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Appui canadien à la Politique nationale genre du Mali Pour améliorer le sort des Maliennes

Photo de la directrice du PROJES, Louise Camiré, en mission terrain, entourée d’un groupe de femmes.

Dans une société traditionnelle et religieuse comme le Mali, la question de l’égalité entre les femmes et les hommes est sensible, et doit être abordée avec doigté.

Contexte du projet

Les efforts du Mali en faveur de la promotion de la femme se heurtent à de nombreux obstacles, d'ordre institutionnel et socioculturel. La situation des femmes demeuremarquée par un accès limité aux services sociaux et aux ressources de production, une faible reconnaissance de leurs droits et une participation restreinte aux processus de décision à tous les niveaux. Des progrès réels ont été réalisés grâce aux nombreux programmes et projets mis en œuvre par le gouvernement, les partenaires au développement, les ONG et les organisations féminines de la société civile. Cependant, beaucoup reste à faire pour réduire les inégalités entre les femmes et les hommes dans les lois, les politiques, et les faits.

Certaines données fournies par le PNUD dans son Rapport sur le développement humain de 2016 sont éloquentes : le nombre moyen d'années de scolarité au Mali est de 1,7 chez les femmes et de 3 chez les hommes; le taux d'activité est de 50,1 chez les femmes et de 82,3 chez les hommes, ce qui n'est pas étonnant, compte tenu d'un taux de fécondité de 6,4 et la part des sièges au parlement détenus par les femmes est de 8,8 %, ce qui place le Mali parmi les cinq derniers pays en Afrique quant à la participation politique des femmes.

Le caractère traditionnel de la société malienne, accentué par l'importance croissante de la religion, constitue souvent un frein à la participation égalitaire des femmes et des hommes à la société, même si, dans l'informel, les femmes participent largement aux travaux qui permettent à la famille de vivre. Malheureusement, les travaux réservés aux femmes sont peu reconnus et ne sont souvent accompagnés d'aucune rémunération.

Comment, dans ce contexte, susciter et opérer un changement social et universel? Comment, à travers les lois et les outils destinés à encadrer la démocratie et les droits humains, faire en sorte que les citoyens et les citoyennes soient traités également et aient les mêmes perspectives de développement et d'épanouissement? Comment susciter la participation de tous et de toutes aux affaires sociales et à la prise de décisions qui touchent toute la communauté? Comment faire en sorte que l'aide internationale profite également et équitablement à tous les membres de la société malienne?

Implication canadienne

Le Canada fait partie des premiers pays qui ont contribué à la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes au Mali. En effet, depuis plus de 40 ans, il cherche à favoriser la participation entière et égale de tous au développement, stratégie amorcée notamment avec la parution de ses lignes directrices en 1976, suivie de la publication de sa politique novatrice sur l'intégration de la femme au développement en 1984. En 1999, le Canada a réitéré son engagement en adoptant la Politique d'égalité entre les sexes, qui considère l'égalité entre les sexes comme un thème transversal pour l'ensemble de l'Aide publique au développement.

Depuis le début des années 1990, la coopération canadienne a initié et accompagné unensemble de projets et programmes structurants dans le domaine du genre et du renforcement des capacités de la société civile et des acteurs étatiques, dans des domaines variés, comme la vie associative des groupements et associations (planification stratégique, instances statutaires, reddition de comptes aux membres, etc.), le genre et l'équité, les droits de la personne, la défense et la mise en œuvre des politiques de développement. De ces projets on peut citer pour le compte de la société civile les : Programme de développement des Droits de la personne et de la Démocratie ACDI/CECI (1992–1996); Programme de Renforcement Solidarité Canada Sahel; Programme Droit et Citoyenneté de la Femme DCF) ACDI/CECI (1998–2005) et les Fonds d'appui pour la participation des femmes aux élections à partir de 2006. De même, grâce à l'appui de la coopération canadienne, de nombreuses organisations de la société civile ont tissé des relations partenariales avec leurs consœurs de la société civile canadienne par le biais de différents projets et programmes (DCF, Uniterra et autres). Des organisations canadiennes comme Mère et Monde, le Conseil du Statut de la femme, le Réseau des cuisines collectives, le Réseau québécois d'action pour la santé de la femme, le Réseau des intervenants et intervenantes communautaires et bien d'autres ont été actives avec leurs partenaires maliens.

