l’immigration fera partie intégrante de notre reprise économique post-COVID-19. L’immigration constituera un moteur économique clé, essentiel à notre croissance.  Notre capacité à gérer efficacement et de manière fiable un vaste programme d’immigration et à en tirer profit repose sur un système international stable, sur de solides organisations multilatérales et internationales, bien financées, ainsi que sur la capacité à gérer efficacement les migrations, y compris la protection fondée sur les droits, les approches basés sur le genre et les solutions pour les réfugiés. L’instabilité d’une partie de ce système affecte le système dans son ensemble.

Le Canada a également ouvert la marche en matière d’intégration des réfugiés à l’aide de politiques, de recommandations et de décisions, ainsi que la participation de délégations canadiennes à des conférences internationales. Le ministre Mendicino s’est engagé à travailler avec d’autres pays pour assurer une approche similaire, ce qui a également une incidence évidente sur les décisions de financement pour la prestation de l’aide. Les ONG et les agences des Nations Unies doivent soutenir davantage la localisation et les fournisseurs de services locaux. Le Canada devrait continuer de faire pression sur ses partenaires des Nations Unies et d’organisations non gouvernementales internationales (ONGI) relativement cette question, et chercher des moyens d’honorer ses engagements en faveur d’une localisation accrue dans le cadre de ses efforts d’aide humanitaire et d’aide au développement.

Par la signature du PMR, le Canada s’est engagé à explorer des voies complémentaires qui pourraient s’ajouter à la réinstallation traditionnelle, en s’attaquant aux obstacles que rencontrent les réfugiés lorsqu’ils accèdent à d’autres programmes d’immigration.

Le Canada s’est également engagé à mettre davantage l’accent sur l’éducation des réfugiés. J’ai vu de mes propres yeux à Cox’s Bazar le défi auquel sont confrontés les camps, et il a fallu trois ans avant l’apparition de la COVID-19 pour obtenir des progrès sur le terrain pour répondre à ce besoin vital des réfugiés à l’intérieur et à l’extérieur des camps. La pandémie a représenté un énorme recul en matière d’éducation (comme dans tous les pays du monde), et le Canada devra se concentrer sur ce problème dans les prochaines années. Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), les fermetures d’écoles imputables à la pandémie ont touché plus de 90 % des apprenants inscrits, qui ont dû interrompre leurs études, ce qui les rend vulnérables aux mauvais traitements et augmente l’insécurité alimentaire pour les millions d’enfants qui dépendent des repas offerts dans les écoles. Cela comprend des millions de réfugiés qui fréquentent l’école, mais pourraient déjà être vulnérables à des obstacles importants dans l’accès à une éducation de qualité. En outre, plus de 3,7 millions d’enfants réfugiés n’allaient pas à l’école avant la pandémie.

Dans ce contexte, les ministères de l’Éducation du monde entier planifient la réouverture des écoles, lorsqu’il sera possible de le faire en toute sécurité. Ils doivent réfléchir sur la façon de procéder pour ramener à l’école tous les enfants qui y allaient auparavant, mais aussi pour que les enfants qui n’allaient pas à l’école, comme les réfugiés, aient accès à une éducation de qualité. Les enfants et les jeunes les plus vulnérables et les plus marginalisés du monde, notamment les filles et les adolescentes, ainsi que les réfugiés, auront besoin d’un soutien supplémentaire pour que les effets dévastateurs de la pandémie ne les empêchent pas d’accéder à une éducation de qualité.
  
Le soutien à l’éducation mondiale, y compris pour les plus pauvres et les plus vulnérables, est l’une des principales priorités du Canada. Toutefois, afin que personne ne soit laissé pour compte et que chaque enfant et chaque jeune bénéficie d’une éducation de qualité, inclusive et sensible à la dimension de genre, une action ciblée doit être menée à l’intention des plus vulnérables. Le Canada s’est engagé à faire en sorte que tous les enfants réfugiés et déplacés puissent recevoir l’éducation dont ils ont besoin et qu’ils méritent. Je soutiens pleinement cette approche, mais je tiens à préciser que nous devons également soutenir l’investissement international afin de donner de l’espoir à la population de réfugiés dans le monde entier. Parallèlement, il nous faut appuyer les efforts continus visant à trouver des voies fondées sur les droits et politiquement sensibles pour résoudre les conflits sous-jacents. 

