Vérification interne de la gestion des voyages

Rapport final
Mars 2012

Acronymes et abréviations

Résumé

La vérification de la gestion des voyages a été prévue dans le Plan de vérification axé sur le risque pour les exercices 2011-2014. Elle a pour objectif de fournir une assurance raisonnable qu'un cadre de contrôle de gestion adéquat et efficace est en place pour la gestion des voyages à l'Agence canadienne de développement international (ACDI).

En janvier 2011, le Conseil du Trésor du Canada (CT) a publié la Directive sur la gestion des dépenses de voyages, d'accueil et de conférences. Cette directive soutient l'engagement du gouvernement à veiller à ce que les coûts relatifs aux voyages, à l'accueil et aux conférences soient raisonnables et appuient les priorités gouvernementales. La Direction générale du dirigeant principal des finances (DGDPF) a charge d'élaborer des directives propres à l'ACDI pour l'administration et la gestion des voyages.

En matière de voyage, l'ACDI a élaboré des politiques, des lignes directrices et des procédures écrites qui ont été communiquées de façon claire aux employés. Pour l'approbation des voyages, l'ACDI a un processus officiel qui comporte notamment l'obligation de justifier les voyages par des documents à l'appui. Cependant, il y a des cas où des voyages ont été approuvés sans être pleinement justifiés par de tels documents.

L'ACDI a publié des procédures pour la vérification et la conciliation des frais de transport, d'hébergement et de location de voitures. Des mécanismes de contrôle bien conçus sont en place pour lui permettre de veiller à ce que les frais de déplacement réclamés par les voyageurs soient conformes à la Directive sur les voyages du Conseil du Trésor.

Enfin, l'ACDI a utilisé son système financier pour consigner et surveiller les dépenses ayant trait aux voyages. Chacune des directions générales a élaboré en temps opportun et de façon suffisamment détaillée des plans de voyage destinés à aider la direction dans le processus de planification des voyages. La surveillance des voyages a été effectuée au niveau tant de l'ACDI que des directions générales. Il serait possible d'améliorer la gestion globale des voyages en dotant le système financier de l'ACDI d'une application qui en assurerait la gestion automatisée.

Dans le présent rapport, nous exposons en détail les constatations et les recommandations découlant de la vérification. La liste des recommandations ainsi que le plan d'action de la direction figurent à l'annexe B.

Conclusion tirée de la vérification

Plusieurs des éléments clés d'un cadre de contrôle adéquat sont déjà en place à l'ACDI pour l'administration des voyages. Cependant, on a relevé des cas où les mécanismes de contrôle soit n'étaient pas appliqués de façon uniforme soit avaient besoin d'être renforcés.

Énoncé d'assurance

Je déclare, en ma qualité de dirigeant principal de la vérification, que des procédés de vérification suffisants et appropriés ont été appliqués et que les éléments probants nécessaires ont été recueillis pour appuyer l'exactitude de la conclusion formulée dans le présent rapport. Cette conclusion repose sur une comparaison entre les circonstances telles qu'elles existaient au moment de la vérification et les critères de vérification qui avaient été établis au préalable et convenus avec la direction. Elle ne s'applique qu'à l'entité faisant l'objet de la vérification. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor sur la vérification interne ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institute of Internal Auditors. Les éléments probants recueillis étaient suffisants pour fournir à la haute direction la preuve de la conclusion qui a été tirée de la vérification interne.

Le dirigeant principal de la vérification

1.0 Contexte

La vérification interne de la gestion des voyages a été prévue dans le Plan de vérification axé sur le risque pour les exercices 2011-2014, qui a été recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente de l'ACDI le 25 mars 2011. En 2009-2010 et en 2010-2011, les dépenses de voyage de l'ACDI se chiffraient à 10,12 millions de dollars et 10,97 millions de dollars respectivement. Ces montants incluaient les frais de transport et d'hébergement et les indemnités quotidiennes. L'ACDI déployant ses activités à l'échelle internationale, ses employés doivent souvent se rendre à l'étranger. Par conséquent, plus de 95 % des dépenses de voyage concernaient des voyages à l'étranger.

L'ACDI ne peut mener à bien son mandat et atteindre ses objectifs sans engager des dépenses de voyage. Ces dépenses appuient les engagements opérationnels de l'Agence en matière de planification, de mise en œuvre et de surveillance des projets et des programmes; elles lui permettent aussi de participer à des symposiums, des réunions de conseil d'administration, des rencontres de groupe de travail à l'étranger, ainsi qu'à des congrès, des activités de formation et des évènements internationaux.

En janvier 2011, le Conseil du Trésor du Canada a publié la Directive sur la gestion des dépenses de voyages, d'accueil et de conférences (Directive sur les voyages du CT). Il y énonce les exigences particulières voulant que les ministères adoptent des mécanismes de surveillance et de contrôle efficaces de sorte que les dépenses de voyage, d'accueil et de conférences ainsi que les frais connexes soient gérés d'une manière efficace, efficiente et économique. La DGDPF est responsable d'élaborer des directives propres à l'ACDI pour l'administration et la gestion des voyages afin de permettre à celle-ci d'être en conformité avec la Directive sur les voyages du CT. À ce titre, elle est le bureau de première responsabilité pour cette vérification.

Au niveau des directions générales, la gestion des voyages à l'ACDI - depuis la planification jusqu'à la surveillance et l'établissement des rapports - est décentralisée au niveau des directions générales. Toutes les directions générales sont responsables de la gestion des voyages et de la saine administration des ressources financières y afférentes. Leurs plans de voyage trimestriels et annuels sont la première étape de la planification. Avant de voyager, les employés de l'ACDI sont tenus de remplir le formulaire « Autorisation de voyager et avance » (AVA). Conformément à l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et à la Directive sur les voyages du CT, le gestionnaire délégué examine la demande de voyage avant d'approuver l'AVA. Une fois leur formulaire approuvé, les employés reçoivent un numéro d'autorisation de voyage (NAV), qui est nécessaire pour faire des réservations de voyage (billets d'avion, hébergement et location de voitures) auprès d'Amex. Dans la plupart des cas, les employés de l'administration centrale font ces réservations par l'entremise du fournisseur de services de voyage d'Amex sur place et, le reste des opérations, au moyen d'un outil de réservation en ligne ou par l'entremise du centre d'appels d'Amex, qui font partie de l'Initiative des services de voyage partagés (ISPV), gérée par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) à l'échelle du gouvernement.

Les voyageurs sont tenus de présenter une demande de remboursement de frais de voyage à leur retour. En vertu de l'article 34 de la LGFP, le gestionnaire délégué est chargé de certifier que les dépenses de voyage sont conformes aux politiques du gouvernement sur les voyages. Dans les cas où un voyageur a droit au remboursement de ces dépenses, un des fonctionnaires autorisés de la DGDPF approuve le paiement en vertu de l'article 33 de la LGFP.

2.0 Objectif, portée, démarche et critères de la vérification

2.1 Objectif

La vérification a pour but de fournir une assurance raisonnable qu'un cadre de contrôle de gestion adéquat et efficace est en place pour la gestion des voyages à l'ACDI.

2.2 Portée

La présente vérification a porté sur le cadre de gestion qui, à l'ACDI, régit les pratiques de gestion des voyages, dont la planification, l'autorisation, la vérification des frais, la surveillance et l'établissement des rapports. Le CT ayant publié sa Directive sur les voyages en janvier 2011, les dossiers de voyage examinés couvraient la période de janvier à avril 2011. Les dossiers choisis avaient trait à des voyages d'employés de la Direction générale des programmes géographiques, de la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux et de la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement, en raison des dépenses de voyage relativement importantes (plus de 1 million de dollars) de ces directions générales.

La DGDPF est la principale entité faisant l'objet de la vérification. Elle doit rendre des comptes sur la gestion globale et l'administration des ressources financières, notamment en ce qui a trait à la supervision et au suivi de la mise en œuvre de la Directive sur les voyages du CT.

La vérification n'a pas porté sur les heures supplémentaires liées aux voyages, sur la gestion des cartes de voyage, ni sur les déplacements effectués par les employés de l'ACDI affectés à l'étranger. Ces éléments pourront être abordés séparément par le Bureau du dirigeant principal de la vérification (BDPV).

2.3 Démarche et méthodologie

La vérification interne de la gestion des voyages a été menée conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor sur la vérification interne ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institute of Internal Auditors. Les éléments probants recueillis ont été suffisants pour fournir à la haute direction la preuve de la conclusion qui a été tirée de la vérification interne.

La méthodologie employée pour effectuer la vérification comprenait les éléments suivants, sans toutefois s'y limiter :

• des consultations et des validations dans le cadre d'entrevues;
• l'examen et l'analyse de documents;
• l'extraction et l'analyse de données de la base de données d'Amex;
• des tests de contrôle exécutés sur 90 dossiers de voyage (choisis au hasard dans trois directions générales).

2.4 Critères de vérification

Les critères de vérification sont les points de repère servant à déterminer dans quelle mesure le cadre de contrôle de gestion en place est adéquat et efficace pour la gestion des voyages à l'ACDI. Les critères ont été élaborés à la suite de l'évaluation des risques effectuée à l'étape de la planification de la vérification. Les entités vérifiées ont eu l'occasion de discuter des critères de vérification, et de les accepter. Les critères sont exposés à l'annexe A.

3.0 Principales constatations et recommandations des vérificateurs

Le cadre d'autorisation et de responsabilisation

Directives et conseils concernant les voyages

Dans sa Directive sur les voyages, le CT stipule des exigences pour la gestion des voyages à l'échelle du gouvernement. L'ACDI a aussi élaboré ses propres directives, conseils et procédures écrites concernant des activités liées aux voyages, dont l'approbation du voyage, le paiement, les procédures de conciliation et le codage financier. Ainsi, elle vise à aider ses employés à administrer et à gérer les voyages conformément à la Directive sur les voyages du CT. Ces instruments ont été communiqués de façon claire aux employés de l'ACDI, y compris aux gestionnaires délégués, qui peuvent facilement les consulter.

Les employés affectés à la gestion des voyages comprenaient bien le processus de gestion des voyages ainsi que leurs responsabilités à cet égard. Ils ont aussi mentionné que l'information mise à leur disposition au sujet de la Directive et du processus du CT sur les voyages était adéquate et tenue à jour.

Approbation des voyages

L'ACDI a mis en œuvre un processus permettant de veiller à ce que les voyages soient approuvés uniquement s'ils sont nécessaires à l'atteinte de ses objectifs. Le processus d'approbation prévu diffère s'il s'agit d'un voyage au Canada ou à l'étranger. Le gestionnaire délégué doit approuver tous les voyages des employés au moyen d'un formulaire AVA. Pour les voyages à l'étranger, l'Agence oblige qu'une note de service soit rédigée dans laquelle on fournit diverses informations, dont les objectifs du voyage, la recherche d'autres moyens possibles pour l'atteinte de ces objectifs, la durée du voyage, les coûts estimatifs, les heures supplémentaires prévues et les frais connexes. La note de service vise à fournir aux gestionnaires délégués l'information requise pour déterminer si les voyages répondent aux besoins et aux objectifs opérationnels. L'autorisation du chef de la direction générale en question doit aussi être obtenue soit par le rapport trimestriel des voyages prévus, soit par une note de service.

Parmi les 90 dossiers de voyage sélectionnés en vue d'un examen, 76 correspondaient à des voyages à l'étranger. Dans 17 de ces derniers, on n'avait pas obtenu, du chef de la direction générale concernée, l'autorisation de voyager requise soit par le rapport trimestriel de planification des voyages, soit par une note de service si le voyage n'était pas compris dans le rapport.

