Audit de programme-pays : Burkina Faso

Mars 2014

Acronymes et sigles

Sommaire exécutif

Conformément au plan triennal approuvé (2012-2013 à 2014-2015) d’audit axée sur les risques, le Bureau du dirigeant principal de la vérification de l’ex Agence canadienne de développement international (ACDI)^{Note de bas de page 1} a mené un audit interne du programme-pays (le programme) du Burkina Faso. Cet audit avait pour objectif de fournir une assurance raisonnable aux gestionnaires et à la haute direction de l’ACDI qu’il existe des processus et des contrôles internes clés liés à la gestion du programme du Burkina Faso, et que ces derniers sont efficaces pour soutenir la réalisation des objectifs du programme.

Le Burkina Faso est un des pays dans lequels l’ACDI a une présence modeste . Le budget d’aide annuel alloué à ce programme-pays est de 17 millions de dollars. De ce montant, la programmation actuelle prévoit des engagements annuels d’environ 14,5 millions de dollars.

Le processus de planification des programmes-pays comporte deux cycles dont l’échéance est bien déterminée. Le premier cycle est le processus de planification de la stratégie-pays et du cadre de programmation-pays (CPP), lequel revient tous les cinq ans et inclut un important travail d’analyse. Le second cycle est le processus continu de planification opérationnelle, de suivi et d’établissement de rapports que les programmes mettent en œuvre tout au long de l’année.

L’audit a démontré que la stratégie-pays et le CPP du Burkina Faso, approuvés en 2009, sont conformes aux instructions. Le contexte du Burkina Faso a évolué depuis l’adoption de cette stratégie-pays. Les éléments déclencheurs justifiant la révision d’une stratégie-pays, sont existants dans le cas du Burkina Faso. Cependant, le processus de revue de la stratégie-pays n’a pu être appliqué étant dans l’attente de l’approbation de nouveaux gabarits et lignes directrices. Les représentants du programme nous ont indiqué que cette approbation était considérée comme imminente.

Le programme du Burkina Faso dispose d’un plan d’activités intégré conforme aux directives de l’ACDI, dans le cadre duquel on a cherché à mettre en œuvre des projets pour répondre au contexte émergent du Burkina Faso. Par contre, ces projets n’étaient pas alignés avec la thématique prioritaire (les enfants et jeunes) de la stratégie-pays 2009 et n’ont jamais été approuvés. Il n’existe pas de processus clairs ni de lignes directrices officielles pour assurer la gestion d’une telle situation exceptionnelle, c’est-à-dire nécessitant l’approbation de nouveaux projets qui ne cadrent pas avec la stratégie-pays existante. Cette absence de processus risque de retarder ou d’empêcher l’approbation de certains projets et de nuire à l’atteinte des objectifs du programme.

Le programme gère les projets conformément aux ententes contractuelles et, plus précisément, aux exigences décrites dans la section des modalités et conditions. Les rapports produits par les bénéficiaires sont révisés et analysés par les agents de développement de l’ACDI sur le terrain et à l’administration centrale.

Le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) prévoit que la délimitation de voies de communication claires favorise une coordination efficace entre toutes les parties de l’organisation. Nous avons observé que les processus et contrôles relatifs à la documentation, à la consignation et à la communication officielle des décisions clés ayant un impact sur la gestion du programme ne sont pas adéquats. L’absence de décisions documentées et consignées laisse place à une interprétation des mesures à prendre et augmente le risque de perte de mémoire institutionnelle. On risque également de ne pas employer de façon optimale les ressources destinées à soutenir les priorités du programme.