Si importante que soit l’éducation, à elle seule, elle ne suffit pas. L’éducation doit s’inscrire dans une approche plus large comprenant des perspectives d’emploi, des occasions de trouver un chemin vers la sécurité et la dignité personnelles. Le Canada s’est fait un devoir de chercher à éliminer les mariages d’enfants, les mariages précoces et les mariages forcés, une politique profondément ancrée dans notre passion pour les droits de la personne, l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes et des filles. Nous savons que l’inégalité entre les sexes est une cause fondamentale des mariages d’enfants, des mariages précoces et des mariages forcés. Mais nous devons également comprendre les moteurs économiques qui continuent d’en faire une pratique courante, y compris dans les camps de réfugiés. Il s’agit du moins en partie de familles qui luttent pour leur sécurité économique. Nous associons également, de manière tout à fait compréhensible, une éducation solide à la lutte contre le radicalisme et l’extrémisme religieux. Nous devons cependant comprendre que même s’il existe un lien entre l’éducation et le travail, la sécurité, les occasions et la dignité, elle ne suffira pas pour lutter contre l’extrémisme et l’exploitation criminelle. 

Les régions les plus proches de chez nous comptent également parmi les plus durement touchées – l’Amérique latine et les Caraïbes constituent actuellement l’épicentre mondial de la pandémie. Cela a entraîné une détérioration considérable au niveau des besoins fondamentaux, exacerbant les inégalités existantes, tandis que les problèmes sociaux et politiques, notamment la violence contre les femmes, la corruption omniprésente et le crime organisé ont perduré. La sécurité alimentaire devient rapidement l’un des principaux problèmes de la région en raison de l’interruption des chaînes d’approvisionnement mondiales, de la perte de revenus et des changements climatiques. Les économies de nos voisins s’effondrent sous la pression des mesures de quarantaine.

Ces pressions cumulées alimentent la crise migratoire actuelle et les crises de déplacement en cours au Venezuela et en Amérique centrale, alors que les gouvernements de la région doivent composer avec les conséquences de la pandémie. Pourtant, ces personnes ont de moins en moins d’options. La fermeture des frontières s’est avérée problématique pour des milliers de migrants en déplacement, qui se retrouvent bloqués et incapables de satisfaire leurs besoins fondamentaux.

L’UNHCR estime qu’il y aurait actuellement dans le monde plus de 5,2 millions de réfugiés et de migrants vénézuéliens, la plupart dans les pays voisins. Il y a plus de 400 200 réfugiés et migrants d’Amérique centrale dans le monde entier, et plus de 318 000 personnes déplacées à l’intérieur du pays dans le triangle du Nord (El Salvador, Guatemala, Honduras). Les personnes qui fuient l’Amérique centrale courent d’énormes risques en raison des nombreux cas de violence, d’extorsion, de viols et d’agressions sexuelles, de meurtres et de disparitions le long de la route de migration clandestine. Malgré la fermeture des frontières, les déportations et les retours forcés des États-Unis et du Mexique vers le triangle du Nord se sont poursuivis, y compris pour les personnes ayant reçu un diagnostic de COVID.

La pandémie a également des répercussions importantes sur les fragilités existantes en Haïti, qui continue de connaître des crises sociopolitiques simultanées, une grande vulnérabilité aux catastrophes naturelles et une détérioration rapide des indicateurs humanitaires et de développement. Les gens continuent de quitter Haïti en grand nombre.

Depuis le début de la pandémie, le Canada s’efforce d’aider les pays partenaires d’Amérique latine et des Caraïbes à atteindre leurs objectifs de développement à long terme, tout en répondant aux besoins immédiats des populations vulnérables touchées par la COVID-19, notamment les réfugiés et les migrants. Il reste encore beaucoup à faire pour combler l’écart entre les ressources disponibles et la gravité des besoins. Le Haut-Commissariat pour les réfugiés a invité le Canada à diriger un groupe de pays pour aider à faire précisément cela, en soutenant des approches globales et coordonnées en réponse à la crise des déplacements en Amérique centrale. En acceptant cette invitation, nous pouvons tirer parti de nos liens étroits avec les pays de la région pour nous remettre des effets dévastateurs de la COVID-19 et trouver des solutions durables pour les centaines de milliers de personnes déplacées qui continuent à éprouver des difficultés.

