Informations archivées

L’information dont il est indiqué qu’elle est archivée est fournie à des fins de référence, de recherche ou de tenue de documents. Elle n’est pas assujettie aux normes Web du gouvernement du Canada et elle n’a pas été modifiée ou mise à jour depuis son archivage. Pour obtenir cette information dans un autre format, veuillez communiquer avec nous.

Vérification interne de la planification stratégique et opérationnelle

Rapport final
Juin 2012

Table des matières

Acronymes et abréviations

AAP
Architecture des activités de programme
ACDI
Agence canadienne de développement international
CMR
Cadre de mesure du rendement
DGPSR
Direction générale des politiques stratégiques et du rendement
DPF
Dirigeant principal des finances
PAI
Plan d'activités intégré
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
RPP
Rapport sur les plans et les priorités

Résumé

Conformément à son plan approuvé de vérification axé sur les risques pour l'exercice 2011-2012, le Bureau du dirigeant principal de la vérification de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) a mené une vérification interne de la planification stratégique et opérationnelle. L'objectif de cette vérification est de fournir l'assurance raisonnable que les processus de planification et d'établissement des priorités internes, ainsi que la présentation de l'information, sont efficaces et adéquats pour permettre à l'ACDI de mener ses activités et d'atteindre les résultats stratégiques attendus.

La planification stratégique et opérationnelle est une fonction importante dans toute organisation, car elle vise une meilleure gestion des ressources et un renforcement de la reddition de comptes. En tant que principale agence responsable de l'aide au développement, il est indispensable que l'ACDI optimise les ressources qu'elle dépense à l'étranger afin d'appuyer la politique étrangère du Canada. Dans le cadre de cette vérification, nous avons examiné le processus d'établissement des priorités stratégiques (triennales) et organisationnelles (annuelles), ainsi que l'intégration de l'architecture des activités de programme et du cadre de mesure du rendement de l'ACDI dans le Rapport sur les plans et les priorités et dans les plans d'activités intégrés des directions générales. Nous reconnaissons que le régime de planification de l'ACDI s'étend au-delà de la planification stratégique et opérationnelle. À titre d'exemple, l'Agence effectue un important travail de planification à l'égard de ses programmes et projets - travail qui n'a pas été examiné lors de cette mission, mais qui le sera dans le cadre de notre vérification interne couvrant la gestion fondée sur les résultats.

Les processus de planification stratégique et opérationnelle de l'ACDI, y compris l'établissement des priorités internes, sont dirigés ou coordonnés par deux directions générales de l'Agence, à savoir la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement et la Direction générale du dirigeant principal des finances - avec une coordination formelle limitée entre elles.

L'ACDI fait preuve d'un leadership et d'un engagement solides pour l'élaboration de ses cinq priorités stratégiques et de ses douze priorités organisationnelles annuelles. Cependant, le fait d'établir les priorités organisationnelles au début de l'exercice financier n'est pas idéal, étant donné qu'à ce moment les plans d'activités intégrés et le Rapport sur les plans et les priorités ont déjà été élaborés pour l'exercice concerné.

L'architecture des activités de programme et le cadre de mesure du rendement, une fois approuvés, régissent l'élaboration du Rapport sur les plans et les priorités. En revanche, ces documents n'ont pas servi de base aux plans d'activités intégrés des directions générales pour l'exercice 2011-2012. De plus, les priorités stratégiques et organisationnelles ne coïncident pas avec l'architecture des activités de programme et les résultats attendus. Nous avons néanmoins remarqué que l'ACDI commence à faire coïncider les plans d'activités intégrés de ses directions générales pour l'exercice 2012-2013 avec son architecture approuvée des activités de programme.

En ce qui concerne les plans d'activités intégrés des directions générales, la Direction générale du dirigeant principal des finances joue un rôle d'analyse critique et aide les autres directions générales à préparer leur plan en leur fournissant des modèles normalisés et des conseils, et en organisant des réunions sur l'intégration. Les plans d'activités intégrés pour l'exercice 2011-2012 ont été approuvés par les directeurs généraux compétents. Cependant, l'approbation ultérieure des budgets des directions générales par le Conseil de gestion n'est pas liée aux plans d'activités intégrés, ce qui assurerait pourtant que les directions générales rendent compte des résultats atteints avec les ressources approuvées.

