Audit de suivi sur le service du courrier diplomatique

Rapport final

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de la vérification

8 février 2016

Sommaire

Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (maintenant Affaires mondiales Canada, le Ministère) a déterminé dans le plan d’audit axé sur les risques pour 2015-2018 que les services de courrier diplomatique comportaient des risques importants pour le Ministère. Cet audit vise à fournir l’assurance de l’efficacité et du caractère suffisant des contrôles des services de courrier diplomatique, ainsi qu’à évaluer les améliorations apportées à la suite des recommandations de l’audit de 2013 sur les services de courrier diplomatique.

Le courrier diplomatique est un service interne important pour l’exécution du mandat du gouvernement du Canada à l’étranger. Comme le définit la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, il s’agit d’un service de correspondance officielle entre un gouvernement et ses représentants dans les missions à l’étranger. La responsabilité des Services de courrier diplomatique est déléguée au Ministère en application de la Politique sur la sécurité du gouvernement.

L'administration du courrier et les services de distribution entre l’Administration centrale et les missions sont la responsabilité des Services de distribution et du courrier diplomatique (AAG) du Secteur de la plateforme internationale. Le service du courrier et de distribution, en concertation avec la sécurité internationale, a élaboré des mesures à suivre pour le courrier diplomatique de façon à assurer la sécurité et la protection des renseignements et des biens des missions à l’étranger. Les missions ont la responsabilité de s’assurer que ces mesures sont respectées et suivies à la lettre. L’Unité des services de distribution diplomatique (AAGD) de AAG est le principal expéditeur de courrier diplomatique des ministères fédéraux et assure le transport sécuritaire des renseignements et des biens entre l’Administration centrale et les missions à l’étranger, et entre les missions. Les marchandises et l’équipement visant à appuyer les opérations des missions sont également expédiés à l’étranger au moyen de ce service.

Il existe deux catégories de services du courrier diplomatique : non classifié et classifié. Le service de valises diplomatiques non classifiées est utilisé pour la transmission de renseignements et de biens classés NON CLASSIFIÉ ou PROTÉGÉ A. Les sacs protégés sont des sacs d’emballage qui comportent un sceau de sécurité dans lesquels l’Administration centrale envoie de l’équipement de TI aux missions. Ces sacs d’emballage avec sceau de sécurité sont expédiés dans des sacs ***. Il s’agit de sacs-avion étiquetés, non accompagnés, envoyés par l’entremise de transporteurs privés qui utilisent des avions commerciaux réguliers. Le service de valises diplomatiques classifiées est réservé uniquement aux sacs ***. Ce service est utilisé pour la transmission de renseignements et de biens portant les mentions PROTÉGÉ B, PROTÉGÉ C, CONFIDENTIEL, SECRET ou TRÈS SECRET. Ce sont des sacs-avion étiquetés et accompagnés par un courrier ministériel spécial qui détient la cote de sécurité TRÈS SECRET et assure un contrôle physique des sacs en tout temps de façon à protéger la chaîne de sécurité et à assurer l’intégrité des sacs diplomatiques.

L’objectif initial de l’audit énoncé dans le plan d’audit axé sur les risques était d’effectuer un suivi des recommandations de l’audit de 2013 sur les services du courrier diplomatique. Cette portée a été modifiée pour évaluer les services du courrier diplomatique dans les missions à l’étranger en raison du fait que ces services sont internationaux, que les missions en sont l’un des principaux clients, et qu’elles exercent une responsabilité directe en ce qui a trait à la sécurité de la circulation et à la protection des renseignements et des biens. L’audit a porté sur les processus et les procédures opérationnelles du courrier diplomatique, y compris :

• les rôles et les responsabilités en ce qui concerne le respect des consignes, la sécurité des personnes et la protection du courrier diplomatique et des biens d’Affaires mondiales Canada au cours de leur transport par le service du courrier diplomatique;
• la pertinence de la formation donnée aux personnes responsables du courrier diplomatique;
• l'efficacité et l’efficience des contrôles du service du courrier diplomatique;
• la surveillance et la supervision.

Le service des valises diplomatiques non classifiées (***) et le protocole d’entente entre le Ministère et le Foreign and Commonwealth Office du Royaume-Uni pour les services du courrier diplomatique ont été exclus de la portée de l’audit, car ils ne représentent pas le même niveau de risque pour le Ministère.

La Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et les normes d’audit internationales stipulent que les auditeurs doivent évaluer les risques de fraude pendant la planification et l’examen d’un audit. Cet audit respecte cette exigence même si les procédures d’audit n’étaient pas établies pour détecter les cas de fraude, y compris les cas qui ont en particulier fait l’objet d’une collusion.

