Audit de la gestion des marchés

Rapport final

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
Bureau du dirigeant principal de la vérification

Mars 2014

Acronymes

Sommaire exécutif

Conformément à son plan d’audit axé sur les risques approuvé pour 2012-2015, le Bureau du dirigeant principal de la vérification de l’Agence canadienne de développement international (ACDI)^{Note de bas de page 1} a mené un audit interne de la gestion des marchés. L’objectif de l’audit était de fournir une assurance raisonnable que les principaux contrôles de gestion étaient en place, qu’ils étaient adéquats et qu’ils fonctionnaient, afin que la passation des marchés de l’ACDI soit conforme aux lois et aux politiques du gouvernement du Canada.

Tout marché conclu par l’ACDI est assujetti à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et au Règlement sur les marchés de l’État. De plus, selon la nature et la valeur monétaire de la demande d’approvisionnement, divers accords commerciaux du Canada peuvent aussi s’appliquer. La Direction de la gestion des subventions, des contributions et des marchés (DGSCM), qui relève de la Direction générale du dirigeant principal des finances, a pour mandat de fournir un soutien en matière de passation des marchés aux directions générales de l’ACDI et de veiller à ce que les pratiques de gestion relatives aux marchés soient conformes aux politiques, aux règlements et aux normes du gouvernement du Canada.

L’ACDI décaisse environ 3,9 milliards de dollars annuellement sous forme de subventions et de contributions. Ses directions générales ont très fréquemment recours à la passation des marchés pour appuyer et mettre en œuvre les programmes d’aide. Une fois la loi des crédits approuvée, l’ACDI est autorisé à financer ses ententes contractuelles à partir non seulement du budget de fonctionnement, mais aussi du budget d’aide. Les directions générales de programmes, notamment la Direction générale des programmes géographiques, ont recours aux contrats d’aide pour conclure des ententes contractuelles avec des organisations de mise en œuvre et des entreprises privées qui assureront la livraison des projets bilatéraux de l’Agence. Quant aux contrats issus du budget de fonctionnement, les directions générales de l’ACDI y ont recours pour embaucher des évaluateurs, des spécialistes sectoriels ou tout autre professionnel fournissant l’expertise et les services requis.

Selon le Système d’information de l’Agence, l’administration centrale a octroyé quelque 805 contrats de services professionnels entre le 1er avril 2011 et le 31 octobre 2012. La valeur totale de ces marchés s’élève à environ 200 millions de dollars, dont 94,6 % relèvent du budget d’aide.

Nous avons constaté que l’ACDI a élaboré des politiques, des lignes directrices et des outils en matière de gestion des marchés et que ces derniers s’harmonisent avec le cadre réglementaire correspondant du gouvernement du Canada.

De plus, des processus clés rattachés aux divers outils de passation des marchés ont été instaurés et, en règle générale, ces processus ont été respectés par les utilisateurs de l’Agence. Ces processus correspondent aux exigences gouvernementales relatives aux contrats, qui stipulent que ces derniers doivent résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics.

Bien que les facteurs de risque de non-conformité aux exigences du cadre réglementaire du gouvernement fédéral sur les marchés soient considérés tant au niveau des politiques que des opérations, l’établissement d’un cadre de gestion intégrée du risque, officiel et documenté, permettrait à la DGSCM non seulement de définir les priorités des directions générales et des programmes, mais aussi de répondre à leurs besoins opérationnels tout en promouvant l’ouverture, la concurrence et l’équité dans les pratiques et les systèmes de gestion des marchés.

La DGSCM a instauré plusieurs mécanismes de surveillance, notamment un examen interne et indépendant de la qualité, la mise sur pied d’un comité de révision des évaluations, ainsi que d’une fonction de surveillance et d’établissement des rapports sur certaines activités de passation des marchés. Si l'on augmentait la capacité de cette fonction et on l’axait davantage sur le risque, l’ACDI serait mieux outillée pour non seulement contrer les risques émergents et reconnaitre les tendances qui se dessinent en matière de passation des marchés, mais aussi pour d’évaluer les répercussions de ces tendances et risques sur les autres programmes et fonctions de l’Agence.

L’ACDI devrait améliorer les principales mesures servant à répondre aux besoins courants des programmes et à atteindre les objectifs opérationnels. Elle pourrait ajouter des mesures additionnelles, notamment différentes façons d’évaluer la performance des fournisseurs en ayant recours à des normes de service, et établir une voie de communication officielle entre la DGSCM et les directions générales.

Conclusion

L’ACDI a des mesures clés en place et les utilise pour veiller à ce que ses activités de passation des marchés respectent le cadre réglementaire du gouvernement du Canada, à savoir que ses activités résistent à l’examen du public au chapitre de la prudence et de probité, qu’elles facilitent l’accès, qu’elles encouragent la concurrence et qu’elles constituent une dépense équitable de fonds publics.

Le travail d’audit a cerné des occasions d’officialiser et d’intégrer des pratiques de gestion des risques propres aux activités de passation des marchés pour s’assurer d’une part que les objectifs du processus de passation des marchés cadrent convenablement avec les objectifs des opérations et, que d’autre part, les exigences opérationnelles soient classées par ordre de priorité et respectées.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel, en ma qualité de dirigeant principal de la vérification, l’audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l‘audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, selon les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir une assurance de niveau audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée, ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

Le dirigeant principal de la vérification

1.0 Contexte

L’audit interne de la gestion des marchés faisait partie du plan d’audit axé sur les risques 2012-2015, recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente de l’ACDI le 16 mars 2012.