Conclusion de la vérification

Nous avons remarqué que nombre des éléments essentiels à une planification stratégique et opérationnelle efficace sont présents. Cependant, des améliorations sont nécessaires afin de veiller à ce que les processus de planification et d'établissement des priorités internes, ainsi que la présentation de l'information en la matière, soient efficaces et adéquats pour permettre à l'ACDI de mener ses activités et d'atteindre son résultat stratégique et les résultats attendus.

Énoncé d'assurance

Je déclare, en ma qualité de dirigeant principal de la vérification, que les procédés de vérification appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l'exactitude de la conclusion formulée dans le présent rapport. Cette conclusion repose sur une comparaison entre les circonstances qui existaient au moment de la vérification et les critères de vérification préétablis convenus avec les dirigeants. Elle ne s'applique qu'à l'entité examinée. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes de vérification interne du Conseil du Trésor ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes. Les éléments de preuve recueillis ont été suffisants pour corroborer auprès des cadres supérieurs la conclusion énoncée à l'issue de la vérification interne.

Le dirigeant principal de la vérification

1.0 Contexte

La vérification interne de la planification stratégique et opérationnelle fait partie du plan de vérification axé sur les risques pour l'exercice 2011-2012, recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente le 25 mars 2011. Cette vérification interne découle de l'Examen préliminaire de l'infrastructure des affaires et de la gestion et fait partie d'une série consécutive de vérifications internes menées en cascade. La décision de répartir les vérifications découlant de l'examen préliminaire en une série de petites vérifications a été prise en raison de l'impossibilité de gérer une vérification de la taille et de la portée nécessaires pour couvrir tout l'éventail des domaines à examiner.

Nous reconnaissons que le régime de planification de l'ACDI s'étend au-delà de la planification stratégique et opérationnelle. À titre d'exemple, l'Agence effectue un important travail de planification à l'égard de ses programmes et projets. Étant donné que nous n'avons relevé aucun risque significatif ou préoccupation importante durant notre examen préliminaire dans ces domaines, ceux-ci n'ont pas été inclus dans la portée de la présente mission. Toutefois, certains éléments de la planification des programmes et des projets seront examinés dans le cadre de notre vérification portant sur la gestion fondée sur les résultats.

Bien que chaque vérification de la série soit indépendante des autres et traite d'un domaine particulier de risque et d'importance, nous nous attendons à ce que le plan d'action de la direction contenu dans le présent rapport évolue à mesure que plus de pratiques et de processus du spectre complet de l'infrastructure des affaires et de la gestion de l'ACDI seront examinés au cours des deux prochaines années.

2.0 Vue d'ensemble

La planification est le principal mécanisme permettant de faire coïncider les activités avec les ressources afin que l'ACDI puisse remplir son mandat, atteindre les résultats stratégiques attendus, et répondre aux priorités.

Aux termes de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière, les organisations gouvernementales doivent posséder une solide structure de gouvernance pour la gestion financière qui favorise une gérance prudente des ressources publiques dans le cadre de l'exécution de leur mandat, en conformité avec la Structure de la gestion, des ressources et des résultats et le Cadre de responsabilisation de gestion. L'ACDI possède une architecture des activités de programme et un cadre de mesure du rendement approuvés.

Comme il est indiqué dans la Politique du Conseil du Trésor sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats, l'architecture des activités de programme a pour but de montrer la manière dont l'ACDI affecte et gère ses ressources pour atteindre les résultats visés. L'architecture des activités de programme de l'ACDI présente les six activités de programme suivantes :

Le cadre de mesure du rendement vise à fournir une méthode systématique de collecte, d'analyse, d'utilisation et de présentation de l'information sur le rendement des activités de programme de l'ACDI décrites dans l'architecture des activités de programme.

Les principaux éléments du processus de planification stratégique et opérationnelle de l'ACDI sont dirigés par deux directions générales, à savoir la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement (DGPSR) et la Direction générale du dirigeant principal des finances (DPF).

