Vérification de la prestation des services ministériels à l'AC du MAECI

Janvier 2011

Tout renseignement personnel et toute information sensible contenus dans ce rapport ont été supprimés (indiqués par les astérisques "*****" dans le rapport), conformément à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Sommaire Exécutif

Conformément à son Plan de vérification axé sur les risques, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a mené une vérification interne de la prestation des services ministériels à l'Administration centrale (AC) d'Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI).

L'objectif de la vérification était de déterminer l'efficacité de certains services ministériels offerts à l'AC du MAECI.

Dans son discours du Trône et le Budget du printemps 2010, le gouvernement a déclaré que l'une de ses priorités est de s'assurer que les ressources administratives sont utilisées efficacement. Avec l'élaboration et l'instauration du Nouveau modèle opérationnel, il est également devenu nécessaire de clarifier les responsabilités, de renforcer la gestion financière, d'éliminer les chevauchements de tâches et de veiller à l'harmonisation des ressources et des priorités en vue d'assurer la viabilité des opérations.

Les Services ministériels consistent en un vaste et complexe éventail de secteurs de responsabilités qui fournissent des services et des conseils et qui assurent un contrôle pour toute une gamme de fonctions, notamment les ressources humaines, les finances, la GI/TI, la gestion du matériel et des biens, les services des installations et des locaux, la sécurité et les communications.

Cette vérification a porté sur des services ministériels fournis à l'AC pour les trois fonctions suivantes : approvisionnement et marchés, ressources humaines et gestion des installations au Canada. Elle a évalué l'efficacité des aspects clés du cadre de contrôle de gestion, notamment les suivants : les pouvoirs et la responsabilisation; les rôles et les responsabilités; la planification; la mesure du rendement; le suivi et l'établissement de rapports; et le renforcement des capacités. Elle ne visait toutefois pas à mettre à l'essai des opérations réelles pour vérifier leur conformité. Une vérification interne est prévue l'année prochaine pour examiner les processus de passation de marchés du Ministère afin d'en vérifier la conformité.

Des renseignements sur la vérification, y compris sur les critères, sont répertoriés et liés au Cadre de responsabilisation de gestion et aux contrôles de gestion fondamentaux applicables à l'Annexe A - Au sujet de la vérification.

Approvisionnement et marchés

Les pouvoirs liés à l'approvisionnement et à la passation de marchés sont actuellement partagés entre le dirigeant principal des finances (DPF), le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale, le sous-ministre adjoint du Secteur de la sécurité internationale (IFM) et tous les autres sous-ministres adjoints qui sont chargés d'un bureau de l'administration du secteur. Ces différents groupes fonctionnent de manière autonome.

Par conséquent, les activités d'approvisionnement et de passation de marchés sont dispersées au sein du Ministère. Le tableau 1 à la page 7 illustre le niveau de dispersion. Des améliorations s'imposent pour :

• définir les rôles et responsabilités et la structure des rapports;
• intégrer les plans stratégiques et opérationnels, les normes de service et les systèmes d'information communs;
• surveiller les activités dans l'ensemble du Ministère;
• s'assurer que le personnel possède les connaissances et les compétences appropriées;
• étendre la mise en œuvre et la gestion d'un programme de développement aux spécialistes de l'approvisionnement et des marchés (PG) dans tout le Ministère;
• recueillir de l'information pour mesurer le rendement (efficacité et efficience).

Le Ministère a recours à des contrats pour s'acquitter de son mandat. Pendant l'année civile 2009, il a consacré 405 352 647 $ à l'exécution de contrats. Le niveau de risque et de complexité de ces contrats varie. Les contrats peuvent être des arrangements en matière d'approvisionnement, des offres à commandes pour la fourniture de services d'aide temporaire ou encore de gros contrats complexes conclus par le biais d'un processus concurrentiel.

Recommandation

Le Ministère devrait renforcer le cadre de contrôle des approvisionnements et de la passation de marchés, notamment en définissant clairement les rôles et responsabilités des principaux intervenants, en particulier ceux du dirigeant principal des finances, qui est actuellement désigné comme étant le cadre supérieur responsable de cette fonction. Le MAECI devrait également examiner les secteurs clés à améliorer énumérés ci-dessus.

Ressources humaines

Le cadre de gestion des ressources humaines a été jugé sain et fonctionne généralement bien. La responsabilisation, les rôles et les responsabilités sont clairement définis pour la gestion des ressources humaines. La prestation de services est généralement efficace, le Secteur des ressources humaines assurant un contrôle des fonctions clés. Les pouvoirs en matière de dotation et de relations du travail ont été officiellement sous-délégués aux gestionnaires possédant la formation appropriée, conformément à l'instrument de délégation. Les domaines à améliorer sont notamment les suivants :

• la planification stratégique et opérationnelle;
• l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des normes de rendement;
• la collecte d'informations requises pour mesurer le rendement;
• le renforcement des capacités,
• L'examen des rôles et responsabilités des groupes de l'AC qui ne font pas partie du Secteur des RH mais qui accomplissent des activités liées aux RH, afin de s'assurer que ces activités sont réalisées conformément au cadre établi des RH.

Recommandations

L'équipe de vérification a été informée que certains des points ci-dessus ont déjà été abordés par le sous-ministre adjoint des RH. Le SMA doit considérer les points suivants :

• examiner les rôles et responsabilités des personnes qui ne font pas partie du Secteur des RH mais qui accomplissent des activités liées aux RH, afin de s'assurer que ces activités sont conformes au cadre établi des RH;
• mettre en œuvre le Programme d'accréditation en dotation à l'intention des spécialistes et créer un programme de formation pour les généralistes afin de développer des compétences multidisciplinaires plus vastes et stratégiques au sein du Secteur de la Direction des RH;
• veiller à ce qu'il y ait des mécanismes appropriés pour recueillir des informations sur l'efficacité, pour analyser ces informations et pour établir des rapports de rendement.

Installations

La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure a entrepris récemment d'importants travaux en vue d'élaborer un plan national d'aménagement, comprenant entre autres des objectifs opérationnels et des plans pour les installations à l'AC. Toutefois, comme ces travaux ne sont pas encore terminés, la Direction générale se trouve dans l'impossibilité d'exercer ses pouvoirs. Nous avons observé des faiblesses dans les domaines suivants :

• la communication et l'exercice des pouvoirs de gestion des services des installations à l'AC;
• l'achèvement du Plan national d'aménagement, des objectifs opérationnels et des plans pour les services liés aux installations;
• la définition des besoins d'information sur les coûts d'administration pour les divers services liés aux installations.

Recommandations

Le sous-ministre adjoint des RH devrait confier à la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure les pouvoirs nécessaires.

La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure devrait élaborer et mettre en œuvre :

• des objectifs opérationnels et des plans de services liés aux installations, y compris une stratégie d'aménagement qui respecte les plans ministériels à court et moyen terme;
• un système automatisé de gestion de l'information sur les installations pour assurer un contrôle efficace de l'utilisation des locaux;
• des normes de service pour la prestation des services liés aux installations;
• des mécanismes de collecte de l'information sur les locaux, des analyses de cette information pour vérifier la rentabilité et des rapports sur le rendement.

Prestation globale de services ministériels à l'administration centrale

En ce qui concerne la prestation des principaux services ministériels à l'AC, les améliorations suivantes sont nécessaires :

• clarifier et renforcer les responsabilités et s'assurer que les pouvoirs sont bien harmonisés;
  • Les services d'approvisionnement et de passation de marchés sont dispersés. On devrait renforcer l'autorité fonctionnelle et la surveillance pour s'assurer que les activités sont cohérentes, efficaces et conformes aux exigences.
  • Le Secteur des RH exerce correctement son autorité fonctionnelle et a prescrit la participation de spécialistes des ressources humaines dans des domaines clés, comme la dotation, la classification et les relations de travail.
  • La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure n'a pas efficacement établi son pouvoir sur la gestion des installations et n'a pas mis en place un cadre pour la gestion de ce portefeuille important.
• établir des plans stratégiques et opérationnels efficaces;
• recueillir des renseignements pour mesurer le rendement, préparer des rapports et prendre des décisions, notamment en ce qui concerne l'analyse des coûts et les normes de service.