Dans ce contexte, la coopération canadienne au Mali a développé depuis 1998 une stratégie genre et égalité entre les sexes avec les objectifs suivants : appuyer les projets et programmes au Mali pour réduire les obstacles et contraintes quant à l'habilitation des femmes et renforcer les capacités et le rayonnement du gouvernement et des associations et ONG féminines.

Le Fonds genre et développement (FGED) a constitué une première initiative du programme canadien visant spécifiquement et directement la promotion de l'égalité entre les sexes. Le Fonds a été mis en place en 2001 et a permis d'appuyer le ministère de la Promotion de la Femme, de l'Enfant et de la Famille (MPFEF), notamment dans le développement d'un plan d'action et la réalisation d'activités de renforcement institutionnel. Il a permis également de financer la réalisation d'initiatives d'organisations féminines. Le Fonds Genre et développement a été mis en place pour la période 2000–2007, et représentait un montant de 3,25 millions $ CA, destiné principalement à répondre à des requêtes du MPFEF.

Les actions initiées dans le cadre de sous-projets dans les domaines de la santé de la reproduction, la lutte contre l'excision, la planification familiale, l'appui aux centres de référence juridique, la lutte contre l'abandon scolaire des filles et la participation des femmes aux comités locaux de gestion se sont avérés utiles pour les populations qui en ont bénéficié dans les régions concernées. Toutefois, elles furent limitées à un niveau micro, ce qui n'a pas permis d'obtenir la synergie nécessaire pour influencer les politiques et programmes nationaux et régionaux. Les retombées étaient ponctuelles mais non structurantes. L'appui à l'élaboration du plan d'action 2002–2006 a mis l'accent sur une approche de promotion de la femme renforçant le rôle d'exécution de projets par le MPFEF et non celui d'influence des politiques.

Dans le but d'analyser les enjeux stratégiques et le cadre institutionnel en matière de genre au Mali, le Canada s'est associé à la Banque mondiale en 2005 pour mener une étude. Réalisée selon une approche participative, elle a eu le mérite de cerner sans complaisance les contraintes et défis posés au Mali pour faire avancer l'égalité entre les sexes sur tous les plans : juridique, institutionnel, sociétal, économique et culturel. Le diagnostic institutionnel du MPFEF établi dans le cadre de cette étude (sur financement canadien) posait un regard critique avec des perspectives constructives sur les formules à envisager pour que le Mali se dote d'un mécanisme national de promotion de l'égalité entre les sexes pertinent et efficace. Les recommandations de l'étude ont porté notamment sur l'élaboration d'une politique nationale pour l'égalité et l'équité de genre, assortie d'un plan d'action national.

Le Projet canadien d'appui à l'égalité entre les sexes (PROJES) a ainsi pris forme sur la base des recommandations de cette étude. Doté d'une enveloppe de 4,89 millions $ CA, le PROJES a couvert la période 2007–2011 et a été mis en œuvre par le Centre d'études et de coopération internationale (CECI).

Le PROJES s'inscrit dans le prolongement de l'appui de l'ACDI à la promotion de l'égalité entre les sexes par l'entremise du FGED. Il s'en démarque cependant, dans sa structure, en ce qu'il constitue un projet dont les interventions ne reposent plus sur des requêtes mais sont planifiées au départ avec l'ensemble des organismes partenaires et s'inscrivent dans un programme cohérent et porteur, axé sur des enjeux nationaux clés en matière d'égalité faisant l'assentiment de tous les partenaires.

