Vérification des biens immobiliers - Modernisation de la gestion des biens immobiliers

28 juillet 2011

Sommaire exécutif

Conformément à son plan de vérification axé sur le risque qui a été approuvé pour 2010-2011, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a mené une vérification interne de la gestion des biens immobiliers au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Le MAECI, plus précisément la Direction générale des biens, est le gardien désigné des biens immobiliers à l’extérieur du Canada qui soutient les services diplomatiques et consulaires. Le Ministère est également l’organisme de services communs qui offre des services de logement à l’étranger à d’autres partenaires canadiens.

Pourquoi est-ce important?

Les biens immobiliers représentent un aspect essentiel de la capacité du MAECI à réaliser efficacement son mandat. Le MAECI exerce des activités tant à l’échelle nationale qu’internationale par l’intermédiaire de plus de 170 missions situées dans 105 pays. Le MAECI soutient la présence de ses propres employés ainsi que des employés canadiens d’autres ministères et juridictions. La Direction générale des biens est chargée de la garde d’un portefeuille international complexe de biens immobiliers évalué à plus ou moins 3 milliards de dollars. Il comprend près d’un million de mètres carrés de surface de bureau et de locaux résidentiels utilisés par plus de 7 500 employés du MAECI et des ministères partenaires. Le MAECI appuie la réalisation des priorités internationales du gouvernement du Canada en fournissant des services immobiliers à 31 ministères fédéraux, organismes, sociétés d’État et gouvernements provinciaux qui offrent un large éventail de programmes. Le budget pour 2010-2011 s’élevait à environ 169 millions de dollars (fonctionnement : 21 millions de dollars; immobilisations : 148 millions de dollars).

Le Ministère est responsable de la saine gestion des biens qui lui sont confiés : il doit promouvoir la diligence raisonnable et adopter un comportement éthique et des pratiques de gestion exemplaires, assurant ainsi la durabilité et la valeur à long terme pour les contribuables canadiens. La portée mondiale du Ministère souligne l’importance de la gestion des biens immobiliers au MAECI.

Qu’avons-nous examiné?

La vérification a eu pour objet d’évaluer si le cadre de gestion des biens immobiliers du MAECI demeurait adéquat afin d’appuyer un fonctionnement efficient, efficace et harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI. Elle s’est penchée sur la question fondamentale de savoir : « Comment le MAECI devrait-il s’assurer que les biens immobiliers sont gérés de façon durable pour appuyer le mandat international du gouvernement du Canada? »

L’équipe de vérification a examiné les principaux aspects suivants :

• Les pouvoirs, l’imputabilité et la responsabilité comme organisme de service spécial;
• La gestion du cycle de vie des biens immobiliers;
• Le contrôle et la surveillance des finances de la Direction générale des biens;
• Les ressources humaines;
• L’information utile aux prises de décision et à la préparation de rapports;
• Les pratiques de passation de contrats; et

Le rôle à titre de fournisseur de services communs.

Qu’avons-nous constaté?

Le MAECI doit moderniser la gestion de ses biens immobiliers pour maintenir le portefeuille qui s’y rattache afin de réaliser le mandat du Canada à l’échelle internationale. Plus précisément, la vérification a constaté que pour devenir plus efficient et plus efficace, le Ministère devrait :

• Améliorer la structure de gouvernance actuelle afin de diriger la Direction générale de façon appropriée.

Plusieurs comités de surveillance sont établis et fonctionnels, toutefois l’équipe de vérification a constaté que les faiblesses dans l’établissement d’une orientation stratégique nuisaient à la capacité de la Direction générale à veiller à ce que les décisions opérationnelles principales comme la location/l’achat, l’acquisition/la construction, la conservation/l’aliénation ou le maintien/la rénovation correspondent à cette orientation. Les pouvoirs conférés à la Direction générale des biens par le Conseil du Trésor et le Ministère en tant qu’organisme de service spécial ne sont plus exceptionnels et ne sont pas toujours utilisés.

• Élaborer de meilleurs renseignements en ce qui concerne la prise de décision.

La Direction générale des biens est certifiée ISO 9001:2008 et saisit des données par l’intermédiaire de ses systèmes. Bien que des indicateurs utiles et des renseignements financiers suffisants soient en place pour en tirer parti, les principaux indicateurs du rendement qui permettraient de fournir une évaluation globale du rendement de la Direction générale n’ont pas encore été élaborés. La saisie de données pourrait être élargie afin d’obtenir une information plus intégrée et utile pour la prise de décision et la préparation de rapports. De plus, il faut moderniser et centraliser la conservation des documents.

• Tirer parti des possibilités d’utiliser les ressources plus efficacement.

La planification opérationnelle, particulièrement la répartition des charges de travail dans la structure organisationnelle actuelle, ne permet pas de guider adéquatement une gestion efficace des ressources, ce qui entraîne une diminution de la marge de manœuvre pour l’affectation des ressources aux secteurs d’opérations essentiels.

• S’appuyer sur des processus rigoureux afin d’améliorer la conformité.

La Direction générale ne respecte pas ses obligations en ce qui concerne les éléments patrimoniaux de la politique du Conseil du Trésor.

Les vérificateurs ont souligné certains aspects positifs de la gestion de biens immobiliers, notamment :

• Des comités ministériels et interministériels dotés de membres compétents pour donner des conseils;
• Des ententes officielles normalisées en place avec tous les locataires et un mécanisme de recouvrement des coûts structuré;

Des forums pour les locataires permettant de soulever des préoccupations, d’échanger des renseignements, de fournir de la rétroaction et de formuler des commentaires.

Recommandations principales

1. Le sous-ministre adjoint de la Plateforme internationale devrait s’assurer à ce qu’une structure appropriée existe afin d’établir une orientation stratégique au sein du programme des biens immobiliers. Cette orientation assurerait la cohérence et la cohésion des décisions clés de la Direction générale en ce qui a trait aux stratégies organisationnelles à long terme. Il faudrait envisager d’accroître le nombre de membres afin d’inclure des spécialistes des biens immobiliers de niveau international.

2. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait revoir ses pouvoirs afin :

• d’évaluer s’ils suffisent à remplir efficacement ses responsabilités en matière de garde;
• de déterminer si le statut d’organisme de service spécial est toujours pertinent.

3. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait élaborer, mettre en œuvre, surveiller et faire rapport sur un ensemble de mesures du rendement qui fourniraient des renseignements intégrés et plus significatifs pour la prise de décision.

D’autres recommandations ainsi que le Plan d’action de la gestion visant à y donner suite figurent à l’Annexe B.

La vérification a fait ressortir des améliorations qu’il conviendrait d’apporter au cadre de gestion des biens immobiliers pour appuyer un fonctionnement efficient et efficace harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI. Ces améliorations appuieraient en outre la durabilité de ses biens immobiliers pour soutenir l’exécution du mandat international du gouvernement du Canada. Ces améliorations ont trait aux points suivants :

• la gouvernance et l’orientation stratégique;
• la mesure du rendement;
• l’efficacité et l’efficience du fonctionnement, et
• la conformité avec les politiques

Conclusion

La vérification a fait ressortir des améliorations qu’il conviendrait d’apporter au cadre de gestion des biens immobiliers pour appuyer un fonctionnement efficient et efficace harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI. Ces améliorations appuieraient en outre une gestion durable de ses biens immobiliers pour soutenir l’exécution du mandat international du gouvernement du Canada. Ces améliorations ont trait aux points suivants :

• la gouvernance et l’orientation stratégique;
• la mesure du rendement;
• l’efficacité et l’efficience du fonctionnement, et

la conformité avec les politiques.

Énoncé d’assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, les procédures de vérification suivies et les données recueillies sont suffisantes et appropriées pour confirmer l’exactitude de l’opinion formulée dans le présent rapport. Cette opinion se fonde sur un examen des situations recensées au cours de la période visée en fonction des critères de vérification préétablis qui ont été acceptés par la direction. Elle s’applique uniquement aux processus vérifiés. La vérification a été menée conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor en matière de vérification interne pour le gouvernement du Canada.

Original signé par :

Yves Vaillancourt, dirigeant principal de la vérification, le 10 juin 2011

1.0 Contexte

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) est le gardien d'un portefeuille international complexe de biens immobiliers évalués à plus ou moins 3 milliards de dollars (565 bâtiments que le département possède et 1684 bâtiments loués) et comprenant pratiquement un million de mètres carrés de locaux à bureaux et de locaux résidentiels utilisés par plus de 7 500 employés du MAECI et d'autres ministères partenaires dans 105 pays. Le MAECI appuie la réalisation des priorités internationales du gouvernement du Canada en fournissant des services immobiliers à 31 ministères fédéraux, organismes, sociétés d’État et gouvernements provinciaux qui offrent un large éventail de programmes. La gestion de ce portefeuille est difficile en raison de la complexité des lois, des codes du bâtiment, des pratiques en matière de construction et des devises internationaux.

La Direction générale des biens (la Direction générale), organisme de service spécial depuis juillet 1993, est l’unité organisationnelle du Secteur de la plateforme internationale chargée du portefeuille des biens immobiliers. La Direction générale demeure une partie intégrante du Ministère et dépend des autres directions pour offrir des services ministériels de soutien, comme les ressources humaines, les technologies de l’information et les finances. La Direction générale relève du sous-ministre adjoint du Secteur de la plateforme internationale.

Tous les ans, la Direction générale planifie et gère environ 70 projets d’envergure et finance 400 autres projets. Ces derniers comprennent des projets d'entretien et de réparation ainsi que des projets d'investissement en vue de prolonger le cycle de vie des biens existants, de remplacer les biens au terme de leur cycle de vie utile ou d’acquérir de nouveaux biens en fonction des priorités du gouvernement ou du Ministère. La Direction générale s'occupe également de l'aliénation des biens immobiliers qui ne sont plus à la hauteur des exigences opérationnelles du réseau des missions ou qui ne contribuent pas aux priorités du gouvernement ou du Ministère.

Les missions partagent la responsabilité avec la Direction générale en ce qui concerne le programme des biens immobiliers du MAECI. Les missions sont responsables des activités quotidiennes, de l'entretien des installations, de la planification de la gestion des biens immobiliers de la mission, de l'acquisition et de la cession des logements du personnel donnés à bail et de l'affectation des logements du personnel aux employés canadiens.

Le budget de la Direction générale pour 2010-2011 s’élève à environ 169 millions de dollars (fonctionnement : 21 millions de dollars; immobilisations : 148 millions de dollars).