Les solutions pour les réfugiés ne se matérialiseront pas d’un coup de baguette. Des efforts particuliers pour améliorer l’accès des réfugiés à l’éducation, tirer parti des possibilités économiques s’offrant à eux et relever les incroyables défis auxquels sont confrontées les femmes et les filles réfugiées constituent des investissements essentiels. Le Canada devrait continuer à jouer un rôle de premier plan dans ces domaines critiques. Nous devons toutefois aussi trouver des solutions politiques aux problèmes qui ont engendré la crise des réfugiés.  

Le Canada devrait se montrer plus ambitieux dans son rôle de champion du dialogue politique avec ceux qui peuvent débloquer des solutions, notamment les États qui accueillent des réfugiés, les pays donateurs et de réinstallation et les réfugiés eux-mêmes. Il devrait encourager les solutions en soulevant les questions de déplacement dans les discussions multilatérales qui touchent les pays d’origine et les États d’accueil des réfugiés, notamment en matière de développement, de commerce, de finances et de consolidation de la paix. Le Canada devrait également utiliser ses nombreux outils pour appuyer le travail des partenaires locaux et des organisations dirigées par des réfugiés, qui sont généralement en première ligne pour répondre aux besoins des réfugiés et joueront un rôle essentiel dans la recherche de solutions. 

Les recommandations qui suivent devraient s’appuyer sur ce qui est déjà, à juste titre, un point central de l’aide internationale du Canada, continuer d’accorder la priorité aux besoins des plus vulnérables. Si les efforts du Canada sont axés sur une approche globale des défis politiques, humanitaires et de développement auxquels la communauté internationale se trouve confrontée, ils donneront de meilleurs résultats. Il est important de réaliser que le leadership ne consiste pas simplement à avoir une vision, mais à la réaliser. En matière d’aide humanitaire et de développement, nous devons faire plus, et le faire mieux. 

Recommandations

Assurer le leadership du Canada pendant la crise de la COVID-19 :

1. Le gouvernement du Canada doit allouer des ressources supplémentaires pour appuyer la réponse mondiale à la COVID-19, dans le cadre d’un effort plus vaste des économies de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour répondre à la crise financière, sociale et économique mondiale. Une aide internationale et un financement humanitaire accrus seront nécessaires pour appuyer cette réponse dans les années à venir. Ces fonds devraient s’ajouter aux engagements actuels et aux dépenses estimées et favoriser un équilibre entre les partenaires multilatéraux et les ONG locales, nationales et internationales, tout en continuant d’accorder la priorité aux besoins des femmes et des filles et en veillant à ce que les approches basées sur le genre. En ciblant les besoins humanitaires, la réponse sanitaire et les problèmes socio-économiques immédiats, le Canada pourrait considérablement atténuer les souffrances et aider à construire un pont vers la reprise.
2. Dans le cadre du processus de développement, le Canada doit s’efforcer d’assurer une approche mondiale, universelle et non discriminatoire de la disponibilité et de la distribution des vaccins. Il faudra, pour cela, un financement supplémentaire important et réservé pour aider à l’achat et à la distribution internationale de doses aux plus vulnérables, en complément de la diplomatie canadienne en matière de vaccins et des achats nationaux.
3. L’engagement des institutions financières internationales (IFI) sera également essentiel, à long terme, pour aider à remédier aux répercussions financières de la crise. Le Canada devrait travailler en collaboration avec les IFI pour faciliter leur soutien. Le rôle de chef de file qu’il joue actuellement dans les discussions novatrices entre les pays donateurs et les pays hôtes devrait se poursuivre, et être assorti de notre volonté d’engager davantage de fonds. 

