Audit du programme de développement bilatéral au Mali

Bureau du dirigeant principal de la vérification

Avril 2015

Sommaire exécutif

C’est à la demande du directeur principal de la coopération au Mali que le Bureau du dirigeant principal de la vérification au Ministère des Affaires étrangères, commerce et développement du Canada (MAECD) a intégré cet audit dans son Plan triennal d’audit 2013-2016 axé sur les risques, recommandé par le Comité de vérification et approuvé par le sous-ministre des Affaires étrangères.

Pourquoi  est-ce important?

Le Mali et le Canada collaborent en matière de paix, de commerce et de développement depuis 1972. En 2009, dans le cadre du plan d’action sur l’efficacité de l’aide, le Mali a été désigné comme étant un pays ciblé. De plus, le programme de développement bilatéral au Mali (Programme-Mali) est décentralisé depuis 2006. Dans sa relation avec le Mali, le Canada s’intéresse particulièrement à la question de la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants, de la sécurité alimentaire et des enjeux de sécurité affectant le pays et la région du Sahel.

Le Mali a connu une crise multidimensionnelle de 2012 à 2013 qui a eu un impact majeur sur le niveau d’aide au développement allant jusqu’à la suspension de la coopération avec le gouvernement malien. Depuis janvier 2014, le Canada a repris progressivement son aide directe au Gouvernement du Mali (GdM) avec un engagement de plus de 106$ millions par année pour les 5 prochaines années.

Qu’avons-nous examiné?

L’objectif de l’audit était de donner une assurance raisonnable aux gestionnaires et à la haute gestion du MAECD que les processus et les contrôles internes clés liés à la gestion du Programme-Mali existent, et sont efficaces pour l’appuyer dans l’atteinte de ses objectifs.

Les critères de l’audit (voir annexe A) ont été développés en se référant aux politiques du Conseil du trésor du Canada et à son cadre de responsabilisation de gestion, de même qu’aux directives, lois et règlements applicables au MAECD.

L’audit a porté sur les aspects suivants :

• Les processus et les pratiques pour la planification et la mise en œuvre du programme de développement bilatéral au Mali (Programme-Mali);
• Les processus et mécanismes de gestion des risques et des résultats;
• Les processus et mécanismes de gestion du Programme-Mali à la suite du coup d’État de mars 2012;
• Les projets qui étaient en phase de planification, de mise en œuvre ou fermés en octobre 2014; et
• Les informations financières pour la période de 2011-2012 à 2014-2015.

L’audit n’a pas examiné les mécanismes de dialogue politique, de consultation et de concertation entre les différents partenaires (GdM, bailleurs de fonds, société civile) en vue de la planification et la mise en œuvre du Programme-Mali.

Et qu’avons-nous constaté?

Les rôles et les responsabilités de la gestion du Programme-Mali sont clairs et bien compris, et ses ressources humaines et financières sont gérées avec diligence raisonnable. Le Programme-Mali a mis en place des mécanismes d’évaluation, de gestion et de suivi des risques. Les projets sont planifiés et mis en œuvre en fonction des priorités thématiques du MAECD et contribuent à l’atteinte des objectifs de la politique étrangère du Canada. Des contrôles sont en place pour s’assurer que les fonds sont déboursés en conformité avec les exigences contractuelles et réglementaires. Le Programme-Mali effectue également un suivi du rendement et prend des mesures correctives lorsque nécessaire. Il a aussi mis en place différentes mesures pour gérer la crise de 2012-2013 ainsi que la suspension et la reprise de l’aide à la suite du coup d’État en mars 2012.

Certains éléments d’un plan de continuité sont déjà en place. Toutefois, un plan formel de continuité des opérations devrait être élaboré pour gérer le programme de développement en cas de crise future, afin de maintenir la livraison d’une aide au développement efficace.

Les rôles et responsabilités pour la gestion et la surveillance du Programme-Mali sont compris.

La structure organisationnelle ainsi que les différents forums permettent des communications fréquentes entre les différents paliers de gestion qui ont créé un environnement propice à la collaboration, à la cohésion et à la compréhension des rôles et responsabilités.

Le Programme-Mali s’assure d’avoir les compétences requises pour l’atteinte de ses objectifs.

La direction du Programme-Mali s’assure d’avoir en place une structure organisationnelle fonctionnelle avec les compétences et les connaissances nécessaires à la bonne planification et la mise en œuvre du programme.

