Audit de la prestation des services de la plateforme internationale au réseau canadien à l’étranger

Soutenir efficacement la prestation des services communs

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
Bureau du dirigeant principal de la vérification

Septembre 2014

Sommaire exécutif

Conformément à son plan d’audit axé sur les risques 2013‑2016, lequel a été approuvé, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a réalisé un audit interne de la prestation des services du Secteur de la plateforme internationale au réseau du Canada à l’étranger, au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD, le ministère).

Pourquoi cela est il important?

Le MAECD gère les missions et les services diplomatiques et consulaires du Canada à l’étranger afin de permettre au gouvernement du Canada de servir les Canadiens avec efficacité et de promouvoir les intérêts du pays. Le maintien de l’infrastructure et des services propres à un réseau fonctionnel de missions joue un rôle fondamental dans la réalisation des priorités internationales du gouvernement du Canada.

Conformément à la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor, le MAECD, en tant qu’organisme offrant des services communs, assure toute une gamme de services aux ministères et organismes fédéraux (ministères partenaires) et à ses cooccupants (les sociétés de la couronne, les gouvernements provinciaux, d’autres gouvernements nationaux et, enfin, les organisations non gouvernementales). Selon les états financiers de 2012‑2013 du Ministère, les dépenses de fonctionnement, aux titres de la gouvernance, des orientations stratégiques et de la prestation des services communs, ont atteint 609,5 millions de dollars, ce qui équivaut à presque 30 % des dépenses de fonctionnement totales du Ministère.

En date du 31 mars 2013, le réseau du Canada à l’étranger, y compris ses 172 missions disséminées dans 105 pays, servait de plateforme internationale à 26 ministères et organismes fédéraux et à dix cooccupants. À l’appui des programmes internationaux de tous les ministères et organismes du gouvernement du Canada, le MAECD a établi un Protocole d’entente (PE) interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger pour fournir le cadre d’une exécution efficiente et rentable des activités et des services communs.

Il incombe au Ministère de fournir des services rapides, compétitifs et de haute qualité là où il a établi des relations diplomatiques. On s’attend à ce que, grâce à un cadre solide de contrôle de la gestion, le Secteur de la plateforme internationale assure des services communs aux missions et à l’administration centrale, d’une façon viable et responsable du point de vue financier qui favorise la prestation rentable et efficiente des services.

Qu’avons nous examiné?

L’audit avait pour objectif d’évaluer l’efficacité du cadre de contrôle de la gestion du Ministère en ce qui concerne la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger. Cela comprenait les aspects suivants :

• l’application du cadre de recouvrement des coûts des services communs;
• la justesse de la méthode d’établissement des coûts liée à l’appui fourni aux clients du Ministère dans les missions à l’étranger;
• la surveillance et la gestion du rendement des services.

L’audit a porté sur les principales activités du Secteur de la plateforme internationale en matière de services communs, sur son approche du recouvrement des coûts et sur l’application de celle-ci à la prestation des services communs du Ministère au réseau du Canada à l’étranger, au cours des années financières 2012-2013 et 2013-2014 jusqu’au 30 juin 2013.

Les auditeurs ont examiné les méthodologies utilisées pour les catégories/éléments de coût suivants :

1. Frais de construction (projets)
2. Frais de fonctionnement de la chancellerie
3. Recapitalisation
4. Loyer des logements du personnel
5. Entretien des logements du personnel
6. Services publics – Logements du personnel
7. Aménagement des logements du personnel
8. Mobilier et accessoires des logements du personnel
9. Fonctionnement des missions
10. Frais de services communs à l’étranger – GI/TI
11. Connectivité (TI)
12. Entreposage de longue durée
13. Réinstallation
14. Directives sur le service extérieur
15. Salaire et avantages sociaux

Ils les ont choisis en fonction du niveau de risque. L’annexe A (À propos de l’audit) contient la liste complète des éléments de coût normalisés du MAECD.

Qu’avons nous constaté?

Le Ministère possède un solide modèle de gouvernance et de fonctionnement qui s’accompagne de fonctions de responsabilisation et de surveillance bien établies en ce qui concerne la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger. Il dispose aussi d’un cadre de recouvrement des coûts, y compris une méthode d’établissement des coûts à l’intention des intervenants de l’interne et de l’extérieur. Il existe des pratiques exemplaires, mais des améliorations sont possibles pour ce qui regarde la conception et l’application de la méthode d’établissement des coûts ainsi que la surveillance et les rapports. Ces améliorations permettraient au Ministère de garantir aux intervenants susmentionnés qu’il fournit des services communs économiques et de qualité dans tout le réseau des missions.

Le Ministère dispose d’une solide structure de gouvernance, mais de légères améliorations renforceraient le processus décisionnel.

Le Ministère possède une bonne structure de gouvernance pour s’attaquer aux questions stratégiques et relatives à la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger. Les fonctions de surveillance sont bien établies et consignés. On pourrait apporter de légères améliorations à l’organisation et à la coordination des organismes de surveillance pour accroître la productivité des réunions et l’efficacité du processus décisionnel.

Le Ministère possède un bon modèle de fonctionnement; il faudrait clarifier les attentes relatives aux rôles et aux responsabilités internes afin de renforcer la responsabilisation.

Le Ministère possède un bon modèle de fonctionnement pour s’attaquer aux questions stratégiques et aux relatives à la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger; le modèle définit clairement les rôles et les responsabilités des intervenants de l’interne et de l’extérieur, ainsi que les fonctions de surveillance et de révision. À l’interne, il faut préciser les rôles et les responsabilités afférant à la prestation des services communs afin de garantir la compréhension et l’uniformité des attentes à l’égard de la gestion et de l’administration des méthodes d’établissement des coûts et des normes de prestation des services.

Le Ministère possède des méthodes exhaustives d’établissement des coûts, mais il peut en améliorer la conception et l’application de manière à pouvoir mieux valider les frais inhérents aux services communs.

Le Ministère dispose d’un cadre exhaustif d’établissement des coûts lui permettant de cerner et de calculer avec justesse les coûts liés à la prestation des services communs. Afin de garantir l’exactitude et le bien‑fondé des coûts en question et de montrer qu’il fonctionne avec économie, le Ministère doit consigner les méthodes d’établissement des coûts employées et les rendre accessibles de façon centrale, de manière à pouvoir les valider, les employer avec cohérence et les évaluer sur une base continue.

En élaborant une approche intégrée pour suivre les résultats et le rendement, le Ministère serait mieux en mesure de mesurer la qualité des services fournis aux clients.

Le Ministère a mis en place des normes de service, il surveille le rendement et il s’est muni d’un cadre de mesure du rendement. En clarifiant les normes de prestation des services, en se dotant d’une approche intégrée de surveillance et en continuant d’améliorer le cadre de mesure du rendement, y compris les indicateurs et la collecte des données, il pourra mieux répondre aux attentes des clients au chapitre des services.

Principales recommandations

Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

• mette à jour le mandat du Conseil des SMA et du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger pour y inclure des dispositions sur la coordination et l’organisation des réunions, sur la présence à ces dernières, sur la tenue à jour des comptes rendus de décisions et sur la communication en temps opportun des renseignements nécessaires à la prise des décisions.
• améliore la conception et l’application des méthodes d’établissement des coûts en :
  • clarifiant les responsabilités de même que les attentes en ce qui concerne les gestionnaires et les administrateurs;
  • s’assurant que les méthodologies et les hypothèses soient bien consignées et facilement accessibles;
  • examinant les méthodologies quant à leur justesse et à leur cohérence;
  • mettant en œuvre un processus de validation;
• consigne et examine en bonne et due forme les procédures et les lignes directrices en ce qui concerne le calcul et l’application des frais liés à la création ou à la suppression des postes, pour s’assurer qu’elles soient économiques pour le Ministère;
• améliorer la surveillance et les rapports sur le rendement en clarifiant les normes de service, en examinant le cadre de mesure du rendement et en adoptant une méthode de collecte des données.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, l’audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, selon les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport et pour fournir une assurance de niveau audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée, ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

Jean Goulet
Dirigeant principal de la vérification

1. Contexte

L’audit de la prestation des services de la plateforme internationale au réseau du Canada à l’étranger a été approuvé dans le cadre du Plan triennal (2013‑2016) de vérification axé sur les risques dressé par l’ancien ministère des Affaires étrangères et du Commerce international; le plan a été déposé devant le Comité ministériel de vérification à sa réunion du 13 février 2013 et il a été approuvé par les sous‑ministres.

En vertu de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (Loi sur le MAECD), le Ministère gère les missions et les services diplomatiques et consulaires à l’étranger afin de permettre au gouvernement du Canada de bien servir les Canadiens et de faire valoir les intérêts du pays. Le maintien d’un réseau fonctionnel de missions, avec l’infrastructure et les services que cela suppose, joue un rôle déterminant dans la réalisation des priorités internationales du gouvernement du Canada.

Le réseau de missions du Canada sert de plateforme internationale à 26 partenaires et à dix cooccupants. Il sert, par ordre de priorité, les ministères et les organismes fédéraux (ministères partenaires), puis les sociétés de la Couronne, les gouvernements provinciaux et les autres gouvernements nationaux et, enfin, les organisations non gouvernementales (cooccupants). Il incombe au Ministère de fournir toute une gamme de services communs au réseau à l’étranger, conformément à la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor. Les services fournis comprennent ce qui suit :

• les services financiers
• les services relatifs aux biens et au matériel
• les services de gestion de l’information et des technologies de l’information
• l’administration des Directives sur le service extérieur
• les services de sécurité
• l’administration des employés recrutés sur place
• les services de courrier diplomatique et de logistique
• d’autres services professionnels et administratifs.

Afin d’appuyer les programmes internationaux de tous les ministères et organismes fédéraux du gouvernement du Canada, le MAECD a adopté un Protocole d’entente (PE) interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger; le protocole vise à fournir un cadre d’exécution efficient et économique des activités et des services de soutien. En ce qui concerne les ressources liées à la représentation à l’étranger, les ministères partenaires fournissent au MAECD, avant la prestation des services communs, les niveaux convenus de financement en recourant aux instruments appropriés : le Budget supplémentaire des dépenses et un financement axé sur les niveaux de référence au moyen de la mise à jour annuelle des niveaux de référence. À titre exceptionnel, l’Administration centrale du MAECD peut gérer les besoins de trésorerie d’un ministère partenaire particulier, sous réserve d’un engagement écrit d’aller de l’avant et d’exécuter les transferts des niveaux de référence en recourant aux processus de transfert financier.

Selon les états financiers de 2012‑2013 du Ministère, les dépenses de fonctionnement, aux titres de la gouvernance, des orientations stratégiques et de la prestation des services communs, ont atteint 609,5 millions de dollars, ce qui équivaut à presque 30 % des dépenses de fonctionnement totales du Ministère.

2. Observations et Recommandations

Le Ministère dispose de bases solides qui lui permettent d’améliorer la gestion et l’établissement des coûts de la prestation des services communs.

Le Ministère possède un solide modèle de gouvernance et de fonctionnement qui s’accompagne de fonctions de responsabilisation et de surveillance bien établies en ce qui concerne la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger. Il dispose aussi d’un cadre de recouvrement des coûts, y compris une méthode d’établissement des coûts à l’intention des intervenants de l’interne et de l’extérieur. Il existe des pratiques exemplaires, mais des améliorations sont possibles pour ce qui regarde la conception et l’application de la méthode d’établissement des coûts ainsi que le contrôle et les rapports. Ces améliorations permettraient au Ministère de garantir aux intervenants susmentionnés qu’il fournit des services communs économiques et de qualité dans tout le réseau des missions.