La Direction de la gestion des subventions, des contributions et des marchés (DGSCM), qui relève de la Direction générale du dirigeant principal des finances (DGDPF), a pour mandat de fournir du soutien aux directions générales de l’ACDI en matière de passation des marchés et de veiller à ce que les pratiques de gestion relatives aux marchés soient conformes aux politiques, aux règlements et aux normes du gouvernement du Canada. Le cadre stratégique régissant les pratiques de gestion liées à la passation de marchés comprend la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et le Règlement sur les marchés de l’État, en appui à la Loi sur la gestion des finances publiques. La passation des marchés à l’ACDI est également réglementée par la décision du Conseil du Trésor dans laquelle celui-ci décrit la gouvernance de haut niveau et les éléments clés du processus d’évaluation des propositions reçues. Pour assurer la conformité au cadre réglementaire, l’ACDI a élaboré des politiques, des lignes directrices et des bulletins sur la gestion des marchés et les a mis à la disposition des membres de son personnel dans le but de les aider à gérer les besoins en passation de marchés au quotidien, et ce, dans un contexte difficile de développement international.

Les directions générales de l’ACDI recourent fréquemment à la passation de marchés pour appuyer et mettre en oeuvre des programmes. Les ententes contractuelles sont financées soit par le budget d’aide, soit par le budget de fonctionnement. Les directions générales de programmes – notamment la Direction générale des programmes géographiques – ont recours aux contrats d’aide pour conclure des ententes contractuelles avec des organisations de mise en œuvre et des entreprises privées qui assureront la livraison des projets bilatéraux de l’Agence. Quant aux contrats issus du budget de fonctionnement, les directions générales de l’ACDI y ont recours pour embaucher des évaluateurs, des spécialistes sectoriels ou tout autre professionnel fournissant l’expertise ou les services requis.

Une analyse comparative et un examen des services de passation des marchés effectués en 2010 pour le compte de l’ACDI ont révélé que celle-ci possède un modèle unique. En effet, contrairement à d’autres ministères et organismes fédéraux, à l’ACDI, la collectivité des agents de passation des marchés s’occupe non seulement des activités traditionnelles liées à l’approvisionnement, mais aussi des activités relatives à la mise en œuvre des programmes. Cette collaboration étroite dans les activités contractuelles liées à l’aide témoigne du rôle crucial que joue la DGSCM au chapitre de l’efficacité et de l’efficience de l’exécution des programmes.

Afin d’atteindre les résultats visés par ses programmes et projets, l’ACDI dispose de diverses options contractuelles lors d’entente passée avec des organisations dans les secteurs publics, sans but lucratif et à but lucratif. Chacune de ces options exige un processus de passation des marchés distincts reflétant les exigences de la politique et des pouvoirs d’approbation. Les types de contrats ci-après sont disponibles en ligne selon la nature et le coût des services requis :

• Offres à commandes de l’ACDI
• Coopérants
• Services professionnels > 25 000 $
• Services professionnels < 25 000 $ > 15 000 $
• Services professionnels < 15 000 $
• Aide temporaire

Depuis 2009, l’ACDI possède une fonction de passation des marchés centralisée, dont le soutien contractuel aux directions générales. Les agents de passation des marchés chargés de fournir des services aux directions générales partagent les locaux avec le personnel affecté aux programmes, et ils relèvent de la DGSCM. Lors de la planification de l’audit, la DGSCM envisageait la réorganisation (nouveau modèle de prestation des services) de sa fonction de passation de marchés par secteurs d’activité, p. ex. les accords de contribution, les subventions, les approches-programmes et les marchés.

D’après le Système d’information de l’Agence, quelque 805 marchés de services professionnels ont été passés à l’administration centrale du 1er avril 2011 au 31 octobre 2012. La valeur totale actuelle de ces marchés s’élève à environ 200 millions de dollars, dont 94,6 % relèvent du budget d’aide.

2.0 Objectif, portée, démarche et critères de l’audit

2.1 Objectif

Fournir une assurance raisonnable que les principaux contrôles de gestion étaient en place, qu’ils étaient adéquats et qu’ils fonctionnaient, afin que la passation des marchés de l’ACDI soit conforme aux lois et aux politiques du gouvernement du Canada.

2.2 Portée

L’audit a porté sur les aspects comportant des risques élevés décelés dans la gestion des activités de passation des marchés de l’Agence, quant à sa conformité aux lois, aux politiques et aux règlements du gouvernement du Canada; aux politiques et procédures de l’ACDI et à l’efficacité et l’efficience de ses contrôles.

L’audit a examiné les marchés qui ont été conclus dans le cadre du budget d’aide et de fonctionnement, liés au mécanisme de sélection fondé sur les demandes de propositions (DDP) de l’ACDI et sur d’autres processus qui mènent à l’utilisation d’un contrat en tant qu’instrument financier. La portée de l’audit englobe donc les activités de passation de marchés assujetties à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et au Règlement sur les marchés de l’État.

Les tests d’audit ont été basés sur les renseignements fournis par la DGSCM concernant les marchés attribués au cours de la période s’étendant du 1er avril 2011 au 31 octobre 2012. Dans le cadre de l’audit, l’échantillon et la population utilisés comprenaient des contrats de services professionnels pour soutenir la mise en œuvre des programmes. Pour plus de détails sur la population et l’échantillonnage utilisés, consultez les annexes B et C respectivement.

L’audit n’a pas porté sur l’administration des marchés après la signature d’un contrat, ni sur les activités de passation des marchés effectuées à l’extérieur de l’administration centrale et ni sur les activités d’achat de produits.