Dans la plupart des cas, les notes de service ne fournissaient pas tous les renseignements requis, tels que la justification du voyage et la recherche de solutions de rechange.

Autorisation de voyager et avance

Le gestionnaire délégué approuve les voyages pour les affaires du gouvernement en signant le formulaire AVA.

Les 90 dossiers examinés contenaient tous un formulaire AVA, mais dans 16 des 76 dossiers qui avaient trait à des voyages à l'étranger, les formulaires AVA avaient été approuvés sans être accompagnés d'une note de service.

Numéros d'autorisation de voyage

Le NAV permet aux employés de faire régler leurs frais de transport à l'avance. Pour en obtenir un, il faut présenter un formulaire AVA approuvé. L'ACDI compte 19 employés chargés d'attribuer les NAV.

Les procédures de l'ACDI pour l'attribution des NAV n'ont pas été suivies de façon uniforme d'une direction générale à l'autre. Dans 55 cas, des NAV ont été attribués aux employés et des réservations de voyage ont été faites avant l'approbation de l'AVA. Par exemple, dans une direction générale, des NAV ont été attribués en tenant compte des voyages approuvés dans le rapport trimestriel de planification des voyages.

Bien qu'on n'ait trouvé aucun cas de voyage non relié aux affaires officielles, l'attribution de NAV avant l'approbation des voyages accroît le risque que les dispositions de voyage ne respectent pas les politiques et directives à cet égard.

Recommandation 1

Il est recommandé que les gestionnaires délégués - ou les chefs de directions générales advenant que les voyages à l'étranger ne figurent pas dans les rapports trimestriels de planification des voyages - veillent à ce que les voyages soient justifiés de façon complète et adéquate dans des notes de service avant de les approuver et à ce que les NAV soient attribués une fois que les formulaires AVA ont été approuvés.

Contrôle des frais de voyage

Pour vérifier les frais de voyage et effectuer la conciliation des comptes, la DGDPF a publié les Procédures pour paiement et conciliation concernant la carte de voyage désignée de centre de responsabilité (CVDCR). Les employés peuvent facilement consulter ces procédures sur l'intranet.

Trois types de dépenses de voyage sont facturées à l'ACDI : (1) les frais de transport; (2) les frais de réservation de voyage et de transactions, et (3) le supplément ministériel imposé par TPSGC. Ces coûts sont facturés par Amex au moyen du Relevé mensuel de CVDCR ou de la facture centrale trimestrielle.

Relevé mensuel de CVDCR

Le relevé mensuel comprend les frais de transport. Les directions générales sont chargées de contrôler l'exactitude des frais en vérifiant et en conciliant les relevés mensuels et les relevés de voyage.

Six relevés mensuels ont été examinés afin de déterminer l'efficacité des mécanismes de contrôle servant à vérifier les coûts des billets d'avion. Nous avons constaté que les directions générales avaient vérifié et concilié leurs relevés mensuels respectifs.

Facture centrale trimestrielle

La facture trimestrielle couvre les coûts de fonctionnement imputés par les services de voyage d'Amex sur place, tels que les coûts reliés aux salaires, à l'équipement et aux frais de transactions. La DGDPF règle les factures et en recouvre les montants auprès des directions générales. Huit factures trimestrielles couvrant 2010 et 2011 ont été examinées et les paiements correspondent exactement aux sommes facturées.

La planification, la surveillance et l'établissement de rapports en matière de voyage

La planification des voyages permet d'accroître l'efficacité des voyages d'affaires, de contribuer à réduire les frais de voyage et d'assurer le respect de la Directive sur les voyages du CT. L'ACDI a mis en œuvre des procédures et processus trimestriels et annuels destinés à faciliter la gestion des voyages.

Planification annuelle et trimestrielle

L'affectation du budget annuel de voyage suit une approche descendante selon laquelle les budgets des directions générales sont puisés dans le budget de l'ACDI d'après les dépenses des exercices précédents. Dans les limites de son budget annuel et selon le Plan d'activités intégré, chaque direction générale examine son plan de travail qui précise la nécessité opérationnelle des déplacements. Une fois établis, les budgets de voyage des directions générales font régulièrement l'objet d'examen et de surveillance, et toute réaffectation doit être adéquatement justifiée. Un rapport trimestriel des voyages prévus est préparé, énumérant tous les voyages prévus pour la direction générale et fournissant des renseignements détaillés sur ceux-ci, dont le nom du voyageur, les dates, la destination, le but du voyage et les coûts estimatifs. En plus de servir à la planification, le rapport trimestriel des voyages est utilisé pour obtenir l'autorisation préalable du chef de la direction générale concernée pour les voyages à l'étranger.

Six rapports trimestriels des voyages prévus ont été examinés et analysés pour les trois directions générales échantillonnées. Les rapports ont été préparés en temps opportun et fournissaient suffisamment de détails pour aider à la planification des voyages par chaque direction.

Contrôle et établissement de rapports

L'ACDI utilise son système financier (SAP) pour consigner et suivre les frais de voyage au niveau des comptes du grand livre général. Cependant, ce système ne permet pas de fournir des rapports détaillés sur les voyages, c'est-à-dire de fournir des renseignements sur les voyages selon la destination y compris tous les frais connexes directs et indirects, les dates de réservation par rapport aux dates de voyage, le volume par transporteur aérien, et le nombre d'employés ayant une destination commune pendant une période donnée.

L'ACDI avait accès à la base de données d'Amex qui fournit des rapports standardisés contenant des détails sur les voyages. Cependant, cette base de données ne permettait pas de saisir certains frais de voyage réglés directement par les employés, comme les frais d'hébergement et de location de voitures ainsi que les indemnités journalières pendant les déplacements. Les données concernant la gestion des voyages étant limitées, les gestionnaires des directions générales ont élaboré leur propre système de repérage pour contrôler leurs activités au chapitre des voyages.

Des systèmes bien intégrés de gestion des finances et des voyages conféreraient à l'ACDI une capacité de contrôle accrue, car ils lui permettraient de produire des rapports statistiques destinés à aider la direction à analyser les activités concernant les voyages et à présenter des rapports d'exception sur les opérations d'une valeur inhabituelle ou élevée.

L'administration des voyages

Dispositions de voyage

La plupart des employés de l'ACDI font leurs réservations de voyage par l'entremise du fournisseur de services de voyage d'Amex sur place. Dans certains cas, les réservations sont faites au moyen d'un outil de réservation en ligne ou par l'entremise d'un centre d'appels d'Amex, qui font partie de L'Initiative des services de voyage partagés (ISVP), gérée par TPSGC.

Au cours de la vérification, le BDPV a fourni à la DGDPF une analyse coût-avantage des services de voyage d'Amex sur place. L'analyse a montré que les réservations de voyage effectuées au moyen de l'outil de réservation en ligne ou par l'entremise du centre d'appels d'Amex pourraient être considérablement moins coûteuses que si l'on utilisait les services de voyage sur place. Elle a également montré qu'un service téléphonique spécialisé exploité par Amex, comme celui auquel recourt Affaires étrangères et Commerce international Canada, pourrait aussi permettre des économies.

Le tableau qui suit montre les économies, fondées sur le nombre de transactions (1367 et 1904) et les coûts (230 581 $ et 255 853 $) des services de voyage d'Amex sur place pour 2009-2010 et 2010-2011, respectivement, que l'ACDI pourrait réaliser en ayant recours à d'autres méthodes de réservation:

Ces économies possibles ne tiennent pas compte des autres économies que l'ACDI pourrait réaliser sur ce qu'il lui en coûte actuellement, notamment au chapitre des bureaux et de l'équipement, pour maintenir les services de voyage d'Amex sur place.