Il est à noter que les sous ministres adjoints qui sont les principaux responsables de cette vérification, c'est à dire les sous ministres adjoints du secteur Finances et opérations ministérielles, des Ressources humaines et du Secteur de la plateforme internationale, ont été récemment nommés à leurs postes respectifs. Il est à espérer que ce rapport de vérification interne leur sera utile pour s'acquitter de leurs mandats respectifs.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été suivies et les renseignements recueillis confirment avec un haut niveau de fiabilité l'exactitude des renseignements contenus dans le présent rapport. Les résultats sont basés sur une comparaison des conditions, telles qu'elles existaient à l'époque, et selon les critères de vérification préétablis qui ont été établis avec la direction. Les résultats ne sont applicables que pour les processus examinés. Les éléments de preuve ont été recueillis en conformité avec la politique du Conseil du Trésor, ainsi que les directives et normes sur la vérification interne du gouvernement du Canada

Les constatations ci dessus ont été confirmées par un examen de l'assurance qualité externe. Cet examen a montré que la méthode de vérification et son exécution sont appropriées pour cette mission, que le rapport de vérification répond aux exigences professionnelles et est approprié pour le mandat de la vérification, et que le mandat a été accompli en conformité avec les politiques et normes du Conseil du Trésor et de l'Institute of Internal Auditors.

Original signé par :

Yves Vaillancourt, dirigeant principal de la vérification, Le 31 janvier 2011

1.0 Contexte

Conformément à son Plan de vérification axé sur les risques, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a mené une vérification interne de la prestation des services ministériels à l'Administration centrale. Le travail de vérification sur le terrain a été effectué entre avril et juillet 2010.

Dans son discours du Trône et le Budget du printemps 2010, le gouvernement a déclaré que l'une de ses priorités est de s'assurer que les ressources administratives sont utilisées efficacement. Avec l'élaboration et l'instauration du Nouveau modèle opérationnel, il est également devenu nécessaire de clarifier les responsabilités, de renforcer la gestion financière, d'éliminer les chevauchements de tâches et de veiller à l'harmonisation des ressources et des priorités en vue d'assurer la viabilité des opérations.

L'objectif de la vérification était d'évaluer dans quelle mesure la prestation de certains services ministériels à l'AC du MAECI est efficace pour soutenir la réalisation du mandat du Ministère. Cette vérification a porté sur des services ministériels fournis à l'AC pour les trois fonctions suivantes : approvisionnement et marchés, ressources humaines et gestion des installations au Canada. Elle a évalué l'efficacité des aspects clés du cadre de contrôle de gestion, notamment les suivants : les pouvoirs et la responsabilisation; les rôles et responsabilités; la planification; la mesure du rendement; le suivi et l'établissement de rapports; le renforcement des capacités. Elle ne visait toutefois pas à mettre à l'essai des transactions réelles pour vérifier leur conformité. Une vérification interne est prévue l'année prochaine pour examiner les processus de passation de marché du ministère et vérifier leur conformité.

Les services ministériels consistent en un vaste et complexe éventail de secteurs de responsabilités qui fournissent des services et des conseils et qui assurent un contrôle pour toute une gamme de fonctions, notamment les ressources humaines, les finances, la GI/TI, la gestion du matériel et des biens, les services des installations et des locaux, la sécurité et les communications. Sur la base de consultations auprès de la haute direction qui ont été réalisées au cours de la phase de planification de cette vérification et en prenant en considération les autres travaux de vérification prévus tout au long de l'année, le champ d'application de la présente vérification a été limité aux fonctions suivantes : approvisionnement et marchés, ressources humaines et gestion des locaux au Canada.

L'étendue et la capacité des services ministcriels varient d'une organisation à une autre. Les ministères et organismes utilisent des modèles différents pour assurer la prestation adéquate de services pour les différents secteurs fonctionnels de responsabilité. Il est peu probable qu'on puisse appliquer un seul modèle organisationnel ou de prestation de services à tous les ministères. Les organismes gouvernementaux utilisent une gamme de modèles d'administration centralisée, décentralisée et mixte pour fournir des services ministériels (voir à l'annexe D la description et les caractéristiques des divers modèles). Selon le modèle de prestation de services utilisé, la prestation de services ministériels repose sur les trois rôles principaux suivants : transactionnel, fonctionnel et consultatif.

Transactionnel

Généralement l'exécution de procédures, le traitement de formulaires et l'accomplissement de tâches d'un processus donné. Un élément clé des services transactionnels est la notion d'un produit.

Fonctionnel

Fourniture de conseils et de directives, et vérification de la conformité, notamment dans le cadre d'activités de planification et de surveillance (voir à l'annexe C un aperçu des éléments et les avantages d'un pouvoir fonctionnel efficace).

Consultatif

Fourniture de conseils et possession d'expertise dans un domaine particulier.

Les organismes de services ministériels sont confrontés à une question fondamentale : trouver un juste équilibre entre la prestation efficace de services aux utilisateurs et l'utilisation de pratiques de saine gestion pour assurer l'attribution adéquate des responsabilités. Le modèle d'administration qui convient est celui qui permet d'optimiser les caractéristiques suivantes :

• Réactivité
• Sensibilisation aux affaires
• Économies d'échelle
• Compétences et assurance qualité
• Intégrité/conformité aux politiques
• Adhésion aux pratiques exemplaires
• Conformité
• Responsabilités clairement définies
• Coûts/valeur pour l'argent

Attributs de la prestation de services ministériels efficaces

Les structures efficaces de prestation de services ministériels présentent les caractéristiques suivantes :

• une orientation, un leadership et des communications clairs;
• des rôles et responsabilités bien définis et communiqués, et qui sont à jour;
• des responsabilités définies par écrit qui rendent compte du travail réellement confié et effectué;
• une responsabilisation bien définie conforme à la hiérarchie de l'organisation et bien comprise de tous les membres;
• une planification efficace pour guider efficacement les activités;
• des services bien définis qui sont encadrés par des mesures de rendement harmonisées à des pratiques de gestion saine et aux exigences des politiques;
• un personnel compétent guidé dans son travail grâce à des conseils d'experts, des directives et des outils;
• des normes de service établies qui répondent aux attentes des utilisateurs;
• la capacité de suivi afin de montrer l'efficacité de la prestation des services, de repérer les secteurs à risque et de soulever des questions qui exigent des mesures correctives;
• des rapports fondés sur des renseignements financiers et non financiers pertinents, fiables et à jour, afin de mesurer le rendement et de montrer la responsabilité,
• l'atteinte d'un équilibre adéquat entre la rentabilité du service et l'efficacité.

Ces éléments ont guidé le travail de vérification de la responsabilisation ainsi que de l'efficacité des activités.

Facteurs influant sur le modèle actuel de prestation des services au MAECI

Comme on peut s'y attendre, le mandat international du Ministère a influencé la prestation des services ministériels au fil des ans.