Au cours des cinq prochaines années, les priorités en matière d’investissements dans les biens immobiliers seront le renforcement de la sécurité physique dans les missions, la croissance du programme et les modifications liées aux priorités gouvernementales et ministérielles, le rajustement de l'inventaire et les exigences des codes de santé et de sécurité. De surcroît, des investissements permanents au chapitre de l'entretien, des réparations et des améliorations doivent également être faits à l'appui de l'exploitation des biens immobiliers du réseau des missions à l'étranger.

La plateforme des biens immobiliers gérés par le MAECI comprend un inventaire des structures complexes d'usage spécial nécessaires pour appuyer les priorités du gouvernement et du Ministère et loger adéquatement le personnel canadien et les employés recrutés sur place dans les régions comportant des risques et difficultés au-delà de ceux que l'on connaît au Canada. L’infrastructure des biens immobiliers est sujette à l’examen du public étant donné qu’elle est souvent perçue comme symbole du Canada ou de la relation du Canada avec le pays hôte et compte tenu également de la nature unique des activités connexes et du prestige qui leur est attaché. Ces critères se conjuguent à la longévité intrinsèque des biens immobiliers pour poser des défis supplémentaires à l’égard de la capacité du Ministère d’harmoniser l’inventaire de manière stratégique avec les priorités du gouvernement tout en soutenant la plateforme internationale des activités à l’étranger. Il faut donc tenir compte des défis que doit relever le programme des biens immobiliers dans ce contexte.

En tenant compte de l’importance du réseau des missions et des difficultés qu’il représente, la vérification des biens immobiliers a été intégrée au Plan de vérification fondé sur le risque approuvé pour 2010-2011. L'objectif de la vérification était d’évaluer si le cadre de gestion des biens immobiliers du MAECI demeurait adéquat afin d’appuyer un fonctionnement efficient, efficace et harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI. Elle s’est penchée sur la question fondamentale de savoir : « Comment le MAECI devrait-il s’assurer que les biens immobiliers sont gérés de façon durable pour appuyer le mandat international du gouvernement du Canada? » Le travail sur le terrain pour cette vérification a été effectué d’octobre 2010 à février 2011. Les critères et la portée de la vérification figurent à l’Annexe A.

La gestion des biens immobiliers exige des ministères qu’ils respectent les objectifs de programme tout en conciliant, d’une part, les considérations en matière de finance et d’efficacité et, d’autre part, celles de l’intérêt public au sens large. L’orientation actuelle de la politique sur les biens immobiliers repose sur la gestion des biens immobiliers par les ministères à l’appui de la prestation et de la gestion efficiente et efficace de programmes et services. Tout en appuyant les programmes et services, les biens immobiliers doivent être gérés d’une manière qui assure l’optimisation des ressources et témoigne d’une gestion saine.

2.0 Observations et recommandations

Les biens immobiliers constituent un portefeuille complexe et ambitieux. Le fait de moderniser la stratégie quant à sa gestion offrirait à la Direction générale davantage de pouvoirs et de souplesse, ce qui permettrait de rendre son fonctionnement plus efficient et plus efficace. Dans ce contexte, les observations ci-après concernent les points suivants :

• Gouvernance et orientation stratégique;
• Mesures du rendement;
• Efficience et efficacité des activités;
• Conformité des objectifs.

2.1 Améliorer la structure de gouvernance actuelle de façon à orienter adéquatement la Direction générale

2.1.1 L’orientation stratégique des biens immobiliers devrait être renforcée pour assurer que les décisions opérationnelles sont harmonisées avec les priorités.

Les biens immobiliers constituent un outil essentiel des résultats stratégiques du Ministère et appuient les services communs offerts par le Secteur de la plateforme internationale. L’orientation stratégique du portefeuille des biens immobiliers du MAECI comprendrait l’établissement d’un mandat, d’une vision à long terme et d’une stratégie afin d’atteindre des objectifs globaux qui correspondent de façon générale aux principes, aux priorités et aux attentes en matière de rendement. La haute direction assurerait la direction et le suivi afin de veiller à ce que les décisions opérationnelles comme la location/l’achat, l’acquisition/la construction, la conservation/l’aliénation ou le maintien/la rénovation soient conformes à cette orientation.

Le Plan opérationnel pour la gestion des biens immobiliers, établi en 2010, soulignait les priorités et les projets pour les cinq prochaines années, toutefois aucune preuve récoltée au cours de la vérification n’a indiqué qu’une orientation stratégique était donnée au portefeuille des biens immobiliers dans son ensemble.

Idéalement, l’orientation stratégique serait fournie collectivement par les personnes qui possèdent les connaissances nécessaires par rapport au sujet donné et/ou à l’orientation du gouvernement. En ce qui concerne l’orientation stratégique des biens immobiliers, une importante expertise dans les questions des biens immobiliers à l’échelle internationale permettrait d’améliorer la structure de gouvernance actuelle.

Bien que les comités interministériels et ministériels fournissent une orientation, les avis émanant du Comité consultatif des SMA sur la gestion des biens immobiliers doivent être centrés sur l’orientation stratégique.

Le MAECI, les programmes partenaires et les cooccupants participent aux décisions prises dans le domaine de l'immobilier au moyen d'une vaste structure de gouvernance ministérielle et interministérielle. Cette structure permet de soulever des questions au niveau du comité de la Direction générale et de porter des questions à l’attention de la haute direction du Ministère. Bien que différents comités ministériels et interministériels, tels que décrits à l’Annexe C, contribuent à la planification et aux activités du portefeuille des biens immobiliers du Ministère, la Direction générale des biens n’a toutefois pas d’orientation stratégique.

Le Comité consultatif des SMA sur la gestion des biens immobiliers a le mandat de fournir une orientation stratégique au programme de biens immobiliers en général ainsi qu’aux grands projets d’envergure, notamment les grands projets de l’État. Le Comité, cependant, axe davantage ses activités sur les grands projets de l’État (comme Paris, Londres et Moscou) et les enjeux de politiques sensibles (comme New York et Haïti).

Compte tenu de la taille et de l’importance du portefeuille des biens immobiliers du Ministère à l’étranger, le Comité consultatif des SMA sur la gestion des biens immobiliers devrait prendre l’initiative de fournir une orientation stratégique au programme de biens immobiliers. Il s’agit notamment de formuler une vision claire et solide pour la Direction générale et d’élaborer des principes, des priorités et des attentes en matière de rendement. Ceci permettra d’orienter les décisions de la Direction générale en ce qui concerne des questions importantes comme la location/l’achat, l’acquisition/la construction, la conservation/l’aliénation ou le maintien/la rénovation.

Recommandation :

1. Le SMA chargé de la Plateforme internationale devrait s’assurer qu’une structure appropriée existe pour donner une orientation stratégique au programme immobilier. Cette orientation assurerait la cohérence et la cohésion des décisions clés de la Direction générale relativement aux stratégies organisationnelles à long terme. Il faudrait envisager d’accroître le nombre de membres pour inclure des spécialistes de l’immobilier au niveau international.

2.1.2 Le Ministère devrait clarifier et accroître ses pouvoirs en immobilier

Les pouvoirs de la Direction générale des biens en vertu de son statut actuel d’organisme de service spécial ont perdu leur caractère exceptionnel et ne sont pas toujours utilisés.

Le statut d’organisme de service spécial est accordé aux unités de prestation de services afin d’augmenter la souplesse de la gestion au moyen de pouvoirs suffisants en retour de niveaux convenus de rendement et de résultats. Ce statut ne fait pas de l’unité une entité juridique indépendante; elle demeure une partie intégrante de l’organisation et relève du Ministère en ce qui a trait aux résultats.

La Direction générale des biens a été désignée organisme de service spécial en 1993. Sept pouvoirs précis lui ont été conférés à l’époque par le Conseil du Trésor ainsi que deux autres pouvoirs par le Ministère. Ces pouvoirs n’ont pas changé depuis leur création. Ces derniers sont décrits en détail à l’Annexe D et sont résumés ci-dessous.

Les pouvoirs conférés par le Secrétariat du Conseil du Trésor à la Direction générale donnent une souplesse accrue en ce qui concerne :

• Les recettes;
  • La conservation des recettes et le réinvestissement dans le portefeuille immobilier
  • Les produits de l’aliénation de biens peuvent être dépensés à des années ultérieures
  • L’établissement et la modification des taux de location
• Le pouvoir de passation des contrats;
• La simplification des processus d’approbation du Conseil du Trésor lorsque l’estimation du coût final ne dépasse pas 10 p. 100 de l’estimation initiale des coûts.

Alors que ces pouvoirs accrus étaient exceptionnels à l’époque où ils ont été accordés, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Ces pouvoirs sont maintenant accordés à tous les ministères ayant la garde de biens immobiliers par l’intermédiaire d’instruments stratégiques qui sont, pour la plupart, supérieurs à ceux conférés à l’organisme de service spécial.

Les autres pouvoirs conférés par le MAECI en ce qui a trait, d’une part, à la gestion du budget et, d’autre part, à la dotation n’ont pas été exercés par la Direction générale.

• La Direction générale était autorisée à établir un seul budget de fonctionnement et des immobilisations, distinct des autres budgets du Ministère. Elle a décidé de ne pas exercer ce pouvoir afin d’assurer la stabilité de ses fonds. En raison de la nature fluctuante de ses recettes, les fonds du Ministère peuvent être réaffectés, au besoin, afin de respecter les objectifs de la Direction générale. Par conséquent, la Direction générale demeure une partie intégrante de la structure de rapports financiers du MAECI.
• Le directeur général de la Direction générale avait le pouvoir de créer de nouveaux postes et de supprimer des postes existants. La Direction générale n’était pas au courant de ce pouvoir et ne l’a donc pas exercé. Par conséquent, elle suit les restrictions et les mesures de contrôle du MAECI en matière de dotation.

En résumé, les pouvoirs conférés par le Conseil du Trésor ont perdu leur caractère exceptionnel puisqu’ils existent par l’intermédiaire d’autres instruments de politiques. Qui plus est, les deux pouvoirs conférés par le MAECI ne sont pas exercés par la Direction générale.

En dépit de son statut d’organisme de service spécial, il faut encore que la Direction générale obtienne l’approbation du Conseil du Trésor pour le financement des projets d’immobilisations majeurs.

