Vérification interne de la gestion financière

Rapport final
25 mars 2011

Acronymes et abréviations

Résumé

Contexte

La vérification interne de la gestion financière faisait partie du plan de vérification fondé sur les risques pour les exercices 2010-2013, recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente le 28 mai 2010.

En 2009, le Conseil du Trésor a publié une série de politiques et de directives dans le cadre du renouvellement de ses politiques de gestion financière. De concert avec la Loi sur la gestion des finances publiques, ces politiques et directives clarifient les attentes du gouvernement à propos de la pertinence et de la performance des processus, pratiques et contrôles en matière de gestion financière au sein des ministères et des organismes fédéraux.

La Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor décrit les rôles et les responsabilités de l'administrateur général, du dirigeant principal des finances et des cadres supérieurs des ministères en ce qui concerne l'administration, la gestion et la surveillance des ressources publiques. Par conséquent, la présente vérification se focalise sur la gestion financière au niveau stratégique et au niveau de l'organisation.

Au sein de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), la Direction générale du Dirigeant principal des finances (DGDPF) est responsable de l'administration et de la gestion globale des ressources financières. À ce titre, elle est le bureau de première responsabilité pour cette vérification.

Objectif de la vérification

L'objectif de la présente vérification consiste à fournir l'assurance raisonnable que les pratiques de gestion financière de l'ACDI soutiennent la gestion des ressources, la planification stratégique, le processus décisionnel et la gestion des risques financiers.

Conclusion de la vérification

La vérification a conclu que, de manière générale, l'agence est en conformité avec les exigences établies par le Conseil du Trésor dans sa Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière. L'agence possède une structure de gouvernance efficace qui soutient sa gestion financière par le biais de comités de direction et grâce à un solide cadre de gestion des risques.

Cependant, des opportunités d'amélioration existent au niveau de la planification d'activités intégrées et des pratiques actuelles de gestion des ressources.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel, en tant que dirigeant principal de la vérification, les procédés de vérification appliqués et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l'exactitude de la conclusion formulée dans le présent rapport. Cette conclusion repose sur une comparaison entre les circonstances qui existaient au moment de la vérification et les critères de vérification préétablis convenus avec les dirigeants. Elle ne s'applique qu'à l'entité examinée. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes de vérification interne du Conseil du Trésor ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes. Les éléments probants recueillis ont été suffisants pour corroborer auprès des cadres supérieurs la conclusion énoncée à l'issue de la vérification interne.

Le dirigeant principal de la vérification

Les membres de l'équipe de vérification

• Natalie M. Lalonde
• Shirley Wang
• Stelios Togias
• Imbert Legros
• Valérie Colomer
• Avec le soutien de ressources externes

1.0 Contexte

La vérification interne de la gestion financière faisait partie du plan de vérification fondé sur les risques pour les exercices 2010-2013, recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente le 28 mai 2010. Elle est la première d'une série de vérifications générales qui seront effectuées à l'ACDI au cours des prochaines années.

En 2009, le Conseil du Trésor a publié une série de politiques et de directives dans le cadre du renouvellement de ses politiques de gestion financière. De concert avec la Loi sur la gestion des finances publiques, ces politiques et directives clarifient les attentes du gouvernement à propos de la pertinence et de la performance des processus, pratiques et contrôles en matière de gestion financière au sein des ministères et des organismes fédéraux.

La Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, en vigueur depuis le 1er avril 2009, décrit les rôles et les responsabilités afférents à la gouvernance et aux capacités en matière de gestion financière. Par cette politique, on vise à assurer une solide gestion financière des ressources publiques, à renforcer les principes de probité et de prudence, et à favoriser la prise de décisions éclairées. Cette nouvelle politique décrit plus en détail les rôles et les responsabilités que les fonctionnaires des ministères doivent assumer au chapitre de la gouvernance de la gestion financière pour assurer l'administration, la gestion et la surveillance des ressources publiques. Au sein de l'ACDI, la Direction générale du Dirigeant principal des finances est responsable de la gestion globale et de l'administration des ressources financières. Elle doit fournir des services qui sont de qualité supérieure, qui offrent un bon rapport coût-efficacité et qui sont adaptés aux finances, aux contrats, à la planification intégrée des activités, à l'administration, à la sécurité et à l'aménagement des locaux.