Résultats de l’audit

L’équipe chargée de l’audit a conclu que des améliorations satisfaisantes ont été apportées à la suite de l’audit de 2013 sur les services du courrier diplomatique. Les recommandations ont été respectées et des contrôles ont été mis en œuvre pour protéger les renseignements et les biens de manière appropriée. Afin de continuer d’assurer l’efficacité et le caractère suffisant des contrôles appliqués pour protéger le courrier diplomatique, le Ministère doit étudier les points suivants : donner de la formation obligatoire sur le courrier diplomatique aux employés des missions responsables du courrier diplomatique; élaborer, mettre en œuvre et actualiser les procédures propres aux missions pour le courrier diplomatique classifié, conformément aux directives du Ministère et achever la structure de l’organigramme d’AAG, y compris la description des postes, qui viendront épauler les employés ministériels.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, l’audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux Normes relatives à la vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et des conclusions formulées dans le présent rapport et pour fournir une assurance au niveau de l’audit. Les constatations et les conclusions reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères de vérification préétablis convenus avec la direction. Les constatations et les conclusions ne concernent que l’entité examinée ainsi que la portée de l’audit et la période visée.

Dirigeant principal de la vérification

1. Contexte

Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (maintenant Affaires mondiales Canada, le Ministère) a déterminé dans le plan d’audit axé sur les risques pour 2015-2018 que les services du courrier diplomatique comportaient des risques importants pour le Ministère. La prestation efficace des services du courrier diplomatique assure une gestion sécuritaire des renseignements et des biens et contribue à atténuer les risques pour la sécurité et les risques d’atteinte à la réputation pour le Ministère. Cet audit vise à fournir l’assurance de l’efficacité et du caractère suffisant des contrôles du service du courrier diplomatique, ainsi qu’à évaluer les améliorations apportées à la suite des recommandations de l’audit de 2013 sur les services du courrier diplomatique.

Comme le définit la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, le courrier diplomatique est un service de correspondance officielle entre un gouvernement et ses représentants dans les missions à l’étranger. Il s’agit d’un service administratif capital pour l’exécution du mandat du gouvernement du Canada à l’étranger. La responsabilité des services du courrier diplomatique est déléguée au Ministère en application de la Politique sur la sécurité du gouvernement.

L'administration du courrier et les services de distribution entre l’Administration centrale et les missions sont la responsabilité des Services de distribution et du courrier diplomatique (AAG) du Secteur de la plateforme internationale. Conformément à la Politique du gouvernement sur la sécurité, AAG est le principal expéditeur du courrier diplomatique des ministères fédéraux et assure le transport sécuritaire des renseignements et des biens entre le Canada et les missions à l’étranger, et entre les missions. L’unité au sein d’AAG responsable du courrier diplomatique classifié est l’Unité des services de distribution diplomatique (AAGD).

Il existe deux catégories de services du courrier diplomatique : non classifié et classifié. Le service de valises diplomatiques non classifiées est utilisé pour la transmission de renseignements et des biens classés NON CLASSIFIÉ ou PROTÉGÉ A. Il s’agit de sacs-avion étiquetés, non accompagnés, envoyés par l’entremise de transporteurs privés qui utilisent des avions commerciaux réguliers. Les sacs protégés sont des sacs d’emballage qui comportent un sceau de sécurité dans lesquels l’Administration centrale envoie de l’équipement de TI aux missions. Ces sacs d’emballage avec sceau de sécurité sont expédiés dans des sacs ***.

Le service de courrier diplomatique classifié est réservé uniquement aux valises diplomatiques classifiées (***). Ce service est utilisé pour la transmission de renseignements et de biens portant les mentions PROTÉGÉ B, PROTÉGÉ C, CONFIDENTIEL, SECRET ou TRÈS SECRET. Ce sont des sacs-avion étiquetés et accompagnés par un courrier ministériel spécial qui détient la cote de sécurité TRÈS SECRET et assure un contrôle physique des sacs en tout temps de façon à protéger la chaîne de sécurité et à assurer l’intégrité des sacs diplomatiques.