En approuvant la désignation d’organisme de service spécial, le Conseil du Trésor a indiqué que des fonds spéciaux seraient nécessaires pour les grands projets d’immobilisations qui ne pourraient pas être absorbés habituellement dans les niveaux de financement réguliers de la Direction générale. La Direction générale a le pouvoir d’approuver les projets d’immobilisations dont la valeur ne dépasse pas 13 millions de dollars pour les chancelleries, 4 millions de dollars pour les résidences officielles et 1,3 million de dollars pour les logements du personnel et des projets divers. Cependant, l’approbation du Conseil du Trésor est nécessaire si le projet est jugé vaste, complexe et sensible. Au cours des cinq dernières années, le Conseil du Trésor a affecté des fonds pour des projets pluriannuels importants comme les missions à Berlin et Moscou. Dans deux cas, Londres et Paris, l’approbation du projet n’a pas été accordée. Par conséquent, la Direction générale a utilisé ses fonds existants afin de prendre d’autres mesures à court terme. À long terme, d’importantes immobilisations seront encore requises afin d’assurer la durabilité permanente de ces deux missions.

Cette exigence visant à obtenir l’approbation semble raisonnable en raison de la nature exceptionnelle de ces projets et de la nécessité peu fréquente de présenter des demandes spéciales. Ce contrôle vise à assurer que les grands investissements correspondent aux priorités du gouvernement. Toutefois, dans les situations où l’approbation n’est pas accordée, la Direction générale doit évaluer les répercussions sur la durabilité des biens immobiliers et s’assurer que les plans d’urgence sont élaborés, ce qui comprend notamment l’analyse des coûts.

La Direction générale a répondu à une priorité pressante du gouvernement, en allant au-delà de ses pouvoirs, en travaillant avec des organismes centraux.

En 2009, le gouvernement a voulu acquérir des terrains à Islamabad et à Kaboul afin de répondre au besoin urgent d’accroître la sécurité dans ces missions. En raison de l’instabilité du milieu et des problématiques de sécurité dans ces villes à l’époque, le nombre de sites disponibles et convenables diminuait rapidement. Normalement, la Direction générale aurait demandé l’approbation du Conseil du Trésor avant d’acheter les terrains et d’établir des logements pour le personnel. Vu l’urgence de la situation, la Direction générale a voulu commencer par acquérir les terrains pour déterminer ensuite les travaux nécessaires et les estimations de coûts connexes. Avec une directive donnée par le Conseil du Trésor, la Direction générale a acheté les deux terrains malgré le fait qu’elle n’avait pas d’approbation formelle pour le faire. C’est ainsi que la Direction générale a demandé et reçu l’approbation rétroactive du Conseil du Trésor pour s’assurer que les autorisations appropriées étaient en place avant de continuer les travaux sur ces emplacements.

Le cas susmentionné démontre un degré approprié de souplesse dans l’exercice de ses pouvoirs pour répondre aux priorités émergentes du gouvernement. La Direction générale a pris les mesures nécessaires à la suite de consultations auprès d’organismes centraux et de conseils de ces derniers, et le résultat a été favorable. Comme cette situation se produit rarement et a été gérée efficacement, elle n’indique pas que la Direction générale ait besoin d’avoir des pouvoirs supplémentaires.

Recommandation :

2. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait revoir ses pouvoirs pour :

• évaluer s’ils sont suffisants pour lui permettre d’assumer ses responsabilités comme gardien des biens de manière efficiente; et
• déterminer si le statut d’organisme de service spécial reste pertinent.

La Direction générale concilie son double rôle de gardien des biens immobiliers et d’entité faisant partie intégrante du Ministère.

Comme entité faisant partie intégrante du Ministère, la Direction générale doit trouver un juste équilibre entre son rôle de gardien des biens immobiliers et les objectifs connexes des programmes et politiques du Ministère.

Le produit net de la vente de biens immobiliers doit être réinvesti dans les biens immobiliers conformément à la charte des organismes de service spécial, une lettre de 1995 du Conseil du Trésor au sous-ministre du MAECI et à la Directive du Conseil du Trésor sur la vente ou le transfert des biens immobiliers excédentaires.

En 2010, le Ministère a décidé de vendre quatre propriétés afin de réaliser des recettes de 10,5 millions de dollars. La Direction générale a pris ces fonds dans son budget existant et les a avancés au Secteur des finances et des opérations ministérielles qui avait obtenu l’approbation du Conseil du Trésor de transférer ces fonds d’immobilisations du crédit 5 vers les fonds de fonctionnement du crédit 1 afin de soutenir les autres initiatives du Ministère. Ces fonds ont été avancés avant la vente de ces propriétés, qui n’étaient toujours pas vendues au moment de la vérification en raison des mauvaises conditions du marché. Par conséquent, les fonds disponibles destinés au réinvestissement dans l’avenir dans le portefeuille immobilier ont diminué.

Dans le cas présent, la Direction générale a rempli sa responsabilité visant à respecter les objectifs ministériels, mais a dû par le fait même renoncer à sa responsabilité en matière de garde en ce qui concerne le réinvestissement dans le portefeuille des biens immobiliers. Si les fonds sont redirigés fréquemment en dehors des investissements du portefeuille des biens immobiliers, cette façon de faire présentera alors un risque pour la durabilité à long terme du portefeuille.

Recommandation :

3. Avant d’utiliser les recettes tirées de l’aliénation de biens immobiliers pour d’autres initiatives ministérielles, le Ministère devrait prendre en considération :

• l’incidence sur la durabilité de son portefeuille immobilier;
• l’harmonisation avec l’orientation stratégique.

Un plan d’investissement ministériel approuvé est essentiel en vue d’accorder de plus grands pouvoirs à la Direction générale.

La planification ministérielle des investissements consiste à affecter et à réaffecter des ressources pour des biens, nouveaux ou existants, et des services acquis qui sont essentiels à la prestation de programmes. La Direction générale contribue de façon importante au plan d’investissement du Ministère en ce qui concerne le portefeuille des biens immobiliers. La planification des investissements est un élément essentiel pour optimiser les ressources et assurer une saine gestion. Une planification efficace des ressources permet d’assurer que les ressources sont affectées d’une manière qui appuie clairement les résultats des programmes et les priorités du gouvernement.

Conformément à la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis, les ministères doivent présenter un plan d’investissement au Secrétariat du Conseil du Trésor tous les trois ans. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a prolongé le délai initial de présentation de mars 2010; un plan d’investissement ministériel est actuellement en cours de préparation en vue d’être présenté au Secrétariat à l’automne 2011. Ce plan se fonde sur une démarche axée sur le risque afin de déterminer quels projets doivent être approuvés par le Conseil du Trésor. Selon le résultat obtenu pour la gestion du risque, les approbations individuelles du Conseil du Trésor ne seront plus nécessaires pour les projets à faible risque, dont la valeur est élevée, et qui dépassent les limites de transaction établies. Cette façon de faire permettra à la Direction générale de réduire le nombre de présentations qui nécessitent beaucoup de travail en termes de préparation. Le plan d’investissement ministériel approuvé offrira à la Direction générale davantage de souplesse et de plus grands pouvoirs pour réaliser son mandat.

Recommandation :

4. Le dirigeant principal des finances devrait s’assurer qu’un plan d’investissement ministériel est en place dès que possible afin d’accorder des pouvoirs supplémentaires à la Direction générale des biens.

Au sein du MAECI, les pouvoirs délégués en matière de biens immobiliers sont clairs et correspondent aux responsabilités.

Le tableau de délégation du Ministère divise clairement les trois types de pouvoirs relatifs aux biens immobiliers comme suit : pouvoir d’engager une dépense, pouvoir de passation des contrats et pouvoir de transaction. Les limites des fonctionnaires dans chaque secteur fonctionnel sont clairement indiquées à l’aide de notes en bas de page qui fournissent des explications supplémentaires, au besoin. Les documents liés à des processus précis sont déjà accessibles pour les employés sur le site intranet de la Direction générale. Ces outils sont révisés de façon périodique et communiqués de façon efficace à tout le personnel du MAECI.

La vérification a aussi constaté que les pouvoirs et les responsabilisations sont harmonisés avec les responsabilités relatives aux biens immobiliers. Le tableau de délégation des pouvoirs établit un lien entre les trois types de pouvoirs en matière de biens immobiliers, d’une part, et les pouvoirs fonctionnels, l’imputabilité et la responsabilité des fonctionnaires, d’autre part. À l’extérieur du Secteur de la plateforme internationale, les pouvoirs sont délégués seulement aux fonctionnaires qui ont des responsabilités connexes, et des restrictions s’appliquent. Les limites des pouvoirs délégués à chaque poste sont appropriées au niveau de responsabilité des personnes.

À l’exception du pouvoir d’initiation de construction, les chefs de mission détiennent actuellement le même niveau de pouvoirs en matière de biens immobiliers que le sous-ministre. Ces niveaux de pouvoirs sont essentiels, car les chefs de mission sont les représentants du Canada dans les pays à l’étranger et, à titre d’autorités judiciaires, doivent signer au nom du Canada. Afin d’atténuer le risque associé à l’imputabilité partagée, la budgétisation des biens immobiliers et la planification des activités sont supervisées au sein de la Direction générale. De plus, les chefs de mission doivent obtenir l’approbation du directeur général de la Direction générale avant d’exercer bon nombre de leurs pouvoirs. Le risque résiduel dans ce secteur est donc faible.

De façon générale, les vérificateurs ont déterminé qu’une délégation appropriée des pouvoirs était en place au sein du Ministère. Également, dans le cas précis susmentionné, le Ministère a démontré sa capacité à collaborer avec le Secrétariat du Conseil du Trésor afin de s’assurer qu’un besoin urgent, qui va au-delà de ses pouvoirs, pourrait être respecté. Le fait de renforcer l’orientation stratégique en ce qui a trait au portefeuille des biens immobiliers et de veiller à ce que la Direction générale tire profit des pouvoirs liés à l’approbation du plan d’investissement ministériel sont des éléments importants à prendre en considération.

2.2 Élaborer une meilleure information pour la prise de décision

S’assurer de disposer de renseignements pertinents, exacts et en temps opportun pour asseoir les décisions sur une information complète est un aspect indispensable pour soutenir la gouvernance, la gestion du risque, l’imputabilité et la saine intendance. Un cadre de mesure du rendement adéquat doit comprendre les éléments suivants :

• Des liens avec les objectifs stratégiques;
• Une structure à plusieurs niveaux et multiples rapports : rendre compte des mesures stratégiques, tactiques et opérationnelles;
• Un équilibre entre les mesures d’intervention et les principaux facteurs de rendement;
• Des objectifs précis, dans la mesure du possible, en tant qu’indicateur de réussite;
• La personne/le poste responsable de la mesure.