The Agency's strategic planning process also encompasses the development of three-year strategic priorities and annual Agency priorities. These priorities are outlined in a Strategic Planning Framework that is updated annually.

Le processus de planification stratégique de l'ACDI comprend également l'élaboration de priorités stratégiques triennales et de priorités organisationnelles annuelles. Ces priorités sont décrites dans un cadre de planification stratégique qui est mis à jour chaque année.

Au niveau corporatif, le plan stratégique de l'ACDI est le Rapport sur les plans et les priorités. Ce rapport est soumis au Parlement afin de justifier la demande de budget de l'ACDI.

Chaque année, l'ACDI mène un processus de planification opérationnelle par lequel les directions générales préparent un plan d'activités intégré comprenant de nombreux éléments comme le budget, les activités prévues, les stratégies en matière de ressources humaines, les risques, la technologie de l'information, etc. Ce processus commence à l'automne et la version préliminaire des plans d'activités intégrés est approuvée par le directeur général compétent en décembre.

3.0 Objectif, portée, démarche et critères de la vérification

3.1 Objectif

L'objectif consiste à fournir l'assurance raisonnable que les processus de planification et d'établissement des priorités internes, ainsi que la présentation de l'information, sont efficaces et adéquats pour permettre à l'ACDI de mener ses activités et d'atteindre les résultats stratégiques attendus.

3.2 Portée

La portée de cette vérification de la planification stratégique et opérationnelle a été définie d'après les résultats de l'Examen préliminaire de l'infrastructure des affaires et de la gestion. Comme nous l'avons mentionné précédemment, la portée de cette mission a été réduite étant donné que la série complète des vérifications qui seront menées en cascade fournira de façon plus exhaustive une assurance sur l'ensemble de l'infrastructure des affaires et de la gestion. Voici donc les éléments sur lesquels a porté cette vérification :

Bien que l'ACDI possède un certain nombre d'autres outils de planification à l'égard de ses programmes et projets (par exemple, les cadres de programmation-pays, les stratégies-pays et les stratégies institutionnelles), ceux-ci n'ont pas été inclus dans la portée de cette vérification. Ces outils seront examinés dans le cadre de la vérification interne portant sur la gestion fondée sur les résultats.

3.3 Démarche et méthodologie

La vérification interne de la planification stratégique et opérationnelle a été menée conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes. Les éléments de preuve recueillis ont été suffisants pour corroborer auprès des cadres supérieurs la conclusion énoncée à l'issue de la vérification interne.

La méthodologie appliquée pour cette vérification comprenait les éléments suivants, sans toutefois s'y limiter :

3.4 Critères de vérification

Les critères de vérification sont les points de référence utilisés pour évaluer le caractère adéquat et efficace de la planification stratégique et opérationnelle de l'ACDI. Les critères ont été élaborés à la suite de l'Examen préliminaire de l'infrastructure des affaires et de la gestion mené par le Bureau du dirigeant principal de la vérification au cours de l'exercice 2010-2011. Les critères de vérification ont été soumis à l'entité vérifiée, qui les a approuvés. Ils sont présentés à l'annexe A.

4.0 Principales constatations de la vérification et recommandations

4.1 Gestion fondée sur les résultats

Comme il est indiqué dans la Politique sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats, l'architecture des activités de programme et le cadre de mesure du rendement sont destinés à servir de base à la planification aussi bien interne qu'externe. C'est sur eux que doit reposer l'affectation des ressources au niveau interne, en vue d'obtenir les résultats attendus.

Conformément aux exigences de la politique susmentionnée, le Rapport sur les plans et les priorités de l'ACDI pour l'exercice 2011-2012 repose sur l'architecture des activités de programme et le cadre de gestion du rendement qui ont été approuvés. Ce rapport décrit les résultats attendus et les exigences en ressources connexes pour chacune des six activités de programme de l'ACDI. Il a été élaboré à l'automne 2010 et approuvé par la présidente et la ministre. Il a été soumis au Conseil du Trésor afin d'être remis au Parlement pour appuyer le processus d'examen des prévisions budgétaires.