Processus administratif concernant les voyages

Les processus d'approbation de voyages ainsi que de vérification des demandes de remboursement de frais de voyage et de vérification de comptes sont manuels et se font sur papier. En plus d'exiger beaucoup de personnel, ces systèmes manuels donnent davantage prise aux erreurs et/ou à l'inefficacité, en plus d'accroître le risque de lacunes au niveau du contrôle. Par exemple, le processus actuel de l'ACDI oblige à entrer et à calculer manuellement les données sur les formulaires AVA et sur les demandes d'indemnité de déplacement, de sorte qu'il est plus difficile pour les gestionnaires des directions générales de contrôler les activités en matière de voyage.

Les 90 demandes d'indemnité de déplacement examinées contenaient toutes des erreurs, par exemple sur le plan des calculs ou de l'exactitude des indemnités journalières et du taux de change. Cependant, ces erreurs avaient été détectées et corrigées lors de la vérification des demandes de remboursement de frais, ce qui démontre que les mécanismes de contrôle en place sont efficaces et bien conçus et permettent d'assurer la conformité des dépenses de voyage à la Directive sur les voyages du CT.

Dans le cadre de la vérification, en plus d'une analyse coût-avantage des services de voyage d'Amex sur place, le BDPV a fourni à la DGDPF une analyse de l'Outil de gestion des dépenses (OGD) de l'ISVP, solution de voyage de bout en bout qui a pour but d'offrir un bon rapport qualité-prix et permettre de réaliser des économies. L'objectif de cet outil est de fournir des services de voyage de haute qualité dans le cadre d'un système intégré de gestion qui permette aux ministères de gérer les voyages avec une efficience accrue. L'ACDI utilise actuellement tous les éléments de l'ISVP (réservation en ligne, carte Amex et services du centre d'appels), sauf l'OGD.

L'OGD permet d'automatiser le processus de gestion des voyages, y compris la planification, l'approbation et la surveillance. En plus de rendre l'administration plus efficace et de réduire le taux d'erreurs dans la vérification des demandes de remboursement de frais, l'OGD rend plus rigoureuse la conformité à la Directive sur les voyages du CT, au moyen de règles intégrées qui visent les politiques et les mécanismes de contrôle internes. Enfin, l'OGD accroît la capacité de gestion des voyages parce qu'il est pleinement intégré aux systèmes d'information financière des ministères.

Le coût de l'OGD dépend du nombre d'opérations. En se fondant sur le nombre réel de réservations à l'ACDI en 2010-2011, ce coût se situerait entre 7 198 $ et 25 178 $. L'ISVP englobe la gestion des logiciels et couvre le coût de la gestion des projets, de leur configuration, de la formation et du service de dépannage pendant la mise en œuvre. Les coûts de lancement pour l'ACDI comprendraient le temps consacré à la définition des besoins, à l'interface et à la mise à l'essai du système financier, aux changements à apporter au processus, aux directives et aux outils, et à la formation.

Recommandation 2

Il est recommandé que la DGDPF examine des options rentables en vue d'automatiser les processus d'administration et de gestion des voyages à l'ACDI.

Annexe A : Critères de vérification

1. Un cadre de contrôle de gestion est en place pour permettre de veiller à ce que le personnel de l'ACDI comprenne et applique de façon uniforme les dispositions sur les voyages prévues dans la Directive sur la gestion des dépenses de voyages, d'accueil et de conférences.

2. L'ACDI a mis en œuvre des processus permettant d'assurer la conformité des dépenses de voyage à la Directive sur la gestion des dépenses de voyages, d'accueil et de conférences.

3. Les mécanismes de contrôle sont efficaces et conçus de façon à fournir une assurance raisonnable que les voyages et les paiements qui y ont trait sont autorisés comme il faut et consignés avec exactitude, en temps opportun et de manière uniforme.

Annexe B : Liste des recommandations et plan d'action de la direction