Le Programme-Mali s’assure de respecter ses engagements budgétaires.

Le Programme-Mali a adopté une approche proactive et a mis en place des mécanismes et des outils qui ont permis non seulement de gérer avec diligence raisonnable les décaissements, mais aussi d’atténuer l’impact de la crise 2012-2013 ainsi que la suspension et la reprise de l’aide directe au GdM sur le respect de ses engagements budgétaires.

Le Programme-Mali s’assure d’instaurer un processus de gestion des risques

Le Programme-Mali a implanté un suivi régulier et robuste des risques ainsi que la mise en place de mesures d’atténuation pour l’appuyer dans l’atteinte de ses objectifs dans un environnement en évolution constante.

Les projets sont planifiés et mis en œuvre en fonction des priorités thématiques.

Les projets planifiés et exécutés par le Programme-Mali sont en conformité avec les orientations stratégiques du gouvernement du Canada et les priorités thématiques du MAECD.

Des contrôles sont en place pour assurer que les fonds sont déboursés en conformité avec les différentes ententes ainsi que les exigences réglementaires.

Les pratiques et les contrôles en place permettent au Programme-Mali de s’assurer que les fonds sont versés selon les modalités contractuelles et les exigences réglementaires.

Le Programme-Mali effectue le suivi des progrès en fonction des risques et du rendement.

Le Programme-Mali effectue en fonction des risques et du rendement  un suivi des progrès réalisés et prend des mesures correctives lorsque nécessaire.

Le Programme-Mali  a mis en place différentes mesures pour gérer la crise 2012-2013 ainsi que la suspension et la reprise de l’aide. Toutefois, un plan formel de continuité des opérations permettra de se préparer en cas de crise future.

La crise et l’impact de la suspension de la coopération avec le GdM sur les opérations du programme ont été gérés par un ensemble de mémoires de décision et d’information.  Pour la reprise de l’aide directe au GdM, le Programme-Mali a entrepris un processus de diligence raisonnable afin de déterminer les conditions propices à la relance des projets. Toutefois, un plan formel de continuité des opérations devrait être élaboré pour gérer le programme et les initiatives de développement en cas de crise future au Mali.

Recommandation

Le sous-ministre adjoint du secteur de l’Afrique subsaharienne devrait s’assurer que la direction du développement bilatéral au Mali élabore un plan formel de continuité des opérations pour gérer le programme et les initiatives de développement en cas de crise future.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, l’audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, selon les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir une assurance de niveau d’audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée, pour la portée et la période visées par l’audit.

Jean Goulet
Dirigeant principal de la vérification

1.0 Contexte

Le Bureau du dirigeant principal de la vérification a entrepris un audit du programme de développement bilatéral au Mali (Programme-Mali) à la demande de son directeur principal. Cet audit a été approuvé comme partie du plan triennal d’audit 2013-2016 axé sur les risques.

Le Mali est un des pays les plus pauvres au monde avec 50.4 % de sa population vivant en deçà de 1.25 $ US par jour avec un indice de développement humain classé en 2012 à 182e sur 187.  De plus, il est parmi les 50 pays les plus corrompus au monde.

Le Mali a connu une crise multidimensionnelle de 2012 à 2013: une crise alimentaire et nutritionnelle, un conflit armé dans le nord du pays et une crise politique qui a culminé en un coup d'État militaire. En réaction au coup d’État survenu le 22 mars 2012, le Canada a annoncé l’arrêt de sa coopération avec le Gouvernement du Mali (GdM) résultant en une suspension partielle ou complète de l’aide directe au gouvernement du Mali. Cette suspension a pris fin en février 2014. Entre-temps, en raison de l’insécurité dans le pays, le personnel canadien sur le terrain a été délocalisé à deux reprises au cours de cette période, soit d’avril à juillet 2012 et de janvier à mars 2013.

Le Programme-Mali relève de la direction générale de l’Afrique de l’Ouest et du Centre sous le secteur de l'Afrique subsaharienne. Le directeur principal du Programme-Mali est appuyé par une équipe de vingt-et-une (21) personnes, comprenant

• sept (7) personnes à l’administration centrale (AC) et
• quatorze (14) personnes sur le terrain, dont
  • neuf (9) employés canadiens et
  • cinq (5) employés recrutés sur place.

Le Programme-Mali a aussi un projet d’unité d’appui au programme (UAP) qui leur offre conseils et appui logistique.