En plus d'élaborer le Rapport sur les plans et les priorités qui lui sert de plan stratégique, l'ACDI entreprend une planification opérationnelle au niveau de ses directions générales, qui inclut la préparation d'un plan d'activités intégré par chacune de ses 14 directions générales. Des documents de planification comme les cadres de programmation-pays, les stratégies-pays et les stratégies institutionnelles sont également élaborés par les directions générales des programmes.

L'examen des plans d'activités intégrés 2011-2012 des directions générales nous a permis de constater que ceux-ci ne coïncident avec les priorités annuelles de l'ACDI que par un lien ténu avec l'architecture des activités de programme. Par conséquent, les plans d'activités intégrés ne démontrent pas clairement l'atteinte prévue des résultats attendus avec les ressources approuvées, conformément au Rapport sur les plans et les priorités de l'ACDI. Comme les plans des directions générales ne coïncident pas avec l'architecture des activités de programme de l'ACDI et les résultats attendus, leur structure ne permet pas de surveiller facilement l'atteinte des résultats attendus et les éventuelles décisions connexes concernant la réaffectation des ressources.

Conscients que le processus de planification intégrée des activités est relativement nouveau à l'ACDI et qu'il fait l'objet d'une amélioration constante, nous avons examiné le lancement du processus 2012-2013. Nous avons remarqué des progrès en ce qui concerne l'harmonisation entre les plans des directions générales et l'architecture des activités de programme de l'ACDI grâce à la présentation des ressources financières par activité de programmes et à la demande de renseignements sur les engagements et les résultats par programme ou sous-activité.

Recommandation 1

L'Agence doit continuer à encourager l'évolution des plans d'activités intégrés des directions générales en consolidant davantage leur harmonisation avec l'architecture des activités de programme de l'ACDI et les priorités et les résultats attendus connexes.

4.2  Leadership, directives et reddition de comptes

En 2008, la présidente, en collaboration avec le Conseil de gestionNote de bas de page 2, a défini les priorités stratégiques pour la période 2009-2010 à 2011-2012. Elle a également dirigé un processus visant à établir les priorités organisationnelles présentant les activités à mener en vue d'atteindre les priorités stratégiques au cours de cette période. Les priorités stratégiques et organisationnelles sont regroupées dans le cadre de planification stratégique de l'ACDI, qui est mis à jour chaque année et publié sur le site intranet de l'ACDI.

En ce qui concerne la planification stratégique, en plus de l'établissement des priorités internes, la présidente met son solide leadership au service de l'examen du rendement par rapport aux priorités organisationnelles afin de surveiller les progrès réalisés.

La Direction générale du DPF a préparé des instructions et une série de modèles normalisés, que les directions générales se servent pour préparer leur plan d'activités intégré. Ces modèles contiennent des renseignements sur les engagements, les activités et les initiatives pertinents pour la direction générale. Y figurent aussi des renseignements et des avis qui pourraient avoir une incidence sur les facilitateurs des activités de l'ACDI (à savoir les ressources humaines, la technologie de l'information, les risques et la décentralisation).

La Direction générale du DPF tient des réunions avec les planificateurs des directions générales afin d'examiner les exigences des plans d'activités intégrés et de fournir des conseils au besoin. Les réunions sur l'intégration des données sont convoquées par la Direction générale du DPF afin de permettre aux facilitateurs des activités de l'ACDI de fournir une rétroaction sur les plans d'activités intégrés des directions générales. Certains facilitateurs ont indiqué que les plans d'activités intégrés des directions générales, tels qu'ils ont été réalisés et soumis en 2011-2012, ne leur fournissent pas suffisamment de renseignements utiles. Par exemple, des renseignements plus détaillés sur la dotation en personnel (à savoir les postes à pourvoir, les classifications, et les niveaux de langue) aideraient la Direction générale des ressources humaines s'ils étaient fournis dans le plan d'activités intégré de chaque direction générale. L'examen annuel du processus de planification intégrée des activités que mène la Direction générale du DPF est un mécanisme essentiel pour renforcer continuellement le processus et les modèles de planification des activités des directions générales.