AAG fournit un service de courrier diplomatique classifié à 134 missions à l’étranger et a distribué plus de 34 000 sacs de courrier au cours des deux dernières années. Il existe trois modèles de prestation pour la transmission du courrier diplomatique classifié : les courriers diplomatiques AAG; les courriers diplomatiques ad hoc et les accords avec les pays du Commonwealth, comme le Royaume-Uni. Les courriers AAG sont des employés du Ministère habilités au niveau TRÈS SECRET responsables d’escorter les valises diplomatiques classifiés (sacs ***). Le matériel diplomatique peut parfois être transporté par des courriers diplomatiques ad hoc (qui ne sont pas des employés canadiens détenant la cote de sécurité TRÈS SECRET) pour seconder le service de courrier diplomatique. Les courriers diplomatiques ad hoc sont appelés en cas d’urgence, lorsque certaines qualifications sont exigées et difficiles à obtenir, et pour servir les missions de moindre envergure où les employés canadiens sont en nombre limité. Parallèlement à ces deux modèles de prestation, le gouvernement du Canada a conclu des accords officiels et officieux avec le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle Zélande dans le cadre desquels les gouvernements se sont entendus pour partager des services de courrier diplomatique afin de réaliser des économies ou pour distribuer ce type de courrier dans des pays difficiles d’accès.

Toutes les recommandations émises à la suite de l’audit de 2013 sur les services du courrier diplomatique ont été incluses dans la portée de cet audit. De plus, la portée de cet audit a été élargie pour inclure les rôles et les responsabilités, les rapports hiérarchiques et les processus d’escalade en cas d’incident, ainsi que les mesures de protection physiques au sein des missions. Le courrier diplomatique est un service international qui ne se limite pas seulement à l’Administration centrale (qui avait fait l’unique l’objet de l’audit de 2013). Les missions sont l’un des principaux clients et prestataires de ce service. Une partie importante du processus de distribution du courrier diplomatique se passe dans les missions; c’est pourquoi il est important que des contrôles soient mis en œuvre aussi dans celles-ci pour s’assurer de toujours préserver l’intégrité des sacs.

Le service de valises diplomatiques non classifiées (***) et le protocole d’entente entre le Ministère et le Foreign and Commonwealth Office du Royaume-Uni pour les services de courrier diplomatique ont été exclus de la portée de l’audit, car ils ne représentent pas le même niveau de risque pour le Ministère.

2. Observations et recommandations

L’équipe chargée de l’audit a examiné les services du courrier diplomatique offerts par AAGD, l’unité responsable de ce service, en tenant compte des critères décrits à l’annexe A. Pour ce faire, les auditeurs ont interrogé les membres de la direction et du personnel de AAG, ainsi que la direction de la Sécurité nationale, de la Sécurité des TI et des Opérations financières. L’équipe chargée de l’audit a également visité les missions de sept pays afin de vérifier les mesures relatives à la protection physique appliquées pour protéger les valises diplomatiques et a interrogé le personnel des missions. Des appels par vidéoconférence ont été passés avec sept autres missions (voir l’annexe C). Enfin, les documents relatifs au système de distribution du courrier diplomatique ont été examinés. À la lumière de ce travail, l’équipe chargée de l’audit a fait et rédigé des observations et des recommandations, dont les détails sont présentés ci-dessous.

2.1 Suivi de l’audit de 2013 sur les services de courrier diplomatique

Le dernier audit des Services de courrier diplomatique (l’audit de 2013) a été réalisé afin de donner, dans la mesure du raisonnable, l’assurance de l’efficacité et du caractère suffisant des contrôles appliqués à l’Administration centrale pour protéger l’intégrité du service de courrier diplomatique. Afin de déterminer si le centre de distribution du courrier était sécurisé et ne présentait pas de risque de perdre des biens, des renseignements ou des dossiers, l’audit a examiné les contrôles de prévention et de détection relatifs à la disposition physique, aux contrôles des accès et à la sécurité du personnel. L’audit avait alors donné lieu aux recommandations suivantes :

1. les renseignements et les biens devaient être traités et stockés dans une zone au niveau de sécurité approprié;
2. des caméras de surveillance devaient être installées dans les zones de sécurité et de haute sécurité pour une surveillance en continu;
3. les accès devaient être enregistrés et les enregistrements devaient être conservés pour une période d’environ 3 à 6 mois;
4. la liste des personnes autorisées à accéder aux salles de courrier devait être régulièrement contrôlée et mise à jour;
5. une solution devait être mise en œuvre pour fournir un journal d’audit, et des procédures formelles en matière de contrôle, d’examen et de détection des accès au système de TI devaient être mises en place;
6. les Opérations financières nationales et internationales (SMFF) devaient élaborer, mettre en œuvre et communiquer des procédures et des lignes directrices pour le transfert de fonds par valise diplomatique; et
7. le personnel des missions responsable des valises diplomatiques classifiées devait avoir accès aux mêmes formations, outils et ressources que ceux de l’Administration centrale.