Conclusion

Les processus et contrôles internes clés liés à la gestion du programme du Burkina Faso existent et sont efficaces pour appuyer la réalisation de ses objectifs. Cependant, le manque de documentation et de communication des décisions clés est préjudiciable à la bonne gestion du programme. L’audit révèle également une lacune systémique dans la politique et les lignes directrices pour l'approbation des projets qui répondent aux changements des conditions du pays, mais s'écartent du plan du pays existant. Des mesures correctives dans tous ces domaines permettraient à la fois au programme et à l’encadrement des politiques d'être plus efficace et efficiente.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel, en ma qualité de dirigeant principal de la vérification, l’audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l‘audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, selon les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir une assurance de niveau audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée, ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

Le dirigeant principal de la vérification

1. Contexte

Le Bureau du dirigeant principal de la vérification a procédé à l’audit interne du programme du Burkina Faso, mis en œuvre par la Direction de l’Afrique centrale et de l’Ouest, au sein de la Direction générale des programmes géographiques (DGPG). Cet audit a été recommandé par le comité de vérification et approuvé par la présidente, et s’inscrit dans le cadre du plan triennal (2012-2013 à 2014-2015) d’audit axée sur les risques.

Le Burkina Faso est l’un des pays les plus pauvres du monde. En 2012, il se classait au 183e rang sur 186 pays pour ce qui est de l’indice de développement humain. Le principal produit d’exportation est le coton, alors que l’exportation d’or est en croissance constante. Plusieurs entreprises canadiennes ont fait des investissements au Burkina Faso et y exploitent des mines d’or.

L’ACDI intervient dans deux catégories de pays, soit les pays ciblés et les pays à présence modeste. Le Burkina Faso fait partie de cette dernière catégorie.

En soutien au cadre stratégique de lutte contre la pauvreté du gouvernement du Burkina Faso, la stratégie-pays de 2009 du programme du Burkina Faso a concentré sa programmation sur la priorité thématique de l’ACDI portant sur les enfants et jeunes, tout en maintenant son appui à la croissance économique durable par l’entremise de projets opérationnels déjà approuvés.

Le budget d’aide annuel alloué au programme du Burkina Faso était de 10 millions de dollars en 2009, et il est passé à 17 millions de dollars par année à compter de l’exercice 2010-2011. Par contre, les investissements du programme n’ont jamais dépassé 14,5 millions de dollars.

Plus de 70 % de l’aide financière canadienne au Burkina Faso est investie dans des projets qui tiennent compte de l’approche-programme, laquelle consiste en un appui budgétaire direct et une mise en commun de fonds, dans les domaines de l’éducation de base et de la microfinance. Ces projets comportent des éléments d’appui importants au renforcement des capacités et de coordination avec les partenaires techniques et financiers (PTF).

À l’administration centrale de l’ACDI, le directeur du programme peut compter sur une équipe composée d’un gestionnaire de programme, d’un analyste principal et d’agents de développement. Une équipe sur le terrain est principalement chargée d’assurer la gestion de la mise en œuvre et du suivi des projets, de même que le dialogue avec le gouvernement du Burkina Faso et les autres bailleurs de fonds. Cette équipe comprend le chef de l’aide, des agents de développement et des spécialistes de l’Unité d’appui aux programmes. Le programme est actuellement chef de file dans les secteurs de la microfinance et de l’éducation de base.

2. Objectif, portée, démarche et critères de l’audit

2.1 Objectif

L’objectif de l’audit était de donner une assurance raisonnable que les processus et contrôles internes clés reliés à la gestion du programme du Burkina Faso existent, et sont efficaces pour supporter la réalisation des objectifs du programme.

2.2 Portée

L’audit a porté sur les activités du programme du Burkina Faso reliées au budget d’aide, incluant les activités de planification stratégique du programme, ainsi que les activités d’élaboration, de gestion et de suivi des projets d’aide qui ont eu lieu entre le 1er avril 2010 et le 31 août 2012. La gestion du budget opérationnel du programme, ainsi que l’Unité d’appui aux programmes, ne sont pas inclus dans la portée de l’audit.

2.3 Démarche et méthodologie

L’audit du programme Burkina Faso à la DGPG a été mené conformément à la politique, aux directives et aux normes sur l’audit interne du Conseil du Trésor, ainsi qu’aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes. Les éléments de preuve recueillis ont été suffisants pour corroborer auprès des cadres supérieurs la conclusion énoncée à l’issue de l’audit interne.