2.0 Objectif, étendue, démarche et critères de la vérification

2.1 Objectif

L'objectif consiste à fournir l'assurance raisonnable que les pratiques de gestion financière de l'ACDI soutiennent la gestion des ressources, la planification stratégique, le processus décisionnel et la gestion des risques financiers.

2.2 Étendue

La vérification a porté sur la gestion financière au niveau stratégique et à l'échelle de l'agence afin de permettre au Bureau du dirigeant principal de la vérification de déterminer dans quelle mesure l'assise de la gestion financière au sein de l'ACDI soutient la gestion des ressources, la planification stratégique, le processus décisionnel et la gestion des risques financiers.

La mission de vérification a principalement porté sur l'exercice 2009-2010. L'équipe de vérification a utilisé, au besoin, des données de l'exercice précédent et de celui en cours afin d'étayer et de mener à bien ses travaux. Elle a échangé des renseignements avec l'équipe chargée de l'Examen préliminaire de l'infrastructure des affaires et de la gestion de l'ACDI dans le but de réduire au minimum le chevauchement des tâches et l'interruption des activités normales du personnel de l'entité vérifiée.

2.3 Démarche et méthodologie

La vérification interne de la gestion financière a été menée conformément à la politique, aux directives et aux normes de vérification interne du Conseil du Trésor ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes. Les éléments probants recueillis ont été suffisants pour corroborer auprès des cadres supérieurs la conclusion énoncée à l'issue de la vérification interne.

La méthodologie appliquée pour cette vérification comprenait les éléments suivants, sans toutefois s'y limiter :

• consultations et validation à l'aide d'entrevues et d'un questionnaire;
• examen et analyse de documents;
• procédés de sondage pour les domaines essentiels recensés (méthode d'échantillonnage discrétionnaire).

2.4 Critères de vérification

Les critères de vérification ont été élaborés après un examen approfondi des résultats de la phase préliminaire et de l'évaluation des risques et des contrôles, et en s'appuyant sur le guide intitulé Contrôles de gestion de base du Bureau du contrôleur général. L'entité vérifiée a eu la possibilité de valider et d'approuver les critères de vérification suivants :

1. La structure de gouvernance de l'ACDI appuie une gestion financière efficace grâce à des priorités clairement établies, à des plans adéquats et à des prises de décisions opportunes.
2. L'ACDI possède un processus budgétaire efficace qui permet une affectation opportune des ressources financières et l'approbation des ressources nécessaires aux directions générales et aux divisions pour obtenir les résultats attendus.
3. L'information financière et les pratiques de gestion sont efficacement intégrées aux processus de l'ACDI concernant la planification stratégique, la surveillance et l'établissement des rapports.
4. La gestion du risque de l'ACDI est intégrée dans les processus d'évaluation et d'affectation des ressources.

3.0 Principales constatations et recommandations

Gouvernance

Comités chargés de la gouvernance en matière de gestion financière

Aux termes de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, les organisations gouvernementales doivent posséder pour la gestion financière une solide structure de gouvernance qui favorise une gérance prudente des ressources publiques dans le cadre de l'exécution de leur mandat.

L'équipe de vérification a constaté que l'ACDI a mis en place des comités de gouvernance adéquats pour la surveillance financière et l'analyse critique au sein de l'organisation. Le Comité de planification et d'affectation des ressources (CPAR) est un forum où des cadres supérieurs discutent du processus budgétaire annuel et de la planification intégrées des activités (PIA) de l'agence, de la budgétisation et de toutes les propositions majeures relatifs à l'assignation et à la redistribution des ressources pour les programmes de l'ACDI, ainsi que de l'aspect budgétaire de tous les rapports importants. Le Conseil de gestion (CG) est le forum principal où les membres de la haute gestion définissent et donnent l'orientation stratégique de l'ACDI. Il prend toutes les décisions officielles concernant l'ensemble des enjeux/dossiers de l'ACDI, y compris les principales décisions en matière de gestion financière.

D'après l'examen d'un échantillon de procès-verbaux, les comités exercent leurs activités dans le cadre de leur mandat et les dossiers circulent efficacement entre le CG et le CPAR.

Il a été constaté que l'information financière transmise aux comités est opportune, suffisante et pertinente par rapport aux thèmes abordés. D'après les membres de ces comités, l'information qu'ils reçoivent est adéquate et le processus décisionnel est approprié.