2.3 Démarche et méthodologie

Compte tenu des principaux risques relevés et évalués ainsi que des contrôles internes rattachés aux processus opérationnels connexes, nous avons utilisé les méthodes suivantes pour recueillir les éléments probants :

• Un examen des politiques et des lignes directrices sur la gestion des marchés ;
• Un examen et une analyse des études, des audits et des examens antérieurs portant sur la gestion des marchés ;
• Un examen des dossiers sélectionnés sur les marchés et des documents connexes ;
• Des entrevues auprès des agents et des gestionnaires à divers échelons ;
• Une analyse des données financières et non financières.

2.4 Critères d'audit

Tout en prenant en considération les préoccupations de la direction, nous avons élaboré les critères d’audit en fonction des résultats de l’évaluation des risques et des contrôles internes ainsi qu’en fonction des éléments connexes du cadre de responsabilisation de gestion. Les critères suivants ont été communiqués aux principales entités faisant l’objet de cet audit :

• Critère 1. Des politiques et des lignes directrices sur la gestion des marchés ont été élaborées, sont mises en œuvre et font l’objet d’un suivi régulier pour assurer leur conformité aux règlements et aux politiques du Conseil du Trésor.
• Critère 2. Les pouvoirs, les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte en matière de passation des marchés à l’ACDI sont clairement définis et communiqués.
• Critère 3. Les processus de passation des marchés sont axés sur le risque, sont efficients, représentent un bon rapport coût-efficacité et contribuent à la réalisation des objectifs de programmation de l’Agence.
• Critère 4. Par ses services, la DGSCM contribue à l’atteinte des résultats des programmes, tout en veillant à ce que des contrôles de gestion axés sur les risques soient en place.

3.0 Principales constatations et recommandations

3.1 Structure des politiques et de la gouvernance

Politiques et cadre législatif

Parmi les instruments financiers utilisés à l’ACDI, la passation des marchés représente le défi le plus grand à relever en matière de gestion financière en raison de la complexité non seulement du contexte dans lequel il faut assurer la conformité, mais aussi des règles et de la réglementation établie par les organismes centraux fédéraux. Lorsque l’ACDI effectue un paiement en échange de biens ou de services dans le cadre d’une entente contractuelle, celle-ci est assujettie à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et au Règlement sur les marchés de l’État; ces documents définissent essentiellement les exigences et les exceptions liées aux demandes de propositions sollicitées par appel d’offres. De plus, selon la nature et le coût des besoins en approvisionnement, les divers accords commerciaux signés par le Canada peuvent aussi s’appliquer.

Pour assurer la conformité au cadre réglementaire du gouvernement du Canada en matière de passation des marchés, l’ACDI a élaboré diverses politiques et lignes directrices, ainsi qu’un bulletin, pour guider son personnel sur la question des marchés au quotidien. À titre d’exemple, le Guide des gestionnaires de l’ACDI dans la passation des marchés a été rédigé pour aider les gestionnaires à choisir le processus contractuel approprié ; on y décrit les procédures nécessaires pour attribuer ou utiliser un accord ou une entente en particulier.

L’examen des 29 dossiers de l’échantillon a révélé qu’en général les processus liés aux divers instruments de passation des marchés sont respectés et qu’ils tiennent compte de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, de même que des politiques et des lignes directrices élaborées par l’ACDI.

Structure de gouvernance

L’audit a examiné le cadre de gestion des marchés à l’ACDI pour déterminer s’il existe des structures de gouvernance en place pour revoir les tendances ou les risques relevés dans la passation des marchés et d’adopter les mesures qui s’imposent, le cas échéant.

La structure de gouvernance actuelle se résume à une série de réunions et de forums en bonne et due forme, tenus régulièrement aux divers échelons de la Direction générale du dirigeant principal des finances (DGDPF). Les principales initiatives et enjeux liés aux activités de passation des marchés sont présentées pour discussion aux divers comités de l’Agence, notamment au Conseil de gestion et au Comité de gestion de l’Agence. Il existe également deux groupes de gestion : le groupe de gestion hebdomadaire de la direction et le groupe de gestion élargi de la direction. Les membres de ces deux groupes se réunissent pour échanger sur les résultats des discussions entre le directeur général de la DGSCM et la haute direction, ainsi que pour discuter de toute nouvelle question ou de tout dossier en cours qui exigerait l’attention particulière des membres de la direction de la DGSCM.

De plus, le Forum sur la gestion des marchés, qui constitue un comité interne de la DGSCM, a pour mandat de fournir du soutien et du leadership en matière de passation des marchés et de paiements de transfert à la collectivité chargée de négocier les contrats à l’ACDI. Ce soutien et ce leadership se manifestent sous forme de discussions et d’échanges sur les expériences vécues et les leçons tirées de ces expériences. Tenu habituellement aux deux semaines, ce forum rassemble les directeurs et les gestionnaires.

Étant une partie de la structure de gouvernance, le Comité de révision des évaluations (CRE) est responsable de mener une évaluation indépendante du processus de demande de propositions pour les marchés concurrentiels d’une valeur égale ou supérieure à 500 000 $, ainsi que des préavis d’adjudication pour les contrats d’une valeur supérieure à 100 000 $. Il a pour rôle d’informer les décideurs de l’ACDI sur les questions de conformité, d’équité, d’ouverture et de transparence relatives au processus de demande de propositions. Pendant la période faisant l’objet de l’audit, ce comité a évalué 19 contrats octroyés.

De plus, la DGDPF fait partie des entités organisationnelles qui fournissent une analyse critique des programmes. Depuis le 23 avril 2012, les directeurs de la passation des marchés siègent au Comité d’examen des investissements de la Direction générale, qui est l’entité qui détermine le bien-fondé de chaque initiative d’investissement.

Pouvoirs, rôles, responsabilités et obligations de rendre compte

Dans l’Instrument de délégation des pouvoirs de sélection et de signature des documents contractuels et financiers, l’ACDI établit une distinction entre le budget d’aide et le budget de fonctionnement, et elle y précise les pouvoirs délégués pour la sélection et la signature des documents financiers et des ententes contractuelles concurrentielles et non. Les dossiers de l’échantillon que nous avons examinés se conformaient aux pouvoirs de passation des marchés.