Les méthodes d’audit suivantes nous ont permis de tirer des conclusions sur les critères d’audit :

• détermination et évaluation des risques;
• détermination et évaluation de l’efficacité des contrôles internes;
• échantillonnage des projets à examiner;
• revue et analyse d’information financière et non financière;
• revue et analyse de documentation;
• entrevues avec les responsables du programme;
• validation des constatations.

Tout au long de l’audit, les vérificateurs ont informé les responsables du programme de l’avancement des travaux et des constatations.

2.4 Critères d’audit

Les critères d’audit ont été élaborés en s’appuyant sur les politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), les lois et les règlements applicables à l’ACDI, les directives de l’ACDI, et le Cadre de responsabilisation de gestion de l’ACDI et du SCT.

• Critère 1. La stratégie-pays et le cadre de programmation du programme-pays (CPP) du Burkina Faso supportent les priorités et objectifs de l’ACDI en conformité avec les politiques et directives de l’ACDI.
• Critère 2. Le programme dispose de processus et utilise des pratiques permettant de développer des projets qui satisfont les besoins du pays et supportent l’atteinte des objectifs et ceux de l’ACDI.
• Critère 3. Le programme dispose de processus et utilise des pratiques permettant de gérer les projets avec diligence en conformité avec les politiques et directives de l’ACDI.

3. Principales constatations et recommandations

3.1 Planification stratégique

La DGPG est responsable des programmes d’aide bilatérale au développement mis en œuvre par l’ACDI. Cette aide est fournie par l’entremise de programmes-pays. Pour planifier son programme, l’équipe du Burkina Faso a procédé à une analyse stratégique de données ainsi qu’à des consultations avec les intervenants, et préparé une série de documents, dont une stratégie-pays et un cadre de programmation-pays (CPP), approuvés pour une période de 5 ans, selon les lignes directrices établies en 2010. La stratégie-pays décrit les orientations stratégiques du programme pour une période donnée et sert de base à la préparation du CPP.

Selon les lignes directrices établies en 2010 pour l’élaboration d’un CPP, un programme pays à présence modeste, tel que le Burkina Faso, doit compléter une série d’annexes dont un modèle logique, un cadre de mesure du rendement (CMR), un registre des risques et des analyses sur les thèmes transversaux. Le CPP vient appuyer l’objectif global du programme, à savoir contribuer à réduire la pauvreté, au moyen du développement des ressources humaines et du potentiel productif du Burkina Faso. Il jette les bases de la gestion d’un programme axée sur les résultats.

Les lignes directrices prévoient que la stratégie-pays et le CPP doivent être revus chaque année par la direction du programme, pour déterminer s’il y a eu des changements importants dans le contexte de développement du pays et le rendement du programme. La DGPG a établi une liste d’éléments déclencheurs qui pourraient justifier une mise à jour de la stratégie-pays. Parmi ces éléments, mentionnons :

• la modification ou le renouvellement de la stratégie de réduction de la pauvreté du pays ou de son plan national de développement;
• l’intégration des résultats de l’évaluation du programme dans la stratégie-pays et des changements notables, y compris des crises politiques, comme un coup d’État ou une guerre civile, et des catastrophes naturelles.

En 2009, le programme du Burkina Faso a élaboré une stratégie-pays. À ce moment, aucun guide officiel ni ligne directrice n’était disponible. Les instructions, les éléments et les gabarits à utiliser étaient communiqués au programme par l’entremise de courriels provenant de diverses sources et furent modifiés à plusieurs reprises. Une des instructions reçues par le programme indiquait que les stratégies des pays à présence modeste devaient se concentrer sur une seule thématique prioritaire. Le programme du Burkina Faso était alors engagé à l’égard de deux priorités thématiques. Il s’est donc concentré sur la priorité touchant les enfants et jeunes, tout en continuant d’appuyer le thème de la croissance économique durable par l’entremise des projets existants en microfinance et en agroalimentation.

À la suite de l’approbation des stratégies-pays en 2009, des lignes directrices officielles pour la préparation de telles stratégies ont été documentées en 2010. Depuis ce temps, la Division de la planification stratégique et des opérations (DPSO) est à concevoir un nouveau gabarit et de nouvelles lignes directrices pour l’élaboration des stratégies-pays. Ces nouveaux produits sont en attente d’approbation.