Renforcer le leadership du Canada en matière d’aide humanitaire et d’aide aux réfugiés :

4. À l’échelle mondiale, le Canada devrait continuer à jouer un rôle de premier plan dans les discussions humanitaires, tout en s’assurant que notre politique étrangère, notre aide internationale et notre action diplomatique se concentrent sur les solutions pour ceux qui sont déplacés de force. Cela devrait comprendre le renforcement de nos efforts pour mieux intégrer les éléments de l’aide humanitaire, du développement, de la consolidation de la paix afin de créer des réponses globales aux déplacements forcés. Nous devrions promouvoir des solutions pour les réfugiés en participant à des domaines tels que le développement, la consolidation de la paix, les finances, le commerce et d’autres aspects du système des Nations Unies. Chaque fois que l’occasion se présente, le Canada cherche des moyens de mettre à profit son pouvoir de mobilisation, ses antécédents de médiateur et son esprit d’innovation en matière de politique et de pratique pour résoudre les situations des réfugiés. 
5. Il doit aussi prendre les devants dans la recherche de solutions politiques aux problèmes ayant engendré la crise des réfugiés. Pour ce faire, et compte tenu du mandat apolitique du système international de réfugiés, le Canada devrait créer des mécanismes complémentaires de dialogue entre les principaux États d’accueil des réfugiés, les principaux pays donateurs et de réinstallation et les leaders chez les réfugiés, afin d’encourager le dialogue politique nécessaire à l’élaboration et à la mise en œuvre de solutions avec les réfugiés et pour eux.
6. Le Canada dispose d’une série d’outils diplomatiques novateurs, notamment l’aide internationale, des programmes d’immigration et de réinstallation, des accords commerciaux et le soutien à l’égard des initiatives menées par les réfugiés. Ce sont là des ressources qui peuvent être – et ont été – utilisées dans des contextes nationaux et régionaux pour débloquer des solutions pour les réfugiés. Le Canada l’a déjà fait auparavant. Nous pouvons, et devrions, le faire à nouveau. Nous pouvons également utiliser cet engagement pour promouvoir des initiatives canadiennes fructueuses telles que le parrainage privé de réfugiés, l’inclusion de réfugiés dans les délégations nationales aux conférences sur les questions relatives aux réfugiés et la consultation de dirigeants des réfugiés par rapport aux politiques et aux questions qui les touchent, comme le modèle de réseau consultatif sur les réfugiés récemment créé au Canada et soutenu par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et par Affaires mondiales Canada (AMC).
7. Outre un financement accru et fiable pour les acteurs multilatéraux et internationaux, l’aide internationale du Canada devrait comprendre des mécanismes, basés au l’administration centrale ou sur le terrain, pour soutenir les partenaires locaux, y compris les ONG nationales et les organisations dirigées par des réfugiés ayant la capacité de gérer des fonds et de fournir des services. Comme le montre la crise actuelle, les partenaires locaux et les organisations dirigées par des réfugiés apportent une valeur ajoutée évidente aux réponses internationales et contribuent à combler les lacunes critiques. Ils sont également capables de s’adapter aux conditions locales et entretiennent des liens étroits avec les communautés touchées. Ils apportent une contribution inestimable et devraient être des partenaires de confiance dans les réponses futures.
8. Malgré l’incidence de la COVID-19 sur la mobilité dans le monde, le leadership du Canada en matière de réinstallation demeure important. L’histoire nous a appris que fermer la porte à ceux qui cherchent la sécurité et des occasions empire les injustices. Cette leçon devrait guider les politiques publiques tandis que les risques de pandémie sont mieux maîtrisés. Notre leadership en matière de réinstallation gagnera à être maintenu, sachant que notre exemple exercera un effet important sur le comportement des autres. Il s’agit notamment de continuer à partager le modèle de parrainage communautaire du Canada avec d’autres pays.
9. Alors que toutes les régions du monde sont touchées par la COVID-19 et ses conséquences plus larges, la crise devrait entraîner, dans les Amériques, une détérioration considérable au niveau des besoins fondamentaux et des inégalités, les hausses comptant parmi les plus élevées au monde. L’UNHCR a proposé que le Canada préside la plateforme régionale de soutien aux personnes déplacées en Amérique centrale.  Nous devons accepter ce défi. À proximité, Haïti demeure un pays très fragile, surtout en cette période de crise. Le Canada ne peut abandonner Haïti et doit continuer à offrir un soutien et à faire preuve de leadership, notamment en tant que président du groupe consultatif ad hoc de l’ECOSOC sur Haïti aux Nations Unies. Le Canada devrait également continuer à jouer un rôle de leader dans le soutien aux migrants et aux réfugiés vénézuéliens, en facilitant les efforts déployés pour trouver une solution politique aux fins de rétablissement pacifique de la démocratie et en augmentant son aide internationale au Venezuela pour répondre aux besoins urgents et préparer la reprise future.