À la fin de l’audit de 2013, les membres de la direction ont avalisé toutes les recommandations et préparé un Plan d’action de la direction en conséquence. Des mesures ont été prises pour mettre ces changements en œuvre. Le travail effectué par l’équipe chargée de l’audit confirme que toutes les mesures énoncées dans le Plan d’action de la direction ont été mises en place. Les paragraphes suivants décrivent comment l’équipe chargée de l’audit est parvenue à une conclusion.

Afin de déterminer si les contrôles physiques énumérés ci-dessus avaient été mis en œuvre, les auditeurs se sont rendus au centre de distribution du courrier de AAG. À la suite de l’audit de 2013, AAG a érigé une zone de haute sécurité (la chambre forte) pour l’entreposage du courrier classifié et une zone de sécurité adjacente (l’annexe) pour la réception et le traitement du courrier. L’équipe chargée de l’audit a constaté que l’accès à la chambre forte et à l’annexe était restreint et limité aux employés indispensables, et que les pièces étaient munies d’un système d’authentification, d’alarmes et de caméras de surveillance (télévision en circuit fermé – TVCF). Un examen des enregistrements vidéo les plus récents a confirmé que les enregistrements des caméras de la TVCF placées au sein de la chambre forte et de l’annexe étaient conservés pendant plus de 100 jours.

Afin de s’assurer que l’accès aux salles du courrier classifié est restreint, la direction de AAG conserve une liste du personnel autorisé qui est contrôlée et mise à jour tous les mois. Sécurité nationale (JSCD) fournit un journal d’accès hebdomadaire que AAG recoupe avec la liste du personnel autorisé. En plus, le personnel non autorisé qui entre dans la zone d’accès restreint doit être escorté et signer une feuille de présence, qui est également régulièrement contrôlée par AAG.

Le processus visant à restreindre et à contrôler l’accès à la chambre forte et à la zone de rassemblement est documenté dans une des trois Procédures opérationnelles normalisées (PON) élaborées par AAG. Les deux autres PON portent sur les processus de réception et d’envoi du courrier diplomatique. Ces procédures documentées sont concises et régulièrement mises à jour afin de tenir compte des modifications qui y sont apportées. Par ailleurs, la direction de AAG exige que les employés lisent et signent les documents mis à jour afin de s’assurer qu’ils comprennent et acceptent les nouvelles procédures, quelles que soient les modifications apportées.

L’équipe chargée de l’audit a également examiné les mesures relatives à la protection physique appliquées dans les missions pour protéger le courrier diplomatique classifié. Sur les sept missions visitées, l’équipe chargée de l’audit a constaté que l’accès aux salles de courrier, aux renseignements classifiés et aux zones sensibles était physiquement restreint et limité aux personnes autorisées. Dans le but d’inclure un plus grand nombre de missions dans l’audit, une liste de vérification sur les mesures de protection physiques utilisées pour protéger le courrier diplomatique a été envoyée à sept autres missions. Les données autodéclarées ont corroboré les observations faites par l’équipe chargée de l’audit lors des visites dans les missions.

Le logiciel Remedy est une application utilisée par le personnel interne et les clients de AAG pour traiter et suivre les envois de courrier diplomatique. Le système fournit un journal d’audit qui peut être consulté sur des renseignements en particulier. Sa mise en œuvre était une des recommandations de l’audit de 2013. Remedy a depuis lors été mis en œuvre à l’Administration centrale, ainsi qu’à Washington, Bogota, et Mexico.

Une autre recommandation formulée à la suite de l’audit de 2013 était que la division des Opérations financières internationales (SMFF) rédige des procédures écrites pour le transfert de fonds. L’objectif de ces procédures est de fournir des indications pour déterminer si des fonds doivent être envoyés par valise diplomatique classifiée ou transférés par voie électronique, ainsi que sur la préparation et la sauvegarde des fonds et des documents envoyés au  bureau du caissier. SMFF a élaboré les lignes directrices en suivant cette recommandation, et les a communiquées aux missions en septembre 2104. SMFF est en train de mettre ces procédures à jour et les publiera sur l’intranet une fois qu’elles auront été approuvées.

La dernière recommandation de l’audit de 2013 était que le Ministère donne au personnel des missions l’accès aux mêmes formations, outils et ressources qui se trouvent à l’Administration centrale. À Affaires mondiales Canada, les indications sur le service du courrier diplomatique se trouvent principalement sur la page intranet de AAG, sur laquelle se trouvent également les politiques et les lignes directrices sur le sujet ainsi que des liens utiles. La page intranet de AAG comporte les renseignements nécessaires pour communiquer avec le centre de distribution de AAG, au cas où les employés auraient des questions. De plus, AAG a donné de la formation par webinaire aux missions en mars et en juin 2013 (23 séances au total) et le taux de participation totale rapporté était de 85 p. 100 (111 missions sur les 131 invitées ont participé aux séances de formation). L’équipe chargée de l’audit a examiné la présentation PowerPoint qui a été utilisée pour le webinaire et a constaté qu’elle était claire et exhaustive. Par ailleurs, la formation sur le courrier diplomatique était également offerte en mai 2014 aux adjoints administratifs du service extérieur. Les participants ont indiqué dans leur évaluation qu’ils avaient trouvé la formation utile et intelligible.

Cependant, les entrevues menées auprès du personnel des missions ont indiqué une disparité dans les niveaux de formation. Neuf des quatorze employés des missions interrogés ont indiqué qu’ils n’avaient reçu aucune formation officielle sur le courrier diplomatique. Il convient toutefois de noter que sept de ces neuf employés ont indiqué avoir reçu soit une formation sur le tas,  soit un exemplaire de la présentation PowerPoint utilisée pour le webinaire de AAG.

En l’absence de formation officielle sur le courrier diplomatique pour le personnel des missions impliqué dans le traitement des sacs ***, ou qui en a la responsabilité, il existe un risque que le personnel ne respecte pas ou n’applique pas systématiquement les pratiques et les procédures décrites dans la Politique sur le courrier diplomatique (la politique) d’Affaires mondiales Canada. Les formulaires qui assurent un bon contrôle des sacs sont un exemple qu’une formation officielle est nécessaire. Tel que le stipule la politique, deux formulaires principaux doivent être remplis et joints aux sacs pendant le transport de ces derniers. Le premier est une Liste de courrier diplomatique (LCP), qui est une liste de tous les documents (et des codes à barres correspondants) qui se trouvent à l’intérieur de la valise diplomatique. La LCP permet à AAG et aux clients de suivre les articles qui se trouvent dans les valises diplomatiques. Le deuxième formulaire est le Bordereau du service de courrier diplomatique, qui contient les numéros de série et le poids de chaque valise incluse dans un envoi. Le Bordereau est nécessaire pour faciliter les procédures de sécurité et les formalités douanières pour le courrier pendant le transport. Dans le cas des missions incluses dans l’échantillon d’audit, l’équipe chargée de l’audit a examiné les LCP les plus récentes et les Bordereaux émis par les missions. Cet examen a permis de révéler que la majorité des documents n’étaient pas conformes à la politique. Une des quatorze missions ne savait pas que le Bordereau était requis, et les autres ne le remplissaient pas correctement (par exemple ils n’étaient pas signés ou datés de la bonne façon). De plus, un employé canadien responsable du courrier diplomatique ne savait pas qu’il devait remplir une LCP et six missions ne la remplissaient pas correctement (par exemple les renseignements sur l’expéditeur étaient incomplets ou il manquait le numéro de cadenas). AAG est conscient de ces problèmes et conserve un journal de non-conformité avec une liste des erreurs relevées sur les LCP envoyées par les missions. En plus des problèmes relevés par l’équipe chargée de l’audit, AAG a également noté des incidents tels que l’absence du nom des commis, un mauvais étiquetage ou des numéros de suivi manquants. En l’absence d’une documentation adéquate, AAG risque d’avoir de la difficulté à suivre les sacs *** en cas de perte ou de vol, et cette lacune montre qu’une formation sur le courrier diplomatique doit être offerte au personnel des missions. Afin d’atténuer ce risque, l’équipe chargée de l’audit a préconisé que les commis au courrier de AAG examinent les LCP et les Bordereaux et donnent leurs commentaires aux missions dans le but d’améliorer la qualité de la documentation.

Recommandation n^o 1 :

Le sous-ministre adjoint, du Secteur de la plateforme internationale, doit s’assurer que la formation sur le courrier diplomatique devienne obligatoire pour les agents-gestionnaires consulaires et tous les membres du personnel des missions responsables du courrier diplomatique. De plus, les trousses de formation doivent être fournies aux missions qu’elles puissent former le nouveau personnel après les permutations, et les utiliser comme aide-mémoire pour le personnel en place.

2.2 Rôles et responsabilités

2.2.1 Rôles et responsabilités dans les missions

Les missions sont elles-mêmes responsables de la correspondance diplomatique qu’elles envoient et reçoivent et elles doivent s'assurer que toutes les valises diplomatiques classifiées (***) sont ouvertes et fermées par des employés canadiens. Selon la taille et la structure de la mission, les tâches relatives au courrier diplomatique sont effectuées par différents employés, et notamment par l’agent-gestionnaire consulaire (AGC), l’AGC adjoint, l’agent de sécurité de la mission (ASM), le spécialiste de Sécurité de la Police Militaire (SSPM) ou l’adjoint administratif du chef de mission.

Dans le cas des missions choisies pour l’étude, l’équipe chargée de l’audit a interrogé le personnel responsable du courrier diplomatique et a constaté que les rôles et les responsabilités étaient très bien compris, la plupart étant fondés sur l’expérience des personnes acquise au cours de leurs emplois précédents. Seulement six des quatorze employés responsables du courrier diplomatique ont indiqué avoir reçu des notes de référence sur les procédures relatives au courrier diplomatique ou fait des recoupements avec leur prédécesseur, tandis que les autres n’ont reçu aucune communication officielle sur les tâches qu’ils doivent accomplir en ce qui a trait au courrier diplomatique.

Bien que la majorité des employés interrogés aient indiqué posséder de l’expérience dans le traitement du courrier diplomatique, les tâches et les processus peuvent varier d’une mission à l’autre, selon la taille de la mission et les règlements aéroportuaires locaux. Les missions doivent veiller à ce que des procédures adéquates soient mises en place à l’égard des envois et des réceptions de la correspondance diplomatique. L’audit a toutefois permis de constater que seulement six des quatorze missions incluses dans l’échantillon d’audit ont des procédures propres à leur mission en ce qui concerne le courrier classifié. De plus, un examen de ces procédures a permis de relever des différences pour ce qui est de la longueur, du contenu et de la représentativité. Par exemple, certaines procédures incluaient l’avis envoyé par AAG, la liste des articles interdits, et la façon de numéroter et d’étiqueter les sacs ***, tandis que d’autres ne couvraient que les procédures relatives à l’aéroport.

Chaque mission représente un cas particulier, du fait que leur emplacement, leur taille et leur niveau de sécurité peuvent avoir des répercussions sur le processus relatif au courrier diplomatique. En raison de ces différences et des rotations de personnel inhérentes aux missions, il est important que chaque mission prenne soin de mettre en place des procédures internes afin de clairement attribuer et définir les rôles et les responsabilités pour tout le personnel de la mission concerné. En l’absence de procédures propres aux missions, il y a un risque que les contrôles décrits dans les politiques ministérielles ne soient pas appliqués, ce qui augmente le risque de perdre ou de se faire voler des renseignements et des biens classifiés.

Recommandation n^o 2 :

Le sous-ministre adjoint, du Secteur de la plateforme internationale, en consultation avec les SMA géographiques, doit s’assurer que toutes les missions élaborent des procédures pour le courrier classifié qui leur sont propres, et qu’elles les mettent en œuvre et les tiennent à jour de façon à prendre en compte les structures des missions et la politique d’Affaires mondiales Canada.

2.2.2 Rôles et responsabilités à l’Administration centrale

L’Unité des services de distribution diplomatique (AAGD) est l’unité au sein de AAG responsable de la prestation des services du courrier diplomatique pour le compte d’Affaires mondiales Canada et d'autres partenaires à l'Administration centrale ou dans les missions à l'étranger. AAGD dispose de l’autorité finale quand il s’agit de décider quels articles peuvent être expédiés par valise diplomatique; elle est également responsable d’assurer la conformité aux lois internationales, aux dispositions de la Convention de Vienne et aux politiques d’Affaires mondiales Canada.

Pour améliorer l’efficacité des services de courrier diplomatique, AAGD doit avoir une définition précise des responsabilités et des voies de communication. Les entrevues avec le personnel et la direction de AAGD et l’examen des documents ont permis de relever des retards dans les processus de prise de décision avec AAGD. Certaines missions ont signalé que la qualité du service qui leur était offert en souffrait, et que AAGD était parfois lent à réagir.

De plus, d’après les entrevues, la direction et le personnel de AAGD comprennent leurs rôles et leurs responsabilités, malgré le fait qu’il n’y a pas de description de poste. Même si les descriptions de tâches pour les courriers diplomatiques étaient à jour, celles du personnel de soutien ne reflétaient pas le travail accomplit. Une définition claire des rôles et des responsabilités au sein de AAGD lui permettra de mieux coordonner les activités avec les clients et de répondre à leurs questions dans un délai raisonnable. Au moment de l’audit, Distribution et Service du courrier diplomatique était en cours de restructuration et, par conséquent, la structure organisationnelle et les descriptions de poste étaient en cours de révision.

Recommandation n^o 3 :

Le sous-ministre adjoint, du Secteur de la plateforme internationale, doit s’assurer que AAG termine et approuve son organigramme, et qu’il y indique clairement les rôles et les responsabilités, afin d’être plus efficace et rapide sur le plan des prises de décision et d’offrir de meilleurs services aux clients.

3. Conclusion

L’équipe chargée de l’audit a conclu que des améliorations satisfaisantes ont été apportées à la suite de l’audit de 2013 sur les services du courrier diplomatique. Les recommandations ont été respectées et des contrôles ont été mis en œuvre pour protéger les renseignements et les biens de manière appropriée. Afin de continuer d’assurer l’efficacité et le caractère suffisant des contrôles appliqués pour protéger le courrier diplomatique, le Ministère doit étudier les points suivants : donner de la formation obligatoire sur le courrier diplomatique aux employés des missions responsables de la valise diplomatique classifiée; élaborer, mettre en œuvre et actualiser les procédures propres aux missions pour la valise diplomatique classifiée, conformément aux directives d’Affaires mondiales Canada; et achever l’organigramme de AAG, ainsi que la description des postes, qui viendront épauler les employés ministériels.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif de l’audit

Cet audit visait à fournir l’assurance de l’efficacité et du caractère suffisant des contrôles des services du courrier diplomatique, ainsi qu’à évaluer les améliorations apportées à la suite des recommandations de l’audit de 2013 sur les services de courrier diplomatique.

Portée de l’audit

Cet audit a examiné les processus et les procédures opérationnelles des services du courrier diplomatique, de juin 2013 à octobre 2015. L’audit comprend les domaines suivants :

• la conception des processus, des rôles et des responsabilités en ce qui concerne le respect des consignes, la sécurité des personnes et la protection du courrier diplomatique et des biens d’Affaires mondiales Canada au cours de leur transport par le service de courrier diplomatique;
• la pertinence de la formation donnée aux personnes responsables du courrier diplomatique;
• l'efficacité et l’efficience des contrôles du service de courrier diplomatique;
• la surveillance et la supervision.

Toutes les recommandations formulées à la suite de l’audit de 2013 sur les services de courrier diplomatique ont été incluses dans la portée de cet audit. Les services de la valise diplomatique non classifiée (sacs ***), le protocole d’entente entre le Ministère et le Commonwealth Office du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et les services des autres ministères ont été exclus de la portée de l’audit en raison du fait qu’ils ne représentent pas de risque élevé pour le Ministère.

La Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et les normes d’audit internationales stipulent que les auditeurs doivent évaluer les risques de fraude pendant la planification et l’examen d’un audit. Cet audit respecte cette exigence même si les procédures d’audit n’étaient pas établies pour détecter les cas de fraude, y compris les cas qui ont en particulier fait l’objet d’une collusion.

Critères d’audit

Les critères ont été élaborés par suite de la réalisation d’une évaluation détaillée des risques; ils tiennent compte des contrôles de gestion de base tirés des Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion, qui ont été élaborés par le Bureau du contrôleur général, Secrétariat du Conseil du Trésor. Les critères d’audit ont fait l’objet d’une discussion et d’un accord avec l’entité vérifiée. Les critères détaillés sont présentés ci-après.

1.0 Les recommandations de l’audit de 2013 sur les services de courrier diplomatique ont été appliquées.

2.0 La gouvernance, les autorités, les rôles et les responsabilités pour les tâches relatives au courrier diplomatique sont bien définis et communiqués à l’Administration centrale et aux missions.

3.0 Tous les membres du personnel concernés par le processus de courrier diplomatique reçoivent de la formation, des outils, des ressources et de l’information pour les aider à assumer leurs responsabilités.

4.0 Des contrôles, y compris un système de suivi, sont en place afin de s’assurer de relever les anomalies, de les signaler et de les acheminer à l’autorité compétente en toute conformité et dans les délais impartis.

5.0 Des contrôles sont en place afin de s’assurer que l’information classifiée est protégée (contre les pertes et les accès inappropriés) et qu’elle est conforme aux politiques et aux directives.

Approche et méthodologie de l’audit

L’audit de suivi sur le courrier diplomatique a été mené conformément à la Politique sur la vérification interne et les directives et normes connexes et aux Normes d’audit interne du gouvernement du Canada du Conseil du Trésor et il est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes.

Pour décider des critères utilisés ci-dessus et rendre compte de l’objectif de l’audit, la méthodologie utilisée pour l’audit incluait, sans s’y limiter, le travail suivant :

• définir les principaux mécanismes de contrôle interne et évaluer leur efficacité;
• procéder à une visite sur place;
• examiner la documentation;
• mener des entrevues avec des membres de la direction et du personnel de l'exploitation;
• effectuer des visites sur place pour interroger le personnel des missions et déterminer les principaux contrôles dans les missions.

Annexe B : Méthode d'échantillonnage

Afin de choisir quelles missions feraient l’objet d’une visite sur place, l’équipe chargée de l’audit a élaboré quatre critères de sélection. Les critères suivants ont été établis en fonction des zones de risques définies en consultation avec l’entité auditée, et après examen des documents.

Critères de sélection des missions

Critère d’échantillonnage

1. Le volume de courrier classifié envoyé et reçu par les missions, entre avril 2013 et mars 2015

1. Le nombre de sacs *** reçus par chaque mission
2. Le nombre de sacs *** envoyés par chaque mission
3. Le nombre de sacs d’intégrité reçus par chaque mission

2. Le nombre de fonds transférés par transit entre avril 2013 et mars 2015

1. Le nombre de transactions, par mission
2. La valeur totale de ces transactions, par mission

3. Le nombre d’erreurs commises par les missions dans l’envoi de courrier diplomatique, en s’appuyant sur le journal de non-conformité de AAG entre avril 2013 et mars 2015

1. Le nombre d’incidents
2. Le nombre de tournées avec incidents

4. Le nombre d’EC et d’ERP à la mission.

L’équipe chargée de l’audit a commencé son exercice d’identification des missions en réduisant la portée des missions à celles qui recevaient et envoyaient du courrier diplomatique classifié. Ce dernier comprend les sacs *** et les sacs d’intégrité.

Les critères de sélection ont ensuite reposé sur le nombre de fonds transférés par transit effectué par chaque mission. Le transfert de fonds par transit est le processus par lequel les missions envoient et reçoivent de l’argent comptant et d’autres instruments financiers. La transmission d’argent comptant à l’aide des sacs *** diplomatiques est un facteur important à prendre en compte en raison des risques et de l’importance élevés. Certaines missions, principalement celles qui sont situées dans des sociétés où les transactions se font en argent comptant, acheminent d’importants montants d’argent par courrier diplomatique. L’équipe chargée de l’audit a obtenu la liste des missions qui ont utilisé un processus de transit pour les fonds au cours des deux derniers exercices financiers, ainsi que la valeur de ces transactions en dollars canadiens.

Le troisième critère utilisé pour sélectionner les missions était le nombre d’erreurs que les missions avaient commises dans la préparation et l’envoi de courrier diplomatique au cours des deux derniers exercices financiers. Distribution et service du courrier (AAG) a tenu un « journal de non-conformité » dans lequel sont consignés tous les incidents survenus à cause de la préparation inadéquate d’un sac diplomatique par une mission. Les cas de non-conformité sont, par exemple, une étiquette incorrecte, l’oubli de mettre une Lettre de courrier diplomatique (LCD) dans un sac ***, ou le défaut de mettre un code à barre sur les articles du sac.

Enfin, l’équipe chargée de l’audit a également pris en considération le nombre d’EC dans chaque mission. La Politique sur le courrier diplomatique stipule que seuls les EC peuvent manier et ouvrir les sacs *** diplomatiques et les sacs d’intégrité. Les missions qui ont un nombre limité d’EC risquent davantage de ne pas se conformer aux exigences de la politique.

Missions sélectionnées

En fonction des critères énumérés ci-dessus, l’équipe chargée de l’audit a sélectionné les 14 missions suivantes :

Missions visitées

• Abu Dhabi
• Bogotá
• Nairobi
• Quito
• Varsovie
• Londres
• Hong Kong

Missions évaluées par vidéoconférences

• Port-au-Prince
• Pékin
• Abidjan
• Accra
• Singapour
• La Havane
• Tokyo

Représentativité

• Les missions sélectionnées se trouvent en Amérique du Nord, dans les Caraïbes, en Amérique du Sud, en Europe, en Afrique et en Asie.
• Ces 14 missions ont des tailles différentes, comme l’indique le nombre d’EC en poste dans chacune d’elles. Le nombre d’EC varie entre 4 et 67 employés.
• Les missions sélectionnées sont également représentatives des deux modes de livraison du courrier diplomatique. De plus, Hong Kong est l’une de deux missions « carrefours » pour la livraison du courrier diplomatique.
• Environ 24 p. 100 des courriers diplomatiques classifiés envoyés par les missions en 2013-2015 provenaient de ces 14 missions.
• Environ 22 p. 100 des courriers diplomatiques reçus par les missions pendant la même période étaient envoyés par ces 14 missions.
• Les missions sélectionnées ont également effectué environ 27 p. 100 des transferts de fonds par transit entre 2013 et 2015. La valeur de ces transactions s’élevait à plus de 15,9 millions de dollars, ce qui représente environ 34 p. 100 de la valeur des fonds transférés par transit pendant cette période.
• Enfin, environ 29 p. 100 des incidents de non-conformité survenus en 2013-2015 provenaient de ces 14 missions.

Annexe C : Plan d’action de la direction