Rôles et responsabilités

Aux termes de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, toutes les parties prenantes doivent connaître et bien comprendre leurs rôles, leurs responsabilités et leurs obligations redditionnelles en matière de gestion financière et de gérance des ressources publiques. Les cadres supérieurs sont directement responsables de leur direction générale, et jouent un rôle plus étendu en leur qualité de membres de l'équipe dirigeante à l'échelle de l'ACDI.

En mars 2009, le dirigeant principal des finances (DPF) a transmis une vue d'ensemble du modèle du DPF au CG, en soulignant les principales exigences de ce modèle et en décrivant les rôles et responsabilités de tous les intervenants financiers. Depuis cette date, des changements importants en termes de personnel ont eu lieu au sein de la haute gestion, de la DGDPF et au niveau du DPF lui-même. D'après les entrevues menées auprès des cadres supérieurs, il a été constaté que ceux-ci n'avaient pas tous eu une séance formelle d'information avec le dirigeant principal des finances en matière de gestion financière.

Recommandation 1

Le dirigeant principal des finances doit veiller à ce que tous les cadres supérieurs de l'organisation soient tenus à jour des changements au niveau des rôles et des responsabilités de chacun en matière de gestion financière.

Planification

Aux termes de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, l'ACDI doit s'assurer que le processus de planification stratégique tienne dûment compte des risques financiers, de la viabilité financière, de la gouvernance, de l'affectation des ressources et du suivi de la performance. Un plan stratégique efficace ajoute de la valeur à une organisation en identifiant les priorités et les buts en matière de gestion. Il présente également les stratégies générales destinées à améliorer la prestation des programmes et des services, à atténuer les risques et à obtenir de meilleurs résultats.

L'ACDI présente aux parties externes et au gouvernement du Canada ses projets annuels dans son Rapport sur les plans et les priorités (RPP), dans lequel elle définit, à un niveau général et par priorité, son mandat, la répartition de ses ressources et les résultats attendus.

Récemment, l'ACDI a lancé un processus de planification intégrée des activités (PIA) interne et annuel, menée par la DGDPF. Ce plan relie la planification de chaque direction générale à celle de l'ensemble de l'organisation, et tient compte des principales difficultés que rencontre celle-ci pour l'affectation des ressources. L'ACDI ébauche actuellement sa troisième PIA pour l'exercice 2011-2012. L'équipe de vérification a constaté que le processus a gagné en maturité au fil des planifications, avec, entre autre, une amélioration considérable de la rapidité de l'exercice. Au cours des entrevues, les cadres supérieurs ont avoué être satisfaits de l'amélioration progressive du processus d'élaboration et des rapports de la PIA. Ces progrès réguliers démontrent que, tel que prévu, la PIA deviendra un outil de gestion de plus en plus utile.

Cependant, l'équipe de vérification a remarqué que malgré le gabarit fournit du budget triennal notionnel, les exercices 2009-2010 et 2010-2011 de la PIA de l'organisation s'appliquent uniquement à la planification de l'exercice suivant tant pour les charges d'exploitation que pour les subventions et les contributions. Un horizon de planification à plus long terme fournirait un plan directeur afin de répondre aux nombreux changements et pressions auxquels fait face l'agence. La haute direction de l'agence a indiqué qu'avec l'achèvement de la révision des pays ciblés et de l'examen de l'efficacité de l'aide multilatérale, une nouvelle étape vers des pratiques de planification stratégique a été franchie en 2010, sous la direction de la DGDPF, afin de compiler des informations dans une matrice des engagements au niveau de l'organisation pour soutenir des activités de planification pluriannuelle liées aux subventions et aux contributions pour les exercices de 2010 à 2013. Le budget des subventions et contributions pour l'exercice 2010-2011 a été géré par cet outil et une mise à jour récente a été utilisée comme base pour l'exercice de PIA de 2011-12.

La Politique du Conseil du Trésor sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats (SGGR), décrit dans la section 6.1.1.2 les exigences touchant l'architecture des activités de programmes (AAP). Une AAP est tenue, entre autre, d'être < expliquée de manière assez détaillée pour montrer comment un ministère affecte et gère ses ressources pour atteindre les résultats visés >.

L'AAP actuelle de l'ACDI est clairement décrite dans la PIA pour l'exercice 2010-2011, et identifie notamment, à l'échelle des directions générales, les résultats attendus par activité de programmes. Cependant, la PIA pour l'exercice 2010-2011, qui est une synthèse des plans des directions générales, manquent de précisions en ce qui a trait aux objectifs non-financiers qui permettront d'obtenir les résultats attendus. De plus, elle n'indique pas l'affectation prévue des ressources (budget) dans chaque direction générale par activité de programmes. La présentation des objectifs et de l'affectation des ressources est fondamentale pour suivre les progrès réalisés tout au long de l'exercice. L'intégration de ces informations permettra aux dirigeants une meilleure compréhension de la situation de l'ACDI en ce qui concerne l'atteinte de ses objectifs financiers et non financiers, par rapport à l'AAP.

La PIA relie la planification de chaque direction générale à celle de l'ensemble de l'organisation. Les autres processus du continuum de planification, comme la matrice des engagements, le RPP, la mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) et le Budget principal des dépenses, nécessitent également des renseignements similaires. Il est possible d'améliorer l'efficacité et l'uniformité de l'exercice de planification générale en intégrant ces divers processus en termes de synchronisation et de coordination, en réduisant au minimum les doublons dans la collecte des données requises et en comparant les résultats du PIA, selon une approche ascendante, avec les montants du Budget principal des dépenses et ceux du RPP.

Conformément au processus de planification établi dans la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, une surveillance périodique de la performance doit être mise en place afin de mesurer la progression vers les résultats attendus tout au long de l'exercice, tout en rattachant idéalement les dépenses de ressources aux résultats selon l'AAP. Cette démarche doit aussi se faire de manière intégrée avec les autres activités de surveillance et de présentation de l'information de l'ACDI.

Recommandation 2

Le dirigeant principal des finances doit veiller à ce que le processus de la planification intégrée des activités comprenne les affectations des ressources pour chaque direction générale, conformément à l'architecture des activités de programmes, et tel que requis par la Politique du Conseil du Trésor sur la SGRR.

Recommandation 3

Le dirigeant principal des finances doit, en collaboration avec le vice-président de la direction générale des politiques stratégiques et du rendement, prendre les dispositions nécessaires pour intégrer davantage les processus de planification et de divulgation, s'assurant ainsi que les objectifs annuels, financiers et non financiers, permettant l'atteinte des résultats attendus soient établis et qu'ils fassent l'objet d'un suivi continu du rendement et de rapports internes de gestion.

Gérance

Politiques et directives en matière de gestion financière

Aux termes de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor, le DPF est le gérant principal des lois, règlements, politiques, directives et normes afférents à la gestion financière et il doit élaborer, communiquer et maintenir le cadre de gestion financière du ministère.

Les conseillers en gestion financière fournissent aux directions générales des avis et un soutien pour la planification, le contrôle et la gestion des ressources, l'analyse et la présentation de l'information concernant les finances et la performance, la programmation des contributions et des subventions, ainsi que la comptabilité, la politique et le contrôle au chapitre des finances. Ils ont leur bureau au sein des directions générales qu'ils desservent et rendent compte à la DGDPF. Cette structure vise à maximiser l'efficacité et la cohérence de la prestation des services financiers au sein de l'ACDI et à assurer une cohérence avec le modèle actualisé du dirigeant principal des finances.

La DGDPF maintient, communique et met régulièrement à jour une série complète de politiques de gestion financière, de lignes directrices, de bulletins financiers et de services financiers au sein de l'ACDI. L'équipe de vérification a également remarqué la bonne pratique concernant la tenue de réunions hebdomadaires entre les conseillers principaux en gestion financière qui permet une discussion et une diffusion de l'information.

Décaissements

Dans le cadre de l'administration de ses ententes de financement et de l'exercice de ses responsabilités relatives à la bonne gérance des fonds publics, l'ACDI doit faire preuve de diligence raisonnable pour tous ses investissements. Les évaluations initiales et continues de l'ACDI en matière de diligence raisonnable doivent refléter les obligations établies dans les lois, règlements et politiques du gouvernement.

Au niveau international, l'agence fait partie d'une vaste communauté de développement qui comprend des organismes d'aide d'autres pays donateurs, des banques de développement, des Nations unies et d'autres institutions multilatérales, la société civile et des organisations non gouvernementales et les gouvernements des pays bénéficiaires. L'ACDI est continuellement sous l'influence des événements internationaux qui sont, par nature, des environnements dynamiques et en perpétuel changement. En plus de ses activités de développement régulières, l'agence doit avoir la capacité de répondre rapidement à des crises humanitaires graves et souvent imprévisibles.