La stratégie-pays et le CPP du Burkina Faso sont conformes aux instructions disponibles à l’époque. Le programme du Burkina Faso a élaboré et mis en œuvre des investissements conformes à la stratégie-pays et au CPP, et sont réalisés conformément aux politiques, aux directives et aux lignes directrices de l’ACDI.

De 2010 à 2012, le programme a mis en œuvre la révision de la stratégie-pays du Burkina Faso. Le programme estimait que les éléments déclencheurs suivants justifiaient un tel examen :

• l’introduction de la Stratégie de croissance accélérée et de développement durable (2011-2015) du Burkina Faso;
• la perte de partenaires financiers et techniques participant au fonds commun (CAST)^{Note de bas de page 2} du projet d’appui à la Stratégie nationale de la microfinance (SNMF);
• les résultats décevants obtenus dans le cadre de ce projet

Les gestionnaires du programme nous ont indiqué que la stratégie-pays du programme, préparée en 2009, n’est plus optimale puisqu’elle ne tient plus compte des priorités stratégiques du Burkina Faso.

Depuis, cette révision est en attente de l’approbation des nouveaux gabarits et des nouvelles lignes directrices. Nous avons constaté que depuis 2010, divers gabarits et lignes directrices ont été analysés par la DPSO. Cependant, au moment de notre audit, ces instruments n’avaient toujours pas été finalisés et approuvés.

Recommandation 1:

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait mettre à jour, approuver et mettre en application les lignes directrices et les gabarits nécessaires à l’élaboration des stratégies-pays.

3.2 Gestion du programme

Le processus de planification^{Note de bas de page 3} des programmes-pays comporte deux cycles dont l’échéance est bien déterminée. Le premier cycle est le processus de planification de la stratégie-pays et du cadre de programmation-pays (CPP), lequel revient tous les cinq ans et inclut un important travail d’analyse, selon les lignes directrices établies en 2010. Le second cycle est le processus continu de planification opérationnelle, de suivi et d’établissement de rapports que les programmes mettent en œuvre tout au long de l’année. Le diagramme présenté à l’annexe B montre le lien entre ces deux cycles.

Les programmes-pays s’appuient sur leur CPP pour rédiger un plan annuel intégré d’activités, le mettre en œuvre et surveiller son rendement. Ce plan est un outil clé de gestion qui permet de mettre en œuvre, sur une période de cinq ans, la vision stratégique qui sous-tend la stratégie-pays et le CPP.

Le programme a développé un plan intégré d’activités pour la période correspondant à la durée de vie de la stratégie-pays. Le plan d’activités est utilisé à des fins internes et conformément aux lignes directrices. Il n’est pas soumis à un processus d’examen et d’approbation par la Direction générale. Il inclut des activités qui tiennent compte des exigences administratives de l’ACDI touchant la gestion du programme, ainsi que de celles propres à la gestion des projets actuels et à venir.

Depuis 2010-2011, le budget indicatif annuel du programme est passé de 10 millions de dollars à 17 millions de dollars, alors que les décaissements prévisibles selon les ententes contractuelles existantes étaient d’environ 14,5 millions de dollars. Au cours de la même période, le programme a suspendu les décaissements prévus (environ 1,8 M$ par année) pour le projet d’appui à la SNMF, car celle-ci éprouve des difficultés à atteindre les résultats ciblés.

À la suite de cette suspension, le programme a tout de même réussi à décaisser la majorité de son budget indicatif en 2011-2012 et en 2012-2013, en accélérant les décaissements prévus à l’égard du projet d’appui au plan décennal de développement de l’éducation de base (PDDEB). Cependant, le programme risque de générer des surplus budgétaires importants pour les années à venir si de nouveaux projets ne sont pas approuvés.

À la fin de 2011, le programme a proposé trois nouveaux projets classés sous la thématique prioritaire de croissance économique durable. Ces projets étaient inclus dans le plan intégré d’activités du programme. Deux de ces trois projets ont finalement été présentés au comité consultatif d’examen des investissements de la Direction générale et ont fait l’objet de discussions avec le directeur général régional.