Compte tenu de la nature de la gestion des biens immobiliers et de ses difficultés inhérentes, cette fonction devrait avoir des données liées à ses :

• Biens
• Projets/contrats – coûts, échéanciers, portée et produits livrables
• Service à la clientèle
• Opérations – efficacité et efficience

Cette combinaison de mesures fournirait d’importants renseignements afin de déterminer si les objectifs stratégiques ont été atteints, de déterminer les secteurs à améliorer afin d’atteindre une plus grande efficacité et efficience et de fournir le fondement des rapports sur la gestion globale des biens immobiliers.

La Direction générale ne dispose pas d’un cadre exhaustif de mesure du rendement qui comporterait des indicateurs clés mesurables pouvant être évalués par rapport à des cibles établies pour chacun de ces secteurs. Par conséquent, il existe un risque que la direction soit incapable d’évaluer le rendement de manière efficiente et de prendre des décisions éclairées.

2.2.1 Les données existantes pourraient être utilisées pour élaborer des renseignements plus utiles en ce qui concerne la préparation de rapports et la prise de décision.

BIENS – Les processus et les systèmes de la Direction générale contiennent suffisamment de données appropriées sur les biens des propriétés en ce qui concerne la préparation de rapport et la prise de décision.

La Direction générale est un organisme certifié ISO-9001:2008 qui utilise un système d’exécution de projet rigoureux et détaillé pour définir les procédures de lancement, d’approbation, de mise en œuvre et de mise en service des projets de biens immobiliers à l’extérieur du Canada. La mise en œuvre du processus ISO, et la certification qui a suivi, a été positive pour la Direction générale, et elle le demeure. Cette façon de faire permet de veiller à ce que des documents adéquats et suffisants de tous ses processus soient en place afin d’assurer une démarche cohérente dans l’ensemble de la Direction générale. De plus, afin de conserver sa certification, la Direction générale doit évaluer continuellement sa conformité avec les processus du SMQ et procéder à des vérifications ISO externes tous les ans.

Dans le cadre de son processus ISO, la Direction générale recueille un nombre considérable de données. Les trois systèmes suivants comprennent des données importantes qui sont utilisées par la Direction générale pour la préparation de rapports et la prise de décision.

• SIGBM (Système intégré pour la gestion des biens des missions) : Les missions utilisent cette application pour la gestion quotidienne de leurs biens. Elle sert également de base de données officielle pour les biens du Ministère. Elle permet aux directions de la Direction générale de créer et de mettre en œuvre des plans relatifs aux biens immobiliers, d’entrer des renseignements dans un système plus vaste, le Répertoire des biens immobiliers fédéraux, et de gérer globalement l’administration des biens.
• Le Plan de travail de ARAF est une application de système conçue afin d’assurer le suivi des coûts et de l’état des projets actuels. Il aide également à la planification de l’entretien des biens à l’étranger.
• Le Plan de travail de la gestion de l’entretien (PTGE) est une autre application de système. Il permet aux missions d’entrer des données sur l’entretien en ligne. L’information contenue dans le PTGE est intégrée au Plan de travail d’ARAF.

Les systèmes décrits ci-dessus, tenus par le personnel du Service d’informatique au sein de la Direction générale, contiennent des données essentielles. Par conséquent, il est important qu’elles soient entretenues de façon appropriée pour soutenir la fiabilité des systèmes afin que les données soient disponibles en cas de besoin. Les rapports et renseignements extraits de ces systèmes aident les cadres de la Direction générale à prendre des décisions. Il a été signalé qu’aucune procédure consignée par écrit n’était en place pour guider le Service d’informatique dans ses activités quotidiennes (c’est-à-dire maintenance, soutien aux utilisateurs, mesures de sauvegarde, etc.). Si les mesures ne sont pas toujours appliquées, la situation présente un risque en ce qui concerne l’intégrité et l’exhaustivité des renseignements qui y sont contenus. Sans ces renseignements, la Direction générale ne disposera peut-être pas de l’information nécessaire pour prendre des décisions et ne sera peut-être pas en mesure de produire des rapports fiables.

BIENS – Bien que plusieurs mesures pertinentes soient en place pour évaluer le rendement des biens immobiliers, il est nécessaire de renforcer les indicateurs financiers relatifs à ces biens.

Le MAECI utilise des mesures du rendement concrètes pour aborder les aspects tangibles du programme des biens immobiliers qui assurent des actifs durables tout au long de son cycle de vie et qui soutiennent son exécution. Ces mesures de rendement sont des indicateurs de la condition des immeubles, de l’utilisation et de la disponibilité des locaux ainsi que du coût d’occupation. Elles fournissent des renseignements utiles en vue de prendre des décisions, notamment :

• L’indice de l’état des installations est le rapport entre le coût des réparations et la valeur de remplacement. La valeur du rapport détermine le code de condition de structure d’un immeuble. Ce code évalue la condition d’un immeuble (critique, faible, assez bonne, bonne). Par exemple, lorsque l’indice de l’état d’une installation varie de 0 p. 100 à 5 p. 100, la condition de la structure est jugée « bonne ».
• L’outil indicateur du seuil des locaux est utilisé par la Direction générale afin de donner une indication des locaux disponibles dans les chancelleries. Il consigne les bureaux ou les postes de travail disponibles ou les locaux qui peuvent être convertis en bureaux. Chaque local d’une chancellerie est coté T1, T2, T3 ou T4. Par exemple, un local coté T1 signifie qu’il s’agit d’un local à bureaux et qu’aucune modification supplémentaire n’est nécessaire. Un local coté T3 indique qu’il est utilisé actuellement pour d’autres fins, mais qu’il pourrait être converti en un local à bureaux selon le coût estimé. Ces renseignements, communiqués chaque année dans le Plan de gestion des biens de la mission, sont utilisés à l’interne afin d’affecter les locaux à bureaux aux membres du personnel dans les missions.
• L’indice d’utilisation de l’espace (IUE) est un nouvel indicateur calculé afin d’évaluer l’utilisation de la superficie en termes de disponibilité et d’efficacité. Cet indice établit le rapport entre le nombre de mètres carrés nets et un point de référence calculé en fonction des lignes directrices sur l’attribution de l’espace, qui ont été élaborées en 2008. Un indice est calculé pour chaque chancellerie. Un IUE de 1 indique une utilisation optimale de l’espace. Un IUE inférieur à 0,95 indique une forte densité alors qu’un indice supérieur à 1,15 indique un espace excédentaire. Jusqu’à présent, la Direction générale a calculé l’IUE de la plupart de ses propriétés.
• Les coûts d’exploitation moyens par mètre carré sont calculés par la Direction générale pour le portefeuille de ses chancelleries appartenant à l’État, qui a fait l’objet d’un suivi, par région, pendant trois années consécutives (2007-2008/ 2008-2009/ 2009-2010). La Direction générale a ainsi pu procéder à une analyse des tendances et comparer les progrès réalisés parmi les régions. Ces résultats ont montré que les coûts d’exploitation moyens par mètre carré ont diminué dans les chancelleries appartenant à l’État situées en Europe et en Amérique du Nord tandis que les coûts des chancelleries situées en Asie sont demeurés stables au cours de la même période de trois ans. Une fois de plus, les résultats ont fourni des renseignements très utiles qui aident à orienter les décisions liées à la location/achat, à l’acquisition/construction et au maintien/aliénation.

Les indicateurs financiers suggérés par le Guide de la gestion des biens immobiliers, comme le rendement du capital investi, le coût en fonction des occupants, les coûts de fonctionnement des biens, le revenu par mètre carré et l’indice de la valeur de remplacement ne font pas l’objet d’un suivi par la Direction générale. Ces renseignements permettraient à la Direction générale de prendre des décisions efficaces en ce qui concerne des biens individuels et fourniraient de l’information pertinente à l ‘appui de la planification des biens immobiliers.

Projets/Contrats – Les principales mesures du rendement ne sont pas en place.

Il est essentiel pour une organisation comme la Direction générale des biens (plus de 150 millions de dollars dépensés pour des projets d’immobilisations en 2010-2011) de mesurer le rendement lié à ses projets/contrats. Ce faisant, elle prendrait conscience d’enjeux émergents et serait en mesure de prendre des mesures correctrices avant qu’un problème grave ne survienne. Nous nous attendions à trouver les mesures principales du rendement liées aux résultats non seulement des projets individuels, mais aussi des projets intégrés. Cependant, il a été noté que les indicateurs principaux du rendement en vue d’évaluer l’efficacité de la gestion des projets/contrats (portée, échéancier et facteurs relatifs aux coûts) ne sont pas mesurés régulièrement. Il est donc difficile pour la Direction générale d’évaluer les résultats précédents du rendement, de comparer le rendement de différents projets et d’améliorer le processus de gestion des projets.

Projets/Contrats – Les données nécessaires aux mesures ne sont pas facilement disponibles puisque la conservation des documents dans les dossiers n’est pas uniforme ou centralisée.

Afin d’assurer l’efficacité de la reddition de compte et de la prise de décision, les renseignements importants devraient être disponibles facilement. Les contrats et les dossiers des projets contiennent un grand nombre de renseignements qui nécessitent une conservation cohérente et un accès facile.

On s’attendait à ce qu’une documentation existe à l’appui des étapes clés du processus de contrat, ce qui comprend l’appel d’offres, l’attribution du contrat, l’approbation et les paiements, les modifications et le rendement. De plus, les vérificateurs s’attendaient à trouver des documents importants dans les dossiers des projets liés aux décisions s’y rapportant, c’est-à-dire les décisions concernant l’acquisition/l’aménagement, les procédures de clôture, les décisions concernant les rénovations d’envergure et la supervision des coûts et des retards dans l’exécution des travaux. De plus, les vérificateurs s’attendaient à ce que les documents et les dossiers soient accessibles facilement et qu’une méthode officielle pour la gestion des dossiers soit employée dans l’ensemble de l’organisation aux fins de suivi et de conformité.

L’équipe de vérification avait projeté d’examiner un échantillon de dossiers de contrats et de dossiers de projets. Cependant, comme les documents n’étaient pas facilement accessibles et disponibles, il n’a pas été possible d’exécuter le plan original. Au début de l’examen des dossiers, les vérificateurs ont découvert que les documents étaient conservés à plusieurs emplacements. Il s’est avéré, pour les dossiers de contrats, que leur documentation était dispersée parmi les agents financiers, les agents de négociation des contrats, les gestionnaires de projet/de portefeuille et les agents régionaux de maintenance. Il s’est avéré, similairement, pour les dossiers de projets, que leur documentation était dispersée parmi l’équipe de la gestion de la qualité, les agents régionaux de maintenance, les gestionnaires de projet/de portefeuille, les architectes, les ingénieurs et les planificateurs des coûts.

Il n’existe aucune stratégie de gestion des dossiers ou de répertoire central pour les documents relatifs aux contrats ou aux projets. Le Manuel de gestion immobilière de la Direction générale souligne les principaux documents à conserver dans les dossiers de contrats ainsi que leur durée de conservation. Il n’aborde pas la question du lieu de stockage et le média à utiliser. Les documents sont stockés sous la forme de copies papier ou de fichiers électroniques dans des dossiers publics, un courriel d’un membre du personnel, son propre répertoire ou sur un disque partagé. Par conséquent, il est possible que des décisions soient prises en fonction de renseignements incomplets. De plus, il peut s’avérer difficile d’assurer un bon transfert des connaissances dans l’ensemble d’un contrat/projet. Plus important encore, les renseignements nécessaires en ce qui concerne la mesure du rendement et une supervision efficace ne sont pas disponibles facilement.

Service à la clientèle– La Direction générale des biens de même que le Secrétariat de la représentation à l’étranger disposent de processus efficaces pour recevoir des commentaires des clients sur les services.

Il est important que les organisations axées sur le service connaissent le niveau de satisfaction des clients afin de répondre à leurs préoccupations et de réagir en conséquence. La Direction générale envoie des questionnaires de rétroaction liés à des projets précis aux missions. Le gestionnaire de la qualité examine les sondages remplis et les questions importantes font l’objet de discussions avec le gestionnaire responsable du projet. Les résultats des sondages remplis en 2010 ont indiqué un niveau général de satisfaction. Les vérificateurs n’ont trouvé aucune indication d’une analyse des tendances, ce qui aurait fourni des renseignements utiles sur des secteurs précis qui sont problématiques dans l’ensemble de la Direction générale.

Le Secrétariat de la représentation à l’étranger a distribué un questionnaire sur la satisfaction des clients qui portait sur la norme de prestation de services au début 2009. Depuis ce temps, le Secrétariat de la représentation à l’étranger souhaite qu’un sondage en ligne soit offert aux missions afin de mesurer continuellement les progrès. Actuellement, aucune ressource désignée au Secrétariat de la représentation à l’étranger n’est chargée de superviser les normes de prestation de services par l’intermédiaire de ces questionnaires sur la satisfaction des clients.

D’autres forums comme les comités interministériels qui souhaitent obtenir de la rétroaction sur les attentes et la satisfaction des clients en ce qui concerne les normes de service sont également en place. Cette combinaison de mécanismes de rétroaction fournit des renseignements utiles en ce qui a trait à la prise de décision.

opérations– Absence de mesures du rendement afin d’évaluer la gestion de la Direction générale.

Afin de gérer ses opérations efficacement, il est important pour les organisations d’avoir d’importantes mesures du rendement liées aux activités générales de leurs opérations. Des indicateurs comme la productivité, les dépenses prévues par rapport aux dépenses réelles, les dépenses par rapport aux résultats prévus, les certifications et les compétences des employés, le roulement du personnel et autres fournissent des renseignements significatifs en vue d’évaluer l’efficacité globale ainsi que de déterminer les pratiques exemplaires et les secteurs qui doivent être améliorés. De telles mesures n’avaient pas été élaborées, mesurées et présentées. Certaines des données nécessaires pour élaborer ces renseignements figuraient dans les systèmes ministériels; les autres données sont recueillies par des personnes au sein de la Direction générale. Afin d’élaborer des renseignements significatifs en ce qui a trait à la prise de décision, il faudrait déterminer et intégrer des sources de données précises aux fins de reddition de compte.

Au moyen des données connues, nous avons examiné d’éventuelles initiatives pour réaliser des économies. Ces résultats figurent dans la section ci-dessous.

Recommandation :

5. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait élaborer et mettre en œuvre un ensemble de mesures du rendement qui fourniraient une information globale, plus utile pour appuyer les prises de décision et il devrait effectuer des suivis et présenter des rapports sur ces mesures qui comprendraient, entre autres, les suivantes :

• Améliorer l’information sur les biens pour inclure les mesures du rendement financier telles que : le rendement du capital investi, le coût par occupant, le coût de fonctionnement par propriété, les recettes par mètre carré, et l’indice de la valeur de remplacement.
• Rassembler les données sur la portée, le coût et l’échéancier de chaque projet/contrat, et utiliser cette information pour suivre le rendement et dégager les tendances.
• Élaborer et contrôler l’application d’une stratégie de gestion des dossiers afin de s’assurer que la documentation versée dans les dossiers des projets/contrats est complète et accessible pour permettre de suivre les résultats.
• Établir des indicateurs pour mesurer l’efficience et l’efficacité du fonctionnement, en ce qui a trait, par exemple, à la productivité, aux dépenses prévues comparativement aux dépenses réelles, aux dépenses par rapport aux produits livrables, aux certifications et compétences du personnel, aux taux de roulement du personnel, aux variations des taux d’occupation, etc.

2.3 Exploiter les possibilités d’utiliser les ressources plus efficacement

L’utilisation efficace des ressources est un élément essentiel pour assurer une saine gestion. Dans le cadre de ses responsabilités, la Direction générale devrait voir à la saine gestion de différents types de ressources :

• Humaines et financières
• Biens immobiliers
• Recettes provenant des locataires

La planification opérationnelle, notamment la planification des ressources humaines, ne suffit pas à orienter efficacement la gestion des ressources, ce qui diminue la marge de manœuvre pour l’affectation des ressources aux secteurs d’activités essentiels.

2.3.1 Renforcer la gestion des ressources humaines en améliorant la planification, la répartition des charges de travail et l’aménagement organisationnel entraînerait un fonctionnement plus efficace.

Actuellement, il n’existe aucun plan de ressources humaines pour la Direction générale en vue de traiter des questions urgentes comme l’affectation d’employés dotés des compétences appropriées, la classification, la formation et la planification de la relève.

La planification des ressources humaines implique l’évaluation des besoins actuels et futurs, le recrutement de bonnes personnes, la mise en place d’un milieu de travail favorable et l’élaboration de moyens pour assurer la réussite de l’organisation. Un bon plan des ressources humaines comprendrait une évaluation de l’état actuel de la dotation, de la classification, de la formation et de la planification de la relève et fournirait une orientation en vue de se pencher sur les lacunes décelées.

La Direction générale ne dispose pas d’un plan des ressources humaines actuel/à jour pour appuyer son Plan opérationnel pour la gestion des biens immobiliers (allant de 2010-2011 à 2014-2015). Un plan solide des ressources humaines qui demeure pertinent au fil du temps est important pour soutenir les exigences opérationnelles de la Direction générale.

Le plan le plus récent de la Direction générale remonte à l’année financière 2008-2009. Dans ce plan, des objectifs ont été établis afin d’assurer que la Direction générale pouvait continuellement répondre aux priorités du gouvernement du Canada et offrir des services de biens essentiels à l’étranger d’une manière efficace. Ce plan indiquait qu’il existait un écart entre les niveaux d’effectifs, actuels et requis, de la Direction générale afin de respecter les responsabilités sur le plan des activités et des programmes.

Lorsque les lacunes en matière de ressources humaines ont été déterminées, la formation prend une plus grande importance afin d’assurer que les compétences des employés sont maintenues et améliorées. La Direction générale détermine les besoins en matière de formation pour chaque employé au début de l’année. Les nouveaux employés reçoivent des documents et des outils de formation précis, mais les employés actuels sont toutefois encouragés à obtenir et à maintenir les certifications professionnelles liées à leur poste. Bien qu’une structure pour la formation soit en place, la direction et les employés ont indiqué que certaines exigences en matière de formation ne sont pas toujours respectées en raison des demandes opérationnelles. Il est essentiel que les employés soient en mesure de recevoir suffisamment de formation afin d’améliorer leurs connaissances et leurs compétences pour accroître la productivité générale de la Direction générale.

Sans un plan des ressources humaines à jour au niveau de la Direction générale, il existe un risque que les ressources de la Direction générale ne soient pas utilisées efficacement. Cette situation peut nuire à la capacité de la Direction générale à réaliser son mandat.

Les lacunes observées dans les ressources humaines nécessitent qu’une plus grande attention soit apportée à la répartition des charges de travail pour maximiser la productivité des ressources.

Lorsque les lacunes en matière de ressources ont été décelées, l’évaluation de l’affectation et de l’utilisation des ressources en vue de déterminer les possibilités d’améliorer l’efficacité est prépondérante. La façon dont le travail est organisé et distribué aux employés est un élément important à tenir compte en optimisant l’utilisation des ressources disponibles.

Afin de déterminer les moyens potentiels d’optimiser l’utilisation des ressources actuelles de la Direction générale, nous avons examiné la répartition des charges de travail et la structure organisationnelle actuelles. Afin de déterminer les possibilités d’économies pour la Direction générale, nous nous sommes penchés sur deux principaux facteurs : la sous-utilisation des ressources et les possibilités d’éviter les coûts.

Le tableau ci-dessous résume les éléments de productivité examinés et les économies potentielles qui pourraient découler des mesures d’efficacité abordées.

Recommandation :

6. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait élaborer un plan pour améliorer la productivité de la Direction générale sur les points suivants :

• un plan exhaustif des ressources humaines qui soit harmonisé avec le Plan opérationnel pour la gestion des biens immobiliers de la Direction générale;
• variations significatives de productivité dans la gestion des projets; et
• mesures d’évitement de coûts découlant d’une meilleure coordination des voyages et examen de la structure organisationnelle.

2.3.2 La Direction générale devrait considérer la durabilité à long terme de son portefeuille immobilier dans le cadre de sa planification et de ses opérations.

La Direction générale n’a pas de plan consolidé des installations ni de plan intégré de gestion des biens pour guider son processus de prise de décision.

Plans des installations

Dans son rôle de gardien des biens immobiliers à l’étranger, il est attendu de la part de la Direction générale qu’elle ait un plan des installations fondé sur des informations d’offre et de demande qui soient courantes, pertinentes et exactes. Un plan des installations permettrait de faire une comparaison des éléments d’information critiques tels que : l’espace total; l’espace utilisé, l’espace vacant et l’occupation maximale (l’offre) face aux postes courants et face à la croissance prévue (la demande). Ces éléments d’information et leur analyse comparative permettraient à la Direction générale d’évaluer facilement sa situation courante et de s’adapter rapidement aux conditions changeantes du milieu – en d’autres mots, de planifier de manière efficiente une pleine utilisation de l’espace et de répondre aux demandes croissantes des occupants.

Le processus actuellement pratiqué rassemble toute l’information pertinente mais toutes ses composantes ne sont pas mises à jour; cela ne permet donc pas de maintenir un plan des installations qui soit efficient. L’information du côté de l’offre est fournie dans le Plan de gestion des biens de la mission établi annuellement et elle est entrée par les missions elles-mêmes dans le système SIGBM (Système intégré pour la gestion des biens des missions). Cette information n’est pas mise à jour au long de l’année pour refléter la situation courante. Quand un employé quitte la mission et que l’espace de bureau qu’il occupait devient vacant, le fait n’est pas consigné. Réciproquement, quand un nouvel employé entre en fonction à la mission et occupe un certain espace de bureau, le fait sera consigné seulement dans l’année suivante. Pour renforcer la planification des installations, il est nécessaire d’avoir une information actualisée sur l’espace disponible.

L’information du côté de la demande est fournie par les partenaires et clients du MAECI qui soumettent les propositions relatives à leurs besoins d’installations aux missions environ un an d’avance au Comité sur la représentation à l’étranger. Cette information est tenue à jour par le Secrétariat de la représentation à l’étranger. Elle n’est cependant pas fusionnée avec l’information du côté de la demande.

Le fait que les fonds de renseignements sont élaborés et conservés à plusieurs endroits, jumelé à un manque d’information actualisée, ne permet pas au MAECI d’évaluer les besoins d’installations et de rapidement répondre aux besoins des clients. Un plan qui consoliderait toute l’information relative aux installations à l’étranger permettra à la Direction générale de renforcer son efficacité dans son rôle de gardien des biens immobiliers.

Plans de gestion des biens

Les plans de gestion des biens comporteraient une description, l’historique, l’état actuel de la situation, et l’information de coût concernant tous les biens. Un tel plan permettrait aux gestionnaires de portefeuille d’évaluer facilement l’état courant des propriétés et de planifier comme il convient pour le court, le moyen et le long terme.

À l’heure actuelle, la Direction générale exige de chaque mission qu’elle produise une série de plans et de rapports qui comprennent le Plan de gestion des biens de la mission, le Plan des travaux de maintenance de la mission, et les Rapports sur l’état des immeubles établis pour chaque propriété d’une mission donnée. Il est difficile d’obtenir un survol complet de l’état des propriétés associées aux missions individuelles du fait que cette information se trouve contenue dans plusieurs documents et qu’elle n’est pas fusionnée à l’intérieur d’un seul document.

Si ces plans émanant des missions étaient fusionnés au niveau régional et, ultimement, au niveau ministériel, cela procurerait une solide base d’information qui permettrait de comprendre en profondeur l’ensemble du portefeuille immobilier tout en permettant par ailleurs de procéder à l’établissement des priorités non seulement à l’intérieur de chacune missions mais aussi à l’échelle de tout le Ministère – et d’identifier les problématiques communes et d’analyser les tendances.

Le MAECI collecte des quantités notables d’information qui pourraient être utiles au processus de planification des biens; cependant, cette information n’est pas présentée sous un format/description standardisée qui pourrait servir à faire de la modélisation prédictive pour appuyer une gestion efficace.

Le travail d’élaboration d’un plan amalgamé des biens et de rapports consolidés, dans l’actuelle structure d’information, coûterait cher et prendrait beaucoup de temps. Bien qu’ARD collecte l’information utile dans ses Rapports actuels sur l’état des immeubles, l’information collectée n’est pas décrite de manière standardisée (par exemple, les défectuosités de toiture peuvent être consignées sous plusieurs descriptions différentes, de sorte qu’il est impossible pour le système de prélever et de grouper les informations similaires). Cette problématique réduit la capacité d’utiliser les données pour prévoir les coûts futurs de la maintenance d’un bien ou du portefeuille. Par exemple, si la Direction générale savait, d’après les données contenues dans les Rapports sur l’état des immeubles, que l’élément de maintenance le plus coûteux pour une certaine propriété dans une certaine région était les réparations de toiture, alors ARD pourrait déclencher des mesures préventives pour réduire au minimum les coûts futurs de maintenance. La Direction générale entre actuellement les données pertinentes dans le système qui pourraient être mises à profit pour les travaux de planification, d’analyse et de rapport. Tant et aussi longtemps que les entrées dans le système ne seront pas standardisées, la Direction générale ne pourra parvenir efficacement à tirer la valeur optimale de cette information.

Recommandation :

7. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait préparer un plan consolidé des installations et un plan intégré de gestion des biens pour étayer davantage son processus de prise de décision afin d’assurer la durabilité à long terme du portefeuille immobilier

Les dépenses de maintenance et de réparation, représentant environ 0,6 p. 100 de la valeur totale de remplacement, sont inférieures de beaucoup au taux recommandé par le Secrétariat du Conseil du Trésor et à la norme de l’industrie de 2 p. 100.

Pour éviter la détérioration des propriétés, il est essentiel d’investir des fonds suffisants dans les travaux de maintenance et de réparation. En conséquence, le Guide de la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor indique qu’un minimum de 2 p. 100 de ce qu’il en coûterait pour reconstruire un immeuble correspond à ce qui devrait être injecté chaque année dans sa maintenance et sa réparation. Si le budget ministériel ne permet pas de faire une affectation de fonds correspondant à ces 2 p. 100 (compte tenu des priorités ministérielles et gouvernementales concurrentes), il se pourrait que les biens se détériorent à un rythme plus rapide que ce que les prédictions du cycle de vie feraient entrevoir.

Le Plan opérationnel pour la gestion des biens immobiliers de la Direction générale (allant de 2010-2011 à 2014-2015) indique que la valeur de remplacement des biens immobiliers qui sont la propriété du MAECI s’élève à 3,074 milliards de dollars, ce qui sous-entend que 61 millions de dollars devraient être prévus au budget comme investissement annuel du Ministère au chapitre de la maintenance et de la réparation. En 2009-2010, le Ministère a dépensé 19,2 millions de dollars à ce chapitre, ce qui représente 0,6 p. 100 de la valeur de remplacement de ses biens immobiliers. La norme de l’industrie est de 2 p. 100 et ce pourcentage est appuyé par le Guide de la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor. Il n’a pas été possible de déterminer la tendance du ratio au fil du temps car les propriétés ne sont pas évaluées sur une période annuelle.

Les dépenses de maintenance et de réparation ont baissé de 17 p. 100 en partant d’un sommet sur cinq ans atteint en 2006-2007 d’un montant de 23,2 M pour descendre à 19,2 M en 2009-2010. Ceci démontre que les ressources canalisées dans la maintenance diminuent. Cette tendance pourrait être un indicateur clé de l’augmentation des dépenses d’immobilisations à envisager dans les années futures.

Vu la complexité et l’importance du portefeuille immobilier à l’étranger, il est crucial que le Ministère s’assure que du financement suffisant est affecté à la maintenance de ses immeubles. Le Ministère ne doit pas s’abstenir de faire des dépenses de maintenance dans le but de réaliser des économies de fonds sur le court terme car cela risquerait de compromettre la durabilité à long terme du portefeuille immobilier et pourrait entraîner des coûts accrus sur le long terme.

Recommandation :

8. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait établir un rendement cible pour les sommes consacrées à la maintenance et à la réparation de son portefeuille immobilier. Cela améliorera la durabilité de ses immeubles et générera des économies à long terme.

2.3.3 Les services communs fournis aux occupants devraient permettre au gouvernement du Canada de remplir son mandat international.

Le MAECI a un mécanisme structuré de recouvrement des coûts appuyé par des forums appropriés qui permettent aux occupants de soulever des questions et de communiquer de l’information.

Le mécanisme de recouvrement des coûts est un moyen utilisé par le MAECI pour facturer à d’autres ministères gouvernementaux les services communs qu’il fournit. Il existe un Protocole d’entente interministériel qui décrit les services opérationnels et d’appui devant être fournis aux occupants. En vertu de cette entente formelle qui est signée et acceptée par tous les occupants, quatre rubriques de frais sont appliquées aux programmes et aux postes supplémentaires du MAECI et de tous les ministères partenaires.

• Frais directs (coûts d’aménagement de la mission, de GI/TI et de fonctionnement) : Ces coûts reflètent les coûts supplémentaires que l’Administration centrale et la mission doivent assumer pour fournir l’infrastructure et les services communs nécessaires pour appuyer les postes à l’étranger du personnel canadien et du personnel recruté sur place.
• Frais de services communs à l’étranger : Cette rubrique de frais concerne la nécessité d’embaucher le personnel administratif nécessaire pour appuyer des postes supplémentaires à l’étranger.
• Frais immobiliers associés à la croissance : Cette rubrique de frais vise à couvrir la croissance des programmes pour la période suivant le 31 mars 2004. Cette rubrique de frais est facturée quand les postes existant à une mission sont modifiés (créés, reclassifiés, déployés ou supprimés). Elle comprend trois volets : frais de projet, frais de fonctionnement de la chancellerie, et frais de refinancement.
• Frais de services communs à l’étranger élargis : En place depuis juin 2010 pour couvrir les services d’appui fournis par l’Administration centrale aux missions, cette rubrique permet à l’Administration centrale du MAECI d’améliorer sa capacité de soutenir la croissance aux missions.

Aux fins de calcul des coûts, le Secrétariat de la représentation à l’étranger utilise deux systèmes comme outils :

• l’Outil automatisé d’établissement des coûts – système dans lequel tous les coûts relatifs aux postes dans chaque mission sont entrés.
• le Système de suivi de la gestion des cas (SSGC) – qui permet de suivre les changements apportés aux postes dans les missions.

Les trois forums suivants soutiennent l’interaction entre le MAECI et ses occupants :

• Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger interagit avec le Conseil des sous-ministres adjoints sur la représentation à l’étranger, il gère les mécanismes administratifs qui guident la prestation des services communs à l’étranger, et il constitue un organe formel de résolution des différends ayant trait au protocole d’entente interministériel.
• Une réunion de consultation interministérielle et intergouvernementale annuelle a lieu en janvier chaque année pour faire savoir aux partenaires si les modifications qu’ils ont proposées aux divers postes sont réalisables pour que les propositions puissent avancer au prochain stade d’approbation.
• Le Comité sur la représentation à l’étranger a été établi en novembre 2000 pour permettre au MAECI de discuter des modifications proposées au personnel des missions à l’étranger. Le Comité sur la représentation à l’étranger se réunit tous les mois pour examiner les propositions provenant du MAECI, des ministères partenaires, des provinces et des occupants et pour formuler des recommandations à l’intention du sous-ministre adjoint géographique et fonctionnel responsable.

Dans l’ensemble, un mécanisme de recouvrement des coûts bien structuré est établi au moyen d’accords formels avec les occupants. En outre, des forums appropriés sont en place pour permettre aux co-occupants de soulever des questions et de communiquer de l’information au MAECI. Les relations établies avec les occupants procurent au Ministère un apport et un retour d’information importants qui lui permettent d’aligner les ressources sur les priorités gouvernementales.

2.4 Tabler sur des processus solides pour améliorer la conformité

2.4.1 La Direction générale ne répond pas à ses obligations de respect du caractère patrimonial prévues par la Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers.

Un examen des données provenant du Répertoire des biens immobiliers fédéraux a révélé que le MAECI possède 177 propriétés qui remontent à plus de 40 ans. Bien que la plupart des propriétés soient à vocation résidentielle (154 sur les 177), 22 des propriétés sont utilisées à des fins législatives, judiciaires et diplomatiques, telles que les ambassades du Canada en Italie, en France, en Espagne, en Australie et en Grèce ainsi que le haut-commissariat du Canada au Royaume-Uni. Ces édifices, dont certains ont un caractère architectural notable, servent à représenter la culture et le patrimoine du Canada à l’étranger. L’aspect remarquable et la valeur patrimoniale potentielle de ces édifices font qu’ils pourraient jouer un rôle particulièrement notable auprès du grand public en termes de prestige et de visibilité.

Les ministères sont responsables de gérer les biens immobiliers placés sous leur administration conformément à leur mandat et en fonction de leurs objectifs opérationnels, tout en voyant à préserver le caractère patrimonial des édifices désignés – qu’ils soient « classés » ou « reconnus » – tout au long de leur cycle de vie. Cela signifie que les ministères doivent incorporer les considérations patrimoniales dans leur cadre de gestion immobilière afin d’assurer des prises de décisions éclairées. Les considérations patrimoniales doivent aussi être intégrées dans leurs cadres de responsabilisation, dans leurs structures décisionnelles et dans les systèmes qu’ils utilisent pour rendre des comptes sur leur rendement.

Plus précisément, dans le but de se conformer à la politique concernée, les ministères doivent demander au Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) de procéder à une évaluation des édifices de 40 ans ou plus qui sont placés sous leur administration ou dont ils souhaitent faire l’acquisition, afin de déterminer leur caractère patrimonial. Nous avons obtenus la confirmation du Secrétariat du Conseil du Trésor que le MAECI ne détient pas d’exemption à cette politique à cet égard et que par conséquent, les exigences de la politique s’appliquent aux édifices qui sont la propriété du MAECI à l’étranger. Nos échanges avec le BEEFP indiquent que le Bureau d’examen n’a jamais réalisé d’évaluation sur un quelconque édifice qui est la propriété du MAECI à l’étranger et qu’aucune n’est en cours en ce moment.

Sans évaluations adéquates de ses propriétés patrimoniales, le Ministère risque de ne pas être mesure d’assurer une préservation convenable du caractère patrimonial de ses édifices tout au long de leur cycle de vie comme l’exige la Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers.

Recommandation :

9. Le directeur général de la Direction générale des biens devrait rencontrer le Conseil du Trésor et le Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine pour discuter des stratégies possibles pour assurer la protection du caractère patrimonial de ses édifices.

2.4.2 Sur le plan des considérations environnementales, la Direction générale est en conformité totale. La Direction générale effectue activement des évaluations environnementales du site des propriétés qui lui appartiennent et elle n’a aucun site contaminé de catégorie 1 ou 2.

Les biens immobiliers doivent être gérés d’une manière responsable sur le plan environnemental, dans le respect des principes du développement durable. L’état environnemental d’un bien immobilier doit être évalué pour déterminer s’il est ou s’il peut devenir environnementalement compatible avec l’utilisation qui est faite actuellement ou qui est envisagée pour plus tard. Toute l’information environnementale pertinente disponible doit être communiquée à tout occupant potentiel.

Par le biais de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE), le gouvernement s’est engagé à soutenir le développement durable en évaluant les effets environnementaux de ses décisions, opérations, projets et activités. La LCEE s’applique aux évaluations environnementales de projets sur son territoire national et au-delà de ses frontières. Le Guide du MAECI relatif à la LCEE et le règlement sur l’évaluation des projets à réaliser à l’extérieur du Canada décrivent les rôles et responsabilités et fournissent du soutien aux agents et gestionnaires de projets pour les aider à assumer leurs obligations.

Comme il est indiqué dans le Guide, un spécialiste en génie environnemental de la Direction générale des biens fournit des avis et des orientations aux agents pour les aider à déterminer si une évaluation environnementale est requise. En outre, un spécialiste du développement durable est responsable de déterminer les méthodes à appliquer pour mettre en œuvre les nouvelles pratiques et technologies relatives à l’environnement.

La Direction générale réalise les trois stades d’examens environnementaux suivants sur les projets :

• Un examen préalable, effectué avant que le projet démarre;
• Un examen complet sous la forme de l’Évaluation environnementale de site, pour collecter l’information pendant la phase de planification du projet; et
• Toute problématique environnementale rencontrée pendant la période de réalisation d’un projet est signalée au gestionnaire chargé de la mise en œuvre du projet, pour que tous les changements nécessaires aux caractéristiques environnementales d’une propriété soient apportés à l’achèvement d’un projet.

Les études environnementales de sites (EES) évaluent l’état environnemental des propriétés. La phase initiale des EES s’étant déroulée de 2001 à 2008, la Direction générale mène maintenant des EES sur les propriétés de l’État nouvellement acquises et sur les propriétés se trouvant sous le contrôle opérationnel du MAECI.

Le Plan de gestion des sites contaminés du MAECI, en vigueur à partir de 2008 jusqu’en 2013, assure que les procédures ministérielles sont en conformité avec les dispositions environnementales (articles 6.1.11, 6.1.13 et 6.1.15) contenues dans la Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers.

Le MAECI n’a aucun site contaminé de classe 1 ou 2 (Système national de classification des lieux contaminés) ce qui indique qu’il n’existe pas de problèmes environnementaux majeurs. L’Évaluation environnementale stratégique du MAECI contient de l’information sur les diverses considérations économiques, financières et environnementales à prendre en compte si des cas pareils devaient se présenter.

Dans l’ensemble, nous avons constaté que le Ministère a en place un plan clair relatif aux études environnementales. Les passifs environnementaux potentiels sont évalués avant qu’un projet soit entrepris. Le Ministère n’avait aucun passif environnemental. En accord avec l’accent accru que le gouvernement met sur le développement durable, des mesures environnementales proactives pourraient être entreprises pour réduire davantage l’empreinte environnementale du Ministère qui se rattache à son portefeuille immobilier à l’étranger.

2.4.3 La passation de contrats n’est pas toujours faite d’une manière uniforme ou appropriée dans toute la Direction générale.

La passation de contrats est une fonction d’appui indispensable à la Direction générale pour qu’elle atteigne ses objectifs. Pour concrétiser ses projets dans tous les coins du globe, la Direction générale doit naturellement passer des contrats avec des prestataires de services tant canadiens que locaux pour une multitude de services tels que des services de nature juridique, environnementale, architecturale, d’ingénierie et de construction.

Comme il a été mentionné précédemment, un échantillon de dossiers n’a pas pu faire l’objet du processus d’examen prévu en raison de la difficulté à rassembler la documentation requise. Par conséquent, il n’a été possible de rassembler de la documentation que pour cinq dossiers. Compte tenu de la situation quant à la documentation des contrats, les vérificateurs ne peuvent fournir qu’une évaluation limitée des pratiques de passation des contrats. Cet état de choses représente un risque pour le Ministère en raison de la valeur et de la complexité considérables des contrats concernant les biens immobiliers.

Durant l’examen ainsi limité, il a été noté que dans un dossier, le contrat avait été signé par le MAECI sept jours après la date de début du contrat. Selon ce que nous ont dit les agents des contrats du Ministère, il n’est pas inhabituel que des travaux commencent avant que le contrat correspondant soit signé. Bien que les circonstances puissent parfois obliger à amorcer les travaux aussitôt que possible à cause de la volatilité des situations dans lesquelles la Direction générale évolue, cette pratique ne devrait pas devenir chose courante. Cela fait encourir un risque de responsabilité juridique pour le Ministère.

Les services d’aide temporaire (SAT) sont des services qui sont fournis par les ressources provenant de firmes d’aide temporaire. D’après les exigences de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada concernant les services d’aide temporaire, les organismes gouvernementaux peuvent temporairement remplir des postes de cette façon temporaire quand :

• un fonctionnaire est absent pour une certaine durée;
• il y a nécessité de faire appel à un supplément de personnel en raison d’un accroissement de la charge de travail et il n’y a pas un nombre suffisant de fonctionnaires disponibles pour répondre à cette nécessité; ou
• un poste est vacant et un processus de dotation est en cours.

Par une analyse d’une liste de transactions de SAT, trois anomalies ont été constatées :

1. Des paiements totalisant 48 000 $ ont été versés à trois travailleurs à une mission comme salaire et au titre de dépenses de maintenance de la propriété. Dans ce cas précis, les dépenses étaient classées erronément au titre d’un contrat de SAT.
2. Un paiement de 32 000 $ versé à un hôtel a été inclus au titre d’une dépense de SAT, ce qui devrait uniquement inclure des frais de main-d’œuvre.
3. Un total de 290 000 $ a été versé à un consultant pour fournir des services de conception et de développement organisationnels à la Direction générale. La nature des services ainsi fournis sort du cours normal des activités; il est à se demander si le mode contractuel approprié a été utilisé.

Les cas décrits ci-dessus donnent à penser qu’une supervision générale plus poussée est requise pour assurer la conformité avec la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Il existe un risque de responsabilité juridique pour le Ministère quand les pratiques de passation des contrats s’avèrent non uniformes, inappropriées et non transparentes.

Recommandation :

10. Le directeur général de la Direction générale des opérations ministérielles relevant du dirigeant principal des finances devrait exercer auprès de la Direction générale une plus grande surveillance, promulguer des conseils en matière d’application conforme de la politique des contrats et assurer un contrôle sur ses activités de passation de contrats.

2.4.4 Les aliénations de biens immobiliers sont traitées en conformité avec le processus décrit dans le Système de gestion de la qualité.

Une partie intégrante de la gestion du cycle de vie des biens immobiliers consiste à se défaire des biens en temps opportun en prenant en considération les besoins courants et futurs. L’information sur les propriétés dont on pourrait peut-être se défaire émane des missions, des gestionnaires régionaux d’établissements, de la base de données SIGBM (Système intégré pour la gestion des biens à la mission) et des gestionnaires de portefeuille. À partir de cette information, le gestionnaire des opérations de location et de cession de la Direction générale amorce le processus d’identification des propriétés qui pourraient faire l’objet d’une aliénation dans les années à venir. Les propriétés ainsi ciblées pour une aliénation possible sont alors incorporées dans l’ébauche du Plan de génération de recettes de l’année financière, qui est soumis à l’approbation du Comité d’examen des projets et qui doit être harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI. Lorsqu’il s’agit de fermer une mission ou de la relocaliser dans une autre ville, une décision émane du cabinet du sous-ministre pour indiquer à la Direction générale la conduite à tenir.

Les vérificateurs ont examiné toutes les aliénations de propriétés qui ont eu lieu dans la période allant d’avril à novembre 2010. Les recettes nettes reconnues par la Direction générale comme provenant des treize propriétés s’élevaient à 13 365 020 $CAN. L’examen des dossiers d’aliénation a monté que la totalité des transactions ont été traitées en conformité avec le processus décrit dans le Système de gestion de la qualité.

3.0 Conclusion

La vérification a fait ressortir des améliorations qu’il conviendrait d’apporter au cadre de gestion des biens immobiliers pour appuyer un fonctionnement efficient et efficace harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI. Ces améliorations appuieraient en outre la durabilité de ses biens immobiliers pour soutenir l’exécution du mandat international du gouvernement du Canada. Ces améliorations ont trait aux points suivants :

• la gouvernance et l’orientation stratégique;
• la mesure du rendement;
• l’efficience et l’efficacité du fonctionnement;
• la conformité avec les politiques.

Bien que plusieurs comités jouant un rôle de supervision générale soient en place et en activité, l’équipe de vérification a constaté que des faiblesses présentes dans l’orientation stratégique rendaient la Direction générale moins apte à assurer que les décisions opérationnelles clés – telles que louer ou acheter, acheter ou construire, conserver ou éliminer, ou maintenir tel quel ou rénover – restent alignées sur cette orientation. Les pouvoirs conférés à la Direction générale des biens par le Conseil du Trésor et par le Ministère à titre d’organisme de service spécial ne sont plus exceptionnels et ils ne sont pas toujours utilisés. En conséquence, ils n’apportent pas cet accroissement de souplesse de gestion qui avait été visé à l’origine. Cependant, l’approbation du tout prochain plan d’investissement ministériel accordera un pouvoir supplémentaire à la Direction générale.

La Direction générale n’a pas de cadre exhaustif de mesure du rendement qui comporterait des indicateurs clés mesurables pouvant être évalués par rapport à des cibles établies. Les indicateurs utiles et les informations financières suffisantes sont en place pour permettre de faire une évaluation globale du rendement de la Direction générale. Dans le cadre du processus ISO, la Direction générale collecte un nombre notable de données qui pourraient être transposées en informations utiles . La saisie des données pourrait être étendue pour qu’elle aboutisse à des informations plus globales et plus utiles aux fins des prises de décision et des comptes à rendre.

À l’aide des données disponibles, on pourrait déterminer les possibilités de faire une utilisation plus efficace des ressources. Au cours de la vérification, nous avons noté que des économies notables pourraient être générées en adoptant une approche de portefeuille pour gérer les biens immobiliers et en augmentant la productivité.

Afin d’assurer la préservation adéquate du caractère patrimonial de ses immeubles tout au long de leur cycle de vie, la Direction générale doit examiner les stratégies possibles à ce sujet pour se conformer à la Politique du Conseil du Trésor sur les édifices à valeur patrimoniale. Bien que le processus actuel de planification de la maintenance et l’exécution de la maintenance soient faits en profondeur, les dépenses de maintenance et de réparation qui représentent 0,6 p. 100 de la valeur totale de remplacement ne sont pas suffisantes pour respecter le taux recommandé par le Conseil du Trésor et la norme de l’industrie qui est de 2 p. 100.

Dans l’ensemble, les biens immobiliers constituent un portefeuille complexe qui présente de multiples défis. Moderniser l’approche appliquée à leur gestion procurerait à la Direction générale une souplesse accrue qui permettrait un fonctionnement plus efficient et plus efficace.

Annexe A – Au sujet de la vérification

Objet

L'objectif de la vérification était d’évaluer si le cadre de gestion des biens immobiliers du MAECI demeurait adéquat afin d’appuyer un fonctionnement efficient, efficace et harmonisé avec les priorités du gouvernement et du MAECI.

Critères

Les critères choisis pour la phase d'examen ont été tirés, avec certains rajustements, des éléments contenus dans l'ébauche du document « Contrôles de gestion fondamentaux ». Ces contrôles ont été élaborés par le Bureau du contrôleur général (BCG). Ils sont en lien avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) et ils visent à répondre pleinement aux objectifs et à la portée de nos engagements. Ils traitent de l’efficience, de l’efficacité et de l’économie des biens immobiliers.

Portée

Les phases de planification et d’examen ont été menées dans la période allant de juillet 2010 à février 2011. Cette vérification s’est penchée sur les principales composantes d’un cadre de gestion ayant été relevées dans l’Évaluation du risque. Tous les éléments de preuve utilisés dans notre vérification ont été obtenus de sources disponibles à l’Administration centrale. Nous n’avons fait aucun déplacement aux missions et nous n’avons pas eu besoin de communiquer directement avec elles. Nous avons examiné un échantillon de dossiers de projets et de dossiers de contrats qui étaient actifs dans les années financières 2009-2010 et 2010-2011. En ce qui a trait aux biens immobiliers situés au Canada, TPSGC en est le gardien, et c’est pourquoi ils n’ont pas été inclus dans notre vérification.

Méthodologie

La vérification a été menée en conformité avec les Normes internationales relatives à la profession de vérification interne et avec les Normes en matière de vérification interne financière du Conseil du Trésor.

La méthode utilisée comportait les volets suivants :

• faire une exploration de données et une analyse de l’information existante dans le Système de gestion intégrée (SGI) et dans le Système intégré pour la gestion des biens à la mission (SIGBM);
• examiner le schéma des contrôles de processus et analyser les processus clés;
• tester les contrôles existant dans les domaines à risque élevé (par exemple, pouvoir/décision d’approbation pour faire l’acquisition ou se défaire d’un bien immobilier), ce qui peut inclure l’examen de transactions spécifiques;
• analyser les données financières et non financières;
• examiner un échantillon de dossiers de projets et de dossiers de contrats;
• faire un examen de documents (politiques, procédures, Manuel de gestion immobilière, directives et rapports pertinents de vérification et d’inspection);
• mener des entrevues avec la direction et le personnel à l’Administration centrale.

Annexe B – Plan d'action de la direction

Annexe C - Comités en lien avec la gouvernance

Mandat des entités interministérielles et ministérielles de prise de décision :

Le Sous-comité des sous-ministres sur la représentation à l’étranger : promeut la coordination des politiques et des programmes et l’utilisation des services communs par les ministères ayant des bureaux dans les missions du Canada à l’étranger;

Le Conseil des sous-ministres adjoints sur la représentation à l'étranger : examine la coordination de la planification et l'intégration des programmes dans une perspective pangouvernementale, approuve les politiques de recouvrement des coûts et les taux pour les services communs (y compris les services liés aux biens immobiliers), et approuve la Liste des priorités des projets liés aux biens;

Le Groupe de travail interministériel pour les services communs à l’étranger (GTISCE) : recommande la politique de recouvrement des coûts, les taux pour les services communs et les modifications aux normes de service;

Le Conseil des missions : harmonise les ressources à l'étranger du MAECI avec les priorités de la politique étrangère du Canada et fournit une orientation stratégique pour la gestion du réseau des missions, y compris l'approbation de la Liste des priorités des projets liés aux biens;

Le Comité des opérations des missions : prend les décisions opérationnelles touchant des missions précises qui sortent du mandat des secteurs auxquels appartiennent les missions; le directeur général du Bureau des biens immobiliers en est membre;

Le Comité sur la représentation à l’étranger : examine les propositions de changements à apporter aux postes, formulées par tous les ministères et programmes des cooccupants, et il formule des recommandations à l’intention du Comité des activités des missions.

Le Comité directeur des SMA sur la sécurité à l’étranger : a pour mandat d’assurer la cohérence continue des politiques ainsi que la cohérence opérationnelle dans la planification et le déploiement des ressources des programmes de sécurité;

Le Comité conjoint chargé de la coordination de la sécurité à l’étranger : assure la planification, la coordination et l'affectation des ressources à l’échelle horizontale dans tous les programmes liés à la sécurité, ainsi qu’une approche coordonnée en matière de contrôle, de mesure du rendement et de rapports, au moyen d'un cadre d’établissement de rapports intégré;

Le Comité consultatif des SMA sur l’immobilier : dispense des conseils et des orientations stratégiques sur le programme immobilier en général, ainsi que sur des projets importants et de grande envergure, notamment les grands projets de l’État.

Le Comité de gestion de la Direction générale : travaille en consultation avec le Conseil des sous-ministres adjoints sur la représentation à l'étranger et cherche à obtenir l'approbation du Conseil des missions pour établir la Liste des priorités des projets, il approuve les politiques pour la gestion des biens immobiliers à l'étranger, et il examine et résout les questions financières, y compris l'harmonisation des ressources pour assurer le fonctionnement effectif de la Direction générale.

Le Comité d'examen des programmes : approuve l'orientation générale, les exigences du programme, les affectations de fonds et les besoins en dotation de personnel qui font partie du plan de travail annuel de la Direction générale;

Le Comité des projets de la Direction générale : est responsable de donner l'approbation officielle nécessaire pour le lancement, l’élaboration et la mise en œuvre des projets de la Direction générale, notamment l'affectation des dépenses financières et des ressources humaines connexes; et

Le Comité d'examen des marchés de la Direction générale : fournit une orientation stratégique et approuve les contrats proposés par la Direction générale pour veiller à ce qu'ils permettent systématiquement d’atteindre les objectifs de la Direction générale d'une manière qui respecte les règlements, les politiques et les pratiques exemplaires du gouvernement en matière de passation de marchés.

Annexe D - Pouvoirs comme organisme de service spécial (OSS)