Le Rapport sur les plans et les priorités de l'ACDI est examiné par le Comité des politiques et du rendement et approuvé par la présidente. Il est ensuite approuvé par la ministre et remis à la Chambre des communes dans le cadre du processus d'examen des prévisions budgétaires. Il est utilisé afin d'aider le Parlement à affecter des ressources à l'ACDI. Il constitue un document formel de responsabilisation en regard duquel l'ACDI doit présenter chaque année ses résultats par l'intermédiaire du rapport ministériel sur le rendement.

Les plans d'activités intégrés des directions générales sont approuvés par leur directeur respectif et soumis à la Direction générale du DPF. Toute demande de fonds supplémentaires qui dépasse les montants prévus au budget est incluse dans le plan d'activités intégré et introduite dans le processus budgétaire. Ces demandes - ainsi que les principaux enjeux recensés dans l'ensemble des directions générales - sont présentées au Comité de planification et d'allocation des ressources par la Direction générale du DPF. Ce comité recommande l'approbation des budgets au Conseil de gestion, mais il n'existe aucune approbation formelle des plans d'activités intégrés des directions générales liant l'approbation du budget des directions générales aux activités prévues et aux résultats attendus pour l'utilisation de ces ressources.

L'ACDI a élaboré un plan d'activités intégré général pour l'exercice 2011-2012, qui a été signé par la présidente en octobre 2011, sept mois après le début de l'exercice. Le niveau de détail reflété dans ce plan ne fournit aucun renseignements sur les engagements des directions générales ni sur leurs prévisions budgétaires, alors que ces renseignements sont utilisés pour demander aux directions des comptes. L'absence d'un document de responsabilisation spécifique aux directions générales qui lierait l'approbation du budget de celles-ci aux résultats attendus et aux engagements prioritaires tranche avec le Rapport sur les plans et les priorités, qui est clairement un document de responsabilisation remis au Parlement dans lequel on lie les ressources approuvées aux résultats attendus.

L'utilisation des plans d'activités intégrés des directions générales comme documents formels de responsabilisation interne consolidera les liens établis entre les ressources et les résultats au niveau des directions générales et améliorera la valeur et l'utilité que ces documents méritent de par le temps et les ressources mobilisées pour leur réalisation.

Recommandation 2

Les plans d'activités intégrés des directions générales doivent être des documents de responsabilisation qui lient l'approbation du budget des directions générales à l'atteinte des priorités et des résultats attendus.

4.3 Processus

4.3.1 Coordination

Comme nous l'avons mentionné précédemment, le processus de planification stratégique et opérationnelle de l'ACDI est mené par deux unités au sein de l'Agence :

Les rôles et les responsabilités de chaque unité de l'ACDI sont clairement définis. Cependant, l'éparpillement de la planification stratégique et opérationnelle entre deux unités n'est pas d'une efficacité ou d'une efficience optimale. Chaque unité a élaboré des processus et des approches distinctes à l'égard de la planification stratégique et opérationnelle.

Au chapitre de la coordination, la DGPSR et la Direction générale du DPF ont déjà travaillé ensemble dans le passé, comme le démontre la lettre d'appel conjointe d'octobre 2010 concernant le Rapport sur les plans et les priorités et les plans d'activités intégrés. Toutefois, ce genre de coordination se fait de manière ponctuelle.

Recommandation 3

La coordination et la collaboration entre la DGPSR et la Direction générale du DPF doivent être renforcées afin d'appuyer une planification stratégique et opérationnelle efficace et efficiente dans l'ensemble de l'Agence.

4.3.2 Établissement des priorités internes

Il faudrait, dès le début du processus de planification, établir clairement l'orientation ou les priorités, en tenant compte des résultats attendus.

Chaque année, entre janvier et mars, le Secrétariat général organise une série de réunions du Conseil de gestion afin d'établir les priorités organisationnelles pour l'exercice à venir. Les cinq priorités stratégiques pluriannuelles et les douze priorités organisationnelles annuelles constituent l'ossature du cadre de planification stratégique de l'ACDI qui est adopté par les dirigeants. Avec 17  priorités élaborées à l'interne, il est difficile de reconnaître les domaines qui sont essentiels pour aider l'ACDI à s'acquitter de son mandat et à atteindre les résultats attendus et de distinguer facilement ces domaines des autres moins importants. En outre, il n'existe ni lien clair ni passerelle entre ces 17 priorités et l'architecture des activités de programme de l'ACDI.