C’est grâce à la définition et à la communication claires des rôles, des responsabilités et des obligations de rendre compte incombant aux principaux intervenants chargés de la gestion et de l’administration au quotidien des activités de passation des marchés, que cadre de gestion des marchés fonctionne efficacement et de manière durable.

Les rôles et les responsabilités en matière de passation des marchés sont indiqués dans une matrice et dans l’organigramme provisoire de la DGSCM. L’audit constate que les employés de la DGSCM comprennent clairement leurs responsabilités en tant que conseillers en passation des marchés. Cependant, pour les gestionnaires et le personnel des programmes, les obligations de rendre compte des agents de passation des marchés n’étaient pas parfaitement claires.

L’ébauche du cadre de gestion des marchés, pour lequel on attend l’approbation définitive, comprend une matrice des obligations de rendre compte qui précise les obligations et les responsabilités des agents de passation des marchés et des agents de programme pendant le cycle de vie d’une entente contractuelle.

3.2 Activités et processus de passation des marchés axés sur le risque

Gestion intégrée du risque

La gestion du risque à l’ACDI : 2010-2020 porte sur l’environnement à risque dans lequel l’ACDI exerce ses activités, ainsi que sur l’approche qu’elle a adoptée pour la gestion intégrée du risque. L’importance de cette approche réside dans sa capacité à accroître l’efficacité de l’aide apportée au développement, tout en appuyant les procédures de diligence raisonnable au sein de l’ACDI.

En intégrant la fonction de gestion du risque dans les processus actuels de gestion stratégique et opérationnelle, on permet de s’assurer que la gestion du risque constitue un des éléments clés du processus décisionnel, de la planification des activités, de l’affectation des ressources et de la gestion opérationnelle. Cela permet également aux organisations de tirer profit de la capacité et des moyens qu’elles possèdent. Dans le contexte des activités d’approvisionnement et de passation des marchés, cette méthode de gestion basée sur les risques aide l’ACDI non seulement à déterminer l’ordre de priorité des besoins opérationnels de ses directions générales et de ses programmes, mais aussi de répondre à ces besoins tout en assurant l’ouverture, la concurrence et l’équité dans le processus de passation des marchés. Cette approche permettra  d’utiliser ses ressources limitées de façon efficace et efficiente en fonction des risques et de la complexité qui entrent en jeu.

L’audit s’attendait à voir un cadre formel et documenté de gestion intégrée du risque relatif aux activités de passation des marchés de l’Agence, soit un cadre permettant de prendre en considération dans les processus appuyant la passation des marchés, les risques liés aux éléments suivants : aux besoins opérationnels des directions générales; à l’obtention des résultats visés par les programmes; et à la conformité aux exigences connexes de la politique. Plus précisément, le cadre de gestion devrait guider l’élaboration des politiques, des conseils et des outils ; l’examen et l’assurance de la qualité ; et le suivi des activités et des processus de passation des marchés.

L’audit a constaté que le risque de non-conformité aux exigences du cadre réglementaire du gouvernement du Canada sur les marchés a été pris en compte tant au niveau des politiques qu’au niveau opérationnel. Par exemple, les marchés d’une valeur supérieure à 500 000 $ font l’objet d’un processus d’examen plus rigoureux, incluant un contrôle de la qualité indépendant et un examen final du processus d’appel d’offres par le CRE. Néanmoins, on n’accorde pas suffisamment d’attention au risque que les besoins opérationnels des programmes ne soient pas satisfaits ; cette situation pourrait amener les conséquences suivantes :

• La nécessité d’apporter des modifications importantes aux plans de projet définis par les programmes de l’Agence ou par les organisations chargées de leur mise en œuvre ;
• Des occasions manquées de développement international ;
• Une sélection inappropriée d’instruments de passation de marchés pour les étapes ultérieures de la mise en œuvre d’un projet ;
• Une diminution de la confiance des partenaires d’exécution des programmes ;
• Des fonds non dépensés si un contrat n’est pas signé avant la fin de l’exercice financier.

Sur le plan opérationnel, l’absence de démarche documentée de gestion des risques pour les outils de passation des marchés. Autrement dit, aucun document énumérant les risques, et les contrôles clés y afférents, des outils de passation des marchés n’a été trouvé.

Lorsque la DGSCM amorce un processus de passation des marchés, il lui incombe de fournir, à titre de référence, des lignes directrices, une orientation et des outils sur les divers types d’instruments à utiliser pour la passation des marchés. La nature des services requis, la source de financement, l’existence de certains seuils financiers et la présence d’un mécanisme approprié sont autant de facteurs qui guident la sélection de l’instrument de passation des marchés à utiliser. L’examen des lignes directrices et des outils rattachés aux instruments actuels de passation des marchés nous a permis de constater que la DGSCM n’a fourni aucune orientation sur la manière dont les risques devaient être pris en considération dans la sélection de l’instrument à utiliser.

Les entrevues menées et l’examen des dossiers faisant partie de l’échantillon ont révélé qu’une évaluation très restreinte des facteurs de risque a été présentée pour justifier le choix de chaque instrument de passation des marchés et son processus connexe. Par exemple, en ce qui concerne 10 marchés d’une valeur de plus de 25 000 $, aucun élément probant n’a pu être recueilli pour attester qu’une évaluation documentée en bonne et due forme des risques avait été effectuée de l’instrument de passation des marchés, exception faite de trois marchés pour lesquels nous avons constaté que des discussions informelles (p. ex. des courriels) ont eu lieu sur l’évaluation des risques entre les agents de passation des marchés et les agents de programme. Qui plus est, nous avons appris que les agents de passation des marchés – qui offrent des conseils sur les marchés et qui effectuent des examens de la qualité pour les directions générales – se tiennent au courant des risques propres à chaque instrument de passation des marchés et qu’ils utilisent cette information dans l’accomplissement de leur travail. Toutefois, cette sensibilisation aux risques varie forcément d’un agent à l’autre selon ses connaissances et son expérience. Cela dit, une évaluation systématique des risques et des stratégies d’atténuation appropriées, fondées sur un cadre global de gestion intégrée du risque, permettrait aux agents de passation des marchés et aux directions générales d’être sur la même longueur d’onde, tant en ce qui concerne les risques potentiels  que les moyens de les gérer, lorsqu’ils sélectionnent et mettent en œuvre le mécanisme de passation des marchés le mieux adapté.

Recommandation 1

Le directeur général de la DGSCM devrait mettre en œuvre un cadre de gestion intégrée des risques propre à la gestion des marchés, et d’y inclure un guide sur l’évaluation des risques et de leurs mesures d’atténuation pour les instruments contractuels.

Assurance et contrôle informels de la qualité

Pour assurer la qualité des documents de passation des marchés et l’intégrité du processus d’évaluation des propositions, l’ACDI met actuellement en œuvre un certain nombre de processus d’examen de l’assurance de la qualité. Ces examens qui se déroulent de l’étape de rédaction des stipulations du contrat, à l’élaboration de la grille d’évaluation, à la publication de la DDP sur le Web et à l’évaluation des propositions, représentent une composante importante du processus de passation des marchés.

Il existe à l’heure actuelle trois niveaux d’examen : (1) un examen informel de l’assurance de la qualité effectuée par l’unité des opérations contractuelles de la DGSCM; (2) un processus officiel de contrôle de la qualité mis en œuvre par la Section des politiques contractuelles de la DGSCM; et (3) une évaluation indépendante du processus d’appel d’offres effectuée par le CRE. Un des principaux objectifs de ces examens est d’identifier les risques potentiels liés à l’approvisionnement afin que les examinateurs de la qualité proposent des mesures d’atténuation des risques.

Les deux premiers niveaux d’examen se résument à une formulation de commentaires et de conseils sur les stipulations du contrat et les grilles d’évaluation préparés par les agents responsables de direction générale. D’après les entrevues et les examens des dossiers, l’audit constate que les commentaires et les conseils fournis par les agents subalternes de passation des marchés, les agents principaux de passation des marchés et les gestionnaires des marchés – bien qu’ils soient utiles – ne sont pas toujours cohérents et que cette situation prolonge considérablement la durée du processus global de passation des marchés.

L’intention de l’ACDI en proposant le nouveau modèle de prestation des services – restructuré en fonction des secteurs d’activité et étroitement encadré par des experts en la matière – consiste à rehausser la qualité et la cohérence des services de passation des marchés fournis aux directions générales en mettant l’accent sur le secteur d’activité en question, en favorisant la spécialisation par type de marché et en réduisant la durée du cycle d’examen.

Essentiellement, on détermine le niveau d’examen de l’assurance de la qualité en fonction de la valeur monétaire du contrat en question. Plus la valeur du contrat est élevée, plus on augmente la rigueur des processus d’examen. À titre d’exemple, les contrats inférieurs à 500 000 $ font seulement l’objet d’un examen informel de l’assurance de la qualité, tandis que ceux dont la valeur s’élève à plus de 500 000 $ subissent les trois examens mentionnés précédemment. Même si l’on tient compte de l’importance relative de la valeur du contrat, d’autres facteurs de risque liés aux programmes, tel que la nature du marché ou le bilan des réalisations d’organisation de mise en œuvre ayant fait affaire avec l’ACDI, doivent également être utilisés pour déterminer l’ampleur de l’examen de la qualité à effectuer.

Un cadre de gestion intégrée du risque en bonne et due forme permettrait de traiter adéquatement les éléments suivants : les risques liés à l’approvisionnement, et les risques que les besoins opérationnels du programme ne soient pas comblés (voir la recommandation 1).

Suivi des activités de passation des marchés

Un régime de suivi efficace comporte plusieurs composantes clés, notamment une stratégie et un plan de suivi qui s’appuient sur un cadre de gestion intégrée du risque ; une stratégie de communication pour assurer un suivi des résultats ; et des mesures correctives nécessitant l’intervention de la direction.

Outre les mécanismes de surveillance mentionnés à la section précédente, la DGSCM a mis sur pied une unité de suivi, chargée d’effectuer un suivi des différents processus d’approvisionnement effectués par les directions générales, afin de mieux comprendre l’état général de l’Agence quant à sa conformité aux politiques et lignes directrices concernant la passation des marchés.

Un calendrier annuel de suivi est préparé en fonction des éléments suivants : les résultats des activités de suivi effectuées au cours de l’exercice précédent ; les demandes ponctuelles provenant de divers échelons de la direction ; et les ressources disponibles. L’audit a examiné le calendrier de 2012-2013 et constaté qu’il comprend divers types de contrats d’approvisionnement, accompagnés des délais d’exécution approximatifs. Toutefois, les auteurs du calendrier n’ont pas toujours justifié pourquoi ils avaient choisi certaines activités d’approvisionnement plutôt que d’autres.

Depuis quelques années, l’unité de suivi se penche sur divers types de processus d’approvisionnement, notamment les marchés à fournisseur unique, les services d’aide temporaire et, plus récemment, les marchés passés avec d’anciens fonctionnaires. L’unité effectue également des examens de certains marchés passés sur le terrain. Effectués à la demande des gestionnaires de programmes, ces examens visent à les assurer que les pratiques de gestion locales sont conformes aux lignes directrices applicables.