La création de la plateforme internationale en 2007, pour mieux gérer les missions dans le monde, a façonné, en partie, le modèle de la prestation des services ministériels du MAECI. Le Secteur de la plateforme internationale a un rôle légitime à jouer dans la prestation des services ministériels du MAECI. De nombreux services assurés autrefois par les Services ministériels de l'AC ont été transférés au Secteur de la plateforme internationale, pour que ce secteur puisse créer un centre d'expertise et consolider la prestation des services ministériels (notamment dans le domaine des ressources humaines, financières, matérielles et technologiques) à l'intention du réseau de missions, qui comprend les ministères partenaires qui utilisent le réseau. Le Secteur de la plateforme internationale est responsable de ce qui suit : la gestion des biens des missions; la gestion de l'information, l'infrastructure technologique, les finances, les achats et les marchés; les employés recrutés sur place; l'administration des Directives sur le service extérieur; la sécurité des missions. En conséquence, le MAECI exerce ses activités selon un modèle national/international, le Secteur international de la plateforme se chargeant habituellement des transactions internationales et d'autres directions générales s'occupant des transactions nationales.

Cependant, il y a deux exceptions notables à ce partage des responsabilités. Plus précisément :

• le Secteur de la plateforme internationale est responsable des achats de tout le matériel et tous les services pour les technologies de l'information, tant à l'AC que dans les missions à l'étranger, ainsi que de la passation de tous les marchés pour ce matériel et ces services;
• le Secteur de la sécurité internationale est responsable de l'achat de tout le matériel de sécurité à l'AC et dans les missions.

En réponse à la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière, le MAECI s'est doté en 2008 2009 d'un Bureau du dirigeant principal des finances (DPF) qui a eu une influence significative sur le modèle de la prestation des services ministériels. Les pouvoirs et responsabilités du Bureau n'ayant peut être pas encore été clairement définis et communiqués au moment de sa création, celui ci n'a pas été en mesure de jouer pleinement son rôle essentiel dans le cadre d'un régime de gestion financière globale.

Les bureaux de l'administration du secteur et les conseillers à l'AC du MAECI ont aussi façonné la prestation de services ministériels. Leur rôle principal est d'aider les secteurs à s'acquitter de leurs responsabilités. Leur travail est centré sur la prestation de conseils en gestion et de services administratifs dans les domaines des ressources humaines et de la gestion financière. En plus d'exercer ce rôle de soutien en matière de gestion, les conseillers d'administration de secteur ont obtenu le pouvoir de passer des marchés de moins de 25 k$ pour des services à l'intention des secteurs et des directions générales qu'ils desservent. Ils s'occupent aussi des marchés pour des services d'aide temporaire. Ils font partie intégrante de la structure organisationnelle du MAECI et jouent un rôle important relativement à l'obligation qu'a le Ministère d'offrir des postes administratifs aux employés permutants qui travaillent à l'AC.

En résumé, le modèle de prestation des services ministériels au sein du MAECI a été façonné en partie par la création du Secteur de la plateforme internationale et du Bureau du dirigeant principal des finances et par l'évolution du rôle des bureaux de l'administration du secteur.

2.0 Observations et recommandations

2.1 Approvisionnement et marchés

2.1.1 Responsabilités et rôles

Les rôles opérationnels et les responsabilités en ce qui a trait aux achats et à la passation de marchés sont clairement définis et communiqués. Toutefois, la structure de prestation actuelle ne s'harmonise pas à la responsabilisation, ce qui complique l'exercice du pouvoir fonctionnel.

Le dirigeant principal des finances (DPF) est le responsable en dernier ressort des achats et des marchés. Toutefois, il ne détient pas tous les pouvoirs sur les opérations. Comme le montre le tableau 1, les fonctions d'approvisionnement sont en fin de compte décentralisées, des « centres d'expertise » pour ces fonctions ayant été créés partout dans le Ministère pour fournir des services d'achat et de passation de marchés. En conséquence, les pouvoirs d'achat et de passation de marchés sont partagés entre le DPF, le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale, le sous-ministre adjoint du Secteur de la sécurité internationale (IFM) et tous les autres sous-ministres adjoints d'un bureau de l'administration du secteur. Les sous ministres adjoints exercent ces pouvoirs de manière autonome.

Contrairement aux autres centres d'expertise, la Direction générale des opérations ministérielles, qui relève du DPF, exerce un pouvoir fonctionnel et des fonctions transactionnelles liées aux achats et aux marchés. Toutefois, le modèle actuel de prestation de services d'achats et de passation de marchés ne lui permet pas d'exercer convenablement ce pouvoir fonctionnel. Le tableau 1 montre comment étaient partagées, au moment de la vérification, les responsabilités entre cinq centres d'expertise et 15 bureaux de l'administration du secteur pour les achats et la passation de marchés.

En raison de cette structure de partage des responsabilités et du degré d'autonomie des sections concernées, l'équipe de vérification a constaté que la Direction générale des opérations ministérielles, qui relève du DPF, n'est pas bien placée pour s'acquitter de ses responsabilités. C'est que le DPF ne peut pas exercer pleinement ses responsabilités, si les autorités subdélégataires fonctionnent de manière indépendante, sans orientation stratégique claire et sans lien hiérarchique avec lui. Bien que la portée de la vérification ait été limitée aux achats et aux marchés à l'AC, les vérificateurs ont constaté que les pouvoirs et les responsabilités pour les achats et les marchés étaient dispersés dans l'ensemble du Ministère.

Cette structure de prestation présente des risques pour l'efficacité et la conformité des activités. En l'absence d'une structure solide de responsabilisation, pleinement appliquée, il y a un risque que les informations sur les marchés ne soient pas gérées correctement à l'échelle des personnes détenant les pouvoirs de passation des marchés et que le Ministère n'ait pas les bons renseignements pour prendre des décisions.

En outre, les possibilités d'économies d'échelle sont moins importantes et il y a un risque de chevauchement des efforts entre les différents points de prestation de services.

Un modèle de prestation de services peut être tout aussi efficace en étant « centralisé » ou « décentralisé ». Toutefois, il doit posséder les caractéristiques décrites dans la recommandation 1 pour fonctionner correctement.

Recommandations :

1. Le ministère devrait :

1. confirmer à qui ont été confiés les pouvoirs d'achat et de passation des marchés, afin de s'assurer que ces pouvoirs s'harmonisent aux responsabilités et que ces informations sont clairement communiquées dans l'ensemble du Ministère;
2. mandater les personnes à qui ces pouvoirs ont été délégués d'examiner et de renforcer le cadre de contrôle sur la gestion des achats et des marchés,
3. communiquer clairement les rôles et responsabilités de toutes les parties qui participent aux achats et à la passation de marchés.

2.1.2 Efficacité

On mesure l'efficacité des achats et des marchés en fonction de la pertinence de la planification, des conseils fournis, des directives, des outils et des mesures du rendement, y compris les normes de service, le suivi, le renforcement des capacités et les rapports établis.

Planification

En janvier 2009, la Direction générale des opérations ministérielles a lancé un processus en vue d'établir un plan d'approvisionnement intégré au Ministère. L'objectif était de renforcer la capacité de répondre aux besoins de la direction, en distinguant les services de passation de marchés qui sont requis et en harmonisant les ressources avec les besoins constatés. En outre, les informations recueillies dans le cadre de ce processus devaient permettre à la Direction générale des opérations ministérielles de distinguer les possibilités de développer des outils plus économiques. Les secteurs qui fournissent des services d'achat et de passation de marchés élaboreraient ensuite des plans opérationnels fondés sur ces outils.

Des consultations ont eu lieu avec les sous-ministres adjoints pour discuter du processus, et un questionnaire de planification a été envoyé à chaque secteur pour connaître leurs besoins particuliers en matière de passation de marchés spécifiques. Toutefois, seulement deux secteurs ont répondu au questionnaire. En conséquence, la Direction générale des opérations ministérielles n'a pas été en mesure d'élaborer un plan d'achat annuel pour le Ministère.