Ces projets n’ont pas été soumis aux fins d’approbation, puisque la stratégie-pays de 2009 du Burkina Faso ne permet pas de nouveaux investissements à l’égard de la thématique prioritaire de croissance économique durable. Nous avons été informés qu’en février 2013, le programme a reçu l’autorisation verbale de reprendre le travail de planification de deux projets amorcés précédemment et axés sur la croissance économique durable, soit les projets d’appui aux étuveuses de riz et d’appui technique à la SNMF, afin de les soumettre aux fins d’approbation même si la stratégie-pays n’a pas encore été révisée.

Il n’existe pas de processus clairs et stables ni de lignes directrices officielles concernant l’approbation de nouveaux projets lorsque survient une situation exceptionnelle, ce qui peut nuire à l’atteinte des objectifs du programme.

Recommandation 2:

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait élaborer et mettre en œuvre un processus officiel d’approbation de nouveaux projets lorsque surviennent des circonstances exceptionnelles.

3.3 Gestion de projet

Pour évaluer les activités de gestion de projet, l’équipe d’audit a audité trois projets dont les décaissements prévus représentaient plus de 70 % du budget de la programmation 2012-2013, à savoir : appui à la SNMF; Centre financier aux entrepreneurs/Centre financier agricole (CFE-CFA); et Plan décennal de développement de l’éducation de base (PDDEB).

La revue des dossiers de projet et les entrevues effectuées lors de l’audit ont démontré une coordination efficace entre l’administration centrale et l’équipe du programme sur le terrain. Le programme du Burkina Faso a mis en œuvre des processus et des pratiques lui permettant de concevoir et de gérer des projets avec diligence, en conformité avec les politiques et directives de l’ACDI. Les mécanismes de coordination et de concertation entre le programme, les PTF et les bénéficiaires, tels qu’ils sont définis dans les ententes contractuelles et les cadres partenariaux, existent et sont efficaces.

Selon la Carte routière des processus opérationnels de l’ACDI (le manuel de référence pour l’ensemble du Processus de programmation de l’ACDI), l’élaboration d’un projet doit inclure la préparation d’un document conceptuel et d’un document d’approbation de projet (y compris une évaluation des risques, un modèle logique et un CMR). Doit ensuite suivre l’élaboration d’une entente contractuelle appropriée. La revue de dossiers nous a permis de constater que l’élaboration des projets sélectionnés est conforme aux lignes directrices. De plus, les ententes contractuelles sont conformes aux directives de l’ACDI et tiennent compte des responsabilités et des obligations des parties de façon officielle, tel qu’il est décrit dans les documents de planification.

Le programme gère les projets audités conformément aux exigences contractuelles. L’examen des dossiers nous a permis de constater que les plans de travail et les plans de mise en œuvre ont été préparés et qu’ils incluent les activités, échéanciers et ressources nécessaires pour assurer l’atteinte des objectifs.

Les modèles logiques et les CMR des projets sont conformes aux exigences de l’ACDI. L’équipe d’audit a constaté que les résultats escomptés pour les trois projets audités s’harmonisent avec les résultats du programme et les objectifs de l’ACDI. Les obligations contractuelles sont respectées et les rapports produits par les bénéficiaires sont révisés et analysés sur le terrain et à l’administration centrale.

3.4 Documentation et communication des décisions

Des processus et des contrôles efficaces offrent un niveau d’assurance à la direction que les décisions ont été prises par les fondés de pouvoir et qu’elles sont communiquées clairement aux parties concernées, comme le prévoit le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG). Les décisions clés touchent l’approbation des stratégies-pays et des CPP, ainsi que la gestion et la planification opérationnelle continue du programme. Ces décisions clés devraient être documentées, consignées et communiquées afin de préserver la mémoire institutionnelle de l’organisation et de clarifier les attentes opérationnelles à tous les échelons de l’organisation.