2.1 Le Ministère possède une bonne structure de gouvernance; de légères améliorations renforceraient le processus décisionnel.

Le Ministère possède une bonne structure de gouvernance pour s’adresser aux questions stratégiques et relatives à la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger. Les fonctions de surveillance sont bien établies et consignées. Les comités interministériels et ministériels offrent aux autres ministères fédéraux, aux cooccupants et aux programmes du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) des occasions de participer à la prise des décisions concernant la prestation des services communs, d’exprimer des préoccupations et de transmettre l’information aux clients. On pourrait cependant apporter de légères améliorations à l’organisation et à la coordination des organismes de surveillance pour accroître la productivité des réunions et l’efficacité du processus décisionnel.

2.1.1 Des organismes de surveillance existent et sont bien consignés.

La gouvernance, c’est la combinaison de processus et de structures mis en place afin de modeler, diriger, gérer et surveiller les activités de l’organisation pour qu’elle atteigne ses objectifs. La présence d’organismes de surveillance est importante pour garantir que l’orientation, les plans et les décisions de la direction sont judicieux et responsables. Le MAECD, les ministères partenaires et les cooccupants prennent part à la prise des décisions relatives aux services communs par l’intermédiaire de divers comités interministériels et ministériels. Cette structure de gouvernance est décrite dans le Protocole d’entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger (PE) et dans le Cadre de recouvrement des coûts des services communs. Les comités ont des mandats clairs qui décrivent leur but, les exigences en matière de rapports, la fréquence de leurs réunions, les principaux points de leur ordre du jour ainsi que leurs processus et responsabilités.

Les comités interministériels et ministériels s’attaquent aux questions stratégiques et relatives à la prestation des services communs et ils fournissent une orientation stratégique pour la gestion du réseau des missions à l’étranger :

a) Comités avec des représentants interministériels

Il incombe aux comités interministériels de s’attaquer aux questions stratégiques et relatives à la prestation des services communs. Le MAECD préside chaque comité au sein duquel siègent les représentants de ministères partenaires. Il importe de souligner que les noms de certains comités ministériels ont changé par suite de la fusion (p. ex. le Comité des opérations est devenu le Comité de la gestion ministérielle).

• Le Sous‑comité des sous‑ministres chargés de la représentation à l’étranger (Sous‑comité des SM), présidé par le sous‑ministre des Affaires étrangères, se compose de sous‑ministres fédéraux des ministères partenaires. Il lui incombe de promouvoir auprès des ministères fédéraux la coordination de la politique, des programmes et de l’utilisation des services communs, relativement aux missions du MAECD. Il approuve le PE interministériel et il interprète les règles concernant la responsabilisation des chefs de mission.
• Le Conseil des sous‑ministres adjoints sur la représentation à l’étranger (Conseil des SMA), présidé par le SMA, Secteur de la plateforme internationale, conseille le Sous‑comité des SM sur la coordination des programmes dans les missions. Il lui appartient d’examiner les plans d’attribution des ressources opérationnelles fournis par les ministères partenaires et de promouvoir d’autres façons d’attribuer les ressources pour obtenir une prestation plus performante des services communs. Le Conseil approuve l’approche de recouvrement des coûts des services communs et les normes relatives aux services communs assurés à l’étranger et il examine les plans d’investissement et les priorités du Secteur de la plateforme internationale.
• Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger (GTISCE), présidé par le Directeur des relations avec les clients du MAECD, comprend un fonctionnaire titulaire d’un poste de directeur dans chaque ministère partenaire et chez chaque cooccupant. Le Groupe de travail communique ses avis au Conseil des SMA et lui fournit orientations et directives sur les questions stratégiques intéressant la prestation des services communs; en outre, il évalue le fonctionnement et la mise en œuvre du PE. Il examine et traite les questions relatives aux accords financiers et aux frais imputés qui se rapportent aux services communs, aux coûts afférents ou aux niveaux de service et il agit à titre d’organe de règlement des différends concernant le PE interministériel.
• Le Comité des missions est dirigé par un directeur général et conseille le Comité des opérations; il prend des décisions sur la configuration et les enjeux opérationnels des missions. De plus, il fournit une orientation stratégique et une surveillance quand se posent de grandes questions intéressant les ressources générales et les politiques et concernant le réseau des missions.
• Le Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts (CPPCC), un comité de travail présidé par la Direction des relations avec les clients, s’occupe d’examiner les mécanismes de recouvrement des coûts du MAECD afin de garantir la viabilité financière. Par l’intermédiaire du Directeur des relations avec les clients, le Comité conseille le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger au sujet des changements proposés ou des nouvelles méthodes d’établissement des coûts. En 2012, on a décidé que tous les clients pourraient siéger au Comité.

b) Comités composés de représentants du MAECD

Il existe aussi des comités ministériels qui fournissent une orientation stratégique sur la gestion du réseau de missions à l’étranger et qui prennent des décisions sur les enjeux opérationnels des missions :

• Le Comité des opérations, dont les membres sont des directeurs généraux et des sous‑ministres adjoints, communique des avis au Conseil des SMA et oriente, d’un point de vue stratégique, la gestion du réseau de missions à l’étranger.
• Le Comité de la stratégie de gestion de l’information et de la technologie de l’information (au niveau des directeurs généraux) supervise tous les investissements faits au Ministère dans les domaines de la gestion de l’information et des technologies de l’information et il conseille le Comité des opérations au sujet de l’exécution de gros investissements et projets dans les domaines susmentionnés.
• Le Comité de gouvernance des employés recrutés sur place (au niveau des directeurs généraux) prend des décisions concernant les politiques de gestion des ressources humaines pour les employés recrutés sur place dans les missions. Il fournit une orientation stratégique et une surveillance dans le contexte des grandes questions relatives aux ressources humaines qui touchent les employés recrutés sur place.
• Le Comité de la représentation à l’étranger (CRE) (au niveau des directeurs adjoints) est un sous‑comité du Comité des missions qui examine toutes les demandes visant à modifier des postes à l’étranger, pour en étudier les conséquences financières et opérationnelles. Il recommande l’apport des changements lorsque les autorisations nécessaires ont été reçues et que la source de financement a été confirmée.

Gouvernance des services communs – Comités et groupes de travail
(Avant la fusion du MAECI et de l’ACDI)

2.1.2 Les comités de gouvernance et les groupes de travail procurent aux ministères partenaires de bonnes tribunes où échanger des renseignements et exprimer leurs préoccupations.

Les comités et les groupes de travail se réunissent régulièrement pour favoriser la clarté dans les rôles et les responsabilités propres à la gouvernance du réseau des missions et au partage des renseignements entre les ministères partenaires. Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger sert de tribune pour faire participer les clients de l’interne et de l’extérieur et, en particulier, pour communiquer avec les directeurs généraux et les directeurs. Le Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts offre aux responsables des processus opérationnels, aux clients et aux intervenants de l’interne un contexte où ils peuvent présenter tout problème qu’ils ont au sujet de la méthode actuelle d’établissement des coûts. Pendant les réunions, divers aspects de la méthode font l’objet de discussions, et les éléments de coût sont examinés. On veut ainsi parvenir à un consensus sur les politiques et les procédures de calcul des coûts pour s’assurer qu’elles sont appliquées avec équité et cohérence.

2.1.3 L’amélioration de la coordination avec les intervenants, en ce qui concerne les réunions des comités et des groupes de travail, pourrait influer positivement sur le processus décisionnel.

Il est possible d’améliorer la coordination avec les intervenants en ce qui concerne les réunions des comités et des groupes de travail, en particulier le Conseil des sous‑ministres adjoints et le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger, afin d’accroître la productivité des réunions. Il est essentiel que les fournisseurs de services comprennent les besoins et les préoccupations des clients, car cela accroît le degré de satisfaction chez les clients. Faute d’une coordination appropriée et en temps opportun, on risque d’empêcher la réalisation des objectifs de la réunion par suite d’un taux de présence faible, d’avoir des délégués dépourvus des pouvoirs voulus et de priver les participants à la réunion de tous les renseignements nécessaires pour garantir l’efficacité du processus décisionnel.

La Direction des relations avec les clients sert de secrétariat aux comités de gouvernance, y compris le Sous‑comité des sous‑ministres chargés de la représentation à l’étranger, le Conseil des sous‑ministres adjoints sur les services communs à l’étranger et le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger. L’équipe d’audit s’est réunie avec quatre clients de l’extérieur, à savoir Citoyenneté et Immigration Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada et Exportation et développement Canada. Les clients ont dit que les principaux rôles et responsabilités liés à la prestation des services communs sont clairement expliqués, mais ils ont exprimé des préoccupations au sujet de la coordination de certaines réunions du Conseil des sous‑ministres adjoints et du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger :

• Conseil des sous‑ministres adjoints : des clients ont fait savoir que les renseignements et l’ordre du jour n’étaient pas toujours envoyés assez longtemps d’avance pour que les sous‑ministres adjoints pussent se préparer ou assister à la réunion. Dans un cas, à cause du court préavis, un sous‑ministre adjoint a envoyé à sa place un directeur qui n’a pas pu voter sur des questions particulières importantes pour le Ministère, car seuls les sous‑ministres adjoints peuvent voter pendant la réunion. Par conséquent, en communiquant tôt la date de la réunion du Conseil, on lui permettrait beaucoup mieux d’atteindre les résultats escomptés.
• Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger : les raisons pour lesquelles les questions sont portées à l’attention du Conseil des sous‑ministres adjoints n’étaient pas toujours claires, tout comme la documentation connexe. L’avis annonçant la réunion et l’ordre du jour étaient habituellement envoyés trois jours avant la réunion, ce qui ne donnait pas assez de temps aux participants pour s’exprimer sur l’ordre du jour, surtout quand des questions qui avaient été reportées à la prochaine réunion ne figuraient pas dans l’ordre du jour.
• Un client a précisé que les réunions du comité ne lui étaient pas utiles parce qu’il occupait son poste depuis relativement peu de temps. Pour lui, il conviendrait de convoquer une réunion annuelle qui donnerait aux autres ministères fédéraux un aperçu de diverses questions et des changements apportés à la gestion du réseau des missions à l’étranger. Un petit ministère a déclaré qu’il est difficile pour les petits ministères partenaires d’assister à toutes les 10 réunions du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger, vu les ressources limitées dont ils disposent pour travailler avec le MAECD et son personnel à l’étranger.

Recommandation

1. 1. Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale mette à jour les mandats du Conseil des SMA et du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger pour y inclure des dispositions sur la coordination et l’organisation des réunions, sur la présence à ces dernières, sur la tenue à jour des comptes rendus de décisions et sur la communication en temps opportun des renseignements nécessaires à la prise des décisions.

2.2 Le Ministère possède un bon modèle de fonctionnement; il faudrait clarifier les attentes relatives aux rôles et aux responsabilités internes afin de renforcer la responsabilisation.

Le Ministère possède un bon modèle de fonctionnement pour s’attaquer aux questions stratégiques et aux questions relatives à la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger; le modèle définit clairement les rôles et les responsabilités des intervenants de l’interne et de l’extérieur, ainsi que les fonctions de surveillance et de révision. À l’interne, il faut préciser les rôles et les responsabilités afférant à la prestation des services communs afin de garantir la compréhension et l’uniformité des attentes à l’égard de la gestion et de l’administration des méthodes d’établissement des coûts et des normes de prestation des services.

2.2.1 Les rôles et les responsabilités des intervenants de l’interne et de l’extérieur relativement à la prestation des services communs sont clairement définis dans le Protocole d’entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger

Le cadre de responsabilisation décrit dans la Politique sur les services communs définit les responsabilités et les rôles respectifs des organismes assurant des services communs (fournisseurs de services communs) et des ministères fédéraux (utilisateurs des services communs). On a défini clairement ces rôles et responsabilités pour fournir une carte de route bien structurée sur la participation des principaux intervenants, préciser les attentes et réduire la confusion.

Les rôles et les responsabilités des intervenants de l’interne et de l’extérieur relativement à la prestation des services communs sont clairement définis dans le Protocole d’entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger. Le Protocole précise en effet quels sont les rôles et les responsabilités du MAECD, du sous‑ministre des Affaires étrangères, des chefs de mission, des ministères partenaires à l’Administration centrale, des gestionnaires de programme, des employés canadiens et des employés recrutés sur place, ainsi que les responsabilités et les rôles concernant la gestion des ressources humaines, les biens, la gestion du matériel et de l’information et les services de gestion de l’information et des technologies de l’information. Enfin, le Protocole explique les ententes financières, les méthodes de recouvrement des coûts et les pouvoirs financiers aux fins de la représentation à l’étranger.

Au MAECD, le sous‑ministre adjoint, Secteur de la plateforme internationale, a l’autorité fonctionnelle à l’égard des services communs et il rend compte des questions liées au Protocole d’entente. Le principal contact opérationnel et coordonnateur du Protocole d’entente est le Directeur des relations avec les clients. Les ministères partenaires désignent une personne‑ressource principale au niveau des directeurs ou à un niveau équivalent et des personnes-ressources au niveau opérationnel pour les services communs.

Au Ministère, les directions générales fonctionnelles chargées des services communs jouent elles aussi un rôle essentiel lorsqu’il s’agit d’établir les coûts, car elles examinent régulièrement les éléments de coût liés aux services qu’elles fournissent.

2.2.2 À l’interne, les responsabilités et les rôles relatifs à la prestation des services communs ne sont pas toujours clairs, ce qui peut entraîner la confusion et des lacunes dans la prestation.

À l’extérieur, les responsabilités et les rôles liés à la prestation des services communs sont clairement définis dans le Protocole d’entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger et ils sont bien expliqués au cours des réunions des comités et des groupes de travail interministériels et ministériels. À l’interne, cependant, ils ne sont pas clairs, ou la responsabilisation n’est pas renforcée, ou les deux. Cela risque de susciter la confusion au sujet des responsabilités. Plus particulièrement :

• À l’heure actuelle, la responsabilité des méthodes d’établissement des coûts n’est pas claire, et elle est assumée par différents groupes dans l’ensemble du MAECD, ce qui accroît le risque d’incohérence et de malentendus.
• À l’heure actuelle, il n’existe, dans le Secteur de la plateforme internationale, aucune autorité centrale chargée de la surveillance continue et des rapports sur le rendement en fonction des normes de prestation des services, ce qui entraîne un chevauchement des efforts.
• La fonction de surveillance/révision que le dirigeant principal des finances du Ministère exerce à l’égard des services communs est définie dans le mandat des Finances et Opérations ministérielles et dans l’entente de responsabilisation conclue entre lui et le sous‑ministre adjoint, Secteur de la plateforme internationale. Selon l’entente, le dirigeant principal des finances exerce son pouvoir de surveillance/révision sur la budgétisation, la planification financière et la gestion des ressources au niveau du Ministère et des secteurs, dans les missions et dans les centres de services régionaux. L’entente de responsabilisation établie entre le dirigeant principal des finances et le sous‑ministre adjoint, Secteur de la plateforme internationale précise que le Secteur du dirigeant principal des finances offre des services dans le domaine de la gestion des coûts, par exemple l’élaboration de modèles d’établissement des coûts pour les initiatives du Ministère, par l’intermédiaire de son Centre d’expertise en établissement des coûts. Le dirigeant principal des finances siège au Conseil des SMA, et son personnel fait de même au Comité des politiques et des procédures en matière d’établissement des coûts. Cependant, on ne voit pas au juste comment ces responsabilités sont effectivement assumées.

Recommandation

2. Il convient de clarifier les responsabilités et les rôles relatifs à la prestation des services communs, en ce qui concerne :

1. a) la responsabilité de la méthodologie globale d’établissement des coûts, y compris les attentes relatives à la gestion et à l’administration des processus sous jacents de calcul des coûts, les éléments de coût et les processus de validation et de révision;
2. b) la responsabilité et les attentes en ce qui a trait à la gestion et à l’administration de la surveillance continue et des rapports sur le rendement en fonction des normes de prestation des services.

2.3 Le Ministère possède des méthodes exhaustives d’établissement des coûts, mais il peut en améliorer la conception et l’application de manière à pouvoir mieux valider les frais inhérents aux services communs.

Pour veiller à ce que les services communs soient fournis d’une façon viable et responsable du point de vue financier, il faut une compréhension profonde et exacte des coûts sous‑jacents de la facturation de ces services dans tout le réseau du Ministère à l’étranger. Le Ministère, se fondant sur les directives du Conseil du Trésor relatives à l’établissement des coûts, a élaboré et employé un cadre exhaustif d’établissement des coûts pour cerner et calculer les coûts liés à la prestation des services communs. Afin de garantir l’exactitude et le bien‑fondé des coûts en question et de montrer qu’il fonctionne avec économie, le Ministère doit étayer les méthodes d’établissement des coûts employées et les rendre accessibles de façon centrale, de manière à pouvoir les valider, les employer avec cohérence et les évaluer en permanence.

2.3.1 Les méthodes et les hypothèses relatives à la conception et à l’établissement des coûts pourraient être plus clairement consignées; cela faciliterait l’examen et garantirait la justesse, la cohérence et le transfert des connaissances entre les employés responsables.

En consignant les méthodes d’établissement des coûts et les éléments sous‑jacents et en les rendant plus facilement accessibles, le Ministère sera mieux en mesure d’examiner la conception de façon régulière pour garantir la justesse, l’application uniforme et le transfert des connaissances entre les employés responsables. Au moment de l’audit, la conception des méthodes d’établissement des coûts qui était employée n’était pas clairement consignée. Par conséquent, il pourrait y avoir des incohérences dans les hypothèses et les méthodes appliquées pour calculer les coûts, et les méthodes en question risquent de ne pas convenir aux besoins et de ne pas être utilisées de façon uniforme. Ces facteurs compliquent le travail de quiconque veut comprendre le calcul des coûts. 

a) La conception des méthodes d’établissement des coûts employées, y compris l’obtention des sources de données, les calculs et les hypothèses sous jacentes en ce qui concerne les services communs, n’est pas clairement consignée, de sorte qu’il est difficile de comprendre comment chaque coût est calculé et comment les frais par poste sont fixés.

Afin de comprendre à fond le fonctionnement des méthodes d’établissement des coûts des services communs, il nous a fallu passer du temps avec le responsable de chaque méthode ou modèle de calcul des coûts qui nous a décrit la source des données, la manière dont les coûts sont calculés et les hypothèses posées pour arriver au coût estimatif d’un élément et des frais estimatifs par poste.

Les services communs comprennent un certain nombre de produits et de services différents groupés en catégories de coût, et beaucoup comportent plusieurs éléments de coût individuels. Chacun de ces éléments repose sur au moins une méthode d’établissement des coûts. Chaque méthode est administrée par des personnes différentes, dans différentes directions générales. Souvent, les responsables des méthodes n’ont pas la documentation voulue pour appuyer les hypothèses ou le coût total.

• Un exemple précis concerne les frais fixés pour les services communs à l’étranger relatifs à la gestion de l’information et aux technologies d’information en 2012-2013, frais qui ont été établis à 8 000 $. L’équipe d’audit a interrogé les personnes chargées de cet élément de coût pour discuter de la méthode, de la source des données et des hypothèses employées pour calculer le coût de la prestation de ces services. La personne interviewée a déclaré à l’équipe qu’elle n’était pas sûre de la façon dont on avait calculé les coûts et les frais, et elle n’a pu produire aucun document à l’appui.
• Autre exemple : l’entretien des logements du personnel et les services publics. On a expliqué à l’équipe que chaque mission fournit des prévisions quinquennales sur les frais d’entretien et le coût des services publics à l’égard de chaque immeuble et que l’on établit le coût comme étant la moyenne des prévisions quinquennales. Le responsable des méthodes ne connaissait ni les hypothèses ni les données sous‑jacentes que les missions employaient pour en arriver à ces prévisions.

b) Les hypothèses employées pour calculer les coûts et la méthode appliquée sont incohérentes.

D’après le Guide d’établissement des coûts du Conseil du Trésor, l’expression « base de coûts » désigne tous les coûts que l’on considère comme se rapportant à un objet de coût, compte tenu du but du calcul du coût. On peut aussi recourir à d’autres sources de coûts, comme les dépenses réelles ou moyennes, les budgets et les coûts normalisés, ou même les moyennes pluriannuelles des dépenses ou des budgets. Il faut parfois faire des ajustements pour éliminer certains écarts, par exemple, des coûts associés à une activité ponctuelle qui, autrement, fausseraient les résultats du calcul. Tout dépendant du but des renseignements recueillis pour établir les coûts et de la disponibilité des données, l’organisme recommande l’approche et la source de données convenant le mieux. Au MAECD, il existe divers coûts pour lesquels, au titre des services communs, on emploie des données historiques comme source de la base de coûts; cependant, l’année financière et l’horizon prévisionnel employés peuvent varier.

• Les coûts de fonctionnement des missions reposent sur une moyenne quadriennale des dépenses historiques (exception faite du coût des services de protection, pour lesquels on emploie une moyenne biennale). Les coûts sont recalculés tous les ans.
• Les frais d’entreposage de longue durée reposent sur une moyenne triennale des dépenses historiques; le coût employé en 2012-2013 était fondé sur une analyse menée en 2008-2009.
• Les frais de réinstallation de 2012-2013 sont fondés sur les dépenses réelles enregistrées en 2008-2009; on suppose qu’il s’agit là du coût de la réinstallation.
• Le coût de la recapitalisation de la chancellerie est fondé sur les dépenses réelles subies au cours de l’exercice financier précédent; on suppose qu’il s’agira là du coût de la recapitalisation dans l’avenir. Les coûts sont recalculés chaque année.
• Les frais de fonctionnement de la chancellerie sont fondés sur les dépenses réelles subies au cours de l’exercice financier précédent; on suppose qu’il s’agira là du coût de la recapitalisation dans l’avenir. Les coûts sont recalculés chaque année.

Les frais relatifs au fonctionnement de la mission et à celui de la chancellerie et les frais de recapitalisation de la chancellerie sont semblables en ce sens que la création d’un nouveau poste aurait des effets minimes sur le coût. En d’autres termes, ces coûts sont en général fixes relativement aux postes. Bien que ces coûts évoluent de façon similaire à cet égard, les méthodes d’établissement des coûts appliquées sont différentes.

Les frais de réinstallation et d’entreposage de longue durée sont semblables en ce sens que la création d’un nouveau poste aurait des effets directs sur le coût. Ici encore, bien que ces coûts évoluent de façon similaire à cet égard, les méthodes d’établissement des coûts appliquées sont différentes.

Dans l’ensemble du MAECD, il y a des incohérences dans la méthode appliquée et les hypothèses utilisées à l’égard de coûts qui, essentiellement, évoluent de façon semblable.

c) Les méthodes d’établissement des coûts employées à l’égard de quatre services communs particuliers ne sont peut-être pas les plus indiquées pour garantir un compte rendu exact des coûts.

L’équipe d’audit a examiné les méthodes employées pour calculer plusieurs des éléments de coût, en fonction du niveau de risque. Elle a évalué les méthodes pour établir si elles étaient raisonnables ou non. Pour cela, elle a étudié chacun des éléments (p. ex. le mobilier et les accessoires des logements du personnel, le fonctionnement de la chancellerie) afin de voir :

• si l’on avait pris en compte les bons coûts;
• si la source des données sur les coûts était la bonne;
• si l’on avait traité les coûts de la bonne façon.

Ci-dessus figure un résumé sur le caractère raisonnable relatif de chaque élément de coût examiné.

Raisonnable^{Note de bas de page 1}

• Construction du projet
• Fonctionnement de la mission
• Connectivité technologie de l’information
• Allocation de service extérieur
• Salaire et avantages sociaux

Plutôt raisonnable

• Fonctionnement de la chancellerie
• Entretien des logements du personnel
• Services publics dans les logements du personnel
• Aménagement des logements du personnel
• Frais liés aux services communs à l’étranger – Gestion de l’information/Technologie de l’information
• Réinstallation

Moins raisonnable

• Recapitalisation
• Loyer des logements du personnel
• Mobilier et accessoires des logements du personnel
• Entreposage de longue durée

D’après les résultats montrés ci-dessus, les méthodes d’établissement des coûts employées à l’égard des quatre services communs précisés risquent de ne pas être les meilleures pour garantir un compte rendu exact des coûts :

Mobilier et accessoires des logements du personnel

Le calcul des coûts afférents aux logements du personnel repose sur divers intrants et sur une analyse historique; cela risque d’aboutir à une estimation exagérée ou insuffisante des coûts.

Afin de calculer le coût du mobilier et des accessoires des logements du personnel, on emploie une méthode standard par laquelle on dresse une liste estimative des éléments de mobilier et des accessoires nécessaires pour un nouvel employé arrivant en poste, et l’on calcule ensuite les coûts en se servant d’un catalogue existant d’articles dont le prix a été fixé d’avance avec divers distributeurs.

D’après une analyse menée par la Direction générale de la politique et de l’administration des Directives sur le service extérieur en 2012, 48 % des postes d’employé canadien sont occupés par quelqu’un dont la famille comprend une seule personne, et 26 %, de deux personnes. Par conséquent, environ les trois quarts des employés canadiens sont célibataires ou ont une famille comptant deux personnes. Les Directives sur le service extérieur précisent que les employés ont droit dans ce cas à un logement de trois chambres à coucher.

Dans la méthode de calcul des coûts examinée pendant l’audit, on a supposé des frais de mobilier pour un logement composé de trois chambres à coucher, d’une salle familiale, d’une cuisine, d’une étude, d’une salle à manger et d’un salon. Cependant, il est peu probable qu’un appartement comprenne une salle familiale, un salon et une étude. Par conséquent, les besoins théoriques en mobilier pour un appartement de trois chambres à coucher risquent d’être exagérés; or, les appartements de ce genre représentent les trois quarts des logements occupés par les nouveaux employés arrivant en poste. En outre, dans cette méthode d’établissement des coûts, on pose que le logement sera meublé avec les articles les plus coûteux du catalogue; rien ne prouve que tel est le cas.

Par conséquent, avec la méthode standard de calcul des coûts, on ne prend pas suffisamment en compte la variabilité des coûts et l’on n’harmonise pas la démarche avec d’autres données définissant les besoins en logements du personnel. Les variables qui déterminent quels éléments de mobilier et quels accessoires sont nécessaires pour les logements du personnel d’une mission (p. ex. la composition de la famille/la configuration du logement et les préférences/habitudes d’achat) ne sont pas prises en considération dans la méthode.

Loyer des logements du personnel

La méthode de calcul du coût des loyers des logements du personnel résulte de la fixation d’un coût standard par mission fondé sur un certain nombre de variables, dont les suivantes : la composition historique moyenne de la famille des employés canadiens à l’étranger; les échelles salariales; les taux de location propres à telle ou telle mission, pour prendre en compte la différence de coût due au changement dans la composition des familles et les allocations au fil du temps. La méthode fait aussi appel aux « loyers plafonds » propres à telle ou telle mission que l’on fixe en analysant les taux de location sur le marché fournis par une entité de recherche tierce (Mercer). Le MAECD établit quel genre de logement convient pour un poste donné, étant donné l’échelle salariale différente. Cette donnée est intégrée dans une formule par laquelle on calcule un coût standard par mission en tenant compte de la composition des familles et des taux pratiqués sur le marché. Un des principes de calcul des coûts adopté réside dans le fait que les coûts des logements du personnel et le recouvrement des coûts sont gérés collectivement.

Peu importe que les logements du personnel appartiennent à la Couronne ou soient loués, le même taux de location est appliqué. Du point de vue de l’équipe d’audit, le concept du calcul et de la facturation d’un loyer imputé pour les logements appartenant à la Couronne est raisonnable. Cependant, en employant cette méthode, on ne prend pas explicitement en compte ce qu’il faut pour exploiter un tel logement (à l’exception des frais d’entretien et des services publics, car ces éléments sont intégrés dans un modèle différent). L’hypothèse fondant la méthode est que le coût de location équivaut au coût d’exploitation du logement. Or, rien ne corrobore l’hypothèse selon laquelle les taux de location d’un logement du personnel pratiqués sur le marché correspondent exactement à ce que coûte l’exploitation d’un logement du personnel appartenant à la Couronne.

En résumé, la méthode de calcul des coûts permet de prendre en compte la variabilité des loyers du personnel d’un marché à l’autre, grâce à de bonnes sources de données, et la variabilité des coûts due au changement dans la composition des familles et des besoins individuels au fil des années. Cependant, elle laisse explicitement de côté les coûts liés à l’exploitation des logements du personnel appartenant à la Couronne. La base de coûts est sans doute sous‑estimée (il en va donc de même du recouvrement des coûts). Il existe par conséquent un risque que les taux de location soient insuffisants pour recouvrer les coûts comme on l’escomptait.

Entreposage de longue durée

D’après des discussions avec de multiples membres clés du personnel et à la lumière d’un examen de la documentation, la méthode d’établissement du coût de l’entreposage de longue durée est la suivante :

•   Avant l’année financière 2013‑2014, le coût de l’entreposage de longue durée reposait sur une analyse faite en 2008-2009, année où ce coût était calculé comme étant la moyenne des frais réels d’entreposage de longue durée subis au cours des trois exercices précédents. Les données sur les dépenses réelles d’entreposage de longue durée étaient issues de cinq comptes choisis dans le grand livre général, comptes dans lesquels figuraient les coûts d’entreposage codés. Comme ces frais d’entreposage sont payés par une entité centrale (l’Administration centrale) et recouvrés de la même façon, la méthode d’établissement des coûts s’applique à tous les coûts d’entreposage de longue durée de toutes les missions.

Les frais d’entreposage de longue durée sont directement attribuables au mouvement des employés entre l’administration centrale et les missions. Ils varient en fonction de la modification des taux d’entreposage et du volume des biens que la personne met en entrepôt. Cela peut varier en fonction de ce qui suit :

• le type de bail – un bail privé entraînerait des besoins d’entreposage moindres, car les biens de la personne seraient expédiés à la mission;
• la composition de la famille – une famille de cinq membres devrait sans doute entreposer plus d’articles qu’une personne seule. La composition moyenne d’une famille pendant toute la durée d’une affectation dans une région donnée peut varier.

Ces variables ne sont pas prises en compte dans l’établissement des coûts. On connaît le coût de l’entreposage de longue durée, mais la façon dont le coût par poste est calculé ne traduit pas les divers besoins de différents employés en matière d’entreposage. Quel que soit le besoin (p. ex. entreposer le contenu d’une maison de cinq chambres à coucher et de deux autos, ou tout simplement quelques appareils ménagers), on facture le même montant au client. Il se peut que la méthode permette de bien recouvrer les coûts au niveau global, mais le fait est que l’on impute des frais excessifs à certains clients et des frais insuffisants à d’autres par rapport au coût réel de l’affectation de la personne.

Une méthode plus judicieuse d’établissement des coûts consisterait à fixer des coûts normalisés fondés sur les besoins d’entreposage moyens d’une famille moyenne (soit la surface d’entreposage ou le volume) et à multiplier ces besoins (surface ou volume) par les taux du marché. Le coût subi par les clients varierait en fonction des besoins d’entreposage, lesquels dépendraient de si le poste est créé ou non dans une mission où existent des baux privés. La Direction générale de la politique et des services relatifs aux Directives sur le service extérieur commence à affecter les frais d’entreposage de longue durée aux missions afin de suivre les différences entre les baux de la Couronne et les baux privés, de manière que la prochaine version de la méthode d’établissement des coûts puisse mieux refléter la demande des clients.

On se livre à un exercice relativement facile et exact en calculant le coût de l’entreposage de longue durée, car la méthode ne permet de saisir que les coûts directs, c’est-à‑dire les dépenses clairement versées dans des grands livres généraux particuliers au titre de l’entreposage. D’un point de vue global, la méthode est raisonnable; cependant, elle ne tient pas compte de la variabilité des coûts due aux différents types de baux et aux différentes compositions des familles. Il conviendrait plutôt de calculer le coût en se fondant sur l’espace ou le volume d’entreposage utilisé. 

Recapitalisation de la chancellerie

La préoccupation au sujet de la méthode employée est que le coût de recapitalisation n’est en fait pas uniforme d’une année à l’autre. En réalité, c’est plutôt l’inverse, en général. Plus les systèmes d’un immeuble sont vieux, plus il faut investir pour les entretenir, ou les remplacer, ou les deux. Les frais de recapitalisation varient d’une année à l’autre dans une mission donnée. Ils sont fonction de l’état des systèmes et des sous‑systèmes d’un immeuble donné et ils ne sont donc pas les mêmes en général. En outre, les sommes affectées à la recapitalisation dans une année financière donnée sont discrétionnaires et dépendent de la stratégie et du plan visant un immeuble en particulier. Par conséquent, en se fondant uniquement sur les données de l’année précédente pour établir la base de coûts, on risque de ne pas fournir un montant qui donnera une bonne idée des coûts de recapitalisation auxquels il y a lieu de s’attendre à l’avenir.

Le risque pour le MAECD réside donc dans le fait que sa méthode, fondée sur les chiffres réels de l’année précédente, pourrait aboutir à des taux qui ne rendraient pas compte des frais réels qu’il faudrait engager au cours d’une période plus longue. En fondant le calcul des coûts de recapitalisation à venir sur les valeurs financières réelles comptabilisées pour l’année financière précédente, on ne recourt pas nécessairement au meilleur moyen d’établir les coûts.

d) L’absence de procédures ou de lignes directrices relatives à la suppression d’un poste engendre l’incohérence lorsqu’il s’agit de calculer le montant du remboursement, ce qui a un effet négatif sur la viabilité financière du Ministère.

Il n’existe ni procédure ni ligne directrice sur le calcul équitable du coût d’une suppression de poste. D’après l’examen d’un échantillon de suppressions de poste et à la lumière d’entrevues avec des membres clés de la Direction des relations avec les clients, cela a entraîné l’incohérence des montants à remboursement suite à la suppression d’un poste.

Quand un poste est supprimé, le remboursement est calculé en fonction des taux de l’heure (et non des taux qui étaient en vigueur au moment de la création du poste), relativement aux éléments de coût suivants : les frais de fonctionnement de la chancellerie; l’entretien des logements du personnel, le loyer et les services publics; les frais de fonctionnement de la mission (p. ex. la publicité, les frais de transport, les télécommunications, etc.) et l’allocation de service extérieur. Les frais tendent à augmenter avec le temps, ce qui pourrait nuire à la viabilité financière du Ministère – plus l’écart est grand, plus les effets sont marqués. Le Conseil du Trésor prend ce facteur en compte en dédommageant le personnel pour le taux d’inflation et la fluctuation des taux de change au niveau global. Cela aide certes à atténuer le risque en partie, mais il n’y a aucun moyen de cerner l’effet réel par poste.

e) Les taux employés pour certains éléments de coût ne correspondaient pas aux taux prévus dans les modèles de coût, et les remboursements dans le cadre de certaines suppressions de poste ont été inexacts si l’on s’en tient aux politiques opérationnelles du Ministère relatives aux frais immobiliers associés à la croissance.

L’équipe d’audit a examiné et interprété divers modèles d’établissement des coûts et elle a ensuite étudié un échantillon de gabarits de coûts et de factures établis lors de la création et de la suppression de postes, afin de voir si les frais imputés aux programmes du MAECD, aux ministères partenaires et aux cooccupants correspondaient aux taux fondés sur les politiques et les modèles de coûts établis. L’équipe a examiné les factures liées à la création de 12 postes et à la suppression de 37 autres au cours de l’année financière 2012-2013. Les résultats ont montré que les sommes demandées pour divers services ne correspondaient pas toujours aux taux fixés dans les modèles de coûts.

L’équipe a relevé des erreurs ou des incohérences dans les documents, en ce qui concerne l’application des éléments de coût suivants :

• Frais de transport : d’après le modèle de coûts, les frais de transport représentent 15 % du coût de toutes les acquisitions d’immobilisations énumérées dans la facture. Dans le cas de la création d’un poste, l’équipe a constaté qu’une modification avait eu lieu pour corriger une erreur antérieure commise dans le dossier. Cependant, la modification ne faisait aucun renvoi à la facture initiale.
• Mobilier et accessoires des logements du personnel : les frais uniques indiqués pour le mobilier et les accessoires des logements du personnel à une mission étaient moins élevés que le taux normalisé applicable à toutes les autres missions. Il n’était pas clair, dans la documentation, que la situation à cette mission était exceptionnelle et qu’un jeu de taux différent s’appliquait en raison du marché du logement particulier.
• Mobilier et accessoires de la chancellerie : d’après le modèle de coûts, les frais relatifs au mobilier et aux accessoires de la chancellerie sont fondés sur le type de poste (c’est-à-dire cadre de direction, agent, et personnel de soutien). Il y a eu deux opérations liées à des suppressions de poste dans le cadre desquelles une somme incorrecte a été remboursée au client. Le calcul du remboursement doit être fondé sur la date de la création du poste, mais en l’occurrence, on s’est servi des coûts à la date de suppression du poste.
• Frais de recapitalisation : le taux des frais de recapitalisation est fondé sur la région du poste et sur la question de savoir si la Couronne est propriétaire ou locataire de la chancellerie. D’après le modèle d’établissement des coûts, le remboursement au client en cas de suppression de son poste est calculé en fonction du taux historique pratiqué à la date de création du poste. L’équipe d’audit a constaté que, lors de trois des 37 opérations, on s’est servi du taux de la mauvaise année financière.

L’équipe d’audit a regroupé les erreurs commises dans l’application des taux indiqués dans les modèles d’établissement des coûts et elle les a comparées au total des frais relatifs à l’échantillon des postes créés et supprimés au cours de l’année financière 2012-2013. La valeur en dollars est négligeable, mais le taux d’erreur (environ 10 %) est considérable.

En outre, les taux fixés au titre de la formation en matière de sécurité ne sont pas alignés sur les principes directeurs sur le recouvrement des coûts des services communs. Par conséquent, le Ministère ne perçoit pas le bon montant quand il fournit des sessions sur la sécurité personnelle. La formation en matière de sécurité fait partie des services communs obligatoires. Le Ministère a donc le droit de recouvrer ses coûts, mais ceux-ci ne doivent pas dépasser ce que la prestation de ce service commun coûte effectivement. À cet égard, le Ministère confie le travail à des fournisseurs qui donnent la formation à un taux fixe, et le nombre de participants n’entre alors pas en ligne de compte. Par conséquent, la somme perçue par le Ministère et la facture du fournisseur ne sont pas alignées, de sorte que les frais recouvrés dépassent les coûts réels.

Recommandation

3. Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

1. consigne les méthodes d’établissement des coûts et les hypothèses sous‑jacentes et qu’il les rende accessibles en un lieu central aux fins de l’examen et de l’application;
2. examine son cadre de méthodes d’établissement des coûts pour évaluer la justesse et la cohérence de la structure de sa base de coûts (c’est-à-dire l’utilisation uniforme et appropriée des coûts historiques; les hypothèses sous jacentes et les composantes du calcul des coûts standard);
3. consigne et examine en bonne et due forme ses procédures et ses lignes directrices sur l’élaboration et l’application des taux à l’égard de la création et de la suppression des postes, pour s’assurer qu’ils sont économiques pour le Ministère.

2.3.2 En mettant en œuvre un processus de validation périodique, le Ministère montrerait qu’il applique les frais de prestation des services communs de la bonne façon et avec exactitude.

Pour assurer sa viabilité financière, le Ministère doit absolument facturer les services communs avec exactitude et de la bonne façon. Il doit veiller à appliquer efficacement les frais de prestation de ces services; cela nécessite un solide processus de validation pour que le coût des services soit recouvré suffisamment, comme prévu. Le Ministère a validé ses coûts recouvrés en 2012, en se fondant sur les données de 2009‑2010; cependant, il n’a aucun processus d’évaluation périodique des coûts recouvrés pour s’assurer que les méthodes d’établissement des coûts et les principes de prestation des services soient validés et appliqués avec cohérence. Le Ministère n’a pas non plus de processus de suivi pour évaluer les effets financiers des frais de prestation des services communs. L’équipe a constaté que les outils qu’est en train d’élaborer la Direction de l’innovation en matière de processus opérationnels et des pratiques exemplaires aideront à améliorer l’estimation et le suivi des coûts.

a) Le Ministère ne fait aucune évaluation périodique du recouvrement des coûts pour voir si un montant suffisant est recouvré à cet égard. Par conséquent, il ne dispose pas des renseignements voulus pour établir son seuil de viabilité financière quand il fournit les services communs dans l’ensemble du réseau des missions.

Dans sa Politique sur les services communs, le Conseil du Trésor demande aux organismes assurant des services communs d’adopter des pratiques pour évaluer la viabilité de leur méthode de recouvrement des coûts et pour faire rapport à ce sujet.

Une évaluation et des rapports périodiques portant sur la méthode de recouvrement des coûts informeraient la haute direction et les ministères clients sur la rentabilité des services offerts. Cela confirmerait que le Ministère recouvre des fonds suffisants pour continuer à appuyer les ministères partenaires et les cooccupants. Cela aiderait aussi à améliorer le processus décisionnel des programmes et la prise des décisions stratégiques et à montrer que le Ministère assume ses responsabilisations pour ce qui est de l’efficience des opérations.

[PRÉLEVÉ]

Bien que le Ministère ait reconnu la nécessité de surveiller la viabilité, aucun examen sur le recouvrement des coûts n’a eu lieu par après. Selon des membres clés du personnel, il serait viable de mener des évaluations sur le recouvrement des coûts au cours des années ultérieures, en utilisant la méthode d’examen de 2009-2010.

b) Il n’existe aucun processus pour valider l’exactitude de nombreuses méthodes d’établissement des coûts.

Il n’existe aucun processus pour confirmer que les méthodes d’établissement des coûts et les frais par poste sont corrects et exacts; il n’existe donc aucun moyen direct de savoir si les coûts de la prestation des services communs sont suffisamment recouvrés comme on l’escomptait. Le Comité des politiques et des procédures en matière d’établissement des coûts examine ces méthodes, mais cela ne comprend pas une analyse financière approfondie.

Afin de mesurer à quel point on était satisfait des méthodes d’établissement des coûts employées, l’équipe d’audit a demandé aux responsables des méthodes quels mécanismes ils adoptaient pour s’assurer que des frais trop élevés ou insuffisants n’étaient pas facturés aux clients et quels documents existaient pour valider les frais ou les concilier avec les coûts réels supportés.

Il n’existait des preuves de l’existence d’un processus de validation qu’à l’égard d’une des 15 méthodes examinées, précisément celle visant les coûts relatifs à la gestion de l’information et aux technologies de l’information. Quant aux autres méthodes, on n’a rien fourni pour prouver qu’un examen des frais et des coûts par poste avait lieu pour valider les montants. L’absence d’un processus d’examen inquiète moins dans le cas des méthodes reposant sur la moyenne des dépenses réelles enregistrées au cours de multiples années financières antérieures, par exemple en ce qui concerne les opérations des missions et l’entreposage de longue durée, ou dans celui des méthodes fondées sur le recouvrement des coûts réels supportés, par exemple les frais afférents aux projets. L’absence d’un tel processus est plus préoccupante dans le contexte des méthodes reposant sur des coûts standard et de celles qui sont basées sur les dépenses réelles d’une seule année financière, surtout quand existe une tendance à la variabilité des dépenses d’une année à l’autre. Voici des exemples :

• Dans les méthodes appliquées au mobilier et aux accessoires des logements du personnel et au loyer de ces derniers, on fait appel à des coûts standards : on fixe un coût par poste en estimant un coût ascendant fondé sur la consommation et les taux unitaires. Comme ces estimations des coûts ne reposent pas sur de véritables données historiques, il importe de les calibrer afin de faire en sorte que, quand le coût standard par poste est adopté, il s’agit d’une valeur de remplacement raisonnable du coût réel.

  Afin de calculer le coût standard du loyer pour les logements du personnel, le Ministère se fonde sur les taux actuels du marché et il ne prend pas en compte les changements estimatifs de ces taux de location au cours de la durée de l’affectation. Cela signifie que, dans un marché donné, les coûts recouvrés pourraient être plus élevés que les frais réels subis ou inférieurs à ceux‑ci; cependant, le Ministère gère ce risque au niveau global grâce aux ajustements annuels faits par le Conseil du Trésor. Comme la méthode n’a pas été calibrée, rien ne garantit que les taux demandés suffiront pour couvrir la base de coûts. On suppose que celle‑ci équivaut aux coûts réels du loyer (versements faits aux propriétaires) et aux coûts liés à la recapitalisation des logements appartenant à la Couronne. Il faut cependant souligner que, pour le loyer des logements des employés, le responsable de la méthode compte bien mener un exercice de validation et qu’il a fourni des documents sur une analyse qui avait commencé.

• Pour calculer le coût des opérations de la mission, on emploie un coût quadriennal moyen qui permet d’en arriver au coût par poste, lequel n’a pas été validé. La date employée pour calculer le coût des opérations de la mission en 2013 était inexacte par suite d’une erreur de calcul.

c) Il n’existe aucun mécanisme de suivi pour évaluer les coûts liés aux emplois de courte durée dans les missions. Il est donc difficile d’en cerner l’effet financier, ce qui risque d’influer sur les ressources du Ministère affectées à la prestation des services communs.

Le Ministère a créé des emplois de courte durée pour permettre la souplesse voulue afin de faire face aux imprévus et de réagir rapidement à la demande de ses partenaires et cooccupants. Parmi les employés occupant des postes de courte durée, mentionnons les employés recrutés en raison d’une urgence, les entrepreneurs, les employés temporaires, les bénévoles, les stagiaires et tout autre travailleur rémunéré ou non qui se sert des ressources de la mission.

Le Secteur de la plateforme internationale reconnaît que certains programmes font appel à des employés dans des postes de courte durée au lieu de créer des postes dans les missions à l’étranger, mais il n’existe aucun mécanisme pour en enregistrer le nombre de façon régulière. Le MAECD manque, donc, d’information pour évaluer à fond les effets financiers sur ses méthodes de recouvrement des coûts.

À l’heure actuelle, les clients utilisant des employés embauchés dans des postes de courte durée dans les missions ne sont pas tenus de payer les services communs. Ils se chargent des coûts salariaux, et le MAECD absorbe les frais généraux connexes. Le Secteur de la plateforme internationale s’inquiète donc de la viabilité financière du Ministère, car les employés ont besoin d’autres ressources, ce qui peut comprendre les crédits réservés au fonctionnement de la mission et aux frais d’administration généraux et les sommes affectées au paiement des frais de connectivité (gestion de l’information et technologie de l’information). La présence de ces employés engendre par ailleurs des pressions financières dans les missions, car celles‑ci risquent de ne pas avoir les ressources pour répondre directement aux besoins supplémentaires dus à ces employés.

Afin de régler ce problème, le Secteur de la plateforme internationale a élaboré, en 2012, une ébauche d’une politique sur le recouvrement des coûts dus aux emplois de courte durée. Cette politique se serait appliquée également aux programmes de tous les ministères partenaires, y compris ceux du MAECD et des cooccupants, qui ont une présence diplomatique et consulaire dans le réseau des missions.

Or, le Conseil des SMA n’a pas approuvé la politique provisoire. Le recours à des employés embauchés dans des postes de courte durée par les clients constitue une question importante, mais les membres du Conseil n’ont pu s’entendre ni sur la façon de mesurer les coûts supplémentaires résultant de ce recours, ni sur l’effet financier de celui-ci sur l’approche du recouvrement des coûts adoptée par le Ministère. Celui‑ci ne disposait d’aucun mécanisme pour suivre l’évolution du nombre de ces employés dans le réseau des missions. Le Secteur de la plateforme internationale a envisagé de créer des outils (p. ex. suivi des signets informatiques, gabarits) pour permettre aux missions de suivre cette évolution. Aucun système n’a cependant été mis sur pied jusqu’ici. Par conséquent, il est difficile d’évaluer les conséquences financières dues aux employés embauchés dans des postes de courte durée, conséquences qui pourraient influer sur les ressources affectées par le Ministère à la prestation des services communs.

d) L’outil d’automatisation de l’établissement des coûts, mis au point par la Direction de l’innovation en matière de processus opérationnels et des pratiques exemplaires, offre toute une gamme de renseignements administratifs, de rapports et de capacités favorisant l’efficience aux fins de l’estimation et du suivi de divers coûts.

Selon le Protocole d’entente interministériel, le MAECD doit fournir aux ministères partenaires des renseignements financiers sur le coût de la prestation des services communs dans chaque mission, renseignements qui existent dans ses systèmes financiers. Avant avril 2014, l’estimation et la surveillance des coûts se faisaient au moyen d’un outil qui nécessitait l’entrée manuelle des données au départ (chiffriers Excel). Cette méthode comportait des lacunes, y compris la limitation de l’accès des ministères partenaires aux coûts prévus des changements apportés aux postes à l’étranger. En outre, contrairement aux exigences décrites dans le Protocole d’entente interministériel, au niveau de l’administration centrale, les renseignements financiers globaux sur le coût de la prestation des services communs à chaque mission ne sont pas fournis aux ministères partenaires. Cela réduit la capacité des clients de prévoir les ressources nécessaires à la réalisation de leurs programmes à l’étranger.

Au nom de la Direction des relations avec les clients, la Direction de l’innovation en matière de processus décisionnels et des pratiques exemplaires a créé et est en train de mettre en œuvre un outil d’automatisation de l’établissement des coûts offrant toute une gamme de renseignements administratifs, de rapports et de capacités devant accroître l’efficience du processus d’établissement des coûts tant au MAECD que chez ses partenaires. Une fois totalement mis en place, l’outil aidera les ministères partenaires à prévoir leurs coûts, ce qui améliorera leur processus décisionnel. En fin de compte, les clients pourront obtenir des coûts estimatifs par poste pour calculer le coût total des changements apportés aux postes à l’étranger. Depuis novembre 2013, les ministères partenaires se servent de l’outil pour présenter tous les changements en question. Cela accroît leur capacité de disposer de bons renseignements pour prendre les décisions.

Au moment de l’audit, l’outil ne permettait pas de produire des rapports, ce qui en limitait l’utilité; cependant, il est prévu de lui ajouter un module à cet effet au cours de la prochaine étape de sa mise en application.

Recommandation

4. Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

1. crée et mette en œuvre un processus de validation périodique des frais de prestation des services communs, y compris des mécanismes pour suivre et évaluer le recouvrement des coûts par rapport aux coûts réels, pour valider l’exactitude et l’application des principes de recouvrement des coûts et des méthodes connexes, pour contrôler la viabilité financière et pour corriger promptement les erreurs d’application, le cas échéant.
2. continue à mettre au point l’outil d’automatisation de l’établissement des coûts.

2.4 En élaborant une approche intégrée pour cerner les résultats et le rendement, le Ministère serait mieux placé pour mesurer la qualité des services fournis aux clients.

En mesurant le rendement, le Ministère peut voir s’il répond aux attentes de ses clients au chapitre de la prestation des services et si la qualité des services peut être améliorée, et cerner des renseignements utiles sur le rendement afin d’influer sur la prise des décisions stratégiques et opérationnelles au sujet de la prestation des services. Le Ministère a mis en place des normes de service, il surveille le rendement et il s’est muni d’un cadre de mesure du rendement. En clarifiant les normes de prestation des services, en se dotant d’une approche intégrée de surveillance et en continuant d’améliorer le cadre de mesure du rendement, y compris les indicateurs et la collecte des données, il pourra mieux répondre aux attentes des clients au chapitre des services. 

2.4.1 À l’heure actuelle, les normes sur la prestation des services ne sont pas clairement définies pour répondre aux besoins des clients.

Les normes sur la prestation des services sont essentielles, car elles obligent les organismes à rendre compte du niveau de service qu’ils fournissent. D’après les consultations, les clients veulent de bonnes normes de prestation des services, des normes mesurables, sanctionnées par la direction, bien expliquées et mises à jour régulièrement.

À l’heure actuelle, les normes de prestation des services communs ne sont pas clairement définies. Par conséquent, elles ne sont pas aussi utiles aux fournisseurs de ces services et aux clients qu’elles pourraient l’être. Le Secteur de la plateforme internationale a entrepris un certain nombre d’initiatives pour mettre à jour ses normes sur la prestation des services. Une fois accomplies, ces initiatives pourraient permettre de régler les problèmes cernés.

Le Protocole d’entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger définit les normes sur la prestation des services communs. Il existe un gabarit qui dresse la liste des normes génériques groupées dans des catégories de services fournies par le MAECD (p. ex. ressources humaines, biens et matériel). Les missions utilisent le gabarit pour élaborer leurs propres normes sur la prestation des services. Chaque mission définit des variations lui étant propres à partir de la norme générique, pour tenir compte des conditions locales influant sur la prestation des services. Les normes des deux groupes (génériques et propres aux missions) sont publiées dans le site intranet du Secteur de la plateforme internationale.

Cependant, les normes sur la prestation des services ne sont pas bien définies. Voici des exemples précis :

• Les normes de service ne sont pas bien rédigées; elles prévoient de multiples étapes intermédiaires à franchir pour assurer un service. Ces détails sont peut-être utiles aux employés fournissant les services communs (p. ex. les agents de gestion et des affaires consulaires, le personnel des services communs), mais ils n’importent pas nécessairement pour les utilisateurs de ces services (p. ex. les agents et les gestionnaires des programmes) dans les missions. En outre, le gabarit présente un amalgame de normes et d’engagements dont la concrétisation n’est pas facile à mesurer. Voici un exemple d’engagement : « Assurer des services de soutien, y compris l’administration des Directives sur le service extérieur, là où c’est possible. » Enfin, le gabarit comporte une trentaine de pages. Il est difficile de feuilleter le document pour y trouver une norme de service en particulier. Huit agents de gestion et des affaires consulaires sur neuf ayant été interviewés ont déclaré que le gabarit des normes sur la prestation des services est trop long, mal expliqué et peu utile du point de vue des utilisateurs.
• Les normes des missions sur la prestation des services ne sont pas à jour. Dans le gabarit exposant ces normes, on lit ceci : « Les normes sur la prestation des services doivent être examinées tous les ans au niveau des missions. » La majorité des normes remontent à 2004, 2005 et 2006; plus précisément, les normes appliquées par les missions dans les Amériques, en Asie-Pacifique, en Europe et en Afrique et au Moyen-Orient datent des années 2004 à 2006 dans une proportion de 80 %, 75 %, 88 % et 77 %, respectivement.
• Il manque de normes de service de base qui seraient communes à toutes les missions. Les fournisseurs de services communs ont aussi fait savoir qu’il serait logique d’avoir des normes de service « de base » qui seraient communes à toutes les missions et qui s’accompagneraient d’objectifs de rendement clairement définis.

Il existe au niveau des missions des pratiques exemplaires dont le Secteur de la plateforme internationale pourrait se servir. Plus particulièrement :

• La mission de Séoul utilise un jeu de couleurs pour faire la distinction entre les services dont le rendement est mesurable et ceux dont il n’est pas mesurable.
• La mission de Vienne a affiché dans son site Wiki un document d’une page intitulé « Les normes de service en bref »; le document a permis aux employés de lire rapidement les objectifs de rendement (en jours) fixés relativement aux services les plus utilisés. Selon l’agent de la gestion et des affaires consulaires de la mission, cette démarche y a fait davantage comprendre les normes de service au personnel et lui en a fait prendre conscience plus à fond.

Le Secteur de la plateforme internationale met également en œuvre deux initiatives pour améliorer les normes :

• Strategia : il s’agit d’un outil de planification en ligne lancé en novembre 2013 à l’intention des missions et des bureaux régionaux. Il a été mis au point par la Direction de la planification, de rapport et de coordination et il réunit les outils de planification existants des missions. Strategia encouragera les missions à tenir leurs normes de service à jour, car elles devront présenter la plus récente version de ces normes avec leur plan d’activités. L’outil a été utilisé pour la Planification des activités et du budget de 2014-2015 relativement à la prestation des services communs.
• Examen des normes de prestation des services : la Direction des relations avec les clients a entrepris un examen des normes de service en octobre 2013, parallèlement à la renégociation du Protocole d’entente interministériel sur les activités et le soutien des missions à l’étranger. Un sous‑comité a été créé au sein du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger pour amorcer l’examen en consultation avec les ministères clients, les cooccupants et les programmes du MAECD. Le sous‑comité publiera un nouveau gabarit des normes de service en 2014.

2.4.2 Il n’y a aucune approche intégrée pour surveiller le rendement et les résultats par rapport aux normes de prestation des services et fournir ainsi des renseignements utiles aux décideurs.

Les normes de service font partie intégrante de toute initiative visant à améliorer les services. Il faut donc les contrôler et en mesurer les résultats pour rendre possibles l’analyse des tendances et le repérage des domaines d’amélioration éventuels. L’absence d’un système centralisé de surveillance et de production de rapports risque de provoquer le chevauchement des activités de surveillance au niveau du secteur et des directions générales. Il n’existe aucune stratégie claire pour intégrer et rationaliser les processus interdépendants du secteur et des directions générales et suivre ainsi l’évolution du rendement. Une stratégie intégrée réduirait les chevauchements dans le Secteur de la plateforme internationale pour ce qui est de l’exécution des enquêtes, de la surveillance, de la production des rapports et de la communication des normes de prestation des services dans les missions.

À l’heure actuelle, de multiples activités de surveillance indépendantes sont menées dans le Secteur de la plateforme internationale. Au niveau du secteur, la Direction de la coordination, de rapport et de coordination mesure l’efficacité globale des normes sur les services communs grâce à une enquête annuelle menée auprès des clients. Certaines directions générales du Secteur exécutent aussi leurs propres enquêtes (p. ex. la Direction générale de la politique et des services relatifs aux Directives sur le service extérieur). D’autres directions générales n’ont aucun mécanisme de surveillance pour évaluer le rendement par rapport aux normes de service (p. ex. la Direction générale des Services aux employés recrutés sur place et la Direction générale des biens).

Il existe un chevauchement entre les enquêtes menées au niveau du secteur et des directions générales. Des questions posées dans les enquêtes des deux groupes se recoupent, ce qui alourdit le fardeau du personnel des missions.

En outre, il n’existe aucun système de suivi qui contrôle les opinions des clients. Les données produites par diverses directions générales ne sont pas intégrées pour engendrer des renseignements utiles aux fins du processus décisionnel et de la rédaction des comptes rendus. À l’heure actuelle, la Direction de la planification, de rapport et de coordination s’occupe de l’enquête ministérielle au nom des diverses directions générales dont relèvent les processus opérationnels relatifs aux services communs.

La Direction de la planification, de rapport et de coordination est en train d’étudier comment le Ministère pourrait améliorer et rationaliser les enquêtes de manière à simplifier le travail du personnel des missions. Une stratégie intégrée réduirait le chevauchement susmentionné, ce qui pourrait améliorer la surveillance, les comptes rendus et la communication des normes de prestation des services dans les missions.

2.4.3 Le cadre de mesure du rendement s’améliore, mais il lui manque encore un mécanisme de collecte des données.

Les indicateurs de rendement inclus dans les rapports ministériels sont fondés sur le Cadre de mesure du rendement établi par le Secteur de la plateforme internationale. La qualité des indicateurs s’est améliorée dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013. Outre les indicateurs de rendement globaux, il comprenait des paramètres de rendement provenant des fournisseurs de services, soit les directions générales qui, en fin de compte, assurent les services aux clients. Cependant, le Cadre de mesure du rendement ne s’accompagne pas d’un mécanisme de collecte des données. Afin de favoriser l’efficacité du processus décisionnel, il importe que l’organisme dispose facilement de renseignements cohérents pour faire des comptes rendus sur les paramètres de mesure. L’absence de mécanisme de collecte des données sur le rendement rend représente un risque pour la mesure des résultats obtenus.

Le Cadre de mesure du rendement du Secteur de la plateforme internationale s’ajoute au Rapport ministériel sur le rendement. Il comprend deux sections : la Section 1 – Les engagements en matière de planification pour chaque direction générale; la Section 2 – Les indicateurs du Cadre de mesure du rendement. Les résultats relatifs à ces indicateurs sont décrits chaque année dans le Rapport ministériel de rendement.

La qualité des indicateurs de rendement globaux s’est améliorée depuis 2011‑2012. Ceux qui figuraient dans le Rapport ministériel sur le rendement de cette année-là étaient axés sur les projets, mais en 2012-2013, les indicateurs se prêtaient mieux à la mesure de l’efficacité et de l’efficience des opérations permanentes du Secteur en sa qualité de fournisseur de services. En outre, le Rapport ministériel sur le rendement de 2012‑2013 établit, pour chaque direction générale, des indicateurs de rendement qui se rapportent aux services fournis expressément par elle. Ce sont là des renseignements utiles, car chaque direction générale contribue aux services communs assurés par le Secteur de la plateforme internationale.

En examinant le Cadre de mesure du rendement appliqué à l’année financière 2013‑2014, l’équipe d’audit a constaté qu’il ne s’accompagnait d’aucun mécanisme bien conçu de collecte des données. Les sources de données sont vagues : par exemple, les documents internes, une consultation annuelle et l’échéancier du plan de travail. Le cadre n’indique pas à qui il incombe de réunir et d’analyser les données et de faire rapport sur elles relativement aux indicateurs de rendement.

Recommandation

5. Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

1. clarifie le gabarit des normes de prestation des services pour mieux définir ces dernières, notamment en définissant les normes de service de base qui sont communes à toutes les missions;
2. examine son cadre de mesure du rendement pour améliorer la qualité de ses indicateurs de rendement globaux et introduire une méthode de collecte des données.

3. Conclusion

L’audit comprend plusieurs recommandations pour que le Ministère améliore sa base solide pour la gestion et le calcul des coûts des services communs qu’il fournit au réseau à l’étranger.

Le Ministère possède une structure de gouvernance qui comporte des fonctions de surveillance bien établies et consignées; les comités interministériels et ministériels offrent aux ministères partenaires et aux programmes du MAECD des occasions de participer à la prise des décisions concernant la prestation des services communs, d’exprimer leurs préoccupations et de mettre en commun des renseignements. Toutefois, il se pourrait que les réunions des comités actuels ne soient pas assez bien organisées, ce qui risque de nuire à la productivité du processus décisionnel.

En outre, le Ministère possède un bon modèle de fonctionnement qui définit clairement les rôles et les responsabilités des intervenants de l’interne et de l’extérieur et qui comporte des fonctions de surveillance et de révision. À l’interne, il faut renforcer les responsabilités et les attentes concernant la conception et la gestion des méthodes d’établissement des coûts, de manière à éviter la confusion au sujet des responsabilités.

Le Ministère s’est doté d’un cadre détaillé de méthodes d’établissement des coûts. Afin de fournir les services communs d’une façon viable et financièrement responsable, le Ministère doit comprendre à fond et avec exactitude en quoi consistent les coûts sous-jacents de la facturation de ces services. À l’heure actuelle, les méthodes d’établissement des coûts et les hypothèses connexes ne sont pas suffisamment consignées et validées, elles ne sont pas accessibles en un lieu central, elles ne sont pas contrôlées et elles ne font l’objet d’aucun rapport, ce qui risque de susciter l’incohérence ou des malentendus quant à leur conception et à leur application.

La mesure du rendement va dans le sens de la collecte des renseignements qu’emploient ceux qui prennent les décisions stratégiques et gèrent le processus décisionnel opérationnel. Le Ministère possède des normes sur la prestation des services et un cadre de mesure du rendement; le rendement est contrôlé. Il faut apporter des améliorations à ce système pour :

• favoriser le repérage des renseignements essentiels;
• répondre de façon proactive aux besoins des clients;
• réduire au minimum le chevauchement des efforts;
• faire en sorte que les renseignements soient facilement accessibles.

Dans l’ensemble, l’équipe d’audit constate que le Secteur de la plateforme internationale s’est doté de fondements solides pour gérer les services assurés au réseau du Canada. Le moment est venu pour le Ministère d’entériner ces pratiques exemplaires et d’apporter les améliorations nécessaires à la gestion et à l’administration de ces services, à la conception et à l’application des méthodes d’établissement des coûts et à ses fonctions connexes de surveillance et de rapports. Ces améliorations lui permettraient de garantir aux intervenants de l’interne et de l’extérieur qu’il fournit des services communs financièrement avantageux et de bonne qualité dans tout le réseau de ses missions.

Annexe A : À propos de l'audit

Objectif

L’audit avait pour objectif d’évaluer l’efficacité du cadre de contrôle de la gestion du Ministère en ce qui concerne la prestation des services communs au réseau du Canada à l’étranger. Cela comprenait les aspects suivants :

• l’application du Cadre de recouvrement des coûts des services communs;
• la justesse de la méthode d’établissement des coûts liée à l’appui fourni aux clients du Ministère dans les missions à l’étranger;
• la surveillance et la gestion du rendement des services.

Portée

L’audit a porté sur les principales activités du Secteur de la plateforme internationale en matière de services communs, sur son approche du recouvrement des coûts et sur l’application de celle‑ci à la prestation des services communs du Ministère au réseau du Canada à l’étranger, au cours des années financières 2012‑2013 et 2013‑2014 jusqu’au 30 juin 2013.

Critères

L’équipe a formulé les critères après avoir évalué les risques en détail et avoir pris en compte les Critères d’audit liés au Cadre de responsabilisation de gestion mis au point par le Bureau du contrôleur général du Secrétariat du Conseil du Trésor. Ces critères sont aussi appelés « contrôles de gestion de base ». Les critères d’audit ont fait l’objet d’une discussion avec les entités visées par l’audit, qui les ont acceptés. Les critères détaillés sont présentés ci-après.

Critères et sous-critères:

• 1.0  Il existe un solide cadre de gouvernance et de responsabilisation pour appuyer la prestation des services communs.
  • 1.1 Des organismes de surveillance efficaces sont mis sur pied pour veiller à la prestation des services communs au réseau à l’étranger.
  • 1.2  Les rôles et les responsabilités des intervenants de l’interne et de l’extérieur relativement à la prestation des services communs sont clairement définis et expliqués.
• 2.0  Les coûts de la prestation des services communs sont suffisamment recouvrés, comme on l’escomptait.
  • 2.1  Les méthodes d’établissement des coûts, y compris la fixation des taux pour la prestation des services communs aux clients, sont judicieusement conçues et appliquées avec précision.
  • 2.2  Le recouvrement des coûts (y compris le processus et les principaux contrôles en place) est exécuté de façon à favoriser la viabilité financière.
• 3.0  Des mécanismes efficaces de mesure du rendement, de surveillance et de présentation des rapports existent pour garantir l’obtention des résultats escomptés.
  • 3.1  Les normes de prestation des services sont clairement définies, et l’on en contrôle bien l’application pour garantir des services de qualité aux clients.
  • 3.2  Des mécanismes d’estimation des coûts et de suivi existent pour améliorer le processus décisionnel des clients.
  • 3.3  Des rapports contenant des renseignements pertinents et transparents sur le rendement sont préparés pour aider la direction à prendre les décisions.

Approche et méthodologie

L’audit de la prestation des services de la plateforme internationale au réseau du Canada à l’étranger a eu lieu conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor sur l’audit interne et il est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes. Les éléments de preuve recueillis ont été suffisants pour convaincre la haute direction du bien‑fondé des conclusions formulées à l’issue de l’audit interne.

La méthode adoptée pour mener l’audita compris les éléments suivants, entre autres :

• Revue générale et examen des principaux contrôles et processus du cadre de recouvrement des coûts.
• Analyse des données financières et non financières.
• Échantillonnage des transactions (sur avis d’expert et aléatoire) :
  • factures concernant des créations et des suppressions de poste;
  • coûts recouvrés auprès de ministères partenaires.
• Examen d’outils et de documents pertinents se rapportant aux méthodes d’établissement des coûts, aux normes de service et aux rapports sur le rendement.
• Entrevues avec :
  • les directeurs généraux et les directeurs de la Section de la plateforme internationale;
  • des conseillers en finances et en gestion et des experts en matière de coûts;
  • des agents de gestion et des affaires consulaires;
  • des ministères partenaires et des cooccupants, et d’autres membres clés du personnel.
• Participation aux réunions du Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts et à celles du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger.

Annexe B : Approche de l’examen des méthodes d’établissement des coûts

Tout au long de l’audit, l’équipe a adopté deux points de vue pour évaluer les méthodes d’établissement des coûts. Tout d’abord, la démarche a consisté à établir si la méthode était raisonnable. Cela a nécessité l’examen de chaque composante (p. ex. le mobilier et les accessoires des logements du personnel, le fonctionnement de la chancellerie, la gestion de l’information/les technologies de l’information) pour voir : si l’on tenait compte des bons coûts; si la source des données sur les coûts était valable; si le traitement des coûts était le bon. En faisant cet examen, l’équipe a misé sur les éléments suivants du Guide des coûts du Conseil du Trésor en en faisant différents critères d’évaluation :

• Objet de coût : Par « objet de coût », on désigne tout élément pour lequel il faut établir un coût (p. ex., les organismes, les programmes, les extrants ou les résultats). Dans le cas des services communs, les objets de coût sont soit des produits/achats, soit des services. L’équipe a évalué la mesure dans laquelle les objets étaient complets et appropriés.
• Base de coûts : Accumulation de tous les coûts qui sont considérés comme pertinents aux fins de l’établissement du coût d’un objet de coûts, compte tenu du but de l’établissement des coûts. On peut aussi recourir à d’autres sources de coûts, comme les dépenses réelles ou moyennes, les budgets et les coûts normalisés, ou même les moyennes pluriannuelles des dépenses ou des budgets. Il faut parfois faire des ajustements pour éliminer certains écarts, par exemple, des coûts associés à une activité ponctuelle qui, autrement, fausseraient les résultats du calcul. Tout dépendant de l’objet des renseignements sur les coûts et de la disponibilité des données, l’organisation du dirigeant principal adjoint des finances recommande la démarche et la source de données les plus indiquées. L’équipe a évalué les raisons invoquées pour inclure certains éléments dans les méthodes d’établissement des coûts et pour ne pas en inclure d’autres qui auraient pu être pertinents.           
• Classification des coûts et évolution des coûts : L’évolution des coûts repose sur l’hypothèse selon laquelle les coûts ne changent pas tous nécessairement parallèlement aux variables. L’équipe a examiné comment chaque coût était traité (c’est-à-dire, coût fixe c. coût variable; coût direct c. coût indirect) et elle a essayé de voir si le traitement en question était judicieux.
• Attribution des coûts : Évaluer la mesure dans laquelle les méthodologies retenues prennent en compte la variabilité, y compris l’existence et le caractère approprié des facteurs de coûts et des méthodes d’attribution.

En vertu du deuxième point de vue, l’équipe a cherché à établir si la méthode de calcul des frais par poste convenait. Dans certaines situations, les coûts sont fixes ou ne varient pas par suite de la création d’un poste, mais dans d’autres, celle-ci entraîne directement des coûts. Par conséquent, il conviendrait de prendre en compte, dans la méthode, les coûts fixes et variables, dans la mesure où ils se rapportent à la création d’un poste, quand on calcule les frais à appliquer.

Annexe C : Plan d’action de la direction

Recommandation découlant de l’audit 1

Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale mette à jour les mandats du Conseil des sous-ministres adjoint et du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger pour y inclure des dispositions sur la coordination et l’organisation des réunions, sur la présence à ces dernières, sur la tenue à jour des comptes rendus de décisions et sur la communication en temps opportun des renseignements nécessaires à la prise des décisions.

Mesure attendue de la direction

En consultation avec les présidents des deux entités, celles-ci examineront les attributions modifiées en vue de les approuver.

Responsable

Direction des relations avec les clients (AFR)

Date d’achèvement prévue

Le Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger – D’ici décembre 2014; le Conseil des sous‑ministres adjoints – D’ici juin 2015.

Recommandation découlant de l’audit 2

 Il convient de clarifier les responsabilités et les rôles relatifs à la prestation des services communs, en ce qui concerne :

1. la responsabilité de la méthodologie globale d’établissement des coûts, y compris les attentes relatives à la gestion et à l’administration des processus sous‑jacents de calcul des coûts, les éléments de coût et les processus de validation et de révision;
2. la responsabilité et les attentes en ce qui a trait à la gestion et à l’administration de la surveillance continue et des rapports sur le rendement en fonction des normes de prestation des services.

Mesure attendue de la direction

Le Secteur de la plateforme internationale :

1. confirmera que la Direction des relations avec les clients est responsable de la méthode globale d’établissement des coûts, de sa gestion et de son administration, et que les responsables des processus opérationnels (les intervenants) contribueront aux divers éléments de coût. Cela sera consigné dans les documents du Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts (CPPCC) en vue de l’approbation ultérieure par le Conseil des sous‑ministres adjoints.
2. IPB précisera à quelle direction générale/direction il incombera de contrôler les normes de service et de faire rapport sur leur rendement au moyen de diverses enquêtes existantes et de nouveaux outils en cours d’élaboration.

Responsable

Relations avec les clients et Opérations des missions (AFD)

Date d’achèvement prévue

1. Juin 2015
2. Décembre 2014

Recommandation découlant de l’audit 3

Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

1. consigne les méthodes d’établissement des coûts et les hypothèses sous‑jacentes et qu’il les rende accessibles en un lieu central aux fins de l’examen et de l’application;
2. examine son cadre de méthodes d’établissement des coûts pour évaluer la justesse et la cohérence de la structure de sa base de coûts (c’est-à-dire l’utilisation uniforme et appropriée des coûts historiques; les hypothèses sous‑jacentes et les composantes du calcul des coûts standard);
3. consigne et examine en bonne et due forme ses procédures et ses lignes directrices sur l’élaboration et l’application des taux à l’égard de la création et de la suppression des postes, pour s’assurer qu’ils sont économiques pour le Ministère.

Mesure attendue de la direction

Le Secteur de la plateforme internationale élaborera un gabarit exhaustif de méthode d’établissement des coûts dont pourront se servir les responsables des processus opérationnels. Ce gabarit consignera clairement les hypothèses, les méthodes de calcul, les sources des données, les procédures, les lignes directrices et d’autres données pertinentes à l’égard de chaque élément de coût. Le Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts cernera les éléments de coût désignés comme étant « les moins raisonnables » dans l’audit et comme présentant par conséquent les plus grands risques; il les examinera et les classera par ordre de priorité au cours de l’automne 2014 et il se penchera sur les éléments présentant des risques plus faibles, pendant les cycles ultérieurs. La Direction des relations avec les clients conservera les gabarits terminés et fondera sur eux l’examen annuel permanent et le processus de mise à jour par l’intermédiaire du Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts.

Les attributions du Comité des politiques et des procédures en matière de calcul des coûts seront mises à jour en fonction du changement décrit ci-dessus.

Responsable

Direction des relations avec les clients

Date d’achèvement prévue

Apporter la dernière main au gabarit d’ici septembre 2014.

Le Comité des politiques et des procédures examinera, d’ici novembre 2014, les éléments désignés comme étant les moins raisonnables.

Les éléments de coût désignés comme étant plutôt raisonnables seront examinés d’ici novembre 2015 au plus tard.

Les autres éléments de coût seront consignés à fond et examinés d’ici novembre 2016 au plus tard.

Recommandation découlant de l’audit 4

Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

1. crée et mette en œuvre un processus de validation périodique des frais de prestation des services communs, y compris des mécanismes pour suivre et évaluer le recouvrement des coûts par rapport aux coûts réels, pour valider l’exactitude et l’application des principes de recouvrement des coûts et des méthodes connexes, pour contrôler la viabilité financière et pour corriger promptement les erreurs d’application, le cas échéant.
2. continue à mettre au point l’outil d’automatisation de l’établissement des coûts.

Mesure attendue de la direction

1. En collaboration avec le Conseiller en gestion financière, le Secteur de la plateforme internationale élaborera un processus de validation qui permettra de faire un examen et une évaluation périodiques des frais de prestation des services communs.
2. La Direction des relations avec les clients continuera la mise en œuvre de la phase 1 de l’outil d’automatisation de l’établissement des coûts en octobre 2013, et l’établissement des coûts pour l’année financière 2014-2015 sera fait avec l’outil. La phase 2 du projet débutera à l’année financière 2015-2016, et comprendra les fonctions suivantes : la production de rapports, les calendriers de financement et la production des factures adressées aux cooccupants.

Responsable

1. Les Relations avec les clients et les Opérations des missions avec le Conseiller en gestion financière (CGF)
2. Direction des relations avec les clients/Opérations des missions, Direction des politiques et de l’innovation (AFS)

Date d’achèvement prévue

1. Achèvement, en décembre 2014 au plus tard, de l’examen amorcé en 2012 sur les méthodes.

   Présentation au CPPCC du processus de validation permanente proposé, à temps pour qu’il l’approuve en septembre 2015.

2. Mars 2016

Recommandation découlant de l’audit 5

Il conviendrait que le Secteur de la plateforme internationale :

1. clarifie le gabarit des normes de prestation des services pour mieux définir ces dernières, notamment en définissant les normes de service de base qui sont communes à toutes les missions;
2. examine son cadre de mesure du rendement pour améliorer la qualité de ses indicateurs de rendement globaux et introduire une méthode de collecte des données.

Mesure attendue de la direction

1. Un sous comité du Groupe de travail interministériel sur les services communs à l’étranger a terminé son examen du gabarit, que le Groupe de travail a approuvé le 16 juillet 2014. Le gabarit sera examiné tous les ans pour que l’on puisse y apporter d’autres améliorations.
2. Il incombe aux Relations avec les clients et aux Opérations des missions d’élaborer des indicateurs de rendement et des objectifs connexes et de trouver de bonnes sources de données. En consultation avec elles, la Direction des services ministériels (AAD) du Secteur de la plateforme internationale examine, de façon permanente et cyclique, le Cadre de mesure du rendement (CMR) du Secteur susmentionné pour s’assurer que les indicateurs de rendement sont clairement définis, mesurables et utiles au programme en question et que les objectifs de rendement fixés sont atteignables. Les modifications à apporter par voie de conséquence au Cadre de mesure du rendement sont communiquées au Directeur général de la planification ministérielle, du rendement et de la gestion du risque.

   Le Secteur de la plateforme internationale a déjà commencé à coordonner les enquêtes des clients pour réduire les chevauchements. La Direction des relations avec les clients et la Direction générale des opérations des missions continueront d’élaborer des outils automatisés, notamment en adoptant le système Remedy pour répondre aux demandes de services, afin d’améliorer la collecte des données et la mesure du rendement par rapport aux indicateurs établis.

Responsable

1. Direction des relations avec les clients
2. Les Relations avec les clients et les Opérations des missions/La Direction des services ministériels, dans le cas du Cadre de mesure du rendement. La Direction des relations avec les clients et les Opérations des missions, dans celui de la collecte des données

Date d’achèvement prévue

1. Prochain examen – mars 2015
2. En cours