La stratégie bilatérale de développement du Canada avec le Mali 2014-2019 a été élaborée, mais n’a pas encore été approuvée (en date du présent rapport). Au cours de la période 2014-2019, le MAECD compte appuyer les mêmes priorités thématiques que par le passé soit : Enfants et Jeunes, Sécurité alimentaire et Gouvernance. Le montant alloué à ces trois priorités thématiques s’élève à 106,5 M$ pour l’exercice financier 2014-2015. Le Programme-Mali gère également un portefeuille d’activités dans le cadre de l'initiative Muskoka qui vise à améliorer la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants. Le montant alloué pour ces activités s’élève à 16,5 M$ pour l’exercice financier 2014-2015. Pour exécuter sa stratégie, le Programme-Mali recourra à une variété de modalités de programmation, soit le soutien institutionnel, les approches-programmes, incluant le soutien budgétaire, et les projets traditionnels.

2.0 Observations et recommandations

2.1 Les rôles et responsabilités en matière de gestion et de surveillance

Des rôles et responsabilités clairement établis sont primordiaux dans un programme décentralisé comme celui du Mali. En effet, la coopération canadienne doit non seulement intervenir auprès du pays partenaire, mais doit aussi assurer une collaboration et une coordination étroite avec les autres partenaires et les différentes directions du MAECD pour assurer la cohésion et l’atteinte des objectifs du Programme-Mali.

Tel qu’illustré à la figure 1, le directeur principal de la coopération et le chef de mission (CDM) relèvent tous deux du directeur général de l’Afrique de l’Ouest et du centre. Ce dernier est responsable de l’ensemble des programmes. Il assume un rôle de leadership dans la cohérence et l’intégration entre le Programme-Mali et le reste des politiques et programmes de l’ensemble des secteurs d’activité du MAECD.

Le CDM assure la cohérence entre les politiques et programmes ainsi que leur intégration dans l’ensemble des activités de la mission. Il est systématiquement impliqué dans la planification stratégique et le processus de prise de décision par le Programme-Mali. Le CDM endosse et valide les documents de planification stratégique tels que la stratégie bilatérale de développement du Canada avec le Mali 2014-2019 et le plan annuel d’investissements. De même, il est impliqué dans le processus d’approbation des projets.

Le directeur principal de la coopération est quant à lui responsable et imputable de l’enveloppe d’aide internationale ainsi que de l’établissement, de la mise en œuvre et du suivi des orientations générales du Programme-Mali ainsi que du dialogue politique avec les autres bailleurs de fonds et le gouvernement malien.

Des forums formels et informels sont également en place à divers niveaux pour assurer la surveillance et le partage d’informations. Les principaux forums sont :

• Les rencontres hebdomadaires de gestion présidées par le directeur général et inclues son groupe de gestion auxquelles le directeur adjoint à l’AC du Programme-Mali participe. Ces rencontres traitent des décisions et des initiatives corporatives;
• Le groupe de gestion élargi composé du directeur principal de la coopération et des directeurs adjoints, de l’analyste et du chef sectoriel en Gouvernance, se réunit de façon hebdomadaire et traite des enjeux de gestion liés au Programme-Mali;
• Le groupe de gestion restreint composé uniquement du directeur principal de la coopération et des directeurs adjoints, se réunit d’une façon ad hoc pour discuter de questions délicates relatives aux ressources humaines.

Figure 1

La structure organisationnelle ainsi que les différents forums permettent des communications fréquentes entre les différents paliers de gestion qui ont créé un environnement propice à la collaboration, à la cohésion et à la compréhension des rôles et responsabilités.

2.2 La mise en œuvre du programme de développement bilatéral au Mali

Le Programme-Mali s’assure d’avoir les compétences requises pour l’atteinte de ses objectifs.

La planification et le suivi régulier des besoins en ressources humaines des programmes de développement contribuent à la réalisation de ses principaux objectifs opérationnels et stratégiques.

L’équipe de gestion du Programme-Mali revoit l’étendue des compétences de son équipe en fonction des besoins (rotation du personnel canadien, priorités thématiques et modalités de programmation). Elle s’assure aussi de recruter des candidats avec les compétences nécessaires aux besoins opérationnels du programme. Enfin, elle assigne les projets en fonction des compétences, expériences et intérêts des agents.

L’équipe du développement bilatéral au Mali est aussi appuyée par l’UAP qui est constituée d’une équipe d’experts. L’UAP joue un rôle primordial : Ses conseillers sont une source essentielle d’informations et de connaissances du contexte malien lors de la planification et de la prise de décision au niveau du programme. Ils font aussi partie des équipes de projets et appuient ces dernières dans la planification, la livraison et le suivi des initiatives.

L’équipe de gestion fait appel à une approche matricielle qui permet l’assignation des projets aux différents agents sur le terrain ou à l’AC par secteur d’intervention et par projet. Le chef d’équipe est responsable du projet secondé par un collègue à fin d’assurer qu’il y ait une personne impliquée dans le projet à l’AC et sur le terrain.

La planification des ressources humaines est élaborée au niveau du secteur de l'Afrique subsaharienne. Toutefois, la gestion du Programme-Mali s’est assurée d’avoir en place une structure organisationnelle fonctionnelle avec les compétences et les connaissances nécessaires à la bonne planification et la mise en œuvre du programme.

Cette organisation des équipes, l’utilisation d’homologues  à l’AC et sur le terrain, la présence des employés recrutés sur place et de l’UAP ont permis d’assurer la continuité des opérations lors de la délocalisation du personnel canadien à la suite de la crise de 2012-2013.

Le Programme-Mali s’assure de respecter ses engagements budgétaires.

L’ébauche de la stratégie bilatérale de développement du Canada avec le Mali propose une estimation des dépenses sur cinq ans en termes de budget de programme et de budget de fonctionnement. Une planification budgétaire pluriannuelle et un suivi efficace permettraient au Programme-Mali de débourser les fonds alloués et de réduire la fluctuation des décaissements.

En plus du processus organisationnel d’examens du budget en place au MAECD, le Programme-Mali a son propre processus de planification et de gestion budgétaire qui comprend :

• Une discussion régulière de la situation financière lors des rencontres de la direction et des équipes sectorielles;
• Un suivi rapproché des décaissements à l’aide d’un outil personnalisé;
• Une analyse des différents scénarios de décaissements afin de prioriser, au besoin, les engagements;
• Mise à jour des décaissements réels dans SAP.

L’examen du processus de revue budgétaire a démontré que le Programme-Mali a adopté une approche proactive et a mis en place des mécanismes et des outils qui ont permis non seulement de gérer avec diligence raisonnable les décaissements, mais aussi d’atténuer l’impact de la crise 2012-2013 ainsi que la suspension et la reprise de l’aide directe au GdM sur le respect de ses engagement budgétaires.

Le Programme-Mali s’assure d’instaurer un processus de gestion des risques.

Le succès des programmes et initiatives de développement repose sur une évaluation, une gestion et un contrôle adéquats des risques. Les directives du MAECD, en matière de gestion des risques, exigent d’établir des stratégies et des profils de gestion des risques pour tous les programmes pays.

Le Programme-Mali a établi un profil de risque intégré. L’examen du processus de gestion des risques a démontré que ce profil est révisé et mis à jour trimestriellement. La mise à jour du profil de risque est précédée par une analyse de scénarios, des consultations autant internes qu’externes, un examen du contexte canadien et malien ainsi que des profils de risque antérieurs. Ce profil inclut aussi les principales stratégies d’atténuation des risques qui font l’objet d’une évaluation et d’une mise à jour. L’examen des profils de risque de 2013 et 2014 indique que les conséquences de la crise de 2012-2013 ont été prises en considération dans l’évaluation des risques. De même, les enjeux découlant de la reprise en 2014 y ont été intégrés. Le Programme-Mali a intégré les principaux risques ainsi que leurs mesures d’atténuation dans l’ébauche de la stratégie bilatérale de développement du Canada avec le Mali 2014-2019.

Compte tenu de la fragilité de l’environnement sociopolitique, économique et sécuritaire dans lequel œuvre le Programme-Mali, un suivi régulier et rigoureux des risques ainsi que la mise en place de mesures d’atténuation lorsque nécessaire a été établi.

2.3 La planification et la mise en œuvre des projets

Les programmes-pays élaborent et mettent en œuvre des initiatives qui sont réalisées conformément à leur stratégie bilatérale de développement et aux politiques, directives et lignes directrices du MAECD.

Pour examiner la planification et la mise en œuvre des projets, l’audit a examiné 18 projets financés par la programmation bilatérale, représentant 52 % du budget total de tous les projets qui étaient en phase de planification, de mise en œuvre ou fermés en octobre 2014. Cet échantillon incluait également une couverture représentative des trois priorités thématiques et des mécanismes de financement et de mise en œuvre, comme présenté à l’annexe B.

Les projets sont planifiés et mis en œuvre en fonction des priorités thématiques.

La programmation découle de la stratégie bilatérale de développement du Canada avec le Mali qui énonce les orientations stratégiques et les priorités thématiques. Les projets doivent être planifiés et mis en œuvre en fonction de ces priorités et doivent contribuer à l’atteinte des orientations stratégiques du Canada et du pays partenaire.

Par l’examen des 18 projets, il a été constaté que les secteurs d’intervention des projets étaient alignés sur les priorités thématiques du Programme-Mali. Les objectifs et les résultats escomptés des projets suspendus en 2012 et qui ont repris en 2014 continuent d’être conformes aux orientations stratégiques et aux priorités thématiques énoncées dans le plan d’investissement et l’ébauche de la stratégie bilatérale de développement du Canada avec le Mali 2014-2019.

Des contrôles sont en place pour assurer que les fonds soient déboursés en conformité avec les différentes ententes ainsi que les exigences réglementaires.

La gestion financière est l’un des autres grands volets de la gestion axée sur les résultats. La gestion financière comprend l’examen et l’approbation des budgets annuels, l’examen des renseignements financiers communiqués par le pays partenaire et par les agences d’exécutions (AE) ainsi que le traitement des paiements.

L’examen des 18 projets a permis de constater qu’il y avait une bonne gestion financière. Les conseillers en gestion financière ont examiné les budgets au moment de l’approbation du projet. De même, l’équipe de projets a examiné les budgets globaux et annuels en fonction du plan de mise en œuvre du projet et des plans de travail annuels.

L’examen des dossiers de projets a démontré que toutes les ententes énoncent les modalités et le calendrier des paiements. De plus, tous les versements ont été faits sur la base d’un examen des demandes de paiements en fonction des ententes, des rapports financiers, des budgets et des plans de travail annuels. L’équipe de projets a comparé les factures et les demandes d’avance aux budgets, aux plans de travail annuels et aux rapports d’activités. Elle a aussi analysé les écarts entre les dépenses prévues et les dépenses réelles. Lorsque nécessaire, les chefs d’équipe des projets exigeaient des clarifications ou des preuves supplémentaires.

L’examen des projets a démontré que les pratiques et contrôles en place permettent d’assurer que les fonds sont versés selon les modalités contractuelles et les exigences réglementaires.

Le Programme-Mali effectue le suivi des progrès en fonction des risques et du rendement.

La gestion du rendement comprend la gestion intégrée des risques et la gestion axée sur les résultats (GAR). La gestion intégrée du risque exige une évaluation, une gestion et un suivi adéquats des risques.  La GAR exige le suivi des progrès à l’égard des résultats escomptés. Ce suivi s’effectue à l’aide d’indicateurs appropriés. Le suivi axé sur les résultats est un processus de collecte, d'analyse et d'utilisation d'information sur le rendement qui vise à appuyer une prise de décision efficace dans le contexte d'un projet. Si aucun progrès n’est perçu à l’égard des résultats escomptés, des mesures correctives pourront s’imposer.

Pour les projets examinés, un registre des risques est complété au moment de la planification et mis à jour lors de l’opérationnalisation du projet. Un modèle logique et un cadre de mesure du rendement sont aussi élaborés et établissent les indicateurs sur lesquelles le suivi et les mesures des progrès seront effectués.

L’évaluation des risques au niveau des programmes et initiatives de développement bilatéraux comprend une composante importante, soit le risque fiduciaire. Les directives du MAECD exigent l’utilisation de l’outil d’évaluation du risque fiduciaire (OERF) pour le suivi et la gestion du risque fiduciaire pour les investissements d’aide au développement. Ce risque s’applique aux organisations et aux pays partenaires. Le Programme-Mali a complété un OERF pour le GdM et pour tous les projets examinés lorsque requis.

Les exigences en matière de rapports et d’activités de suivi sont établies dans les ententes selon l’évaluation du risque fiduciaire. Les visites sur les lieux du projet, les examens des rapports narratifs et financiers soumis par l’AE et les rapports de mission de suivi et d’évaluation constituent les activités de suivi les plus courantes. Ces activités donnent des renseignements essentiels pour déterminer si l’AE est conforme aux conditions de l’entente et si elle porte une attention convenable à la gestion des risques. L’examen des dossiers et les entrevues avec le personnel du programme ont confirmé qu’une gestion des risques au niveau des projets est instaurée.

L’examen des projets sélectionnés a démontré que lorsqu’un rendement insuffisant de l’AE était décelé, les équipes de projet ont appliqué une série de mesures pour rectifier la situation.  Parmi ces mesures, mentionnons entre autres la communication avec l’AE, l’adoption d’un plan d’action pour traiter et corriger les lacunes recensées, la retenue d’une partie du paiement, des audits de conformité financières, la modification de l’entente. De même, lorsque des difficultés ont été rencontrées, le Programme-Mali a embauché des agents de suivi, des évaluateurs ou des auditeurs, en plus des activités de suivi prévues.

Dans le cadre des soutiens budgétaires et appuis financiers, les mesures de rendement et la communication des résultats se font selon les procédures et structures du GdM. Il a été constaté par l’entremise de l’examen des projets et des entrevues que les capacités limitées du GdM en matière de GAR posent des défis quant à la qualité des données sur le rendement ainsi que l’établissement de rapports axés sur les résultats. La crise et la suspension de la coopération par l’ensemble des partenaires ont ralenti les efforts de renforcement des capacités du GdM en matière de planification, de mise en œuvre et de gestion des finances publiques. La reprise des soutiens budgétaires accompagnés du dialogue politique et technique est en train de donner un levier au Programme-Mali pour renforcer les capacités du GdM et dynamiser ses réformes en matière de gestion des finances publiques.

L’examen des projets sélectionnés et les entrevues ont démontré que les activités de suivi permettent d’informer le Programme-Mali des risques et du rendement des projets.

2.4 La gestion de la crise de 2012-2013 et la reprise des activités

La gestion de la continuité permet à une organisation de maintenir ses activités principales suite à un évènement majeur et de se préparer pour des crises futures. Une gestion de crise nécessite la mise en place d’un plan de continuité des opérations. Un tel plan permet d’identifier les activités et les fonctions essentielles, de clarifier les rôles et les responsabilités et de favoriser une communication et coordination efficace ainsi qu’une intégration des décisions à prendre. Ce plan devrait être formalisé et mis à jour régulièrement en fonction des risques.

Le Mali a vécu un coup d’État en mars 2012. En réaction, le Canada ainsi que la plupart des bailleurs de fonds ont annoncé la suspension de leurs programmes de coopération avec le GdM. Toutefois, l’aide humanitaire et l’aide au développement ont continué par le biais d’organisations non gouvernementales (ONG) et de canaux multilatéraux. La crise malienne, la suspension des programmes de développement avec le GdM, la délocalisation du personnel et le changement de statut du poste (qui a causé une rotation complète du personnel canadien en affectation à Bamako à l’été 2013) ont eu des répercussions sur les opérations du Programme-Mali.

Pour gérer la crise, le Programme-Mali a modifié ses pratiques de suivi et de gestion de projets, en ayant recourt au personnel de l’UAP et aux employés recrutés sur place suite à la délocalisation des employés canadiens et au contexte sécuritaire malien. De même, la mise en œuvre de certains projets a été reportée, suspendue ou prolongée.

La gestion de la crise et de l’impact de la suspension de la coopération canadienne avec le GdM sur les opérations du programme a aussi été faite par un ensemble de mémoires de décision et d’information comprenant :

• Des réflexions et des analyses sur la suspension et la reprise de la coopération avec le GdM;
• Des analyses de la situation et du contexte malien qui a mené à la suspension de l’aide directe au GdM;
• Des consultations à l’interne et à l’externe;
• Un plan d’action qui prévoyait le maintien de la suspension de l’aide au GdM et l’appui aux priorités du gouvernement malien de transition;
• Des analyses de la situation et du contexte malien suite à la transition;
• Des indicateurs pour la levée de la suspension de l'aide directe au GdM;
• Une stratégie de retour progressif du personnel canadien à Bamako en 2013.

En janvier 2014, la coopération canadienne avec le gouvernement du Mali a repris graduellement les soutiens budgétaires qui ont été assujettis à la rencontre de trois conditions, soit :

• Un endossement formel du Fonds Monétaire International (FMI) de la bonne gestion financière du gouvernement ;
• La satisfaction maintenue des donateurs clés qui ont repris l’aide budgétaire ; et
• Un niveau du risque fiduciaire correspondant aux exigences du MAECD pour les approches-programmes.

Depuis la reprise de la coopération avec le GdM, le Programme-Mali a évalué différents éléments reliés au risque fiduciaire de l’ensemble de ses initiatives. Le programme a entrepris, également, un dialogue politique avec le gouvernement malien et les autres bailleurs de fonds pour dynamiser les réformes en matière de gestion des finances publiques. De même, le programme a entrepris des concertations et des réflexions avec les bailleurs de fonds en vue d’assurer une reprise progressive et coordonnée des activités d’aide au développement adapté à la nouvelle réalité malienne.

Pour la reprise des soutiens budgétaires et appuis financiers au GdM, le Programme-Mali a entrepris un processus de diligence raisonnable afin de déterminer les conditions propices à la relance des projets. Il a mené des audits des fonds canadiens versés et des évaluations des systèmes et des procédures de gestion des structures gouvernementales maliennes. Les conclusions et les recommandations de ces travaux ont été communiquées aux représentants du GdM et des plans d’action et de mise en œuvre ont été élaborés. De plus, pour gérer l’impact de la suspension de l’aide directe au GdM, le Programme-Mali a adopté une approche proactive qui consiste à prolonger des initiatives touchées par la suspension de l’aide directe au GdM et à étaler leurs décaissements sur plusieurs années.

L’équipe d’audit n’a pas trouvé de plan formel d’intervention pour gérer les opérations du Programme-Mali lors de la crise 2012-2013. Toutefois, il a été constaté que des composantes d’un tel plan étaient en place; notamment des communications avec les partenaires, des analyses, des consultations, des procédures d’intervention et une mise à jour des risques.

Étant donné la fragilité de l’environnement sociopolitique et sécuritaire au Mali, l’absence d’un plan formel et intégré de continuité des opérations pour gérer une crise future, pourrait compromettre la livraison efficace de l’aide au développement.

Recommandation

Le sous-ministre adjoint du secteur de l’Afrique subsaharienne devrait s’assurer que la direction du développement bilatéral au Mali élabore un plan formel de continuité des opérations pour gérer le programme et les initiatives de développement en cas de crise future.

3.0 Conclusion

Les rôles et les responsabilités de la gestion du Programme-Mali sont clairs et bien compris, et ses ressources humaines et financières sont gérées avec diligence raisonnable. Le Programme-Mali a mis en place des mécanismes d’évaluation, de gestion et de suivi des risques. Les projets sont planifiés et mis en œuvre en fonction des priorités thématiques du MAECD et contribuent à l’atteinte des objectifs de la politique étrangère du Canada. Des contrôles sont en place pour s’assurer que les fonds sont déboursés en conformité avec les exigences contractuelles et réglementaires. Le Programme-Mali effectue également un suivi du rendement et prend des mesures correctives lorsque nécessaire. Il a aussi mis en place différentes mesures pour gérer la crise de 2012-2013 ainsi que la suspension et la reprise de l’aide à la suite du coup d’État en mars 2012. Toutefois, étant donné la fragilité de l’environnement sociopolitique et sécuritaire au Mali, un plan formel de continuité des opérations devrait être élaboré pour gérer le programme et les initiatives de développement en cas de crise future, afin de maintenir la livraison d’une aide au développement efficace.

Annexe A : À propos de l'audit

Objectif

L’objectif de l’audit était de donner une assurance raisonnable aux gestionnaires et à la haute gestion du MAECD que les processus et les contrôles internes clés liés à la gestion du programme du développement bilatérale au Mali existent, et sont efficaces pour l’appuyer dans l’atteinte de ses objectifs.

Portée

L’audit a porté notamment sur :

• Les processus et les pratiques pour la planification et la mise en œuvre du programme de développement bilatéral au Mali (Programme-Mali);
• Les processus et mécanismes de gestion des risques et des résultats;
• Les processus et mécanismes de gestion du Programme-Mali à la suite du coup d’État de mars 2012;
• Les projets qui étaient en phase de planification, de mise en œuvre ou fermés en octobre 2014;
• Les informations financières pour la période de 2011-2012 à 2014-2015.

L’audit n’a pas examiné les mécanismes de dialogue politique, de consultation et de concertation entre les différents partenaires (gouvernement du Mali, donateurs, société civile) en vue de la planification et la mise en œuvre du programme de développement au Mali.

En raison de la charge de travail des employés du programme-Mali sur le terrain en rapport avec la crise de l'Ébola, il fut impossible pour l’équipe d’audit d’effectuer une mission sur le terrain au Mali. La portée de l’audit a été donc réduite et le programme de travail a été modifié en conséquence.

Critères

Les critères ont été élaborés à la suite de l’évaluation détaillée des risques, et l’étude a porté sur les critères d’audit relatifs au cadre de responsabilisation de gestion établi par le bureau du contrôleur général du secrétariat du Conseil du Trésor. Ces critères sont aussi appelés contrôles de gestion de base. Les critères d’audit ont fait l’objet d’une discussion et d’un accord avec l’entité auditée. Les critères détaillés sont les suivants :

Critère 1:  Les Rôles et responsabilités pour la gestion et la supervision du programme d’aide bilatérale au développement au Mali sont clairement définis et communiqués pour appuyer la prise de décision.

Critère 2:  Le programme d’aide bilatérale au développement au Mali est mis en œuvre en fonction de ses objectifs et des principes de diligence raisonnable.

• 2.1 La planification des ressources financières et humaines cadre avec la planification stratégique du programme.
• 2.2 La gestion a mis en place des processus et des mécanismes pour mitiger les risques dans la planification et la mise en œuvre des projets.
• 2.3 Il y a des contrôles en place pour assurer que les fonds sont déboursés qu’au moment approprié et en conformité avec les différentes ententes ainsi que et les exigences réglementaires.
• 2.4 Les projets sélectionnés sont conformes aux priorités thématiques du programme.

Critère 3:  Une surveillance des résultats est effectuée pour s’assurer de l’atteinte des objectifs du programme d’aide bilatérale au développement au Mali.

• 3.1 Les rôles et responsabilités en matière de surveillance sont clairement établis et communiqués.
• 3.2 Il y a des processus et mécanismes pour le suivi et l’analyse du rendement en fonction des résultats escomptés et pour prendre des mesures correctives si nécessaire.
• 3.3 La surveillance des projets est fondée sur une information précise, disponible, complète, et opportune.

Critère 4:  La direction de développement au Mali a mis en place des mécanismes et outils pour gérer une situation de crise.

• 4.1 La direction de développement au Mali a mis en place un processus de gestion de crise pour gérer la suspension et la reprise de l’aide directe au gouvernement du Mali.
• 4.2 La direction du développement au Mali a tiré des leçons de la gestion de la crise suite au coup d’État 2012 et elle a élaboré une stratégie d’intervention pour assurer une gestion diligente et la continuité des opérations en cas de crise future.

Approche et méthodologie

Pour tirer des conclusions sur les critères ci-dessus et sur les risques clés identifiés et évalués, et des contrôles internes associés au processus d’affaires correspondant, l’approche et méthodologie d’audit comprenait, sans s’y limiter, les opérations suivantes :

• Identifier et étudier les politiques, les directives et lois applicables;
• Analyser des renseignements financiers et non financiers;
• Effectuer plusieurs entrevues avec le personnel et les cadres du Programme-Mali, ainsi qu’avec des personnes clés des services centraux à l’administration centrale et sur le terrain ainsi que le personnel de l’UAP; et,
• Examiner les documents relatifs au programme et initiatives de développement bilatéral au Mali, un échantillon de 18 projets a été sélectionné et examiné aux fins de l’audit.

Annexe B : Échantillon de projets

Annexe C :  Plan d'action de la gestion

Recommandation de l’audit : Le sous-ministre adjoint du secteur de l’Afrique subsaharienne devrait s’assurer que la direction du développement bilatéral au Mali élabore un plan formel de continuité des opérations pour gérer le programme et les initiatives de développement en cas de crise future.

Mesure prise par la direction :

Un plan de continuité des opérations du programme de développement sera élaboré. Ce plan sera complémentaire au plan de continuité de la mission. Il tiendra compte des leçons apprises de la crise multidimensionnelle de 2012-13, de la menace sécuritaire en mouvance et des autres risques pouvant mener à une suspension totale ou partielle du programme (e.g. problèmes graves de gouvernance et les pandémies). Le plan de continuité sera associé au Profil de risque intégré du programme du Mali.

Responsable : Directeur principal du Programme de développement du Mali.

Date de fin prévue : Décembre 2015