L’approbation en 2009 de la stratégie-pays du Burkina Faso est documentée et a été officiellement communiquée. Toutefois, selon les agents du programme, la décision de ne pas soumettre une nouvelle stratégie-pays aux fins d’approbation n’a été communiquée que verbalement, et n’a jamais été documentée ni consignée.

En décembre 2010, lors de l’examen du CPP du programme du Burkina Faso, aucun élément probant n’a été fourni permettant de démontrer que les étapes de révision et d’approbation du CPP avaient été documentées, consignées et officiellement communiquées.

Le programme a produit plusieurs documents montrant le travail accompli pour mettre sur pied de nouveaux projets, y compris les documents présentés au comité consultatif d’examen des investissements de la Direction générale, aux fins d’examen et de rétroaction. Les décisions relatives à l’arrêt ou à la reprise de la planification de nouveaux projets du programme du Burkina Faso ne sont pas officiellement documentées. Plusieurs décisions ont été communiquées verbalement, alors que d’autres ont été transmises par courriel.

Nous avons constaté que les processus et les contrôles relatifs à la documentation, à la consignation et à la communication officielle des décisions clés ayant une incidence sur la gestion du programme ne sont pas appliqués de façon rigoureuse. Ce manque de rigueur peut créer des problèmes d’interprétation au sujet des décisions et des mesures qui doivent en découler. De plus, Il y a un risque de perte de mémoire institutionnelle et d’utilisation non optimale des ressources du programme.

Recommandation 3:

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait élaborer et mettre en œuvre un mécanisme officiel relatif à la documentation, à la consignation et à la communication des décisions clés.

Annexe A : Liste des recommandations et plan d’action de la direction

Recommandation 1

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait mettre à jour, approuver et mettre en application les lignes directrices et les gabarits nécessaires à l’élaboration des stratégies-pays.

Responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des programmes géographiques

Mesures proposées par la direction : La DGPG est d’accord avec cette recommandation qu’elle est en voie de compléter. Des lignes directrices et un gabarit pour les stratégies-pays ont été développés. Ils seront revus et finalisés lorsque la structure de gouvernance du nouveau Ministère amalgamé sera établie.

Date cible : Complété

Recommandation 2

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait élaborer et mettre en œuvre un processus officiel d’approbation de nouveaux projets lorsque surviennent des circonstances exceptionnelles.

Responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des programmes géographiques

Mesures proposées par la direction : La DGPG est d’accord avec cette recommandation qu’elle est en voie de compléter. Un processus formel d’approbation est en place permettant à tous les programmes de soumettre des projets, même si ceux-ci ne sont pas alignés avec leur stratégie-pays. L’approbation de tels projets relèvent de l’autorité ministérielle. Plus tôt cette année, la DGPG a développé une nouvelle approche permettant aux programmes de présenter, par le biais de plans d’investissement, un survol des projets proposés et d’obtenir ses directions quant à l’orientation de leurs programmations. Ils pourront par le fait même soulever toute circonstance inhabituelle et identifier les changements requis à leurs stratégies-pays le cas échéant. Cette nouvelle approche a été soumise pour approbation.

Date cible : Complété

Recommandation 3

Le vice-président principal des Programmes géographiques devrait élaborer et mettre en œuvre un mécanisme officiel relatif à la documentation, à la consignation et à la communication des décisions clés.

Responsable : Sous-ministre adjoint, Direction générale des programmes géographiques

Mesures proposées par la direction : La DGPG est d’accord avec cette recommandation qu’elle a déjà complétée, avec les mécanismes formels pour communiquer les décisions clés qui sont en place. Les procès-verbaux des rencontres du Groupe des directeurs des opérations stratégiques (DSO) ainsi que du Groupe de gestion de la Direction générale des programmes géographiques (GGPG) sont partagés par courriel aux membres de ces groupes qui ont ensuite la responsabilité de partager toute information pertinente aux employés de leurs directions respectives. De plus, des rencontres périodiques sont organisées avec les employées de la DGPG et le SMA communique sur une base mensuelle avec les employés afin de les informer des derniers développements relatifs aux grands enjeux de la DGPG.

Date cible : Complété

Annexe B : Cycles du processus de planification