Au sein du gouvernement canadien, le moment et la manière dont les fonds pour l'aide internationale sont octroyés peut avoir comme effet qu'une partie de la programmation ne soit complétée qu'au cours des derniers mois de l'exercice. Par exemple, le DPF a indiqué que les montants retenus résiduels de l'agence ne sont pas confirmés avant le mois d'octobre et que l'augmentation de l'enveloppe d'aide internationale, reçue annuellement jusqu'en 2010-2011, a été transférée au processus du Budget supplémentaire des dépenses qui a lieu le dernier trimestre de l'année fiscale. Ces facteurs contribuent directement à la tendance de l'agence de débourser en fin d'exercice.

Afin de répondre aux nombreux défis de l'agence, il est nécessaire d'instiller de la flexibilité dans le processus budgétaire, en veillant à ce que celui-ci puisse répondre en temps opportun à tout besoin de financement qui n'aurait pas pu être anticipé. L'équipe de vérification a remarqué, au cours des trois dernières années, une tendance des dépenses totales à la hausse durant le mois de mars.

L'équipe de vérification a aussi constaté que la DGDPF et la haute gestion sont au courant des tendances de dépenses de l'organisation. Afin de réduire les risques liés aux dépenses de fin d'exercice, la DGDPF a mis en place des mécanismes de surveillance et de suivi, tel que les révisions semestrielles et de troisième trimestre, qui sont utilisés tout au long de l'année avec la collaboration de la haute gestion. Un comité de contrôle des subventions et contributions a été mis en place pour garantir que les engagements de l'agence sont rencontrés et pour appuyer les prises de décisions en ce qui a trait à l'assignation et à la redistribution des ressources financières grâce aux révisions journalières et hebdomadaires de fin d'exercice.

Gestion des risques financiers

Le profil de risque de l'ACDI joue un rôle essentiel pour faire en sorte que le processus décisionnel soit éclairé en ce qui concerne les risques auxquels l'Agence est exposée et pour favoriser une culture organisationnelle soucieuse du risque. Il reflète la manière dont les dirigeants de l'ACDI perçoivent, évaluent et gèrent les risques. Les cadres supérieurs ont participé à des séances régulières d'évaluation des risques, à la révision de l'information liée aux risques et à l'examen des réponses face aux risques.

D'après l'évaluation la plus récente de son cadre de responsabilisation de gestion (2009-2010), l'ACDI a reçu la cote « fort » pour ses améliorations continues et la cote « acceptable » pour la responsabilité de la haute direction, la mise en pratique et l'intégration quant à l'efficacité de la gestion ministérielle des risques.

L'ACDI possède une méthodologie sur la tolérance à l'égard du risque, tant à l'échelle de l'organisation qu'au niveau des programmes individuels. Cette méthodologie combine la gestion intégrée des risques et la gestion fondée sur les résultats dans la même unité afin de réduire la complexité et d'améliorer la connaissance des enjeux liés aux risques. Les évaluations des risques sont effectuées dans le cadre des programmes-pays, des soumissions au Conseil du Trésor et de l'élaboration de projets. Les mises à jour du profil de risque de l'organisation sont liées au calendrier de l'évaluation des risques fiduciaires.

Afin de gérer adéquatement les risques financiers, l'ACDI a élaboré un nouvel outil de gestion des risques permettant de normaliser les évaluations des risques fiduciaires pour tous les types de bénéficiaires, de manière à proportionner les obligations administratives que doivent respecter les bénéficiaires aux niveaux de risques spécifiques liés au programme et à leur profil de risque.

En ce qui concerne le PIA, les directions générales doivent recenser les principaux risques, et proposer des stratégies visant à y répondre. Ces risques et ces stratégies sont directement liés au profil de risque de l'organisation. De plus, la section Comment gérer les risques du PIA porte sur la gestion des risques au sein de l'ACDI et sur les exigences envers les directions générales et les employés.

L'ACDI a mis en place un processus de gestion des risques qui permet de recenser, mettre à jour et gérer les risques financiers. Trois des douze risques recensés dans le profil de risque de l'organisation sont d'ordre financier. En outre, le processus d'établissement et d'approbation du budget tient compte des principaux risques de l'ACDI, tel qu'indiqués dans le profil de risque de l'organisation.

Annexe 1 : Liste des recommandations et plan d'action de la direction