Après chaque examen de suivi, l’unité rédige un rapport comprenant des renseignements sur l’échantillon, un résumé des constatations et des recommandations fondées sur les informations recueillies. Toutefois, ces rapports ne contiennent pas de justification fondée sur les risques à l’égard de l’échantillonnage. Une telle justification faciliterait la création d’échantillons représentatifs des secteurs à risque, ce qui permettrait de suivre de façon appropriée et en temps opportun tout risque important auquel l’ACDI s’expose. De plus, dans les rapports, on ne présente pas toujours des constatations liées aux critères établis antérieurement, ce qui rend difficile tout travail visant à déceler les tendances.

Les recommandations contenues dans les rapports de suivi sont liées aux constatations découlant des activités de suivi et que ces recommandations ont toutes été acheminées à la direction de la DGSCM pour qu’elle y donne suite. Toutefois, certaines constatations importantes reviennent dans plus d’un rapport. Environ la moitié des recommandations ont été mises en œuvre à ce jour. L’audit a constaté que la DGSCM ne possède pas de processus structuré de suivi pour assurer la mise en œuvre des recommandations provenant des rapports de suivi. Sans processus de suivi officiel à l’égard des recommandations, il est possible que certaines recommandations ne soient pas mises en œuvre et que les problèmes que ces dernières visent à corriger continuent d’exister; voilà une situation pouvant compromettre l’efficacité des activités de suivi.

Lorsque le rapport de suivi est terminé, il est partagé avec la direction de la DGDPF. L’unité de suivi offre aussi aux agents des contrats et aux agents administratifs la possibilité d’assister à une session de débreffage sur les dossiers de contrats examinés. La présence à ces séances n’est pas obligatoire; toutefois, l’unité de suivi a recommandé de rendre obligatoire la participation dans le cas des dossiers de contrats à fournisseur unique et de services d’aide temporaire.

Recommandation 2

Le directeur général de la DGSCM devrait renforcer la capacité de suivi des marchés en adoptant les mesures suivantes : l’amélioration de l’analyse fondée sur les risques, la communication des résultats aux niveaux de gestion appropriés et l’élaboration d’un processus officiel de suivi des recommandations.

Établissement de rapports sur les activités de passation des marchés

Des informations financières et non financières appropriées, liées aux activités de passation des marchés et reçues en temps opportun aident la direction à déceler et à analyser les tendances et les enjeux, et à prendre les mesures qui s’imposent, le cas échéant.

La DGSCM rédige plusieurs rapports sur les activités d’approvisionnement et de passation des marchés. Il s’agit de rapports internes et de rapports externes trimestriels visant à satisfaire aux exigences de divulgation proactive de l’ACDI. Le rapport de divulgation proactive a été publié sur le site Web de l’ACDI en temps opportun et que les informations contenues sont exactes, dans l’ensemble. Toutefois, les rapports internes présentés aux gestionnaires des programmes et des directions générales, ainsi qu’à la haute direction, sont rédigés au niveau des transactions, sont de nature réactive et présentent un caractère ponctuel. Une gestion d’informations sur la passation des marchés portant une attention accrue aux aspects plus stratégiques et intégrés (p. ex. la planification à long terme des ressources humaines) appuierait les activités de suivi et de gestion du risque et permettrait à l’ACDI d’intervenir au sujet des tendances et des lacunes relevées dans ses pratiques et ses contrôles de gestion, ainsi que de s’adapter plus efficacement aux changements et aux priorités.

Des exemples d’informations sur les marchés pouvant servir à appuyer la gestion du risque et la prise de décisions proposés par le Bureau du contrôleur général du Conseil du Trésor dans la Vérification interne horizontal des systèmes d’information sur la passation de marchés et mécanismes de surveillance connexes au sein des grands ministères et organismes :

• les données relatives à la passation des marchés et aux tendances connexes ;
• la portée et l’utilisation des offres à commandes ;
• les cas où l’on n’a pas eu recours aux offres à commandes alors qu’on aurait dû le faire ;
• la proportion de marchés à fournisseur unique d’une valeur de moins de 25 000 $;
• l’analyse des modifications par fournisseur ;
• le nombre de marchés à fournisseur unique d’une valeur de plus de 25 000 $;
• le nombre de marchés et la valeur des marchés au cours de périodes données, par fournisseur.

Ces informations contribueront aux pratiques de suivi de la DGSCM, aux activités de surveillance, ainsi qu’à la prise de décisions liées à la planification tant au quotidien qu’à long terme. De plus, elles renforceront la capacité de la DGSCM à élaborer des stratégies d’atténuation des risques rattachés à la fonction de passation des marchés.

Recommandation 3

Le directeur général de la DGSCM devrait définir les besoins en matière de rapports pour les activités de passation des marchés et fournir ces rapports à la direction.

3.3 Réalisation des objectifs de programme de l’ACDI

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor stipule ce qui suit : « Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics et donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d’acquisition^{Note de bas de page 2}. » Agir de façon à répondre aux exigences opérationnelles tout en résistant à l’examen du public peut représenter un défi de taille en matière de gestion du risque.

Cela dit, des mesures clés devraient être en place et fonctionner si l’on veut répondre aux besoins organisationnels courants et atteindre les objectifs opérationnels en fournissant une prestation excellente des services de passation des marchés. Ces mesures sont les suivantes :

• Évaluer la performance des services;
• Mobiliser de façon proactive les utilisateurs d’instruments de passation des marchés lors de nouvelles initiatives et lors de l’élaboration de nouveaux outils; and
• Établir une voie de communication officielle entre la DGSCM et les directions générales afin qu’elles puissent échanger et comprendre les défis, les risques, les leçons apprises et les récents développements dans les orientations et les processus opérationnels.