Le projet s'articule autour des questions de droits des femmes, de santé de la reproduction et de gouvernance et s'inscrit dans les domaines prioritaires d'intervention du programme canadien au Mali et des programmes nationaux maliens. Un des premiers résultats visés par le PROJES était l'élaboration d'une Politique nationale genre pour le Mali. On pourrait s'étendre longtemps sur les constats qui ont constitué la base de ce document, chacun mettant en exergue les inégalités de genre qui affectent les hommes et les femmes :

Ces constats reflètent les discriminations, les violences et les inégalités à l'endroit des femmes qui concourent à une injustice qui ne peut se résoudre sans volonté politique. Avec l'appui de l'équipe du PROJES, le processus d'élaboration et d'adoption de la Politique nationale genre s'est échelonné sur plus de deux ans, avec la participation de beaucoup d'acteurs et d'actrices. Au niveau gouvernemental, deux comités ont été formés : (1) le Comité ad hoc, chargé de faire des propositions à la Ministre et d'encadrer les équipes de travail (élaboration du calendrier des activités, préparation des termes de référence des consultantes et des consultants à recruter, sélection des consultants et consultantes, orchestration des concertations régionales, etc.); et (2) le Comité d'appui conseil, composé de représentantes et de représentants de tous les ministères, de la Cellule technique de lutte contre la pauvreté, du Conseil du Patronat, du Comité africain des droits des femmes de l'Union Africaine, d'organisations de la société civile et d'un représentant chef de file des partenaires techniques et financiers (PTF), mandaté pour valider l'avant-projet de politique.

La directrice du PROJES, Louise Camiré, en mission terrain, entourée d’un groupe de femmes.

En mars 2008, la mission au Mali de Madame Christiane Pelchat, Présidente du Conseil du Statut de la femme du Québec, a permis au MPFEF de tirer des leçons de la présentation sur la méthodologie utilisée au Québec pour la politique gouvernementale d'égalité et de retenir une démarche adaptée pour le Mali.

Avec l'appui de spécialistes canadiennes, les équipes de travail ont non seulement élaboré le projet de politique, mais également proposé un plan d'action assorti, tenant compte des recommandations issues des consultations, de même qu'une stratégie de communication, élément incontournable dans le traitement d'une question sensible comme l'égalité entre les femmes et les hommes.

S’en tenir au financement du FGED et du PROJES pour cerner l’appui canadien à l’égalité entre les femmes et les hommes au Mali relèverait d’une perception sectorielle limitée. En effet, l’ÉFH constitue le cœur de la stratégie canadienne d’aide au développement. Elle figure comme valeur de base dans chacune des initiatives d’appui au développement au Mali. Dans tous les secteurs, l’appui canadien prône la pleine participation des femmes et l’atteinte de résultats qui amélioreront les conditions de vie pour les femmes et les hommes.

Implication des autres partenaires

L'adoption de la Politique nationale genre et de son premier plan d'action triennal par le Conseil des ministres, en novembre 2010, a été l'aboutissement de plusieurs années d'efforts conjoints du MPFEF, des partenaires techniques et financiers et de la société civile.

Les partenaires techniques et financiers

Le Groupe thématique Genre (GT-Genre) des partenaires techniques et financiers (PTF) au Mali est l'un des treize (13) groupes thématiques créés en 2007 dans la foulée de l'élaboration de la Stratégie commune d'assistance pays (SCAP) et de l'organisation générale des PTF pour une meilleure efficacité de l'aide. Ce groupe, considéré comme transversal, a été mis sur pied pour animer le dialogue avec le Gouvernement et la société civile du Mali sur les questions relatives au genre. Il constitue l'un des cadres de coordination des PTF permettant de contribuer à l'amélioration de l'efficacité de l'aide extérieure.

Depuis sa création, le GT-Genre, sous le mandat du Canada (chef de file de 2007 à 2011), a marqué de grandes avancées sur le plan des pratiques et du positionnement des partenaires dans le domaine de l'égalité entre les femmes et les hommes. L'établissement d'un cadre de dialogue et d'échanges dynamique, ouvert et constructif au sein des PTF, avec le ministère de la Promotion de la Femme, de l'Enfant et de la Famille, ainsi qu'avec la société civile, est en soi une réalisation appréciable.Le travail de dialogue politique des PTF en matière d'ÉFH, sous le leadership du Canada, a permis une meilleure prise en compte du genre dans les politiques de développement au Mali de façon générale, notamment dans le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSCLP). Finalement, à la suggestion du Canada, le genre a fait partie des quatre thématiques prioritaires retenues dans le plan de travail des PTF 2011 pour un dialogue suivi avec le gouvernement.

Société civile

La société civile a joué un rôle déterminant à travers les consultations régionales. Le processus de consultation s'est échelonné sur plusieurs mois sous la conduite du Groupe pivot Droit et Citoyenneté des Femmes (DCF), une organisation faitière de la société civile qui regroupe huit organisations féminines : l'Association des Juristes Maliennes, l'Association Malienne des Droits de l'Homme, l'Association pour le Progrès et la Défense des Droits des Femmes, le Comité d'Action pour les Droitsde l'Enfant et de la Femme, le Collectif des Femmes du Mali, le Forum Malien d'Appui à la Démocratie et aux Droits Humains, l'Observatoire des Droits de l'Enfant et de la Femme et le Réseau des Femmes Africaines Ministres et Parlementaires.

La coalition s'est par ailleurs adjoint des membres aviseurs : la Coordination des Associations et ONG Féminines, le ministère de la Promotion de la Femme, de l'Enfant et de la Famille, le ministère de l'Administration Territoriale et des Collectivités Locales et le ministère de la Justice.

Photo de l’ambassadrice du Canada, Virginie Saint-Louis, au présidium avec le gouvernement et la société civile

La stratégie de communication a par ailleurs impliqué plusieurs intervenants et intervenantes de la société civile, qui sont devenus partenaires de la mise en œuvre de la politique. Ainsi, des groupes régionaux ont été formés, composés des directions régionales du MPFEF, des membres du Groupe pivot Droit et Citoyenneté des Femmes, des Assemblées régionales, des communicateurs traditionnels, de la Coordination des associations et ONG féminines, du Conseil national des jeunes, de la Fédération des femmes rurales et, partenaires incontournables, des leaders d’opinion, incluant les religieux de différentes confessions.

En facilitant le dialogue et la concertation avec le MPFEF, l’élaboration de la Politique nationale genre a permis à la société civile de se positionner comme un interlocuteur crédible et un porte-parole actif des aspirations des femmes et, de ce fait, de se placer au cœur des débats et des enjeux d’ÉFH qui touchent le pays. Le projet a su créer des relations partenariales privilégiées avec les intervenants sur le terrain.

« L'une des forces de la démarche adoptée dans le cadre de l'élaboration de la Politique nationale genre a été la mise en place des pairs éducateurs, constitués des organisations féminines, des communicateurs traditionnels, des religieux et des jeunes mobilisés dans leur milieu. Cela a beaucoup facilité la communication ». – Témoignage de Mme Awa Djiré, ex-coordonnatrice du PROJES.

Résultats obtenus

Le premier grand résultat à considérer est sûrement l'adoption de la Politique nationale genre et surtout le consensus obtenu autour des principes défendus. Il faut dire que la stratégie entourant la politique, notamment la stratégie de communication, n'a pas ménagé les efforts pour susciter une appropriation de la part de la société civile. Dans chaque région, des pairs éducateurs (environ 90 par région), des ressortissants du milieu, ont été formés. Au total, 985 pairs éducateurs ont travaillé sur l'ensemble du territoire malien, dont 32 % de femmes. Ils étaient mandatés pour distribuer des outils de communication et s'en servir comme aide pédagogique lors des séances d'information sur la Politique nationale genre, répondre aux questions membres de la communauté, exercer une certaine présence pour rappeler les comportements et pratiques égalitaires et agir en tant que modèles. La stratégie prévoyait également un mécanisme pour recueillir des avis sur le document de politique. En tout, 114 avis ont été recueillis dans les régions, avec plus de 75 % d'avis très favorables à une politique d'égalité entre les femmes et les hommes.

Parallèlement à l'élaboration de la Politique nationale genre, des formations ont été dispensées (formation de formateurs en analyse comparative entre les sexes, en gestion axée sur les résultats et en budgétisation sensible au genre) et un noyau de formateurs a été mis en place au sein de chaque ministère en vue de répliquer les acquis dans les domaines concernés.

Contrairement au Code des personnes et de la famille, dont l'élaboration et l'adoption ont créé beaucoup de difficultés et de résistance, la Politique nationale genre, grâce à l'approche participative et inclusive privilégiée, a pu être adoptée sans trop de difficultés.Il semble exister, au plus haut niveau de l'État, une volonté politique forte de porter la Politique nationale genre.

« Avec la Politique nationale genre, nous observons un changement dans le discours de prêche des grands leaders religieux. Exemple : Chérif Ousmane Madani Haidara et l'Imam Diallo, qui ont participé aux campagnes de sensibilisation « He for SHE » par rapport à la lutte contre les violences faites aux femmes ».– Alassane Sanogo, directeur CECI Mali

Photo d’une élue de Macina dans la région de Ségou, avec l’appui du PROJES.

Le Plan d'action triennal chiffré qui accompagne sa mise en œuvre consacre l'implication des autorités maliennes, qui financeront 40 % du budget. Les 60 % autres proviendront des partenaires techniques et financiers. Par ailleurs, un fonds global de 500 millions de francs est voté chaque année dans le cadre de la Loi des finances pour l'autonomisation économique des femmes et des enfants.

Par ailleurs, au-delà de l’adoption de la Politique nationale genre, des changements majeurs sont en cours. Les domaines retenus dans la politique représentent en effet des véhicules de changement majeurs dans la reconnaissance et l’exercice de droits égaux fondamentaux, dans la construction de l’identité sociale des femmes et des hommes, dans la lutte contre les stéréotypes sexistes, dans la protection de l’intégrité et de la dignité des femmes, dans le développement du capital humain et dans l’allocation de ressources en faveur d’undéveloppement économique juste et équitable. Parmi les changements visibles, notons.

Défis rencontrés

Dans une société traditionnelle et religieuse comme le Mali, la question de l'égalité entre les femmes et les hommes est sensible, et doit être abordée avec doigté. Ainsi, la contribution des leaders religieux doit être encadrée avec prudence : leur audience permet de convaincre rapidement, mais leur discours est rarement progressiste par rapport à l'égalité entre les femmes et les hommes. Si certaines factions sont plus ouvertes à la question du droit des femmes, d'autres y font carrément obstacle. Cinq des six avis défavorables à l'avant-projet de Politique (6 / 114) émanaient de groupes religieux. Pourtant, on ne peut pas conclure que tous les groupes religieux étaient en désaccord avec le projet. Au contraire, sur les 20 avis donnés par des groupes composés de religieux, neuf sont très favorables et, parmi ceux-là, six sont de confession musulmane. Six autres groupes de religieux se sont aussi déclarés en faveur de la Politique nationale genre. Parmi les religieux, 75 % (15/20) se sont montrés favorables au projet de politique. Il est important, dans ces conditions, de pouvoir compter sur les groupes favorables pour influencer l'opinion des autres, qui nécessitent un dialogue plus engagé.

Faire accepter la notion d'égalité entre les sexes dans une société majoritairement polygame demande également du doigté. Elle est assimilée à une approche d'affrontement entre les femmes et les hommes, menant à la domination de ces dernières dans tous les domaines. Une des conditions pour atteindre le résultat visé était de modifier cette perception. L'idée d'égalité entre les femmes et les hommes, qui était exprimée dans le document d'avant-projet et demeure au cœur de la Politique nationale genre, a graduellement obtenu l'assentiment des uns et des autres.

Le dossier lié à la communication est délicat et comporte beaucoup d'écueils :

Leçons apprises

On n'a sûrement pas fini de relever des leçons découlant de l'appui canadien à l'égalité entre les femmes et les hommes au Mali. L'égalité entre les femmes et les hommes est un objectif trop important pour qu'on puisse déjà tirer des conclusions. Néanmoins, d'importantes leçons peuvent déjà être tirées de l'expérience d'appui, qui d'ailleurs servent déjà dans la poursuite de la collaboration du Canada avec son partenaire malien en vue de l'instauration d'une culture et de pratiques axées sur l'égalité entre les femmes et les hommes.

Malgré la volonté des Canadiens et des Canadiennes de susciter un changement dans le pays partenaire, cette question sociale appartient d'abord aux Maliens et aux Maliennes. L'accompagnement dans la gestion de ce changement doit reposer a priori sur une prise en main par les principaux concernés du discours appelant le changement, des outils du changement et de leur application. Pour accompagner ce processus, il faut surtout savoir rester en retrait, tout en jouant un rôle actif en alimentant les protagonistes du débat. Il est essentiel d'adopter une attitude positive mais effacée pour que la contribution de l'État et de la société civile soit valorisée, de sorte qu'ils se sentent les principaux instigateurs des changements à opérer dans leur propre environnement politique et social.

Il est également apparu que la reconnaissance de la pluralité de la société civile et l'implication des différents groupes sociaux dès le début du processus de consultation a facilité le consensus sur l'avant-projet de Politique nationale genre. L'adoption de la politique sans réserves par le Conseil des ministres lors de la séance du 24 novembre 2010 en témoigne.

L'approche participative a permis de démontrer la dimension commune de l'objectif et, du même coup, a suscité un resserrement des liens entre les actrices et les acteurs. Des deux côtés on s'est rendu compte que l'on ne pouvait pas atteindre l'objectif visé sans travailler en étroite collaboration. Une véritable synergie État / société civile s'est instaurée et les populations ont eu le sentiment de décider de leur propre avenir, sans que rien ne leur soit imposé.

L'expérience malienne a montré qu'en matière d'élaboration de dossier d'envergure nationale, à chaque fois que l'une de ces deux composantes agit isolément ou implique faiblement l'autre, les groupes cibles ont des difficultés de perception. On les voit souvent hésitants, réticents et peu enclins à soutenir la cause. Dans le cas de la Politique nationale genre, les messages étaient teintés d'un sceau commun.

Par ailleurs, les leaders doivent tout particulièrement être associés à la démarche dès le début. Par la place qu'ils occupent au sein de leurs communautés, ils sont l'objet de beaucoup de considération et ont une grande audience. Toute initiative introduite et appuyée par eux est reçue avec davantage d'ouverture et d'écoute, ce qui n'est souvent pas le cas lorsque le message est transmis par des personnes étrangères au milieu.

Ainsi, le rôle de relais au sein de leurs communautés confié aux membres des pools et aux pairs éducateurs a rendu plus aisée l'exécution de leur mission de faire connaître la Politique nationale genre en vue de la faire accepter.

Enfin, autant les groupes cibles sont diversifiés, autant les stratégies, particulièrement de communication, doivent l'être, en fonction des spécificités régionales, des mentalités et des us et coutumes des différents milieux. Cette dimension est d'autant plus importante dans un pays comme le Mali, où l'on trouve autant de groupes ethniques que de langues. Ces différences peuvent être plus « naturellement » prises en considération quand les multiplicateurs proviennent eux-mêmes des milieux. Cela permet aussi aux populations « de savoir d'où on vient et de définir où on va dans nos propres mots ».

Sources d'information

Nous tenons sincèrement à remercier les personnes suivantes pour leur contribution à la production de la présente histoire :

La série « Histoires d'impact » de la coopération canadienne au Mali a été produite sous la coordination du Projet de services d'appui sur le terrain (PSAT) et grâce à la collaboration de tous les intervenants susmentionnés.

Rue Sotuba/ACI, rond-point de l'ancienne chaussée
Bamako, Mali
Tél. : +223 44 90 44 45
Courriel : info@psat-mali.org
Nota : Le PSAT est soutenu financièrement par le gouvernement du Canada.


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