L'autre solution consistait à utiliser les informations contenues dans la section de l'approvisionnement et de la passation de marchés du plan d'activités intégré, que chaque direction générale avait présenté au Secteur de la politique et de la planification stratégiques en février 2010. Toutefois, en examinant cette section du plan de chaque direction générale, le vérificateur a constaté des incohérences dans la quantité de détails et l'utilité des informations fournies.

Bien que le Ministère n'ait pas de plan global d'approvisionnement, certains groupes qui assurent la prestation de services ont préparé leur propre plan pour leur secteur d'activités. Les Services d'approvisionnement, des contrats et de la gestion des biens, qui relèvent du Secteur de la plateforme internationale, ont élaboré un plan de travail qui définit les priorités, les résultats et les échéanciers pour la période 2010-2013. Ce plan de travail est incorporé dans le cadre intégré de planification des activités. La Direction générale des opérations ministérielles dispose aussi d'un plan opérationnel (2009 2010), qui relie les priorités stratégiques et les objectifs avec des résultats précis. Par contre, la Section des achats, qui relève du Secteur de la sécurité internationale, n'a pas de plan opérationnel. En outre, aucun mécanisme ministériel n'est en place pour centraliser l'examen des plans et le contrôle de la cohérence des plans dans toutes les sections qui fournissent des services d'achat et de passation de marchés.

Recommandation :

2. Le MAECI devrait élaborer et mettre en place un plan annuel d'approvisionnement et de passation de marchés qui reflétera ses priorités, afin d'assurer l'harmonisation appropriée des ressources sur ces priorités.

Prestation de conseils, de directives et d'outils

Il est important de fournir aux spécialistes des achats les conseils, les directives et les outils nécessaires pour s'acquitter de leurs fonctions d'approvisionnement et de passation de marchés. Il faut notamment leur fournir des interprétations appropriées des politiques, ainsi que des directives, des procédures et des outils qui sont en conformité avec les pratiques de saine gestion et les pratiques exemplaires du secteur. Ces informations et outils constituent le fondement pour des activités d'achat et de passation de marchés qui sont cohérentes, économiques et conformes aux exigences.

La Direction des contrats, politique d'attribution des marchés, de la surveillance et des opérations, qui relève du DPF, est chargée de fournir des conseils. Afin d'aider les spécialistes praticiens à mieux comprendre le processus d'approvisionnement et les exigences connexes, la Direction leur a fourni des guides, des références (c. à d. un guide complet sur les approvisionnements), des formulaires et des modèles. Ces outils sont facilement accessibles sur le site intranet de la Direction. Toutefois, de nombreux secteurs qui gèrent des services de passation de marchés ont également élaboré leurs propres outils, ce qui a contribué à disperser les efforts pour mieux informer les spécialistes et à affaiblir l'efficacité non seulement de ces efforts, mais aussi des contrôles de ces spécialistes.

Mesures du rendement, y compris les normes de service

Les vérificateurs ont constaté qu'il n'y a pas de mécanisme pour assurer l'élaboration et la mise en œuvre de normes cohérentes de services de passation de marchés dans toutes les sections de passation de marchés. Bien que la plupart de ces sections aient déjà établi leurs propres normes de service, leurs clients n'y ont pas facilement accès. En outre, ces sections ont dit qu'elles ne mesuraient pas leur rendement par rapport à leurs propres normes de service et n'établissaient pas de rapports à cet effet. Les gestionnaires de programme s'appuient sur des ressources externes pour s'acquitter de leur mandat. Ils ont besoin de savoir combien de temps il faudra pour accéder à ces ressources externes. En l'absence de normes de service ministérielles, la capacité du MAECI à améliorer l'efficacité de ces services est réduite.

Recommandation :

3. Le DPF devrait élaborer et mettre en œuvre, en collaboration avec le Secteur de la plateforme internationale, un cadre de mesure du rendement qui établit un juste équilibre entre les contrôles appropriés et les niveaux de service acceptables.

Surveillance

La Direction de la politique d'attribution des marchés, de la surveillance et des opérations, qui relève du DPF, est chargée de surveiller les activités de passation de marchés au MAECI, afin de rendre compte de l'efficacité des contrôles mis en place. La Direction générale des opérations ministérielles, qui est responsable de cette direction, a reconnu l'importance de cette fonction de surveillance, ayant inscrit la surveillance de la passation des marchés et le respect des exigences à cet effet comme priorités dans son plan de travail annuel 2009 2010. Toutefois, les vérificateurs ont noté qu'il y a en fait peu de moyens de surveillance et une capacité limitée de cerner les tendances, les possibilités d'amélioration et les problèmes de conformité.

La politique sur les marchés du Conseil du Trésor stipule que les responsables de la passation de marchés doivent établir un mécanisme formel pour examiner les contrats coûteux et risqués avant leur approbation. Le MAECI a donc établi des comités d'examen des marchés pour répondre à cette exigence.

Le MAECI a établi deux niveaux de comités d'examen des marchés. Ces comités sont dotés d'un mandat bien défini et communiqué clairement. Leurs décisions sont bien documentées. Le Comité ministériel d'examen des marchés est responsable de l'examen et de l'approbation des contrats de plus de 200 k$, ainsi que tous les contrats de moins de 200k$ qui sont considérés comme sensibles ou critiques pour le Ministère. Le DPF ou son représentant préside ce comité.

Les directions générales ont également leurs propres comités d'examen des marchés, qui sont chargés d'examiner les projets de contrats de moins de 25k$, y compris les contrats à fournisseur unique. Ces comités sont présidés par les conseillers d'administration de secteur qui sont les responsables de la passation des marchés en cours d'examen. Selon leur mandat, ces comités comprendront des employés des finances et des employés qui s'occupent de la passation de marchés. La vérification a révélé que les comités d'examen des marchés dans les directions générales pourraient être plus efficaces, si elles appliquaient une approche fondée sur les risques, renforçaient leurs activités de surveillance et communiquaient leurs résultats à l'autorité fonctionnelle.

Recommendation :

4. Le DPF devrait examiner les procédures de suivi des achats et des marchés au Ministère, pour s'assurer qu'il est bien informé de l'efficacité des contrôles mis en place. Cet examen devrait porter aussi sur les comités d'examen des marchés, pour vérifier si ces comités concentrent leurs efforts sur les marchés à risque élevé et s'ils s'inscrivent dans le régime global de surveillance.

Développement des capacités

Il est très difficile de recruter et de conserver du personnel d'approvisionnement compétent en raison de la pénurie aigüe de personnes qualifiées dans ce groupe professionnel. En outre, les postes du Service extérieur sont permutants, ce qui pourrait contribuer à accélérer le roulement des postes d'approvisionnement.

Le tableau 2 ci-dessous indique que 55 spécialistes des marchés travaillaient au sein du MAECI au moment de cette vérification et qu'on prévoyait en embaucher 22 autres en 2010.

Les spécialistes en approvisionnement (PG) sont répartis dans tout le Ministère, ce qui constitue un défi en termes de formation et de développement des compétences. De fait, le Ministère ne gère pas de manière centralisée le développement de la communauté des spécialistes en approvisionnement, la coordination de son perfectionnement et les programmes de perfectionnement professionnel. Il risque donc d'être incapable de conserver suffisamment de spécialistes dans ce domaine. En outre, les vérificateurs ont constaté qu'aucune évaluation n'avait été réalisée pour déterminer le nombre de PG requis au Ministère.

Les vérificateurs ont remarqué que chaque centre d'expertise est actuellement responsable de la coordination de la formation et du perfectionnement professionnel de son personnel. La Direction générale des opérations ministérielles a élaboré un programme de formation générale sur les achats et la passation de marchés qui est actuellement proposé au personnel et aux gestionnaires. Toutefois, cette formation n'est pas obligatoire pour tout le personnel qui participe aux opérations de passation de marchés. Par exemple, les conseillers d'administration de secteur qui accomplissent des tâches liées aux achats et à la passation de marchés ne suivent pas de formation officielle. Ils ne reçoivent la formation que s'ils la demandent. C'est une question importante, car, à la lumière de cette vérification, les bureaux de l'administration du secteur ont passé des contrats totalisant plus de 50 millions $ en 2009 2010.

Comme stratégie d'atténuation, la Direction générale des opérations ministérielles a mis en place un programme de perfectionnement dans le cadre duquel les spécialistes fonctionnels pourront suivre un programme d'accréditation pour être reconnus comme des professionnels de l'approvisionnement. Toutefois, les vérificateurs ont constaté que ce programme d'accréditation n'était offert actuellement qu'au personnel de la Direction générale des opérations ministérielles.

Ce programme d'accréditation fait partie du Programme de perfectionnement professionnel et de certification du Secrétariat du Conseil du Trésor à l'intention de la communauté de l'approvisionnement, de la gestion du matériel et des biens immobiliers. Offrir ce programme d'accréditation est considéré comme une pratique exemplaire au sein du gouvernement.

Recommandation :

5. Conformément à la recommandation d'améliorer le cadre de contrôle, le DPF devrait s'assurer de la bonne gestion des activités de perfectionnement des spécialistes de l'approvisionnement, de la coordination de leur formation et des programmes pour leur perfectionnement. Il devrait aussi obliger tous les employés ayant des pouvoirs délégués dans le processus d'approvisionnement et de passation de marchés de suivre une formation à cet effet.

Exigences de production de rapports et de communication d'informations

Le Conseil du Trésor oblige le MAECI à soumettre des rapports sur ses activités de passation de marchés. Ces rapports externes comprennent entre autres le rapport annuel qui doit être présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor et les rapports trimestriels de divulgation proactive de tous les contrats publics de plus de 10 000 $. Pour publier des rapports externes qui rendent compte fidèlement des activités de passation des marchés du Ministère, le sous ministre et le DPF ont besoin de renseignements exacts, qui leur sont communiqués au moment opportun.

La Direction de la politique d'attribution des marchés, de la surveillance et des opérations est responsable de la collecte d'informations pour l'établissement de ces rapports externes. Le MAECI a publié son rapport annuel des activités et tous ses rapports trimestriels sur la divulgation proactive pour l'exercice 2009-2010, comme l'exige la politique du Conseil du Trésor.

L'équipe de vérification a eu de la difficulté à extraire du Système de gestion intégrée (SGI) des informations ministérielles exhaustives sur les contrats. La Direction générale des opérations ministérielles doit effectuer un certain nombre de manipulations manuelles pour rendre compte des montants réels des marchés conclus par le MAECI et assurer l'exhaustivité des informations communiquées au Conseil du Trésor. La production des rapports exige donc plus de temps et d'efforts qu'il n'en faudrait avec un système de gestion du matériel pleinement exploité.

Le Ministère doit également disposer d'informations détaillées et fiables sur les achats et les marchés, en raison de l'importance de ces activités pour la réalisation de son mandat.

Le DPF et le sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale ont conjointement parrainé le Projet de renouvellement de la gestion du matériel. Bien que ce projet soit surtout centré sur le contrôle, le suivi et l'inventaire des biens, il peut constituer une occasion d'améliorer l'intégrité des données du module de gestion du matériel qui se rapportent aux marchés. En disposant de meilleures données, on pourrait mieux s'assurer de la qualité des activités de passation de marchés du Ministère, établir de meilleurs plans et préparer plus facilement les rapports nécessaires.

Recommendation :

6. Lors de la mise en place du module remanié de gestion du matériel, le DPF devrait rendre son utilisation obligatoire dans l'ensemble du Ministère pour la réalisation de toute transaction, afin de mieux répondre aux besoins d'information sur l'approvisionnement et la passation de marchés. Ce module pourrait réduire les manipulations manuelles coûteuses de données pour effectuer des vérifications et établir des rapports.

2.1.3 Efficacité

Pour atteindre l'efficacité opérationnelle, il faut une bonne combinaison de personnes, de processus et de technologies qui permettent d'améliorer la productivité et la valeur du secteur d'activités donné, tout en ramenant à un niveau acceptable les coûts des activités courantes.

On pourra ainsi libérer les ressources qui étaient auparavant nécessaires pour gérer les tâches opérationnelles, afin de les rediriger vers des activités de plus grande valeur qui contribuent à renforcer les capacités de l'organisation. Le perfectionnement des processus est un facteur clé de l'amélioration de l'exécution d'activités reproductibles et de la réduction des coûts. Les vérificateurs ont constaté que le modèle actuel de prestation de services ne permet pas d'améliorer l'efficacité des activités. C'est que le modèle actuel est fragmenté, ce qui pourrait entraîner l'utilisation inefficace des ressources et des incohérences dans le niveau de prestation de services.

Selon les documents reçus, aucun des centres d'expertise ne recueillait des données pour déterminer les coûts associés aux services d'approvisionnement et de passation de marchés. Bien qu'il existe des informations à cet effet, le Ministère n'a pas établi des mesures pour pouvoir effectuer une analyse comparative de ces coûts. Si on établit un niveau normalisé d'effort pour le traitement de divers types de marchés (p. ex. les services d'aide temporaire, les offres à commandes, les arrangements en matière d'approvisionnement, les marchés à fournisseur unique et les marchés concurrentiels), qui pourrait être utilisé en conjonction avec ces informations, le Ministère pourrait mesurer correctement l'efficacité des services et prendre des décisions éclairées au sujet de ces services.

Recommandation :

7. Avec la collaboration d'autres fournisseurs de services, le DPF devrait mettre en place des mécanismes pour analyser les coûts des activités d'approvisionnement et de passation de marchés au Ministère.

En résumé, les fonctions d'approvisionnement et de passation de marchés sont très dispersées au sein du Ministère. En renforçant la surveillance de ces fonctions, le MAECI pourrait être mieux informé de l'efficacité des contrôles en place.

Comme mentionné précédemment, le Plan de vérification axé sur les risques pour l'exercice 2011-2012 propose une vérification de suivi des contrats. Les résultats de cette vérification serviront à guider les prochains travaux.

2.2 Ressources humaines

2.2.1 Rôles et responsabilités

Les vérificateurs ont estimé que le cadre de gestion des ressources humaines était sain et qu'il fonctionnait généralement bien. Les rôles et responsabilités des Ressources humaines et son obligation de rendre des comptes étaient indiqués clairement dans l'instrument de la sous délégation de pouvoirs de dotation, entré en vigueur le 4 avril 2007, et dans les normes de prestation des services de ressources humaines, datées de mars 2009. Ces deux documents rendent compte des exigences de la Loi sur la fonction publique. Cette loi exige notamment de déléguer le pouvoir de dotation à l'échelon le plus bas possible de la hiérarchie, afin que les gestionnaires disposent de la marge de manœuvre nécessaire pour se doter en personnel, pour gérer le personnel et pour diriger leurs secteurs. Les pouvoirs en matière de dotation et de relations de travail au sein du MAECI ont été officiellement sous-délégués aux gestionnaires ayant reçu une formation appropriée.

Des conseillers en ressources humaines fournissent des conseils et du soutien aux gestionnaires des ministères pour leur permettre d'accomplir des activités de RH. Les gestionnaires exercent des activités de dotation, notamment les suivantes : préparer un plan de RH; choisir le mode de dotation approprié; délimiter la zone de sélection; élaborer des outils de soutien (c.-à-d. l'énoncé des critères de mérite et les outils d'évaluation); identifier et désigner les membres des comités; signaler les risques potentiels de conflit d'intérêts et d'autres conflits de valeurs ou d'éthique. Les gestionnaires doivent exercer leurs pouvoirs en respectant les exigences de dotation et le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique.

Cependant, on a signalé des cas où des gestionnaires ont pris des mesures de dotation en dehors du cadre officiel des rôles et responsabilités des RH. Par exemple, des avis de concours sous forme d'« avis administratifs » ont été publiés sur l'intranet du Ministère plutôt que sur le Portail des RH. De plus, des mesures de dotation ont été réalisées sans soutien professionnel et sans l'accord d'un conseiller en RH. En conséquence, il y a un risque que ces mesures de dotation aboutissent à des décisions inappropriées, ne concordent pas avec les priorités ministérielles ou ne respectent pas les règles de dotation.

Comme on l'a vu, les conseillers d'administration de secteur au MAECI font partie intégrante de la structure organisationnelle. Ils aident les gestionnaires à s'acquitter de leurs responsabilités. En plus d'exercer leurs fonctions administratives, ils fournissent parfois des conseils en matière de RH aux gestionnaires. Toutefois, ils risquent de ne pas être pleinement qualifiés pour fournir de tels conseils, leurs rôles et responsabilités dans le processus de prestation des services de RH n'ayant pas été définis de façon précise.

La plupart des ministères fédéraux ont un bureau des valeurs et de l'éthique qui relève d'une direction des ressources humaines. Toutefois, au MAECI, le Bureau de l'inspecteur général assume ce genre de fonctions. Par ailleurs, le groupe des valeurs et de l'éthique s'occupe des questions et des enquêtes relatives à la politique en matière de harcèlement, questions et enquêtes qui font habituellement partie des fonctions des relations de travail, qui relèvent du sous ministre adjoint, Ressources humaines.

Recommandation :

8. En tant qu'autorité fonctionnelle, le sous-ministre adjoint des Ressources humaines devrait examiner les rôles et les responsabilités en matière de RH qui sont exercées par des personnes à l'extérieur de la Direction des RH, afin de s'assurer qu'elles exercent les activités prévues dans le cadre des RH.

2.2.2 Efficacité

Selon les vérificateurs, pour assurer la prestation efficace de services de ressources humaines à l'AC du MAECI, il faudrait apporter des améliorations dans les domaines suivants : la planification, les mesures du rendement et le renforcement des capacités.

Planification

La planification des ressources humaines comprend les mesures suivantes :

• élaboration d'un plan stratégique à long terme qui contribue à l'atteinte des objectifs du Ministère et définit les exigences pour les effectifs de l'avenir;
• élaboration d'un plan de fonctionnement qui définit les niveaux de ressources nécessaires pour atteindre les objectifs prévus, ainsi que les besoins prévus en dotation et en recrutement, afin d'élaborer une stratégie de dotation, conformément aux exigences de la Loi sur la modernisation de la fonction publique et de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique;
• définition de mesures du rendement, y compris de normes de service;
• suivi des progrès accomplis.

Le Ministère dispose d'un plan intégré des RH. Toutefois, le Secteur des RH n'a pas élaboré son propre plan stratégique à long terme ni de plan annuel de fonctionnement. La direction du Secteur des RH n'est donc pas en mesure de justifier adéquatement ses décisions concernant les niveaux d'activités, les ressources et le financement des ressources humaines. Par exemple, au cours des exercices 2007-2008 et 2008-2009, les dépenses de fonctionnement des RH pour chacun de ces exercices ont dépassé les niveaux de référence de 1,5 million $. Même si la direction a pu justifier ses besoins en ressources supplémentaires, ses explications ne reposaient pas sur des plans stratégiques et opérationnels solides.

Mesures du rendement

En mars 2009, on a publié des normes de prestation des services des ressources humaines pour la dotation, la classification et la rémunération. Ces normes précisent en quoi consistent les activités ainsi que le délai d'exécution moyen (en jours ouvrables) pour ces activités, afin que les clients sachent à quoi s'attendre. Toutefois, le rendement par rapport à ces normes n'a pas été mesuré et aucun rapport à ce sujet n'a été produit. Il n'y a donc aucun moyen de déterminer les améliorations à apporter pour accroître l'efficacité des opérations.

Il existe tout de même des informations sur le rendement qui pourraient être utiles pour gérer les différentes fonctions clés. Par exemple, selon les informations obtenues au moment de la vérification, 400 mesures de classification étaient en attente. Toutefois, les vérificateurs n'ont pas pu déterminer l'arriéré dans les mesures de dotation en attente, en raison de l'absence de données consolidées. Sans ce type d'information, le Ministère n'est pas en mesure de rendre compte rapidement et efficacement des problèmes opérationnels et de les corriger.

Développement de capacités

En novembre 2008, à la suite de la mise en œuvre de la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), le Conseil national de la dotation a présenté une version révisée du Programme d'accréditation en dotation. Ce programme établit une norme de compétence pour les conseillers en dotation (PE) dans la fonction publique, tout en veillant à la prestation de services de haut calibre axés sur les clients. Au moment de la vérification, le MAECI avait élaboré son programme d'accréditation en dotation, qu'il était sur le point de mettre en œuvre. Une fois qu'il sera en place, le MAECI l'harmonisera avec son programme de perfectionnement du groupe PE, avec Compétences PE, ainsi qu'avec d'autres programmes gouvernementaux, comme le programme de renforcement des capacités en ressources humaines. La mise en œuvre du programme d'accréditation en dotation facilitera le recrutement et le maintien en poste de conseillers en RH qualifiés, car à mesure de leur professionnalisation et de leur avancement professionnel, les compétences de ces conseillers correspondront aux critères des programmes et priorités du Ministère.

Recommandations :

9. Le SMA des Ressources humaines devrait veiller à ce qu'on :

• établisse des plans stratégiques et opérationnels au sein du Secteur des RH
• mesure le rendement par rapport aux normes et rende compte des résultats
• mette en œuvre le Programme d'accréditation en dotation.

2.2.3 Efficacité

Bien qu'il soit essentiel pour les organisations de s'assurer de l'efficacité des services fournis, il leur est tout aussi important de s'assurer de l'efficacité de leurs opérations. Elles doivent donc connaître les coûts de leurs opérations.

Les vérificateurs ont constaté qu'on ne recueillait pas les données sur la gestion des RH qui sont nécessaires pour déterminer les coûts des fonctions de RH. Ni le système des finances, ni celui des RH n'offrent un accès facile et complet aux données opérationnelles. Ce problème est surtout attribuable aux structures financières des secteurs. Certains secteurs mènent leurs activités séparément et attribuent les coûts de ces activités à différents centres de fonds, ce qui facilite la collecte et l'analyse de données sur les coûts des fonctions liées à la dotation et à la classification. Par contre, d'autres secteurs attribuent l'ensemble de leurs coûts et ressources à un seul centre de fonds, rendant ardue toute collecte et analyse de données. Les données du système des RH ne reflètent pas encore la situation des organisations actuelles, même si des efforts considérables ont été déployés au cours de la dernière année pour améliorer ces données.

Des données sont recueillies sur les activités des RH liées aux réalisations, à la dotation et aux nominations, en réponse aux exigences des organismes centraux. Toutefois, les systèmes ne fournissent pas à la direction des informations sur le respect des normes, sur l'opportunité des opérations ou sur le niveau d'utilisation des ressources. De telles informations permettraient à la direction de mesurer l'efficacité des opérations.

Recommandation :

10. Le SMA des Ressources humaines devrait veiller à ce que des mécanismes appropriés soient en place pour recueillir des informations sur l'efficacité, pour effectuer des analyses et pour établir des rapports sur le rendement des activités liées aux services de RH.

Bien que des spécialistes des RH soient déployés dans divers groupes à l'échelle du Ministère, la grande majorité d'entre eux travaillent au Secteur des RH. La responsabilisation, les rôles et les responsabilités pour la gestion des ressources humaines sont clairement définis. La prestation de services est généralement efficace. Le Secteur des ressources humaines exerce un contrôle sur les fonctions clés.

2.3 Installations

2.3.1 Rôles et responsabilités

Plus de 4 000 employés à l'AC du MAECI sont installés dans des locaux occupant en tout 102 031 m2 à neuf endroits dans la région de la capitale nationale. Le MAECI travaille actuellement sur un plan d'installations au Canada qui décrira les objectifs et priorités pour les services d'installations au Canada. Toutefois, ce plan n'est pas encore terminé.

La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure a la responsabilité et le pouvoir de gérer le portefeuille de locaux au Canada. Son directeur général, qui relève du sous-ministre adjoint, Secteur des ressources humaines, est chargé :

• d'élaborer des politiques nationales, des cadres de planification, des programmes, des normes et des systèmes;
• de fournir un leadership stratégique et de définir des orientations administratives et fonctionnelles pour assurer la sécurité matérielle des installations au Canada, pour élaborer des plans à long terme et pour gérer les installations à l'AC et dans les bureaux régionaux au Canada;
• d'assumer la responsabilité globale pour la gestion des installations et des services liés aux locaux dans la région de la capitale nationale et dans 11 régions du Canada.

Bien que la responsabilisation, les rôles et les responsabilités de la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure soient clairement définis, ses pouvoirs n'ont jamais été suffisamment reconnus. C'est pourquoi le Conseil des services centraux a pris les décisions suivantes en avril 2010 :

• confier à la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure la responsabilité de la gestion centralisée et du contrôle de l'acquisition de locaux au Canada, et lui conférer le pouvoir exclusif d'attribuer les espaces à bureaux au Canada;
• obliger tous les secteurs à définir leurs besoins en locaux au niveau de l'unité administrative la plus petite possible, conformément à une méthodologie commune qui sera établie pour le court et moyen terme;
• obliger tous les secteurs à vérifier leurs interdépendances organisationnelles pour aider à planifier et à prioriser l'allocation des locaux;
• demander à la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure de procéder à l'élaboration et à la mise en œuvre d'un plan et d'une stratégie pour les installations du Ministère au Canada.

Auparavant, la responsabilité des locaux incombait au Secteur des services ministériels qui était responsable des locaux. On a ensuite transféré cette responsabilité au Secteur des ressources humaines, sans toutefois confirmer et annoncer officiellement le transfert du mandat, des rôles et des responsabilités relatifs aux locaux. Tous les points soulevés précédemment indiquent que le service à qui sont dévolus les rôles et responsabilités et, plus important encore, le pouvoir pour la gestion des locaux au Canada doit être doté de ressources suffisantes et clairement désignées grâce à une politique précise, bien communiquée et bien comprise par toutes les parties prenantes.

En raison de la gestion et du contrôle dispersés des ressources en locaux, il y a un risque d'utilisation inefficace des locaux, ce qui pourrait entraîner des frais de locaux supplémentaires pour le Ministère (voir section 2.3.3 ci-dessous) ou la non-conformité aux règlements du Conseil du Trésor concernant l'allocation de locaux.

Les vérificateurs ont constaté que l'un des mandats du nouveau comité des opérations de l'AC est de surveiller l'accroissement de la superficie de locaux à bureaux. Ce contrôle accru pourrait contribuer à renforcer le pouvoir du service.

Recommandation :

11. Le SMA des RH devrait élaborer une stratégie de communication pour clarifier et confirmer les pouvoirs et le mandat de la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure.

12. La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure devrait donner la priorité à l'achèvement de son plan et de sa stratégie nationale portant sur les installations et se fonder sur ce plan et cette stratégie pour la prestation future de services liés aux installations.

2.3.2 Efficacité

Tel qu'indiqué plus haut, on n'a pas défini les objectifs et les plans opérationnels liés aux services de fourniture de locaux. De plus, on n'a jamais annoncé convenablement les pouvoirs qui ont été dévolus à la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure. De plus, celle ci n'a jamais pu exercer ces pouvoirs convenablement. Les vérificateurs ont également constaté que la stratégie portant sur les locaux n'est pas rattachée à des plans organisationnels qui reflètent les plans de RH à court et moyen terme.

Dans une décision rendue le 6 avril 2010, les membres du Conseil des services centraux ont déclaré ce qui suit : [Traduction] « les deux défis les plus importants à relever pour la gestion du portefeuille de locaux à l'AC et l'élaboration d'une stratégie et d'un plan portant sur les installations sont les suivants :

• l'absence d'une gestion et d'un contrôle centralisés des installations, qui entraîne l'application d'initiatives ad hoc, réactives, ciblées sur des services précis (c. à d. des secteurs et des directions générales en particulier), plutôt que d'initiatives planifiées, proactives, axées sur l'ensemble des services (p. ex. le Ministère);
• l'absence de plans organisationnels approuvés renfermant des renseignements détaillés sur l'effectif total à l'AC du Ministère, indépendamment de la nature des effectifs (c.-à-d. les ETP, les entrepreneurs, le personnel de soutien temporaire, les étudiants, les partenaires des autres ministères qui occupent des locaux du MAECI). »

Il n'y a pas de normes de service. L'équipe nationale de gestion des locaux a confirmé qu'en raison de l'absence d'objectifs et de plans opérationnels, la prestation de services est axée sur le client plutôt que sur une approche descendante pour l'ensemble du Ministère. Le personnel chargé des locaux a affirmé qu'il répondait aux demandes de manière ad hoc et réactive.

Ce problème est dû au fait que le MAECI ne considère pas et ne traite pas les locaux comme des actifs du Ministère. Les services de gestion de locaux sont axés sur les besoins individuels plutôt que sur les besoins de l'ensemble du Ministère. Par conséquent, le ministère dépense peut être plus que nécessaire pour avoir des locaux.

Il est important de souligner que la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure a fait des efforts pour améliorer la gestion des locaux. En fait, il y a un plan d'étage de chaque immeuble occupé par le MAECI, afin de faciliter les activités globales de gestion des locaux. Toutefois, la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure ne dispose pas d'un système automatisé de gestion des informations sur les locaux. Un tel système permettrait certainement d'améliorer l'efficacité de la gestion des services liés aux installations et permettrait au MAECI de s'assurer de l'utilisation efficace des locaux.

Recommandations :

13. La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure devrait :

• élaborer des objectifs et des plans opérationnels pour les services de gestion des locaux;
• établir des mesures du rendement, y compris des normes de prestation de services liés aux locaux;
• effectuer une analyse de rentabilisation pour déterminer si l'achat d'un système automatisé de gestion est justifié.

2.3.3 Efficience

Les vérificateurs ont constaté les lacunes ci après dans les services de gestion de locaux :

• les entités organisationnelles du MAECI à l'AC sont fragmentées et dispersées dans l'ensemble du portefeuille actuel;
• les locaux vacants sont également dispersés dans le portefeuille et ne peuvent pas être utilisés adéquatement;
• les superficies de bureaux ne sont pas conformes aux normes gouvernementales et entraînent des coûts supplémentaires.

La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure n'a pas recueilli des informations concernant les coûts des services qu'elle fournit pour la gestion des installations. Ces informations seraient utiles pour évaluer l'efficacité de la prestation de services liés aux locaux.

La haute direction est au courant de certaines de ces lacunes, comme en témoigne la récente décision de la Commission des services de base de demander à la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure d'élaborer pour les installations un plan à long terme qui visera à :

• améliorer l'efficacité opérationnelle de l'utilisation des locaux;
• réaliser des économies par la consolidation de l'utilisation actuelle des locaux, qui sont maintenant répartis dans neuf immeubles distincts.