Cette mobilisation et cette rétroaction devraient être analysées et incorporées à la stratégie de gestion des marchés et aux activités quotidiennes de passation des marchés.

Prestation des services et mesure de la performance

L’audit s’attendait à trouver de l’information indiquant dans quelle mesure les services fournis par la DGSCM contribuaient à la réalisation des objectifs de programme de l’ACDI. À cette fin, des mesures de performance servant à l’évaluation de la qualité et de l’efficience des activités de passation des marchés devaient être élaborées, ainsi que des mesures pour en effectuer le suivi. Les normes de service sont un élément important de l’excellence dans la gestion des services, car elles permettent de gérer la performance, de préciser les attentes des clients à l’égard des services contractuels, et de favoriser la satisfaction de la clientèle.

De plus, le besoin de normes de service pour les activités de passation des marchés a été signalé comme une priorité dans les entrevues. Toutefois, la direction de la DGSCM affirme que de telles normes n’existent pas.

En raison de l’absence d’informations quantitatives clés sur la performance – p. ex. la durée et le coût du traitement de divers types de contrats, ou des normes pertinentes en matière de services pour le traitement des demandes de marchés – nous avons dû recueillir des éléments probants qualitatifs sur le niveau de service et la qualité des extrants de la DGSCM au moyen d’entrevues menées auprès d’utilisateurs d’outils de passation des marchés à divers niveaux.

En règle générale, les personnes interrogées estiment que les relations professionnelles entre les agents de programme et les agents de passation des marchés sont bonnes – ce qui est essentiel pour l’exécution efficace et efficiente des programmes. Cependant, bien que les membres du personnel affecté aux programmes aient précisé que les services de passation des marchés répondent aux besoins opérationnels essentiels, ils ont aussi fortement suggéré que ces derniers fournissent des conseils cohérents et en temps opportuns afin d’optimiser l’exécution des programmes.

La DGSCM met présentement en œuvre un nouveau modèle de prestation des services de passation des marchés visant tant à accroître l’efficience et l’efficacité qu’à uniformiser les pratiques et les procédures. Le nouveau modèle est fondé sur les secteurs d’activité – sorte de centres d’expertise pour les différents types de passation des marchés. Les directions générales assureront une liaison directe avec les gestionnaires de secteur d’activité à propos d’initiatives d’investissement. Le but de cette réorganisation consiste à rehausser la qualité et la cohérence des services de passation des marchés en se concentrant davantage sur un secteur d’activité, en favorisant la spécialisation par type de marché et en réduisant la durée du cycle d’examen.

Recommandation 4

Le directeur général de la DGSCM devrait élaborer et mettre en œuvre des ententes et des normes sur le niveau de service requis pour les marchés et en assurer le suivi afin de mesurer le rendement de l’approvisionnement et de la passation de contrats.

Communication avec les directions générales

Les directions générales sont chargées de rédiger les stipulations des contrats et d’élaborer les grilles d’évaluation pour les DDP et les autres instruments de passation des marchés, le cas échéant. La qualité de ces documents contribue à l’efficience et à l’efficacité générales du processus de passation des marchés. Lorsqu’ils conseillent les agents chargés de rédiger ces documents, les agents de passation des marchés sont bien placés pour communiquer les erreurs courantes, les leçons apprises et les bonnes pratiques tirées de l’expérience acquise dans la mise en œuvre des politiques, des outils et des gabarits. De plus, en mobilisant les directions générales lors de l’élaboration de nouvelles politiques et de nouveaux outils, l’ACDI pourrait veiller à ce que les besoins et les exigences opérationnels soient pris en considération, tout en s’assurant que les objectifs du processus de passation des marchés cadrent convenablement avec les objectifs opérationnels.

La DGSCM a recours aux divers comités de l’Agence pour présenter de nouvelles initiatives de gestion qui peuvent avoir une incidence sur l’ensemble de l’Agence, telles que la réorganisation des fonctions de la DGSCM et les nouvelles exigences d’établissement de rapports sur les marchés passés avec d’anciens fonctionnaires. En outre, les directeurs de la passation des marchés doivent siéger à deux comités internes de la DGPG, soit au Comité d’examen des investissements de la direction générale et au Comité des directeurs de la planification stratégique et opérationnelle. Des réunions ponctuelles sont également tenues entre le directeur général de la DGSCM et le directeur général des opérations de la DGPG lorsque les besoins le justifient.

La DGSCM a mis sur pied deux forums pour la communication interne et le partage des connaissances au sein de la collectivité des agents de passation des marchés : Le Forum sur la gestion des marchés et le Café du groupe d’achats et d’approvisionnements. Ces deux forums servent à fournir du soutien et du leadership aux agents et aux gestionnaires de passation des marchés de l’ACDI et ils leur offrent l’occasion de diffuser et d’échanger de l’information, de discuter d’enjeux liés aux marchés et de partager les leçons apprises et les pratiques exemplaires. Toutefois, pour accroître l’efficience des processus, un dialogue avec les directions générales qui participent aux processus de passation des marchés pourrait être établi, afin de communiquer plus rapidement et de façon plus structurée les leçons apprises.

Pendant les entrevues, des préoccupations ont été soulevées à l’égard du niveau de consultation tenue par la DGSCM. Par exemple, l’introduction de politiques, de lignes directrices et de gabarits – qui ont tous une incidence directe sur l’exécution des programmes – ainsi que le changement d’agents de passation des marchés affectés à une équipe de projet n’ont pas été discutés convenablement avec les directions générales. Les gestionnaires de direction générale de programme ont également affirmé qu’ils ne disposent pas de tribune particulière où ils peuvent échanger avec la direction de la DGSCM sur des questions d’intérêt commun liées à la passation des marchés.