Le Rapport sur les plans et les priorités, et les plans d'activités intégrés des directions générales, sont élaborés d'octobre à décembre, avant que l'on commence à définir les priorités organisationnelles annuelles. Bien sûr, le leadership et la participation du Conseil de gestion dans l'établissement des priorités internes sont inestimables, mais le calendrier est problématique. En définissant les priorités organisationnelles après l'élaboration des plans portant sur le même horizon, on n'a pas la possibilité de faire en sorte que les plans externes (à savoir le Rapport sur les plans et les priorités) et les plans internes (à savoir les plans d'activités intégrés) s'articulent autour des priorités approuvées par la présidente et des résultats attendus.

Recommandation 4

Le processus d'établissement des priorités internes de l'ACDI doit :

Annexe A : Critères de vérification

1.0 Le processus de planification stratégique est adéquat et coïncide avec l'architecture des activités de programme de l'ACDI et le cycle de planification du gouvernement du Canada.

2.0 Les plans d'activités intégrés sont pertinents et contribuent à une affectation efficace des ressources et à une surveillance active afin de permettre une gestion fondée sur les résultats et une prise de décision éclairée.

Annexe B : Liste des recommandations et plan d'action de la direction

Tableau 1 : Liste des recommandations et plan d'action de la direction
RecommandationResponsableMesures proposées par la directionDate cible
1. L'Agence doit continuer à encourager l'évolution des plans d'activités intégrés des directions générales en consolidant davantage leur harmonisation avec l'architecture des activités de programme de l'ACDI et les priorités et les résultats attendus connexes.DPF
  • La Direction générale du DPF a remanié le gabarit du plan des activités intégré afin qu'il s'harmonise à l'architecture des activités de programme.
Complété
  • La Direction générale du DPF, avec ses partenaires en planification, continuera à fournir appui et conseil aux directions générales afin d'améliorer l'harmonisation de l'architecture des activités de programme et des priorités de l'Agence.
En permanence
2. Les plans d'activités intégrés des directions générales doivent être des documents de responsabilisation qui lient l'approbation du budget des directions générales à l'atteinte des priorités et des résultats attendus.DPF
  • Le DPF, appuyé par la DGPSR et ses partenaires corporatifs, explorera l'idée d'une méthodologie d'approbation formelle qui liera les prévisions budgétaires aux résultats attendus.
31 décembre 2012
  • La Direction générale du DPF continuera de développer le gabarit du plan des activités intégré afin que les directions générales l'utilisent comme document de responsabilisation.
31 décembre 2012
3. La coordination et la collaboration entre la DGPSR et la Direction générale du DPF doivent être renforcées afin d'appuyer une planification stratégique et opérationnelle efficace et efficiente dans l'ensemble de l'Agence.VP-DGPSR et DPF
  • La DGPSR et la Direction générale du DPF, avec l'appui de leurs partenaires en planification, examineront les processus de planification stratégique et opérationnelle, et maximiseront l'utilisation du Comité de gestion de l'Agence pour renforcer la coordination entre les parties prenantes de l'ACDI.
31 décembre 2012
4. Le processus d'établissement des priorités internes de l'ACDI doit :
  • inclure un examen du nombre de priorités internes de manière à concentrer les efforts sur les principales d'entre elles;
  • être réglé de manière à veiller à ce que les priorités fixées à l'interne coïncident avec l'architecture des activités de programme et soient intégrées dans le Rapport sur les plans et les priorités et dans les plans d'activités intégrés.
VP-DGPSR
  • Dans le cadre de ses activités de planification continue, l'Agence s'efforcera de maintenir un nombre raisonnable de priorités internes.
En permanence
  • La DGPSR examinera avec ses partenaires en planification le calendrier et l'alignement des priorités élaborées à l'interne.
31 décembre 2012
Date de modification: