Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive Rapport annuel au Parlement

octobre 2009 – octobre 2010

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive
Gouvernement du Canada
1, rue Front Ouest
Bureau 5110
Toronto (Ontario) M5J 2X5 Canada
www.international.gc.ca/csr_counsellor-conseiller_rse

Les opinions exprimées dans le présent document sont celles du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive. Le Bureau assume la responsabilité des erreurs et des omissions.

Février 2011

Sommaire

Le présent rapport résume la première année du Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l’industrie extractive, de la date d’entrée en vigueur du mandat de la conseillère actuelle, soit le 19 octobre 2009, au lancement du processus d’examen, soit le 20 octobre 2010. Il fait part de certaines des grandes leçons tirées des principales activités qu’a menées le Bureau au cours de sa première année : de vastes consultations et conservations continues avec de multiples intervenants, une étude documentaire et une analyse comparative d’autres méthodes et processus d’examen.

Le Bureau a été créé dans le cadre de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada pour les sociétés extractives canadiennes menant des activités à l’étranger. Par la Stratégie, le gouvernement du Canada témoigne de son aval aux trois lignes directrices reconnues à l’échelle internationale : les Critères de performance de la Société financière internationale, les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme et l’Initiative mondiale sur les rapports de performance. La Stratégie prévoit également l’appui au renforcement des capacités du pays hôte en ce qui concerne la gouvernance des ressources, la promotion des normes et de leur utilisation ainsi que la création d’un Centre d’excellence de la RSE.

Le mandat de la conseillère comporte deux volets : examiner les pratiques de RSE des entreprises canadiennes œuvrant à l’étranger dans le contexte de ces normes et donner des conseils aux intervenants sur la mise en œuvre des normes de rendement avalisées. L’objectif du Bureau est d’assurer de meilleurs résultats en matière de RSE sur le terrain grâce au mécanisme d’examen et à un recours accru aux normes de rendement.

En vue de guider l’établissement de ce tout nouveau bureau, la conseillère a suivi une démarche proactive reposant sur un dialogue ouvert avec une vaste gamme d’intervenants de tous les secteurs touchés par les enjeux relatifs à la RSE et des entreprises minières, pétrolières, et gazières du Canada.

Les divers points de vue exprimés dans le cadre de ce dialogue ont guidé la mise au point du mécanisme d’examen du Bureau, un processus de règlement des différends. Ce mécanisme répond au désir exprimé par bon nombre de participants aux consultations officielles et informelles, soit le désir de disposer d’un cadre sûr pour résoudre les problèmes de façon constructive. Le processus permet aux collectivités, aux groupes ou aux particuliers touchés par des projets miniers, pétroliers ou gaziers entrepris par des entreprises canadiennes de présenter une demande au Bureau. Les entreprises canadiennes qui estiment faire l’objet d’allégations non fondées peuvent en faire de même. Tous les renseignements concernant le processus et des documents d’information à l’intention des participants potentiels se trouvent sur le site Web du Bureau.

Au cours de la première année du mandat de la conseillère, les grandes priorités ont consisté à : bien cerner, à partir de divers points de vue, les enjeux liés à la RSE et aux sociétés minières, pétrolières et gazières canadiennes présentes à l’étranger, à établir le Bureau (ouvert à Toronto le 8 mars 2010), à mettre au point le processus d’examen en collaboration, notamment les règles de procédure et les documents d’information à l’intention des utilisateurs potentiels, ainsi qu’à mieux définir la proposition de valeur du Bureau. Après de vastes consultations, décrites en détail dans des rapports affichés sur notre site Web, le processus d’examen a officiellement été lancé le 20 octobre 2010.

Au cours de l’année à venir, la priorité sera de développer le mandat consultatif du Bureau. L’accent sera mis sur la prestation de conseils en matière de pratiques exemplaires à tous les intervenants en ce qui concerne la mise en œuvre des trois normes de rendement nouvellement avalisées. Le Bureau prodiguera des conseils au nom de l’intérêt public. Il a pour objectif de contribuer à la tenue de discussions éclairées avec le public sur les normes de rendement. Les activités de sensibilisation et le dialogue se poursuivront.

Introduction

Le présent rapport résume la première année du Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l’industrie extractive, de la date d’entrée en vigueur du mandat de la conseillère actuelle, soit le 19 octobre 2009, au lancement du processus d’examen, soit le 20 octobre 2010.

En vue de guider l’établissement de ce tout nouveau bureau, la conseillère a passé la plupart de l’année qui vient de s’écouler à engager des discussions avec les nombreuses parties qui s’intéressent aux questions relatives aux activités menées par les sociétés minières, pétrolières, et gazières canadiennes à l’étranger. Ces intervenants comprennent, entre autres, les entreprises canadiennes, les autorités des pays hôtes, les collectivités et les particuliers concernés par les projets, les coentrepreneurs, les associations industrielles canadiennes, les associations industrielles étrangères, les associations professionnelles, les ONG canadiennes, les groupes de la société civile à l’étranger, les députés canadiens, les organismes de réglementation des pays hôtes, les fournisseurs de services, notamment les experts juridiques et les experts-conseils, les investisseurs socialement responsables, le milieu universitaire, les institutions financières internationales et les initiatives mondiales. La conseillère a également tirer profit de séances d’information tenues par Ressources naturelles Canada, Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI), Exportation et développement Canada et l’Agence canadienne de développement international (ACDI). La conseillère remercie tous ceux qui ont donné de leur temps et qui ont fait part de leur opinion et de leur expertise. Elle exprime également sa reconnaissance à Ryerson Institute for the Study of Corporate Social Responsibility de l’école de gestion Ted Rogers de l’Université Ryerson pour avoir organisé trois ateliers avec des experts juridiques.

Cette démarche consistant à recueillir le point de vue de multiples parties s’est avérée extrêmement utile pour pouvoir bien cerner tout l’éventail des enjeux, actuels ou qui se dessinent, dans cet environnement complexe et souvent litigieux. Le présent rapport fait part de certaines des grandes leçons tirées de ces discussions ainsi que de deux autres activités importantes entreprises par la conseillère au cours de sa première année, une analyse comparative et une étude documentaire.

Contexte

En mars 2009, le gouvernement du Canada a annoncé sa Stratégie en RSE pour les entreprises du secteur extractif présentes à l’étranger, Renforcer l’avantage canadien : Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger. La Stratégie de RSE est dirigée par MAECI, lequel est appuyé par Ressources naturelles Canada et l’ACDI. Cette Stratégie a pour objectif d’améliorer le rendement en matière de RSE des sociétés minières, pétrolières et gazières canadiennes dans leurs activités à l’étranger. Pratiquée correctement, la RSE permet aux entreprises de répondre aux demandes croissantes de divers intervenants. Elle permet également de restreindre les incidences néfastes des projets, de réduire le risque associé aux projets, d’établir une réputation, d’appuyer le permis social d’exercer, d’accroître les bienfaits des projets pour la collectivité, d’augmenter au maximum les avantages potentiels de l’exploitation des ressources et de limiter les dommages. En outre, les normes en matière de RSE existent en vue de compléter, et non de remplacer, les lois et les règlements des pays hôtes.

Il faut prendre conscience que l’atteinte de bons résultats en matière de RSE dépendra de bien plus que de ce que réalisent les entreprises. Ainsi, il est essentiel d’adopter une démarche fondée sur divers points de vue afin d’enregistrer des résultats positifs sur le terrain.

Toute récente, la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada s’inspire et vient compléter d’autres initiatives, dont certaines sont antérieures à la Stratégie de RSE. Sur les questions traitant de la gouvernance des pays hôtes, par exemple, le Canada souscrit, entre autres, à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), au Secrétariat du Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière et le développement durable, aux sanctions pénales imposées dans le cadre de la Loi sur la corruption d’agents publics étrangers et au partenariat Peru-Canada Mineral Resources Reform Project (PERCAN) avec le Pérou. En tant que pays appuyant l’ITIE, par exemple, le Canada favorise la promotion d’une gestion plus efficace des recettes issues de l’exploitation des ressources en offrant des conseils stratégiques et de l’aide technique au gouvernement des pays hôtes. Le Canada soutient également le Fonds fiduciaire de donateurs pour l’ITIE et, à l’heure actuelle, représente la partie non européenne au conseil d’administration de l’ITIE. Les objectifs de transparence et de responsabilité de cette Initiative entrent dans le cadre des programmes officiels d’aide au développement du Canada, lesquels mettent l’accent sur le renforcement de la gouvernance démocratique et de la contribution du secteur privé à la réduction de la pauvreté.

Un bref historique de la RSE

Les conversations sur la RSE ne datent pas d’hier au Canada. Le Canada joue depuis longtemps un rôle important dans le dialogue sur la durabilité à l’échelle mondiale. Aujourd’hui, les conversations s’inscrivent dans la continuation du discours mondial entamé il y a plus de 20 ans avec la Commission Brundtland sur le développement durable. À la suite de la Commission et du Sommet de Rio qui s’en est suivi en 1992, le Canada a mis en place une Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, a créé l’Institut international du développement durable à Winnipeg, a rédigé des principes pour des démarches visant à promouvoir la durabilité basées sur le consensus, a organisé un premier atelier à Lima, au Pérou sur l’exploitation minière et le développement durable réunissant plusieurs intervenants, a joué un rôle essentiel dans la création du Conseil international des métaux et de l’environnement à Ottawa et a accueilli à Toronto la conférence de l’Initiative minière mondiale qui a rassemblé divers intervenants et a mené à la création du Conseil International des Mines et Métaux.

Le dialogue sur la durabilité reflète en partie les changements survenus au sein du consensus social global en ce qui concerne le rôle des entreprises dans la société. C’est sur ce consensus que repose le contrat social pour les entreprises. Alors que la société aurait auparavant endossé la responsabilité des effets externes négatifs, comme la pollution, la détérioration de l’environnement, le bouleversement social et les mauvaises conditions de travail, les attentes ont changé. Ce sont désormais les entreprises qui assument la responsabilité de ces effets externes. En outre, ce consensus social sur le rôle des entreprises au sein de la société change constamment. Les entreprises dans tous les secteurs de l’industrie doivent comprendre les répercussions, les risques et les débouchés inhérents à l’évolution du dialogue social. Les exigences juridiques et réglementaires pouvant retarder l’évolution des normes sociales, et parfois de beaucoup en matière de temps et d’espace, de nombreux secteurs de l’industrie ont créé au cours des dix dernières années des organismes qui s’appuient sur le marché et non sur les mécanismes de gouvernance, comme le programme Responsible Care pour l’industrie des produits chimiques, le Conseil de gérance des forêts, le Marine Stewardship Council et la norme SA8000 qui garantit des pratiques en matière d’emploi socialement responsables.

Quelques dates importantes pour le Canada :

• 1986 La politique environnementale de Noranda a été rédigée
• 1991 Établissement du Conseil international des métaux et de l’environnement à Ottawa
• 1992 Création de l’Institut international du développement durable (IIDD) à Winnipeg
• 1993 L’Initiative minière de Whitehorse
• 1998 Lancement de la Chartre sur le développement durable du Conseil international des métaux et de l’environnement
• 1998 Lancement de l’Initiative minière mondiale sous la direction du Canada
• 1998 Publication du cadre stratégique sur la développement durable de Placer Dome
• 1998 Conférence sur l’exploitation minière et le développement durable réunissant de multiples intervenants organisée par le Canada à Lima, au Pérou
• 2000 Lancement du projet Mines, minéraux et développement durable (MMDD)
• 2000 Publication du Rapport Fowler sur les diamants de la guerre
• 2001 Établissement du Conseil International des Mines et Métaux
• 2002 Synthèse des travaux du projet MMDD à l’occasion d’une grande conférence à Toronto réunissant de nombreux intervenants
• 2003 Établissement du Système de certification du processus de Kimberley aux fins du commerce international des diamants bruts sous la direction du Canada

À partir de ce dialogue plus général sur la « durabilité », le Canada a porté de plus en plus d’attention au cours des dernières années aux défis propres à l’industrie extractive, en tant qu’activité hautement capitalistique ayant d’importantes incidences sur le plan social et environnemental. Encore une fois, ces conversations remontent à plus de 20 ans. Parmi les activités les plus récentes, mentionnons le rapport de 2005 du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international (CPAECI) intitulé L’exploitation minière dans les pays en développement – La responsabilité sociale des entreprises, la réponse du gouvernement du Canada à ce rapport en 2005, le lancement par la suite en 2006 des Tables rondes nationales sur la RSE et l’industrie extractive canadienne dans les pays en développement (les tables rondes), le rapport du Groupe consultatif des tables rondes en 2007 ainsi que la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada en 2009. Toutes ces mesures ont pour objectif de susciter des idées sur la façon d’améliorer le rendement des entreprises de l’industrie extractive en matière de RSE, en mettant parfois l’accent sur les pays en développement.

Bien que les membres du Groupe consultatif des tables rondes nationales aient agi à titre personnel et non en tant que représentants d’un organisme ou d’un groupe intervenant, les recommandations présentées par leur rapport final ont eu une influence considérable sur le discours public au cours des années qui se sont écoulées entre-temps. Le rapport du Groupe consultatif inclus les éléments suivants en ce qui concerne l’amélioration du rendement en matière de RSE : les normes, les mesures incitatives, l’aide, la surveillance/le règlement des différends ainsi que le renforcement des capacités du pays hôte.

Les principaux thèmes sous-jacents à la démarche du Canada sont demeurés assez constants au fil du temps. Premièrement, on s’entend sur le fait que davantage d’efforts peuvent être déployés pour accroître le soutien des entreprises canadiennes aux lignes directrices en matière de RSE et pour améliorer la mise en œuvre de celles-ci. Collaborer avec les entreprises pour améliorer le rendement est largement considéré comme étant plus productif que l’absence de dialogue. L’établissement de partenariats entre secteurs revêt donc une importance considérable pour pouvoir obtenir des résultats. Il en va de la responsabilité de tous d’améliorer les résultats en matière de RSE, comme l’a souligné le rapport du Groupe consultatif des tables rondes. Deuxièmement, il est entendu que l’amélioration des pratiques opérationnelles est une condition nécessaire, mais pas suffisante, à l’amélioration des résultats. Une amélioration efficace dans le domaine de la RSE doit se faire dans le cadre de la réglementation et du renforcement des capacités du pays hôte, soit là où se trouvent les autorités en mesure de prendre des décisions critiques et les occasions d’avoir des retombées bénéfiques importantes. De bonnes lois nationales restent la base d’une gestion et d’une exploitation responsables des ressources. Bien que l’on puisse bâtir une économie sur les ressources naturelles, le facteur le plus important est la transparence et l’efficacité des mécanismes de gestion et de gouvernance des ressources d’un pays hôte. Le gouvernement du Canada a fait savoir aux entreprises canadiennes qu’il s’attendait à ce qu’elles respectent les lois locales, même là où et quand ces lois ne sont pas appliquées de façon universelle. Toutefois, des cadres de réglementation solides et la capacité de faire respecter la loi revêtent une importance cruciale pour que toutes les entreprises, peu importe leur origine, satisfassent aux normes d’exploitation élevées et protègent l’environnement ainsi que les collectivités touchées. Troisièmement, afin d’accroître au maximum les retombées de ces pratiques novatrices et d’obtenir un soutien pour celles-ci à l’échelle mondiale, le Canada aurait tout intérêt à entreprendre ses initiatives dans le domaine de la gestion responsable des ressources de concert avec d’autres intervenants comme des gouvernements d’optique commune, la société civile, les organisations internationales et des groupes de réflexion. Ce type de démarche se traduit dans le soutien qu’apporte le Canada aux Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme, au Processus de Kimberley, à l’ITIE, au représentant spécial de l’ONU pour la question des droits de l’homme, des sociétés transnationales et autres entreprises, au Forum intergouvernemental ainsi qu’au devoir de diligence de l’OCDE pour la gestion responsable de la chaîne d’approvisionnement des minerais en provenance de zones de conflit au sein des autres initiatives mondiale. Enfin, l’efficacité des mesures volontaires est reconnue pour ce qui est d’améliorer le rendement car elles reflètent et respectent la grande diversité des contextes étrangers. Les normes en matière de RSE ont pour objectif d’aller au-delà des obligations juridiques et doivent donc être incorporées aux activités opérationnelles avec une grande latitude. Dans sa réponse au rapport du CPAECI, le gouvernement du Canada a indiqué qu’il n’était pas d’accord avec la recommandation du Comité selon laquelle l’aspect des Principes de l’OCDE touchant aux droits de la personne devait être rendu obligatoire et que les PCN devaient s’efforcer d’établir des règles de la preuve communes. La nature non-contraignante des Principes a permis d’augmenter considérablement la capacité des gouvernements d’optique commune à bénéficier d’un soutien international plus important que celui dont ils auraient pu s’assurer si les Principes avaient été un mécanisme obligatoire.

Quelles nouveautés présente la Stratégie de RSE?

De manière générale, la Stratégie de RSE vise à aider les sociétés minières, pétrolières et gazières canadiennes à assumer leurs responsabilités sociales et environnementales dans le cadre de leurs activités à l’étranger. L’un des objectifs de la Stratégie consiste à veiller à ce que les activités d’extraction aient un minimum d’effets néfastes tout en assurant un maximum de retombées positives pour les collectivités locales.

Cette Stratégie s’applique à toute société minière, pétrolière ou gazière canadienne présente à l’étranger, qu’elle soit privée ou publique, qu’elle soit financée par emprunt ou par capitaux propres.

La Stratégie de RSE du gouvernement repose sur quatre éléments intégrés et complémentaires :

• Soutien aux initiatives de renforcement des capacités du pays hôte en ce qui a trait à la gouvernance des ressources. Cette mesure comprend diverses activités menées par l’ACDI, le MAECI et Ressources naturelles Canada. Le Canada appuie notamment le Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière, les minéraux, les métaux et le développement durable, qui sert de cadre aux gouvernements désireux de traiter d’un large éventail de questions auxquelles doit répondre le secteur de l’exploitation minière, des minéraux et des métaux, notamment la distribution équitable des retombées économiques et sociales de l’exploitation minière et de la protection de l’environnement au cours de la fermeture et du réaménagement des mines. Plus de quarante gouvernements participent au Forum, dont un bon nombre de pays en développement.
• Soutien aux lignes directrices de rendement en matière de RSE et à la présentation de rapports. Le Canada souscrit depuis longtemps aux Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, des recommandations formulées par des gouvernements à l’intention d’entreprises multinationales originaires des pays adhérents à ces Principes ou qui y mènent des activités. Il s’agit de normes et de principes volontaires régissant un comportement responsable dans des domaines tels que l’emploi et les relations industrielles, les droits de la personne, l’environnement, la divulgation de renseignements, la lutte contre la corruption, les intérêts des consommateurs, la science et la technologie, la concurrence ainsi que la fiscalité. Par ailleurs, il y a plus de dix ans, le Canada a mis en place un Point de contact national (PCN). Le mandat de ce dernier consiste à promouvoir les Principes directeurs de l’OCDE et à régler les différends qui s’y rapportent. La Stratégie de RSE fournit de nouvelles directives aux sociétés minières, pétrolières et gazières menant des activités à l’étranger, en ajoutant à la liste des lignes directrices avalisées les Critères de performance de la Société financière internationale, les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme et l’Initiative mondiale sur les rapports de performance.
• Soutien à l’établissement d’un Centre d’excellence de la responsabilité sociale des entreprises en vue de mettre au point des outils et des séances de formation de qualité supérieure en matière de RSE et d’en faire la promotion auprès des intervenants. Le Centre d’excellence de la RSE a été officiellement lancé en janvier 2010 et son secrétariat se trouve à l’Institut canadien des mines, de la métallurgie et du pétrole, le principal organisme technique de professionnels de l’industrie canadienne des minéraux et des métaux. Le Centre comprend un comité directeur composé de divers intervenants, coprésidé par des représentants de l’industrie et de la société civile, et a établi sous-comités pour guider ses travaux.
• Création du Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive en vue de faciliter un règlement impartial et efficace des problèmes liés aux activités des entreprises canadiennes présentes à l’étranger et de conseiller les intervenants quant à la mise en œuvre des lignes directrices avalisées en matière de rendement.

Le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive

Le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive s’inscrit dans la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada. Le conseiller relève du ministre du Commerce international, auprès de qui il agit à titre de conseiller spécial. Dans l’exercice de ses fonctions, le conseiller peut formuler des recommandations aux parties et prodiguer des conseils. Par ailleurs, le Bureau est un organisme apolitique, et il ne joue aucun rôle dans l’élaboration des politiques.

Le mandat du Bureau est précisé dans le décret qui est à l’origine du poste de conseiller en RSE. Constituant l’un des quatre piliers de la stratégie, le Bureau travaille en étroite collaboration avec le MAECI, l’ACDI, Ressources naturelles Canada et le Centre d’excellence de la RSE. La réussite du Bureau est intimement liée à la réussite de la stratégie dans son ensemble.

C’est en octobre 2009 que l’on a procédé à la nomination de la première conseillère, dont le mandat de trois ans a débuté le 19 octobre 2009. Le 8 mars 2010, le Bureau a été officiellement inauguré à Toronto, et dans les mois qui ont suivi, on l’a doté d’une conseillère principale et d’une adjointe administrative.

• Voici quelques moments importants de la première année d’existence du Bureau, soit d’octobre 2009 à octobre 2010 :
• Le 19 octobre 2009  Entrée en fonction de la conseillère
• Octobre 2009  Amorce des activités multisectorielles de sensibilisation et de dialogue
• De janvier à mars 2010 Réalisation d’une analyse comparative
• De février à avril 2010 Élaboration du cadre pour les consultations sur le processus d’examen
• Le 8 mars 2010  Ouverture du Bureau à Toronto
• De mars à juillet 2010  Dotation du Bureau avec une conseillère principale et une adjointe administrative
• Le 1er avril 2010  Lancement du site Web du Bureau
• Mai 2010  Publication sur le site Web de l’ébauche des règles de procédure
• Juin 2010  Publication sur le site Web des documents d’information
• Du 7 juin au 15 août 2010 Tenue des consultations publiques officielles sur le processus d’examen
• Septembre 2010  Publication sur le site Web du rapport sommaire sur les consultations
• Le 20 septembre 2010 Approbation par le ministre du Commerce international des règles de procédure révisées
• Le 20 octobre 2010 Lancement officiel du processus après 30 jours de mise en œuvre

Le mandat de la conseillère comporte deux volets : examiner les pratiques de RSE des entreprises canadiennes œuvrant à l’étranger et donner des conseils aux intervenants sur la mise en œuvre des normes de rendement avalisées. L’objectif du Bureau est d’assurer de meilleurs résultats en matière de RSE sur le terrain grâce au mécanisme d’examen et à un recours accru aux normes de rendement.

Le mandat d’examen du Bureau est mené conformément à un mécanisme de règlement des différends appelé Processus d’examen. L’objectif de ce processus est de favoriser le dialogue et de permettre à toutes les parties d’aller de l’avant de façon constructive.

Dans le cadre de son mandat d’examen, le Bureau agit à titre de conseiller et de modérateur impartial, c’est-à-dire d’intermédiaire équitable qui réunit les parties afin de les aider à résoudre leurs problèmes et leurs différends. Le Bureau ouvre la voie à un dialogue constructif et à la résolution de problèmes. Cette approche est fondée sur la conviction qu’un processus crédible, impartial et transparent, assorti de systèmes de contrôle adéquats, permet de régler les différends de manière satisfaisante pour toutes les parties.

Les particuliers, les groupes ou les collectivités qui souhaitent soulever des questions concernant les activités des entreprises minières, pétrolières et gazières canadiennes à l’étranger peuvent soumettre une demande d’examen au Bureau. Les questions soulevées doivent se rapporter aux lignes directrices avalisées dans le cadre de la Stratégie de RSE du gouvernement du Canada, c'est-à-dire les Critères de performance de la SFI, les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme et l’Initiative mondiale sur les rapports de performance.^{Note de bas de page 1} Les entreprises minières, pétrolières et gazières canadiennes qui estiment faire l’objet d’allégations non fondées quant à leurs activités à l’étranger peuvent également présenter des demandes d’examen au Bureau.

Dans le cadre de son mandat consultatif, le Bureau vise à tenir le public informé des discussions qui portent sur ces sujets. Le Bureau est un organisme apolitique qui n’exerce aucune influence sur l’élaboration des politiques. Son rôle consiste à prodiguer des conseils dans l’intérêt public. Les activités consisteront à faire mieux connaître les normes de rendement avalisées, à renforcer la compréhension des défis liés à l’interprétation et à la mise en œuvre de ces normes ainsi que des pratiques exemplaires et à diffuser les leçons apprises.

On s’attend à ce que les deux volets du mandat contribuent à améliorer le rendement en matière de RSE et à apporter des changements positifs sur le terrain, que ce soit au moyen du processus d’examen ou de la mise en application plus systématique et rigoureuse des pratiques exemplaires.

Les industries canadiennes dans une perspective mondiale

Les secteurs minier, pétrolier et gazier jouissent d’une excellente réputation au Canada, un pays fondé sur les ressources naturelles. Les Canadiens bénéficient énormément de la force des secteurs des ressources. En effet, ces secteurs contribuent de façon directe et considérable non seulement à la création d’emplois, aux recettes fiscales et au PIB – ensemble, ils sont à l’origine de près de 10 p. 100 du PIB du Canada et de centaines de milliers d’emplois directs – mais aussi à la création d’emplois indirects et de richesses. Des milliers d’entreprises en aval fournissent des intrants à ces secteurs. Dans le but de devenir l’un des principaux centres financiers du monde, la ville de Toronto a récemment établi comme priorité de consolider « la place du Canada à titre de premier centre mondial en matière de financement et de commerce dans les domaines de l’exploitation minière, des métaux et de l’énergie ».

Les industries minière, pétrolière, et gazière constituent également l’un des domaines d’activités du Canada qui s’illustrent le plus à l’échelle mondiale, en particulier au-delà des relations économiques du pays avec les États-Unis. Faire des affaires à l’étranger n’est pas toujours la même chose que faire des affaires au Canada. Certains pays commencent tout juste à se relever d’un conflit; d’autres demeurent fragiles sur les plans de la gouvernance et du gouvernement. Depuis longtemps, le gouvernement du Canada et ceux d’autres pays sont conscients de surmonter la piètre gouvernance constitue un facteur crucial lié à la réussite en matière d’exploitation responsable des ressources. Les pratiques des entreprises en matière de RSE représentent une condition nécessaire, mais insuffisante, pour atteindre des résultats positifs.

« … la mauvaise gouvernance est l’obstacle le plus important aux efforts déployés pour que les activités commerciales menées dans les pays en développement produisent des résultats positifs sur le plan du développement, et atténuent les répercussions négatives… »

Réponse du gouvernement du Canada au quatorzième rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international – octobre 2005

Toutefois, il ne suffit certainement pas d’attendre simplement l’établissement de cadres réglementaires et juridiques solides dans les pays hôtes. Pour de nombreux pays qui sont aux prises avec des niveaux élevés de pauvreté et de chômage, l’urgence sur le plan humain est majeure, et l’attraction des investissements étrangers directs constitue une priorité absolue pour l’élaboration des politiques. Or, l’exploitation des ressources est un secteur où certains de ces pays bénéficient d’un avantage concurrentiel. Le Burkina Faso, l’un des pays les plus pauvres du monde, en est un exemple. Le revenu annuel par habitant y est d’environ 580$, et le pays se classe au 161e rang, sur 169 pays, selon l’indice de développement humain. Le gouvernement rivalise activement, à l’instar de nombreux autres pays, pour attirer les investissements étrangers dans son secteur des ressources, étant donné que les projets sont souvent tributaires d’une injection de savoir-faire et de capitaux étrangers. Les importants investissements de capitaux nécessaires peuvent changer la donne pour les États concernés et fournir de formidables occasions de rehausser le niveau de vie. Entre 1990 et 2000, l’investissement étranger direct (IED) au Burkina Faso s’est élevé à une moyenne de 9 millions de dollars américains par année. L’aide au développement officielle du Canada se chiffre à environ 29 millions de dollars par année. Pourtant, seulement quelques mois après le début de l’exploitation de la première mine d’or au Burkina Faso, l’industrie minière canadienne a maintenant investi plus d’un milliard de dollars dans le pays.

Un contexte mondial en pleine évolution

À l’échelle mondiale, les industries minière, pétrolière et gazière ont fait l’objet, au cours des dernières années, d’une transformation radicale appuyée par trois changements importants relatifs à leur contexte d’exploitation stratégique : l’augmentation de la demande de ressources; l’expansion de l’exploration dans des zones autrefois fermées; les changements liés au contexte social.

L’un des changements les plus déterminants a sans doute eu lieu du côté de la demande, laquelle a monté en flèche dans les marchés en développement qui se sortent de la pauvreté, exerçant une nouvelle pression pour que les ressources soient au cœur du développement. Au cours de la première décennie du XXIe siècle, la Chine est devenue le plus grand consommateur de nombreux produits de base essentiels à l’échelle du monde et est maintenant à l’origine d’environ 35 p. 100 de la consommation mondiale totale de ressources naturelles. À la dynamique géopolitique s’ajoute la révolution technologique, qui a entraîné la création d’une foule de nouveaux produits de consommation électroniques, une forte croissance des technologies écologiques et un récent intérêt à l’égard des technologies propres, comme les voitures électriques, l’énergie renouvelable et le recyclage, qui nécessitent tous des ressources.

Cette demande grandissante, en plus des longs délais de mise en production nécessaires pour que les projets d’exploration ayant connu du succès passent à l’étape de l’exploitation (il peut s’écouler plus de dix ans avant que ces projets ne se concrétisent), a fait en sorte que de nombreuses ressources ont atteint des prix records. À la suite d’une importante crise des prix en 2009-2010, beaucoup de prix ont de nouveau atteint des sommets historiques, de façon à rendre rentables des projets qui ne l’étaient pas auparavant.

Le deuxième changement important concerne l’approvisionnement. Alimentées par la demande de ressources et par les prix élevés des produits de base, les activités d’exploration ont pris leur essor. À titre d’indicateur parmi d’autres, le financement par actions à l’échelle mondiale a bondi, passant d’environ 3,2 milliards de dollars en 2000 à près de 66 milliards de dollars en 2009, pour ainsi renforcer la capacité des entreprises à financier tant l’exploration que l’exploitation.

Les investissements du Canada dans le secteur minier de l’Amérique latine et de l’Afrique reflètent bien cette tendance. Selon Ressources naturelles Canada, le nombre d’investissement canadienne dans le secteur minier de l’Afrique a surpassé de 3.4 milliards de dollars en 2002 à 20.1 milliards de dollars en 2009. En Amérique latine, les investissements du Canada se sont élevés à 56.1 milliards de dollars en 2009, par rapport à 8.4 milliards de dollars en 2002.

La fin de la Guerre froide a ouvert la porte au commerce et à l’investissement à l’échelle mondiale et a permis à la recherche de ressources de s’étendre dans des zones géographiques éloignées ou autrefois fermées à l’exploration. Certaines de ces régions n’avaient encore jamais été explorées; d’autres ont été exploitées par des sociétés d’État ou des mineurs artisanaux, ou portent les traces de pratiques néfastes sur les plans environnemental et social. Les entreprises canadiennes pourraient aller dans des pays qui possèdent une expérience limitée en matière d’exploitation minière moderne, ou qui n’ont même jamais pratiqué de telles activités. Les États cherchent activement à attirer l’IED dans leur secteur des ressources, surtout maintenant que l’IED et les recettes d’exportation surpassent largement l’aide directe au développement. En Afrique uniquement, l’aide au développement officielle de 40 milliards de dollars par année est éclipsée par des recettes d’exportation de 400 milliards de dollars que génèrent les industries minière, pétrolière et gazière. Les données semblent indiquer que cette tendance est à la hausse. Le nombre de pays qui dépendent de l’exploitation minière, que la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) définit comme des États où l’industrie minière est à l’origine de plus de 25 p. 100 des exportations totales, est en augmentation : il est passé de 33 à 41 pays au cours des dernières années. Ces pays cherchent à profiter des avantages que l’exploitation des ressources peut présenter pour les recettes d’exportation, les recettes publiques, l’emploi, les transferts de technologies et les infrastructures. Toutefois, de tels projets ont aussi d’importants effets négatifs et comportent des risques considérables à long terme qui doivent faire l’objet d’une réglementation, d’une gestion et d’un contrôle efficaces. Par conséquent, les gouvernements hôtes demandent de l’aide en matière de structures de réglementation et de recettes afin de favoriser une exploitation et une gestion responsables des ressources. Plusieurs pays s’efforcent pour améliorer leur capacité de protéger de manière adéquate leurs régions écologiquement sensibles ou les collectivités qui sont touchées par les projets. Les collectivités continuent de retirer peu d’avantages directs des projets, tout en subissant un grand nombre d’effets négatifs graves et en courant les risques à long terme qui sont associés à ces projets.

Enfin, le troisième changement important du contexte mondial d’exploitation se rapporte aux normes sociales en évolution et à l’essor des médias sociaux. Le contrat social a changé pour les entreprises de l’industrie extractive du Canada. Le dialogue mondial de plus en plus actif semble indiquer une augmentation des attentes du public et une évolution des notions de développement durable et de permis social d’exercer. Par conséquent, les entreprises canadiennes ne peuvent plus tenir pour acquis qu’il est suffisant d’obtenir un permis social. Les cas où le permis social est indispensable sont de plus en plus nombreux. Peu de permis réglementaires peuvent résister au retrait de l’appui social. Il est probable qu’une transparence et une responsabilisation accrues soient réclamées.

Leadership du Canada

Les Canadiens ont manifesté leur volonté de veiller à ce que, par leurs pratiques et leur comportement, les acteurs du secteur privé du Canada fassent honneur à la réputation du pays en matière de gérance environnementale et sociale, et même qu’ils l’améliorent. Au 21e siècle, le dynamique secteur canadien des ressources, en attirant les talents les plus prometteurs, en assurant sa sécurité financière et en devenant l’investisseur privilégié à l’étranger, devrait continuer d’assumer le rôle de chef de file en matière de responsabilité sociale des entreprises et de définir les pratiques exemplaires en la matière. Les entreprises canadiennes spécialisées dans les ressources cherchent à obtenir et à conserver leur permis social d’exercer leurs activités ainsi qu’à gérer efficacement les risques sociaux et environnementaux auxquels elles sont exposées. L’industrie est un partenaire essentiel à l’amélioration de leur rendement.

Des gains considérables et concrets ont été réalisés au cours des dernières années. Des efforts déployés par des pionniers ont permis de façonner le paysage canadien d’aujourd'hui : un pays qui offre de nombreuses possibilités d’entretenir des dialogues et des partenariats efficaces. Les voix canadiennes ont joué un rôle de premier plan dans l’élaboration des politiques et des pratiques en matière de RSE. Des idées révolutionnaires lancées il y a vingt ans dans le cadre de l’Initiative minière de Whitehorse, pendant la création du processus de Kimberley, ou plus récemment lors de la tenue des Tables rondes nationales sur la RSE et l’industrie extractive canadienne dans les pays en développement, sont manifestement prises en compte, par exemple, par le comité directeur multidisciplinaire du nouveau Centre d’excellence de la RSE ou par le Groupe consultatif des communautés d’intérêts pour l’initiative « Vers le développement minier durable » de l’Association minière du Canada.

Des groupes de la société civile au Canada et à l’étranger, en travaillant de concert avec les collectivités touchées par les projets, apportent des connaissances essentielles liées aux réalités et aux complexités locales, et ils demeurent des acteurs importants en ce qui a trait au dialogue permanent et à la recherche de solutions. Les organisations de la société civile sont cruciales à la sensibilisation à ces questions, à l’établissement du contexte, à la participation active aux discussions nationales, à l’évolution des façons de penser au sein de l’industrie et à la recherche d’idées créatives pour l’avenir. Elles jouent un rôle important pour amener des changements et accroître la reconnaissance des enjeux auxquels les collectivités sont confrontées. Nous devons être conscients non seulement de la gravité de ces enjeux au sein des collectivités touchées par les projets, mais aussi de la nature très personnelle de certains de ces problèmes.

Les entreprises des industries minière, pétrolière et gazière ont manifesté leur volonté de prendre conscience des problèmes sociaux et environnementaux et de les comprendre, et elles ont réalisé des progrès en vue de relever ces défis. En 2004, l’Association minière du Canada (AMC) a lancé l’initiative « Vers le développement minier durable » dans le but d’améliorer le rendement de l’industrie en harmonisant ses démarches avec les priorités et les valeurs des Canadiens. Obligatoire pour les membres de l’AMC, le programme comprend la vérification indépendante de divers indicateurs environnementaux et sociaux qui évoluent constamment. L’Association minière du Canada demeure la seule association minière nationale qui impose des normes obligatoires à ses membres. En 1974, à la suite de la création du Programme des Nations Unies pour l’environnement, l’industrie pétrolière et gazière mondiale a formé l’Association internationale de l’industrie pétrolière pour la sauvegarde de l’environnement (IPIECA), qui constitue aujourd’hui une association de l’industrie ayant une large portée en ce qui a trait aux enjeux environnementaux et sociaux. L’IPIECA aide les secteurs pétrolier et gazier à améliorer leur rendement environnemental et social en élaborant des pratiques exemplaires, en acquérant et en transmettant des connaissances, en obtenant la coopération de l’industrie et en établissant des partenariats. Sous la direction de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs (ACPE), le secteur de l’exploration de l’industrie minière a établi un ensemble précis de normes de RSE s’appliquant aux entreprises d’exploration appelé E3Plus. Il y a cinq ans, les postes de cadres supérieurs dans le domaine de la RSE étaient rares; aujourd’hui, ils sont courants. Par ailleurs, les postes de responsable de l’élaboration des politiques en matière de RSE au sein des conseils d’administration semblent représenter une nouvelle tendance. En outre, les plus grands rassemblements de l’industrie prévus au Canada en 2011, soit le congrès de l’ACPE à Toronto et le congrès de l’Institut canadien des mines, de la métallurgie et du pétrole (ICM) à Montréal, ont tous les deux établi des volets consacrés à la RSE. Ces initiatives, ainsi que d’autres projets, montrent que la participation de l’industrie va bien au-delà des gestes symboliques.

Or, ces progrès ne signifient pas que nous avons surmonté les grands défis importants qui sont liés à l’exploitation des ressources de manière responsable. Toutefois, ils semblent indiquer qu’un fort consensus se dégage quant à l’importance de renforcer les programmes de responsabilité sociale des entreprises et d’améliorer les résultats des entreprises de l’industrie extractive du Canada, que la surveillance des activités extractives des entreprises canadiennes est aussi appropriée que souhaitable, et qu’il est nécessaire d’apporter constamment des améliorations.

En quoi le Canada peut-il contribuer au dialogue mondial?

Le Canada a d’importantes leçons à transmettre au reste du monde en matière de gestion responsable des ressources, bien que tous les intervenants, y compris l’industrie, conviennent que d’importantes améliorations sont toujours nécessaires et que le pays doit donc tirer parti d’un dialogue continu à l’échelle mondiale. Le Canada a réussi à faire de son secteur des ressources un vecteur de la croissance de l’économie globale. Les Canadiens ont bâti un pays solide et riche sur le plan économique grâce à l’exploitation des ressources. En outre, le Canada possède un système de règlementation complexe qui comprend de multiples couches et de nombreuses parties et qui est soutenu par des dizaines d’années d’expérience, d’innovations techniques, d’initiatives de renforcement des capacités et d’importants investissements gouvernementaux. Les Canadiens font preuve de qualités de chef de file et d’un savoir-faire global en ce qui a trait à la sécurité des explosifs, à l’élaboration de solides cadres de réglementation et de lois sur l’exploitation minière qui évoluent constamment, à la santé et la sécurité des travailleurs, à l’établissement d’un dialogue avec de multiples intervenants et, plus récemment, aux relations avec les Autochtones et aux ententes sur les répercussions et les avantages.

Le Canada est un acteur important dans le secteur des ressources à l’échelle mondiale. Nos investissements à l’étranger sont considérables, en particulier par rapport aux entreprises d’autres industries présentes à l’étranger. Selon l’ACPE, 1 116 des 1 970 entreprises minières récemment répertoriées, soit environ 57 p. 100 d’entre elles, ont un siège au Canada. Toutefois, un examen approfondi révèle que 97 p. 100 de ces sièges appartiennent à de petites entreprises minières qui œuvrent principalement dans le domaine de l’exploration et qui, en grande majorité, ne posséderont ou n’exploiteront jamais de mine. Bien que les pratiques des entreprises d’exploration minière puissent influencer la perception générale que les gens se font de l’industrie et avoir une incidence sur l’obtention d’un permis social pour un projet éventuel, le secteur des mines et des métaux est dominé par un petit groupe de plus grands acteurs. Les 150 plus grandes entreprises sont à l’origine de plus de 80 p. 100 de toute la production.

Quant aux entreprises d’exploitation qui œuvrent à la fois dans les secteurs minier, pétrolier et gazier, les Canadiens jouent un rôle relativement moins important. Dans l’industrie minière mondiale, deux entreprises canadiennes figurent au palmarès des dix entreprises les plus importantes : Barrick Gold et Potash Corporation. Le Canada compte par ailleurs neuf des quarante plus grandes entreprises d’exploitation minière du monde. Dans le secteur pétrolier et gazier, dominé par les sociétés d’État, le Canada occupe un rang encore plus bas. Selon Petroleum Intelligence Weekly, qui utilise des données de 2007, deux des cinquante plus grandes entreprises pétrolières et gazières sont canadiennes : EnCana, au 34e rang, et Canadian Natural Resources, au 39e rang. Si l’on tient compte d’un autre critère, soit les réserves d’équivalent pétrole seulement, le Canada ne compte aucune entreprise parmi les 25 premières, mais il en compte cinq parmi les 50 premières : Suncor Energy Inc., Canadian Natural Resources, EnCana Corporation, Canadian Oil Sands Trust et Talisman Energy.

Enfin, quelques mots au sujet du financement par actions. Puisque les petites entreprises minières n’ont habituellement pas de rentrées de fonds constantes, elles ne sont généralement pas susceptibles d’être financées. Les placements privés et les offres publiques d’actions demeurent les plus importantes sources de financement pour l’exploration. Le Groupe TSX constitue toujours la principale source globale de financement crucial par actions pour l’industrie minière; 10 000 projets sont en effet menés par des entreprises cotées à la Bourse de Toronto (TSX) et à la Bourse de croissance TSX, dont environ 50 p. 100 sont situées à l’extérieur du Canada. Par contre, à l’instar des entreprises canadiennes qui spéculent à la Bourse de New York ou au FTSE de Londres, les entreprises inscrites au Groupe TSX ne sont pas nécessairement canadiennes. Le Groupe TSX attire de plus en plus d’entreprises internationales qui s’y inscrivent.

Notre position relative souligne l’importance de travailler avec les autres. Bien que le leadership du Canada soit important, les mesures prises par le Canada et son influence pourront être grandement améliorées si nous continuons à contribuer aux cadres mondiaux, à renforcer les normes mondiales et à soutenir les principales initiatives mondiales. De plus, étant donné que ces secteurs de l’industrie sont caractérisés par de nombreux regroupements d’entreprises, une telle collaboration aidera aussi à s’assurer que tous contribuent à la hausse des normes et que les collectivités continuent de bénéficier de normes élevées, même dans le cas d’un projet acheté par une entité étrangère.

Normes de rendement

Pourquoi adopter des normes?

Complexes, les entreprises de l’industrie extractive procurent des avantages importants, mais elles peuvent aussi engendrer de graves effets négatifs à long terme. Dans certains pays, les cadres réglementaires, environnementaux et juridiques ne sont peut-être pas encore assez solides pour gérer ces complexités. Même dans les pays où de telles lois sont bien établies, les normes sociales évoluent bien plus rapidement qu’elles. Cet écart entre les attentes sur le plan social et les réalités sur le plan juridique, c’est à dire l’écart entre les attentes des collectivités à l’égard des entreprises et ce que la loi exige de ces dernières, représente à la fois un grand risque et une occasion d’affaires.

Même lorsque les cadres juridiques et réglementaires sont solides et bien appliqués, il est obligatoire d’obtenir un permis social d’exploitation. Les gouvernements peuvent changer les règles afin de composer avec les pressions sociales. C’est ce qui explique le besoin d’avoir des normes, qui constituent des outils pour aider les entreprises à répondre aux attentes de plus en plus grandes sur le plan social.

Bien que les normes mondiales de RSE soient souvent qualifiées de « volontaires », le terme « flexibles », utilisé délibérément, s’appliquerait peut-être mieux à ces normes. Employées comme outils n’ayant pas caractère obligatoire qui visent à s’ajouter aux règles impératives, ces normes doivent être applicables dans des milliers de contextes et dans de nombreux régimes juridiques. Toutefois, on ne s’attend pas à ce qu’elles s’appliquent dans toutes les situations et toutes les circonstances.  Ils ne sont pas des outils en matière de conformité.

Les normes volontaires ne sont ni « meilleures » ni « pires » que les lois : elles ont une fonction différente, et leur portée s’étend au-delà de ce que la loi exige. Les normes constituent un moyen de combler les écarts en matière de gouvernance et de renforcer la responsabilisation. Elles ne visent pas à remplacer un solide cadre réglementaire ou juridique. Leur évolution montre cependant que dans la société mondiale d’aujourd’hui, les normes sociales avancent souvent plus rapidement que la loi.

Les normes tiennent compte de deux facteurs cruciaux pour les entreprises de l’industrie extractive du Canada. Premièrement, le permis social est essentiel. La perte d’un permis social constitue un risque important et concret par rapport à la capacité continue d’une entreprise canadienne à exploiter une ressource. Une collectivité qui s’oppose aux activités d’une entreprise ne peut simplement se réinstaller de l’autre côté de la frontière. Les entreprises pétrolières, minières et gazières manifestent un grand intérêt commercial à l’égard des initiatives de responsabilité sociale des entreprises, qui représentent une étape vers l’obtention du permis social. Deuxièmement, il est possible que ces cadres juridiques et réglementaires ne reflètent pas bien les normes sociales, partout et en tout temps. Les normes sociales changent rapidement et continuellement, et elles sont toujours en évolution. Les lois risquent de ne pas progresser au même rythme. Les organismes cherchent maintenant des moyens qui vont bien au-delà de la loi et de la conformité afin de répondre aux attentes sur le plan social et d’obtenir un permis social.

Aujourd’hui, on ne manque pas de normes pour aider les entreprises à répondre aux nouvelles attentes sur le plan social. Les normes définissent les priorités et permettent aux entreprises de concevoir leurs pratiques de gestion. Elles permettent de bâtir une théorie qui doit ensuite être mise en pratique. C’est au moment de la mise en œuvre et de l’interprétation que l’on entre au cœur de l’action.

Dans le cadre de l’établissement de sa stratégie sur la RSE, le gouvernement du Canada, en s’appuyant sur l’importance qu’il accorde depuis longtemps aux Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, a avalisé trois autres cadres reconnus à l'échelle mondiale : les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme, l’Initiative mondiale sur les rapports de performance et les Critères de performance de la Société financière internationale.

À l’instar des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, ces normes récemment avalisées n’appartiennent pas au Canada. Elles correspondent aux pratiques exemplaires et aux consensus à l’échelle mondiale, et, fait intéressant, les structures de gouvernance et d’organisation liées aux normes mondiales reflètent l’esprit d’entreprise qui caractérise ces dernières.

L’Initiative mondiale sur les rapports de performance : un organisme multilatéral à but non lucratif qui utilise une approche fondée sur un réseau

Créée à la fin des années 1990, l’Initiative mondiale sur les rapports de performance (GRI – Global Reporting Initiative) est un organisme à but non lucratif qui est fondé sur un réseau et qui a établi le cadre de présentation de rapports sur le développement durable le plus utilisé du monde. La GRI a pour objectif que la divulgation de renseignements sur le rendement économique, environnemental et social devienne aussi courante que les rapports financiers.

En fournissant des lignes directrices concrètes sur les principes et les indicateurs, le cadre de présentation de rapports sur le développement durable de la GRI constitue un outil de présentation de rapports destinés au public sur le rendement en matière de développement durable. Parmi les principes se trouvent l’importance relative, l’inclusion des intervenants, la comparabilité et la rapidité de la publication. Le cadre s’applique aux organismes de toute taille et de tout genre (entreprises, organismes publics, organisations non gouvernementales, etc.), partout dans le monde. Il facilite la transparence et la responsabilisation des organismes et donne aux intervenants accès à un cadre applicable dans toutes les circonstances et comparable grâce auquel ils peuvent comprendre l’information divulguée.

Le premier cadre de présentation de rapports de la GRI a été conçu, puis considérablement modifié, par un processus ouvert, inclusif et axé sur l’atteinte d’un consensus. Ont contribué à ce processus des participants du monde entier provenant d’entreprises, de la société civile, de la main-d’œuvre et d’établissements de professionnels afin de garantir un haut niveau de qualité technique, de crédibilité et de pertinence. La troisième version du cadre, appelée G3, a été lancée en 2006, et une nouvelle révision devrait commencer cette année.

Reconnaissant l’existence de paramètres uniques, la GRI a aussi conçu des suppléments pour les secteurs en utilisant la même approche multilatérale axée sur le consensus, de façon à relever des défis uniques en matière de développement durable qui sont propres à divers types d’organismes. À la rédaction du présent document, le supplément pour le secteur du pétrole et du gaz était en cours d’élaboration. Le supplément pour le secteur des mines et des métaux a été publié en mars 2010. Les autres suppléments sont destinés, entre autres, aux secteurs des médias, des vêtements et des chaussures, de la transformation des aliments, de l’automobile, des services bancaires et des organisations non gouvernementales (ONG). En ce qui concerne l’industrie extractive, les suppléments portent sur des questions précises, telles que les émissions, la gestion des terres et de l’environnement, la main-d’œuvre, les programmes d’aide à la gestion des recettes, les droits des Autochtones, la réinstallation, le dialogue avec les collectivités et les intervenants ainsi que les initiatives relatives à la transparence. Les protocoles constituent la « recette » de chaque indicateur dans les lignes directrices et comprennent les définitions des principaux termes utilisés dans l’indicateur, les méthodes de compilation, la portée prévue de l’indicateur et d’autres références techniques.

Les Critères de performance de la Société financière internationale – créés par le service de prêts aux entreprises du secteur privé de la Banque mondiale

La Société financière internationale (SFI) est le service de prêts aux entreprises du secteur privé de la Banque mondiale. En 2006, la SFI a établi des normes visant à améliorer la gestion des risques sociaux et environnementaux dans son portefeuille de prêts.^{Note de bas de page 2}

Les Critères de performance de la SFI sur la viabilité sociale et environnementale définissent les rôles et les responsabilités des emprunteurs en matière de gestion de projets et les exigences à remplir pour recevoir et conserver le soutien de la SFI. Les Critères de performance font partie d’un cadre plus vaste de développement durable qui comprend la Politique et les critères de performance en matière de viabilité sociale et environnementale (ainsi que des notes explicatives d’accompagnement), la Politique de divulgation de l’information et les Directives environnementales, sanitaires et sécuritaires du Groupe de la Banque mondiale. La SFI applique la Politique et les critères de performance en vue de réduire le plus possible les répercussions des projets sur l’environnement et les collectivités touchées, ainsi que de concrétiser son engagement en matière de viabilité sociale et environnementale. Chaque projet est évalué et, selon le contexte et le risque, certaines normes sont considérées comme applicables. Les normes ne s’appliquent pas toutes à n’importe quel projet. La SFI s’attend à ce que les clients déploient des efforts pour se conformer aux directives au fil du temps.

La SFI produit des documents supplémentaires pour aider à mettre en œuvre chaque critère de performance. Chacun des huit critères de performance est accompagné d’abondantes notes explicatives qui donnent aux clients et au personnel de la SFI de plus amples instructions sur la manière d’assumer leur rôle et leurs responsabilités conformément aux normes. Parmi les autres documents, on trouve des notes sur les pratiques exemplaires, y compris une note portant sur le règlement des griefs déposés par les collectivités touchées par les projets, des boîtes à outils ainsi que des directives générales (comme les Directives environnementales, sanitaires et sécuritaires) qui peuvent s’appliquer à toutes les normes.

À la rédaction du présent document, les Critères de performance de la SFI faisaient l’objet d’un examen approfondi.

Pour ce qui est des projets qui bénéficient du soutien de la Société financière internationale ou de l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI), les collectivités touchées par les projets ont accès au Compliance Advisor Ombudsman (CAO – Conseiller-médiateur pour l’application des directives) de la Banque mondiale, un mécanisme de recours mis en place en 1999. Le CAO s’efforce de répondre aux préoccupations des personnes ou des collectivités touchées par les projets de la SFI ou de l’AMGI, d’améliorer les résultats des projets sur les plans social et environnemental ainsi que d’inciter la SFI et l’AMGI à renforcer leur responsabilisation.

Les Principes volontaires – un organisme multilatéral établi par les gouvernements du Royaume-Uni et des États-Unis

La sécurité liée aux projets de l’industrie extractive peut s’avérer controversée et problématique. En décembre 2000, les gouvernements du Royaume-Uni et des États-Unis ont annoncé la création des Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme, conçus spécifiquement en tant que directives visant à aider les entreprises de l’industrie extractive à assurer la sécurité de leurs activités tout en garantissant le respect des droits de la personne. Le processus d’établissement des Principes volontaires était également multilatéral et tenait compte de la rétroaction de l’industrie extractive ainsi que des organismes de droits de la personne, puisque l’on voulait que les lignes directrices soient conformes aux normes internationales en matière de droits de la personne.

Les Principes aident les entreprises à évaluer les risques de sécurité qui se rapportent aux droits de la personne, à établir un dialogue avec les organismes publics et privés de sécurité dans les régions propices aux conflits, à réaliser au préalable des examens des services de sécurité publics et privés en matière de droits de la personne et leur donner des formations, à veiller à ce que le recours à la force soit proportionnel et légitime, de même qu’à mettre au point des systèmes de production de rapports et d’enquêtes sur les allégations de violation des droits de la personne.

Les six principes volontaires sont les suivants :

• Être conscients du fait que la sécurité est un besoin fondamental et que la sécurité et le respect des droits de la personne peuvent et doivent être harmonisés
• Comprendre que les gouvernements ont la principale responsabilité de promouvoir et de protéger les droits de la personne, mais que tous poursuivent l’objectif commun de promouvoir ces droits
• Reconnaître l’importance de garantir l’intégrité de leur personnel et de leurs biens, les entreprises acceptent d’agir conformément aux normes internationales les plus strictes
• Relever les répercussions que les activités des entreprises pourraient avoir sur les collectivités locales et encourager le dialogue avec les collectivités locales
• Comprendre que l’information utile et crédible est un élément crucial de la sécurité et des droits de la personne, et qu’il est essentiel de transmettre cette information à divers intervenants
• Être conscients que les pays hôtes peuvent demander l’aide d’autres gouvernements ou organismes pour appuyer la réforme interne de leur secteur de la sécurité, et que les entreprises et les organisations de la société civile ont d’importants rôles à jouer pour soutenir ce renforcement des capacités.

En janvier 2006, une étude réalisée sur cinq ans a permis de recueillir de l’information concernant l’expérience des entreprises – les réussites, les leçons tirées et les défis – par rapport à la mise en œuvre des Principes. En mai 2007, en raison d’une adhésion grandissante aux Principes, des critères de participation officielle ont été adoptés pour les entreprises, les ONG et les gouvernements. Le Canada prendra le rôle du président du comité du pilotage en mars 2011. Les nouveaux membres doivent obtenir l’approbation de tous les participants aux Principes. Les entreprises canadiennes membres sont actuellement Talisman Energy Ltd. et Barrick Gold. À la rédaction du présent document, aucune ONG canadienne n’était membre. Parmi les ONG internationales membres, on compte actuellement Amnistie internationale, Search for Common Ground, International Alert, Oxfam et Human Rights Watch.

La courbe d’apprentissage

Les normes et les lignes directrices peuvent avoir un effet accru au fil du temps, surtout si elles attirent l’attention à plus grande échelle.

Un organisme et sa direction doivent suivre un processus graduel : la sensibilisation initiale à une ligne directrice; l’acceptation; l’harmonisation des pratiques de gestion; l’élaboration d’une politique et de procédures internes, y compris la formation; les objectifs en matière de rendement du personnel; la collecte de données; les mesures; l’établissement de rapports. De nombreuses entreprises voudront par la suite améliorer leurs pratiques avec le temps. Les directives en matière de pratiques exemplaires changent constamment selon l’expérience qu’acquièrent les entreprises. Par conséquent, les autres entreprises font de nouveaux apprentissages. La meilleure façon de percevoir les lignes directrices avalisées est de les considérer comme des travaux en cours qui évoluent en fonction de l’expérience et qui font l’objet d’examens périodiques. En général, les progrès ont été relativement rapides. L’établissement de rapports sur le développement durable, par exemple, est passé d’une pratique marginale à un outil courant de gestion et de communication au cours des dix dernières années. Les Critères de performance de la SFI se sont étendus à l’échelle mondiale grâce aux Principes de l’Équateur et sont maintenant utilisés pour quelque 80 p. 100 du financement de projets du secteur privé.

Or, la création de normes n’est qu’un début. Les enjeux liés à la RSE et aux entreprises de l’industrie extractive sont toujours très controversés. Une méthode qui tient compte de multiples points de vue permet d’adopter une approche équilibrée, mais les réponses faciles s’avèrent peu nombreuses. Au fur et à mesure que les normes sont appliquées et interprétées, de nouveaux enjeux critiques se dessinent. Quel est le meilleur moyen d’obtenir un permis social lorsqu’une collectivité est divisée? Quelle est la meilleure pratique à appliquer lorsque les autorités locales demandent une chose à laquelle la collectivité s’oppose? Que devrait faire une entreprise si une collectivité demande qu’une entreprise participe à une initiative, mais que le pays hôte déconseille une telle participation? Une norme constitue un outil utile pour améliorer le rendement au fil du temps, mais elle ne fournit pas toujours des réponses rapides aux problèmes complexes qui se présentent dans des situations réelles. Les discussions et les partenariats visant à établir des liens doivent se poursuivre afin de régler efficacement les problèmes difficiles. Les résultats positifs continuent d’être tributaires d’un partenariat en matière de RSE entre l’industrie, les gouvernements et la société civile.

Le Bureau pendant sa première année

La première conseillère en RSE de l’industrie extractive, Mme Marketa Evans, est entrée en fonctions le 19 octobre 2009. Pour la première année, ses priorités étaient de mieux comprendre les enjeux et le contexte liés aux entreprises minières, pétrolières et gazières du Canada en ce qui concerne la RSE, d’établir l’infrastructure du Bureau, de mettre au point le processus de règlement des différends et de peaufiner la proposition de valeur du Bureau. Dans les deux aspects de son mandat, c’est-à-dire les examens et les consultations, le Bureau s’inscrit dans le cadre d’un ensemble global de mécanismes d’examen liés à la RSE et de fournisseurs de services consultatifs.

Établir un processus d’examen pour les entreprises minières, pétrolières et gazières canadiennes qui mène des activités à l’étranger

L’une des premières priorités était d’établir un processus d’examen pour les entreprises de l’industrie extractive du Canada présentes à l’étranger. Après la réalisation de vastes consultations et d’analyses comparatives, le processus de règlement des différends a été officiellement lancé le 20 octobre 2010.

Le processus de règlement des différends permet aux entreprises de faire l’objet d’un examen dans le contexte des normes de rendement avalisées qui existaient déjà le 20 octobre 2010. Le mandat du Bureau est vaste : toute entreprise pétrolière, gazière ou minière canadienne, qu’elle soit grande ou petite, publique ou privée, financée par actions, par emprunt ou par placement privé, qui mène toute activité à l’extérieur du Canada, peut faire l’objet d’un examen. Les entreprises qui estiment faire l’objet d’allégations non fondées peuvent également présenter une demande au Bureau.

Le processus est conçu de façon à répondre aux besoins des intervenants et à servir leurs intérêts. Longtemps avant que le Bureau n’ouvre officiellement ses portes, la conseillère a entrepris de vastes activités de sensibilisation et de dialogue dans tous les secteurs, en posant une question fondamentale : compte tenu du caractère volontaire du processus d’examen pour toutes les parties, qu’est-ce qui pourrait encourager la participation? Quelle serait la meilleure façon de procéder? Trois principaux intérêts ont été cernés, et ce, parmi tous les groupes d’intervenants canadiens : une forte demande pour la création d’un processus participatif visant à établir le mécanisme de règlement des différends; un intérêt à mieux comprendre les questions juridiques liées au Bureau; une volonté d’axer le travail sur les progrès concrets, c’est-à-dire les changements positifs et les améliorations sur le terrain.

Selon la première partie de son mandat, le Bureau examinera les pratiques en matière de RSE des entreprises canadiennes de l’industrie extractive présentes à l’étranger. En élaborant ce processus, nous avons constaté que, alors que nous étions en train de bâtir quelque chose de nouveau pour le Canada, nous créions un précédent important et nous permettions aux autres de tirer des leçons.

• Afin d’orienter notre démarche, nous avons entrepris trois principaux types d’activités au cours de la dernière année :
• une analyse comparative et une étude des mécanismes d’examen déjà en place en vue de comprendre les pratiques exemplaires adoptées dans le monde et les leçons tirées;
• de vastes consultations; et
• trois ateliers d’ordre juridique.

A. Analyse comparative

Il existe de nombreux autres mécanismes d’examen non judiciaires, dont certains sont en place depuis dix ans, et même plus. Ces processus comprennent, par exemple, des mécanismes de règlement des griefs à l’échelle des projets, des processus de recours indépendants des institutions financières internationales (comme le CAO de la Banque mondiale), des cadres adoptés par des associations, tels que ceux de l’Association minière du Canada et du Conseil International des Mines et Métaux, des points de contact nationaux dans les États membres de l’OCDE, du médiateur chargé du secteur minier pour Oxfam Australia, des organismes internationaux comme la Commission interaméricaine des droits de l’homme ainsi que des organismes des pays hôtes comme le bureau du médiateur pour le Pérou. Vous trouverez une liste complète à l’adresse www.baseswiki.org/fr.

Il est probable que les mécanismes d’examen mondiaux, tels que ceux des points de contact nationaux ou des institutions financières internationales soient très semblables à celui du Bureau. Les mécanismes des institutions financières internationales sont semblables parce qu’ils sont habituellement axés sur la résolution de problèmes et la prévention, mais ils sont aussi différents parce qu’ils ne s’appliquent qu’aux emprunteurs (un plus petit sous-ensemble) et peuvent aussi jouer un rôle dans la vérification interne de la conformité. Les points de contact nationaux sont semblables au mécanisme du Bureau parce qu’ils s’appliquent à toutes les entreprises d’un pays précis et qu’ils assurent des fonctions d’information, de médiation et de sensibilisation; ils n’appliquent cependant que les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales.

L’exercice d’analyse comparative révèle que la plupart des mécanismes servent à traiter d’une à deux demandes admissibles par année et que la première demande n’est généralement pas présentée avant plusieurs mois. Les résolutions peuvent prendre plusieurs mois, et même plusieurs années.

L’un des objectifs de l’analyse comparative était de comprendre ce qui fonctionnait et ce qui ne fonctionnait pas. Nous avons classé les principales critiques des mécanismes déjà en place sous quatre grands thèmes et avons entrepris d’en tenir compte préalablement pour mettre au point notre processus :

1. processus inefficace – prise de décisions non transparente, échéances peu précises
2. résultats insatisfaisants – aucun changement positif constaté dans l’attitude, les pratiques ou le comportement
3. faible infrastructure – personnel mal formé et manque de ressources et de volonté politique
4. partialité apparente – mécanismes établis au mauvais endroit et indûment influencés par des intérêts particuliers.

Nous avons également remarqué l’émergence d’un consensus mondial en matière de pratiques exemplaires, lesquelles font l’objet d’une explication détaillée dans la dernière section du présent document.

B. Vastes consultations

La conseillère est entrée en fonctions le 19 octobre 2009 et a commencé immédiatement à rencontrer les parties intéressées dans un large éventail de secteurs. Ces occasions de dialogue informel ont orienté les consultations publiques officielles sur le processus d’examen, qui ont débuté le 7 juin 2010. Deux documents ont été rédigés en prévision du lancement des consultations officielles : un document d’information intitulé « Élaboration d’un processus d’examen pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger » (juin 2010) et l’ébauche d’un ensemble de règles de procédure aux fins de discussions (mai 2010). Ces documents ont servi à guider les consultations en cernant les principaux enjeux qui touchent les intervenants et les nouvelles pratiques exemplaires à l’échelle mondiale. 

Pourquoi mener des consultations?

Ces consultations publiques officielles ont été tenues pour deux principales raisons. Premièrement, il est probable que ce processus ait d’importantes répercussions sur certains intervenants. À cet égard, il est de mise de prêter une attention particulière aux questions et aux inquiétudes soulevées par ceux qui seront probablement touchés et d’y répondre. À titre de processus volontaire de résolution de problèmes qui pourrait engendrer des coûts pour tous les participants, le mécanisme doit s’avérer utile pour tous ceux qui pourraient y participer. Le Bureau doit comprendre quelle est cette utilité selon divers points de vue des intervenants.

Pour établir un mécanisme si novateur, il a été jugé d’une importance capitale de prendre en considération les points de vue des principaux groupes d’intervenants, en particulier ceux des utilisateurs visés. Il a aussi été considéré comme particulièrement important de tenir compte des points de vue des intervenants étrangers afin de concevoir un processus de règlement des différends qui pourrait s’adapter à diverses réalités culturelles, sociales, économiques et politiques. Les participants étrangers ont fourni plus du tiers de la rétroaction reçue.

Deuxièmement, la rétroaction qui découle de telles discussions donne de meilleurs résultats : nos consultations ont généré de nombreuses idées et possibilités, dont beaucoup ont été directement intégrées à notre démarche générale et à nos règles de procédure. À la suite de ces consultations, nous estimons avoir établi un processus amélioré, plus utile et fonctionnel, mais ce n’est qu’un début : le Bureau est résolu à poursuivre un dialogue continu et à apprendre constamment.

Nos réalisations

Des consultations publiques officielles ont eu lieu du 7 juin au 15 août 2010. Le Bureau a cherché activement à obtenir des points de vue variés, et ce, de différentes façons :

1. des ateliers officiels d’une journée au Canada (Calgary, Ottawa, Montréal, Vancouver et Toronto)
2. des rencontres officielles avec quatre groupes d’intervenants (l’industrie, la société civile, les gouvernements des pays hôtes et les représentants du gouvernement du Canada) au Mexique, au Mali et au Sénégal
3. un webinaire de 90 minutes
4. une invitation à présenter des soumissions par écrit

Plus de 300 individus et organismes, provenant d’un large éventail de groupes de représentation, ont participé directement aux consultations publiques. Dans l’ensemble, environ 40 p. 100 des participants aux ateliers provenaient de l’étranger. Au Canada, plus du tiers des participants provenaient de l’industrie, tandis que 25 p. 100 faisaient partie de la société civile. Toutefois, dans les pays étrangers, la participation de l’industrie et de la société civile était un peu plus élevée : plus de 45 p. 100 des participants provenaient de l’industrie et plus de 35 p. 100, de la société civile. Les autres participants provenaient des gouvernements ou du secteur des services.

C. Ateliers d’ordre juridique

De plus, étant donné que tous les secteurs manifestent un vif intérêt à comprendre les répercussions juridiques du processus, la conseillère remercie le Ryerson Institute for the Study of Corporate Social Responsibility pour avoir organisé trois ateliers d’une demi-journée qui étaient animés par des experts juridiques et qui ont permis de présenter divers points de vue. Ces ateliers ont eu lieu en mai, juin et août 2010.

Les rencontres visent à faire mieux comprendre à la conseillère les questions juridiques liées au mécanisme d’examen dans le contexte général du Bureau. Elles englobent celles touchant la conseillère, les intervenants de l’industrie, les organisations non gouvernementales (ONG), les membres de la collectivité locale et les intervenants du gouvernement. La rencontre vise aussi à déterminer la façon dont ces questions pourraient cadrer avec le mandat d’examen du Bureau et d’éventuelles règles de procédure.

Résultats

• Les rapports suivants ont été publiés et sont accessibles sur le site Web du Bureau :
• Rapport sommaire sur les consultations publiques, septembre 2010
• Rapport de la consultation publique au Sénégal, septembre 2010
• Rapport de la consultation publique à Toronto, août 2010
• Rapport de la consultation publique à Montréal, août 2010
• Rapport de la consultation publique à Vancouver, juillet 2010
• Rapport de la consultation publique au Mali, juillet 2010
• Rapport de la consultation publique à Ottawa, juillet 2010
• Rapport de la consultation publique à Mexique, juin 2010
• Rapport de la consultation publique à Calgary, juin 2010
• Rapport sommaire de l’atelier d’ordre juridique, juin 2010

Élaboration d'un processus d'examen pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger: Document d'information, juin 2010

À la lumière des consultations, l’ébauche des règles de procédure pour le processus de règlement des différends a été considérablement modifiée et a été approuvée par le ministre du Commerce international le 20 septembre 2010. Après une période de mise en œuvre de 30 jours, le processus d’examen du Bureau a officiellement été lancé le 20 octobre 2010. Le temps requis pour établir le processus se compare très favorablement à celui d’autres mécanismes.

Toute l’information sur l’accès au processus d’examen se trouve sur notre site Web, à l’adresse http://www.international.gc.ca/conseiller-rse. Les documents explicatifs comprennent une brochure d’information, un formulaire de présentation et les règles de procédure. Un guide du participant sera publié sous peu.

Les consultations publiques nous ont également aidés à peaufiner nos grands principes directeurs, qui correspondent aux directives en matière de pratiques exemplaires mondiales. Ces principes sont, en ordre alphabétique :

Il est important de noter deux points en ce qui concerne nos principes. Premièrement, nous savons qu’ils entreront souvent en conflit les uns avec les autres et que, par conséquent, des compromis devront être faits avec prudence. Une accessibilité accrue, par exemple, pourrait empiéter sur le principe d’indépendance. Deuxièmement, pour un nouveau bureau tel que le nôtre, qui n’a pas encore fait ses preuves, les principes directeurs constituent un point de référence important pour prendre des décisions et annoncer nos intentions aux intervenants. Toutefois, ils représentent des objectifs à atteindre et devraient toujours être considérés comme tels. Nous travaillerons en vue d’améliorer la mise en œuvre de ces principes au fil du temps.

Le processus d’examen

Étapes du processus d’examen

• Étape 1 : Une demande d’examen est soumise au Bureau.
• Étape 2 : Le Bureau envoie un accusé de réception à l’auteur de la demande.
• Étape 3 : Le Bureau évalue l’admissibilité de la demande.
• Étape 4 : Le conseiller en RSE collabore avec les parties afin de créer un lien de confiance.
• Étape 5 : Le conseiller en RSE et les parties en cause entament un dialogue structuré. Les parties peuvent également travailler avec un médiateur officiel extérieur au Bureau afin de résoudre le différend.

Le conseiller en RSE établit des rapports au sujet des demandes d’examen, y compris les rapports finaux élaborés à la fin du processus.

Vision et prise de position

Nous nous efforçons d’adopter une approche mesurée et fondée sur la collaboration afin d’établir le processus le plus utile possible. Nous avons confirmé auprès des principaux groupes de représentation le besoin d’avoir un cadre sûr pour entretenir un dialogue. Nous cherchons à établir un mécanisme équilibré, pragmatique, souple et axé sur les solutions qui constituera pour les collectivités et les entreprises un outil permettant de se réunir et de résoudre les problèmes.

Un dialogue mondial de plus en plus fructueux et novateur a permis de renforcer la structure des processus non judiciaires. Les mécanismes judiciaires et les mécanismes non judiciaires ne sont généralement pas en concurrence, mais sont plutôt complémentaires, puisqu’ils tendent à répondre à différents besoins. Dans bien des cas, il peut être préférable d’utiliser des méthodes judiciaires. Un processus judiciaire donne des résultats considérables : jugement exécutoire, imposition de sanctions et création d’un précédent. Comme elles sont largement diffusées, les affaires judiciaires peuvent agir à elles seules à titre d’éléments dissuasifs sur les facteurs liés à la réputation et aux coûts. Une fois réglées, ces affaires peuvent contribuer de façon efficace à des changements systémiques, juridiques et réglementaires. Les recours peuvent s’avérer importants et avoir une large portée, en menant à l’imposition de sanctions pécuniaires, à des mesures punitives ou à l’emprisonnement.

Toutefois, les solutions judiciaires comportent aussi des inconvénients. Dans certains cas, en particulier lorsque des normes discrétionnaires constituent le fondement de l’évaluation du rendement de l’entreprise, les mécanismes judiciaires peuvent être inaccessibles, trop dispendieux ou trop coûteux en temps pour constituer une solution viable de règlement de différends. Les recours judiciaires soulignent les inégalités entre ceux qui disposent de bonnes ressources et qui connaissent les formalités du système juridique et ceux qui manquent d’expérience ou de financement, ce qui peut nuire à l’accessibilité à ces mécanismes pour ceux qui en ont le plus besoin. Lorsque nous avons discuté avec les intervenants, ces derniers ont fait remarquer que les tribunaux peuvent s’avérer insuffisants pour les collectivités touchées par les projets. Les enjeux importants liés aux actions en justice, ainsi que les coûts très élevés et les périodes prolongées qui s’y rattachent généralement, peuvent faire obstacle à des changements opportuns pour les collectivités. Dans certaines conditions, les mécanismes non judiciaires peuvent constituer une solution de rechange viable et vraisemblable pour régler les différends de façon constructive.

L’utilisation de ce processus d’examen ne doit, en aucun cas, empêcher celle de mécanismes judiciaires par les parties, et ce, en tout temps. Les activités criminelles, comme la corruption de fonctionnaires étrangers, sont traitées comme il se doit par les forces de l’ordre et, par conséquent, ne sont pas du ressort du Bureau.

Perspectives

Au cours des derniers mois, le Bureau a établi les fondements de son mécanisme d’examen, ce qui comprend l’élaboration et l’officialisation des règles de procédure. Le processus a été lancé officiellement le 20 octobre 2010.

L’établissement du processus d’examen a constitué une priorité absolue au cours de la première année du mandat de la conseillère. En prévision de la fin du mandat de la conseillère actuelle en octobre 2012, d’autres priorités importantes ont aussi été cernées. L’épreuve décisive pour évaluer le succès obtenu par le Bureau consistera à déterminer s’il peut contribuer à améliorer la RSE à l’échelle des projets, grâce au processus d’examen ou à l’utilisation préventive et accrue des normes de rendement. Nous sommes axés sur les résultats, bien que nous comprenions qu’il faudra de nombreuses années avant que les changements visés portent véritablement leurs fruits.

Nous nous attendons à ce que nos activités, de concert avec celles des autres, donnent les résultats suivants :

1. une sensibilisation accrue au Bureau et à la stratégie de RSE parmi les entreprises, les collectivités et les autres parties intéressées;
2. un nombre croissant d’entreprises qui connaissent les lignes directrices de rendement et qui les mettent en œuvre, bien que les entreprises qui choisissent d’adopter les normes ne deviendront pas toutes des signataires officiels;
3. une sensibilisation accrue aux pratiques exemplaires;
4. un nombre croissance de collectivités et d’organisations de la société civile qui connaissent l’existence du mécanisme d’examen;
5. un dialogue public plus fructueux et un plus grand nombre de possibilités d’établir des dialogues et des partenariats intersectoriels;
6. une meilleure capacité du Bureau à répondre aux demandes d’examen;
7. l’utilisation du processus d’examen.

Sensibilisation et dialogue

Bien que le Bureau ne dispose pas d’un pouvoir direct d’imposer des sanctions, il exerce une autorité et possède une notoriété en raison de sa place au sein du gouvernement du Canada. Les mesures qu’il prend et les mots qu’il utilise peuvent avoir un effet positif ou négatif sur sa réputation. Tant l’industrie que la société civile accordent une importance de plus en plus grande à la réputation. La compréhension de ces enjeux par le Bureau peut avoir du poids pour les intervenants, qui considèrent le Bureau comme une source de savoir-faire. Par conséquent, le Bureau doit demeurer près des intervenants tout en conservant sa capacité à faire preuve d’équilibre et de neutralité. Le principal objectif du Bureau, pour les premières années, sera d’établir et de renforcer sa capacité à être considéré comme un intermédiaire digne de confiance et une partie neutre au sein de ce qui est souvent un milieu très polarisé.

Dès le début, notre approche stratégique s’est avérée proactive, participative et axée sur le dialogue, et il en demeurera ainsi. Conformément à ses deux mandats, soit ceux d’examen et de consultation, le Bureau « appartient » aux intervenants. À cet effet, au cours des deux prochaines années, notre objectif sera de passer des consultations à un dialogue avec les intervenants, en mettant l’accent sur les échanges continus et mutuels d’information.

Le mandat d’examen

Notre exercice d’analyse comparative, en plus de mettre en lumière les critiques sur les processus actuels, a aussi permis de cerner les éléments faisant l’objet d’un consensus parmi les groupes d’intervenants en ce qui a trait aux pratiques exemplaires de tels mécanismes. Nous avons beaucoup utilisé ces pratiques exemplaires préalablement déterminées pour établir notre mécanisme, et nous continuerons de le faire au cours des deux prochaines années. Nous avons aussi remarqué que de nombreux mécanismes déjà en place reçoivent un très haut taux de demandes non admissibles, ce qui met en évidence l’importance de communiquer de façon proactive.

Pratique exemplaire mondiale no 1 : Concentration des efforts sur la résolution de problèmes

Les mécanismes d’examen doivent produire des résultats, pas seulement créer un processus. La résolution de problèmes constitue maintenant une nouvelle pratique exemplaire, bien que concrètement, elle s’avère toujours difficile. Pour résoudre efficacement les problèmes, il faut éviter de prendre parti, ne pas concevoir les solutions unilatéralement, mais plutôt s’efforcer de devenir un intermédiaire digne de confiance qui est en mesure de créer un contexte propice au dialogue constructif et à la prise de mesures communes par les parties pour résoudre leurs problèmes. OECD Watch, un groupe de coordination des ONG, a plus particulièrement mis en évidence la nécessité d’établir des points de contact nationaux afin de contribuer de façon plus active à la résolution utile et efficace des problèmes ainsi qu’au règlement des différends entre les entreprises et les collectivités. Répondre sérieusement aux préoccupations des collectivités requiert également de renforcer le rôle joué par les collectivités dans tout exercice de résolution de problèmes. 

Pratique exemplaire mondiale no 2 : Gestion active des connaissances

Un mécanisme d’examen typique peut permettre de traiter une ou deux demandes admissibles par année. Par conséquent, pour améliorer la RSE à grande échelle, il faut prêter attention aux fonctions liées aux consultations proactives et à la prévention des problèmes. Au cours des récentes consultations sur le mécanisme de la Banque interaméricaine de développement (BID), par exemple, il a été mentionné à plusieurs reprises que la prévention constituait l’un des principaux domaines à améliorer. Les fonctions liées aux consultations comprennent maintenant des rapports publics sur les directives en matière de pratiques exemplaires inspirées de véritables cas. Le Bureau du CAO a publié plusieurs rapports du genre au cours des dernières années, y compris les guides intitulés Designing and Implementing Grievance Mechanisms for Development Projects (La conception et la mise en œuvre de mécanismes de règlement des griefs pour les projets d’exploitation) et Participatory Water Monitoring (La surveillance des eaux par approche participative).

La gestion active des connaissances requiert aussi des échanges d’information accrus entre ces mécanismes, de même que des efforts visant à favoriser un réseau mondial d’échange de pratiques. Les responsables des mécanismes des points de contact nationaux et des institutions financières internationales rencontrent leurs pairs chaque année. OECD Watch recommande de recourir davantage à de tels échanges de connaissances.

Pratique exemplaire mondiale no 3 : Amélioration continue des processus

Les nouvelles pratiques exemplaires, comme l’ont démontré encore une fois les récentes évaluations des mécanismes de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de la BID, de même que les modifications apportées aux points de contact nationaux du Royaume-Uni et des Pays-Bas, mettent beaucoup plus l’accent sur la création d’un processus solide, mais également dynamique, permettant d’intégrer de nouvelles connaissances. Une pratique exemplaire se caractérise par des règles de procédure transparentes et fixes, des délais indicatifs établis et publiés qui sont respectés dans la plus grande mesure du possible, des étapes du processus claires et des mises à jour sur l’état d’avancement de ces étapes, la publication des résultats, la diffusion publique des critères pour la prise de décisions ainsi qu’une ferme volonté d’améliorer continuellement le processus. Chaque cas présente une nouvelle occasion d’apprentissage, c’est-à-dire une possibilité d’améliorer le processus pour la prochaine fois.

Pratique exemplaire mondiale no 4 : Dialogue avec les parties externes

Les mécanismes d’examen visent l’établissement d’un dialogue avec le reste du monde. À partir des efforts initiaux axés à l’interne, beaucoup de progrès ont été accomplis pour consulter des parties externes, en faisant appel à des groupes d’experts au besoin, ou encore grâce à des activités de sensibilisation, à des groupes de référence externes, à des processus ouverts d’évaluation ou à des évaluations par les pairs. L’établissement d’un dialogue actif avec les collectivités et la promotion du savoir-faire et des réseaux locaux sont également des pratiques exemplaires émergentes. Afin de veiller à ce que les institutions locales soient soutenues, et non supplantées, on porte davantage d’attention à la capacité des collectivités à accéder d’abord aux processus mis à leur disposition à l’échelle locale, le cas échéant.

Le mandat de consultation

Le Bureau formulera des recommandations dans l’intérêt public, de façon à orienter le dialogue public. Il est non partisan et ne prend pas position. Il n’a pas le pouvoir d’élaborer des politiques.

Nous tirerons le meilleur parti de notre rôle consultatif en nous concentrant particulièrement sur les trois normes de rendement récemment avalisées. Les activités viseront à promouvoir une connaissance générale des normes de rendement avalisées en renforçant de façon stratégique la compréhension des défis liés à leur interprétation et à leur mise en œuvre ainsi que des pratiques exemplaires mondiales, de même qu’en déterminant quelles sont les leçons tirées et en les diffusant.

Dans l’industrie, il reste encore du travail à faire pour assurer la sensibilisation des entreprises aux normes avalisées et pour promouvoir l’utilisation de ces dernières. Toutefois, de nombreuses entreprises demandent ce qu’elles peuvent faire, plutôt que de demander pourquoi elles doivent tenir compte de la RSE. Les normes aident à concevoir des politiques et des procédures de gestion. D’autres entreprises commencent graduellement à demander comment améliorer leur rendement, plutôt que de demander quoi faire. Bien que les normes soient utiles pour établir des objectifs et des attentes, il existe toujours des défis exigeants liés à leur interprétation et à leur mise en œuvre. Étant donné que la RSE est fondée sur les partenariats, nous faisons une interprétation large de la définition d’« intervenant » dans le cadre de ce programme, pour y inclure non seulement l’industrie, mais aussi la société civile, les gouvernements des pays hôtes, les missions canadiennes, et autres. Une capacité accrue à mettre en commun les points de vue et les défis pourrait contribuer à améliorer le rendement. L’objectif du Bureau sera de participer à une discussion publique éclairée sur les normes de rendement ainsi que de favoriser la créativité, l’établissement de relations et les possibilités pour les intervenants de nouer un dialogue et de prendre des mesures en ce qui a trait à la mise en œuvre des normes.

Voici quelques activités à venir :

Guide du participant : Un guide détaillé à l’intention des participants sera lancé à titre de supplément aux règles de procédure officielles. Ce document contiendra des directives plus détaillées sur l’accès au processus d’examen, sur ce à quoi les participants doivent s’attendre et sur ce qu’ils doivent fournir.

Guide des normes : Il s’agit d’un guide portant sur les directives relatives à chacune des trois normes récemment avalisées. Les notes explicatives seront brèves et viseront à souligner les pratiques exemplaires mondiales importantes et les boîtes à outils offertes pour les Critères de performance de la SFI, les Principes volontaires et l’Initiative mondiale sur les rapports de performance.

Ateliers d’apprentissage : Ces ateliers servent à continuer de soutenir l’échange de connaissances.

Groupe consultatif : Ce groupe vise à assurer que le Bureau reste en contact avec les intervenants et qu’il se tienne au courant des nouveaux enjeux ainsi que des préoccupations des intervenants.

Annexe I

Biographie de la conseillère en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive

Mme Marketa D. Evans est la conseillère en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive du gouvernement du Canada. Son rôle consiste à communiquer les attentes du gouvernement du Canada concernant la conduite des activités des entreprises, à aider les entreprises et les intervenants à régler des différends liés à la conduite des activités à l’étranger des entreprises canadiennes de l’industrie extractive (sociétés minières, pétrolières et gazières) ainsi qu’à contribuer à la mise en œuvre des normes de rendement en matière de RSE.

Mme Evans a occupé pendant dix ans des postes de haute direction dans le secteur bancaire canadien et a été directrice exécutive du Munk Centre for International Studies, de l’Université de Toronto. Ses travaux de recherche et ses cours étaient axés sur le rôle des acteurs du secteur privé dans le développement international et sur la conscience sociale à l’échelle mondiale. Elle a contribué à la mise en place de la Devonshire Initiative, un cadre pour l’établissement de partenariats et le dialogue entre les organisations non gouvernementales (ONG) et le secteur de l’exploitation minière. Récemment, elle a occupé le poste de directrice des Partenariats stratégiques à Plan International Canada, l’une des principales ONG du monde dans le domaine du développement. Elle a également fait partie de groupes consultatifs externes pour Ressources naturelles Canada, le Forum économique mondial, Transparency International Canada et plusieurs entreprises privées d’exploitation minière.

Mme Evans a fréquemment émis des commentaires publics sur la responsabilité sociale des entreprises, les partenariats trans-sectoriels et le rôle du secteur privé dans le développement international. Elle est titulaire d’un doctorat en sciences politiques de l’Université de Toronto et a suivi avec succès le Program on Negotiation de l’Université Harvard et le cours intitulé Basics of Geology, Mining and Metallurgy à l’Université Queen’s.

Annexe II

Le Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive La liste des sessions publiques de sensibilisation et des activités october 2009 – october 2010

2010

• 3-14 octobre  Mise en œuvre des normes internationales, atelier sur le Corporate Engagement Project, Cambridge, MA
• 18 août  Atelier sur des questions d’ordre juridique n° 3 à Ryerson Institute
• 5 août  Consultations publiques à Toronto
• 20 juillet  Consultations publiques à Vancouver
• 15-16 juillet  Consultations publiques au Sénégal
• 12-13 juillet  Consultations publiques au Mali
• 8 juillet  Consultations publiques à Montréal
• 6 juillet  Webinaire
• 23 juin  Atelier sur des questions d’ordre juridique n° 2 à Ryerson Institute
• 21 juin  Consultations publiques à Ottawa
• 15-16 juin  Consultations publiques au Mexique
• 7 juin  Consultations publiques à Calgary
• 20 mai  Table ronde des ONG à Ottawa
• 9-11 mai  Conférence de l’ICM, Vancouver
• 6 mai  Atelier sur des questions d’ordre juridique n° 1 à Ryerson Institute
• 26 mars  Table ronde pour l’industrie, Montréal
• 17 mars  Atelier de RSE à Sydney (par vidéoconférence)
• 15 mars  Atelier de RSE à Melbourne (par vidéoconférence)
• 11 mars  Symposium de Transparency International Canada, Toronto
• 8 mars  Portes ouvertes au nouveau Bureau
• 6 mars  Exposé sur l’exploitation minière, les personnes et l’environnement, Toronto
• 3 mars  Atelier : Réseau canadien de l’environnement, Ottawa
• 1er mars  Atelier de l’Université Ryerson sur la méthode d’études de cas à partir de différents points de vue sur la RSE et l’industrie extractive
• 18 février  Table ronde de l’industrie, Toronto
• 16 février  Table ronde des ONG, Toronto
• 5 février  Conférence du CRDI sur la Nouvelle Afrique, Ottawa
• Janvier  Exposé de la TISA, Toronto
• Janvier  Table ronde de l’industrie, Vancouver

2009

• décembre  Table ronde de la SFI et du MAECI, Toronto
• décembre  Centre d’excellence : Webinaire
• décembre  Conférence d’Hamilton de l’ICM, Toronto
• décembre  Atelier de la Devonshire Initiative, Toronto
• novembre  Centre d’excellence de la RSE, réunions dans 4 villes : Webinaire
• novembre  Séance d’information pour les ONG (organisée par le CCCI), Ottawa
• novembre  Représentant spécial des Nations Unies pour la question des droits de l’homme, des sociétés et autres entreprises, atelier, Toronto

Ces rapports suivants ont été créer par le Bureau :

• Rapport sommaire sur les consultations publiques, septembre 2010
• Rapport de la consultation publique au Sénégal, septembre 2010
• Rapport de la consultation publique à Toronto, août 2010
• Rapport de la consultation publique à Montréal, août 2010
• Rapport de la consultation publique à Vancouver, juillet 2010
• Rapport de la consultation publique au Mali, juillet 2010
• Rapport de la consultation publique à Ottawa, juillet 2010
• Rapport de la consultation publique à Mexique, juin 2010
• Rapport de la consultation publique à Calgary, juin 2010
• Rapport sommaire de l’atelier d’ordre juridique, juin 2010
• Élaboration d'un processus d'examen pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l'étranger: Document d'information, juin 2010

Le Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive
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