Recommandation 5

Le directeur général de la DGSCM devrait instaurer un mécanisme de communication approprié permettant de mobiliser et de consulter les directions générales, mais aussi de partager avec elles les nouvelles politiques, les lignes directrices, les gabarits, les pratiques exemplaires, et les leçons apprises.

Annexe A : Liste des recommandations et plan d’action de la direction

Recommandation 1

Le directeur général de la DGSCM devrait mettre en œuvre un cadre de gestion intégrée des risques propre à la gestion des marchés, et d’y inclure un guide sur l’évaluation des risques et de leurs mesures d’atténuation pour les instruments contractuels.

Responsabilité : Directeur général de la DGSCM

Mesures proposes par la direction :

La DGSCM effectuera un exercice d’analyse comparative en consultation avec d’autres ministères, notamment TPSGC, pour répertorier les outils d’évaluation des risques qui existent présentement.

La DGSCM élaborera en bonne et due forme un cadre de gestion intégrée du risque et un guide (propre à la gestion des marchés) en consultation avec les directions générales de programme, les services juridiques et les spécialistes de la gestion du risque afin de veiller à ce que les activités liées à la gestion du risque soient cohérentes, intégrées et alignées sur le document intitulé La gestion du risque à l’ACDI : 2010-2020.

Date cible : Complété

Recommandation 2

Le directeur général de la DGSCM devrait renforcer la capacité de suivi des marchés en adoptant les mesures suivantes : l’amélioration de l’analyse fondée sur les risques, la communication des résultats aux niveaux de gestion appropriés et l’élaboration d’un processus officiel de suivi des recommandations.

Responsabilité : Directeur général de la DGSCM

Mesures proposes par la direction :

La DGSCM effectuera une analyse axée sur les risques en consultation avec les directions générales de programme et les services de gestion des marchés afin de déterminer des secteurs dans lesquels un suivi est nécessaire et de les inclure au plan de suivi annuel.

La DGSCM communiquera d’abord les résultats du suivi à la direction pour lui donner l’occasion de contester les constatations et de collaborer au plan d’action. Par la suite, la DGSCM publiera annuellement les résultats dans intranet.

La DGSCM élaborera un plan d’action annuel sur les mesures de suivi et ce plan sera approuvé par le directeur général et communiqué aux directions générales par l’intermédiaire des comités organisationnels.

Date cible : Complété

Recommandation 3

Le directeur général de la DGSCM devrait définir les besoins en matière de rapports pour les activités de passation des marchés et fournir ces rapports à la direction.

Responsabilité : Directeur général de la DGSCM

Mesures proposes par la direction :

La DGSCM examinera les suggestions du Bureau du contrôleur général du Conseil du Trésor afin de déterminer quelles informations seraient utiles pour favoriser la gestion du risque et la prise de décisions.

La DGSCM définira ensuite les besoins d’établissement de rapports et acheminera les rapports à la direction.

Date cible : Complété

Recommandation 4

Le directeur général de la DGSCM devrait élaborer et mettre en œuvre des ententes et des normes sur le niveau de service requis pour les marchés et en assurer le suivi afin de mesurer le rendement de l’approvisionnement et de la passation de contrats.

Responsabilité : Directeur général de la DGSCM

Mesures proposes par la direction :

La DGSCM élaborera et mettra en œuvre des ententes et des normes sur le niveau de service requis pour les marchés et en assurera le suivi.

Date cible : Complété

Recommandation 5

Le directeur général de la DGSCM devrait instaurer un mécanisme de communication approprié permettant de mobiliser et de consulter les directions générales, mais aussi de partager avec elles les nouvelles politiques, les lignes directrices, les gabarits, les pratiques exemplaires, et les leçons apprises.

Responsabilité : Directeur général de la DGSCM

Mesures proposes par la direction :

En collaboration avec les directions générales de programme, la DGSCM dressera un inventaire des mécanismes de communication possibles (dont ACDI@travail).

La DGSCM instaurera ensuite des mesures structurées pour inclure les éléments suivants dans le plan d’action annuel sur les politiques : 1) la consultation préalable à l’élaboration de nouvelles politiques; et 2) la communication des nouvelles politiques, des nouvelles lignes directrices et des nouveaux gabarits; des pratiques exemplaires; et des leçons tirées de l’expérience acquise.

Date cible : Complété

Annexe B : Population de l’audit

L’Agence obtient des services professionnels au moyen d’une variété d’instruments de passation de marchés. Les informations sur ces marchés sont saisies dans le Système d’information de l’Agence. Selon ce système, 805 marchés de services professionnels ont été passés à l’ACDI entre le 1er avril 2011 et le 31 octobre 2012. Les marchés dans les secteurs autres que l’aide représentent la majorité (65,8 %) des marchés attribués en termes de quantité ; toutefois, les marchés dans le secteur de l’aide représentent 94,6 % de la valeur monétaire des marchés attribués pendant cette période.

Le tableau ci-dessous présente une ventilation des marchés entre le secteur de l’aide et les autres secteurs pour chaque type de marché faisant partie de la portée de l’audit.

Annexe C : Caractéristiques de l’échantillon

Pour faire l’objet d’examen, un échantillon comptant 29 marchés, représentant divers instruments de passation de marchés, sources de financement et directions générales. La valeur monétaire totale des marchés de notre échantillon s’élève à près de 100 millions de dollars ou à environ 50 % de la valeur totale de la population de l’audit.

Des dossiers sélectionnés, 65,5 % constituent des marchés dans le secteur de l’aide, lesquels représentent 99,3 % de la valeur totale de l’échantillon.