Comme l'indique le tableau 5 ci-dessous, le Ministère versera un montant supplémentaire de 6,5 millions $ en locaux à TPSGC en 2010-2011.

Source : Présentation faite par la Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure au Conseil des services centraux le 6 avril 2010.

Recommandation

14. La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité intérieure devrait recueillir des informations sur les coûts des différents services liés aux installations, pour s'assurer d'un contrôle efficace de l'utilisation des installations.

3. Conclusion

Le Modèle de services ministériels qui est actuellement en vigueur au MAECI comporte des faiblesses qui devraient être portées à l'attention de la haute direction. Les facteurs qui ont mené à l'adoption du modèle actuel de prestation de services ministériels sont liés au mandat international du Ministère, à la création de la Plateforme internationale du Canada, en 1997, à la mise sur pied du Bureau de l'agent principal des finances (APF) et à l'évolution des rôles assumés par les bureaux d'administration de secteur. On a peut-être omis d'examiner ou de remanier le volet Secteur des services ministériels de l'Administration centrale après la création du Secteur de la plateforme internationale.

L'obligation de rendre compte semble clairement définie dans chacun des domaines de services qui ont fait l'objet d'un examen, mais les pouvoirs ne sont pas toujours convenablement harmonisés avec ces obligations. On ne connaît pas les répercussions que le modèle actuel de prestation de services pourrait avoir sur les coûts.

Il faut apporter des améliorations dans les domaines suivants :

• définition des rôles et responsabilités stratégiques, et de la structure de responsabilisation;
• orientation et intégration des fonctions au sein du Ministère;
• élaboration de plans stratégiques et opérationnels, de même que de mesures de rendement, notamment des normes de service et des systèmes d'information communs; mise en œuvre et surveillance, dans l'ensemble du Ministère, d'activités visant à assurer des avenues plus efficaces pour la prestation des services ministériels à l'Administration centrale;
• élaboration et mise en œuvre de mécanismes permettant de mesurer l'efficacité;
• collecte de renseignements à des fins de mesure du rendement, de reddition de comptes et de prise de décisions.

Annexe A - À propos de la vérification

Objectif

La vérification visait principalement à évaluer la mesure dans laquelle la prestation de services ministériels déterminés, à l'AC du MAECI, est efficace relativement au soutien qu'elle offre par rapport à l'exécution du mandat du Ministère.

La vérification visait à répondre aux questions clés suivantes :

• Quels sont les facteurs qui ont eu une incidence sur le modèle actuel de prestation des services ministériels à l'AC du MAECI?
• Quelles mesures de responsabilisation et de contrôle manifestes trouve-t-on dans le modèle actuel de prestation des services ministériels?
• Quels effets les modes actuels de prestation ont-ils sur les coûts?
• Quelles tendances et innovations pertinentes observe-t-on dans d'autres organisations de grande taille, et quelles leçons ou perspectives utiles pourrait-on en tirer?
• Existe-t-il des avenues plus efficaces pour fournir les services ministériels à l'AC?

Critères

Les critères choisis aux fins de l'étape de l'examen ont été tirés de l'ébauche de document intitulée Contrôles de gestion fondamentaux, puis ils ont été quelque peu adaptés. Ces contrôles ont été élaborés par le Bureau du contrôleur général (BCG). Ils sont en lien avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) et ils visent à répondre entièrement aux objectifs et à la portée établis en matière d'engagement. De plus, ces contrôles permettent d'aborder l'efficacité et l'efficience, de même que les caractéristiques économiques des opérations liées aux services ministériels.

Portée

On a mené l'étape de la planification et celle de l'examen entre février 2009 et juin 2010. On a limité la vérification aux services ministériels dont la prestation était assurée par les organisations suivantes :

• Secteur des ressources humaines, notamment :
  • Ressources humaines (dotation, classification, relations de travail, rémunération)
  • La Direction générale de la gestion des installations au Canada et de la sécurité domestique (HAD)
• Opérations ministérielles (SPD)
  • Services de passation de marchés et d'approvisionnement
• Secteur de la plateforme internationale (ACM)
  • Services de passation de marchés et d'approvisionnement
• Bureaux de l'administration du secteur
  • Services offerts par les conseillers de l'administration du secteur

La présente vérification n'a pas abordé les aspects suivants :

• La prestation de services de gestion financière
• La prestation de services liés aux technologies de l'information
• Autres services ministériels fournis à l'Administration centrale

Méthodologie

On a mené la vérification conformément aux normes internationales relatives à la profession de vérification interne et aux Normes en matière de vérification interne financière du Conseil du Trésor.

La méthode utilisée comportait les volets suivants :

• Un examen de la politique et du guide administratif affiché sur les sites Web du MAECI et du Conseil du Trésor.
• Des entretiens menés auprès de nombreuses parties intéressées.
• Un examen de l'information disponible sur les sites Web du MAECI et du Conseil du Trésor relativement aux ressources humaines, à la passation de marchés et à l'approvisionnement, de même qu'à la gestion des installations.
• Un examen des procès-verbaux du Conseil des conseillers de l'administration du secteur, de septembre 2008 à avril 2009.
• Un examen et une analyse des données relatives à l'effectif, au 31 mars 2010, ainsi que des salaires moyens liés à cet effectif.
• Un examen des opérations pertinentes touchant aux ressources humaines, à l'approvisionnement et à la passation de marchés, ainsi qu'à la gestion des installations au cours de l'exercice 2009-2010.
• Un examen d'autres documents pertinents.

Annexe B - Plan d'action de la direction

Annexe C - Éléments et avantages d'une autorité fonctionnelle efficace

Élément d'autorité fonctionnelle : Planification

Avantages : L'existence d'un plan exhaustif et intégré permettrait au Ministère d'étayer les besoins en matière de gestion et d'établir un ordre de priorité parmi les projets, ce qui se traduirait par une utilisation efficace des ressources.

Élément d'autorité fonctionnelle : Promulgation de politiques, de directives, d'orientation et d'outils

Avantages : Le fait de veiller à ce que tous les employés qui offrent des services connaissent le meilleur processus à suivre et leurs obligations par rapport aux pouvoirs délégués se traduit par une prestation cohérente, des opérations rationalisées et les fondements d'une surveillance efficace.

Élément d'autorité fonctionnelle : Mesures de rendement, notamment des normes de service

Avantages : Les mesures de rendement (efficacité et normes de service) permettent à une organisation de rester concentrée sur ses objectifs clés et de rectifier le cap en fonction de la situation.

Élément d'autorité fonctionnelle : Surveillance

Avantages : Une surveillance efficace permet d'obtenir des renseignements opportuns concernant la planification et les résultats réels.

Élément d'autorité fonctionnelle : Reddition de comptes

Avantages : Elle fait en sorte que la haute direction peut tirer parti de renseignements pertinents et fiables au moment opportun aux fins de la prise de décisions et des exigences liées à la reddition de compte auprès d'organismes de l'extérieur.

Élément d'autorité fonctionnelle : Perfectionnement professionnel

Avantages : La mise en valeur d'un cadre de connaissances et d'un programme de formation à l'intention de tous les membres de l'effectif qui fournissent des services, notamment l'établissement de normes professionnelles et d'un cadre d'accréditation. Un tel contexte favorise le recrutement de ressources compétentes et leur maintien en fonction.

Élément d'autorité fonctionnelle : Suivi de la conformité

Avantages : Le fait de veiller à la conformité à l'égard des politiques permet au Ministère de déceler les problèmes de manière opportune et de prendre des mesures correctives au besoin.

Annexe D - Caractéristiques des modèles organisationnels des services ministériels