Audit des engagements au titre de la santé des mères, des nouveau nés et des enfants

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de la vérification

Decembre 2016

Sommaire exécutif

L’audit des engagements au titre de la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants était inclus dans le Plan de vérification fondé sur les risques pour 2015-2018 d’Affaires mondiales Canada. Ce plan a été recommandé par le Comité ministériel de vérification puis approuvé par le sous-ministre le 30 mars 2015.

Depuis 2010, le Canada joue un rôle de chef de file dans le contexte d’une action mondiale pour mettre fin aux décès évitables des mères, des nouveau-nés et des enfants. Outre l’annonce en 2014 d’un engagement renouvelé de 3,5 milliards de dollars au titre de la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants (SMNE), les priorités d’Affaires mondiales Canada (le Ministère) ont fait l’objet d’une réorientation. Dans la lettre de mandat de la ministre du Développement international et de la Francophonie, il est demandé de recentrer l’aide au développement consentie par le Canada sur les droits relatifs à la reproduction et les soins de santé des femmes en fonction de preuves et de résultats. Affaires mondiales Canada a lancé un examen public et des consultations en vue de renouveler la politique d’aide internationale et le cadre de financement du Canada. L’objectif de l’Examen de l’aide internationale (EAI) consiste à repenser les politiques et programmes d’aide internationale du Canada afin d’améliorer les interventions face aux difficultés et aux possibilités que présente le nouveau contexte mondial. Les résultats du processus de l’EAI contribueront à recentrer l’aide internationale du Canada et à déterminer la démarche du Canada à l’échelle internationale pour appuyer le Programme de développement durable à l’horizon 2030.

Pourquoi cet audit est-il important?

Pour le Canada, la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants constitue une priorité fondamentale de développement. En juin 2010, à l’occasion du Sommet du G-8, l’Initiative de Muskoka sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants a été lancée dans l’optique d’accélérer les progrès en vue d’améliorer la santé des femmes et des enfants au sein des pays en développement. Aux termes de l’Initiative de Muskoka, le Canada s’est engagé à verser 2,85 milliards de dollars  sur cinq ans, de 2010 à 2015. En 2014, il s’est engagé à verser une somme supplémentaire de 3,5 milliards de dollars à l’occasion du sommet international tenu à Toronto pour contribuer à façonner l’avenir de la santé des enfants et des mères de 2015 à 2020.

Affaires mondiales Canada fait la promotion des valeurs et intérêts du Canada sur la scène internationale, exécute des programmes internationaux et administre le programme d’aide internationale du Canada en vue de réduire la pauvreté dans les pays en développement et de fournir une aide humanitaire. Les ministres du Développement international et des Affaires étrangères gèrent, en collaboration avec le ministre des Finances, les ressources de l’enveloppe de l’aide internationale. Celle-ci consiste en un compte dédié de ressources dont le gouvernement du Canada se sert pour financer la plus grande partie de l’aide internationale qu’il accorde.

Le Ministère a cinq priorités thématiques en matière de développement international; l’une d’elles consiste en un avenir sûr pour les enfants et les jeunes. Affaires mondiales Canada appuie la SMNE au moyen du sous-programme des enfants et des jeunes dans le cadre du programme de développement international.

La SMNE est liée à des investissements multilatéraux et bilatéraux considérables. Au cours des cinq dernières années, le Ministère a consacré plus de 600 millions de dollars^{Note de bas de page 1} par an à la SMNE. En ce qui concerne les exercices 2014-2015 et 2015-2016, lesquels délimitent le présent audit, le Ministère a consacré 1,23 milliard de dollars^{Note de bas de page 2} à la programmation au titre de la SMNE. En ce qui touche ces deux exercices, cette somme a constitué respectivement 20 %^{Note de bas de page 3} et 19 %^{Note de bas de page 4} des dépenses du Ministère en matière de développement international. La SMNE est financée au moyen des paiements de transfert (c.-à-d. les subventions et contributions) de l’enveloppe de l’aide internationale (EAI) et elle est comptabilisée sous forme d’aide publique au développement (APD).

Qu’avons-nous examiné?

L’audit a porté sur les procédures opérationnelles, les processus et les mesures de contrôle mis en place en vue de la gestion et de la prestation de la programmation au titre des deux engagements de la SMNE, et ce, pour les projets qui relèvent de l’administration centrale et ceux qui sont décentralisés. Ceci a été réalisé par l’évaluation des projets financés au moyen d’investissements multilatéraux ou bilatéraux, ou de co-investissements dans le cadre d’engagements entre partenaires, puis gérés dans le contexte de la programmation actuelle du Ministère. L’audit a également porté sur la structure de gouvernance et la reddition de comptes de la direction, les mesures de contrôle, les lignes directrices et les outils, la capacité spécialisée, de même que la mesure et la production de rapports sur le rendement.

L’audit comprenait les engagements au titre de la SMNE des exercices 2014-2015 et 2015-2016.

Qu’avons-nous constaté?

D’après les entrevues menées auprès des principaux membres du personnel du Ministère à l’administration centrale (AC) et dans les missions, la revue documentaire et l’examen des dossiers de projet, l’audit a permis de constater ce qui suit :

• Une structure de gouvernance et des comités à différents niveaux sont mis en place.
• La documentation qui atteste de la surveillance au niveau opérationnel des engagements au titre de la SMNE est restreinte.
• Les rôles et responsabilités, notamment la reddition de comptes relative aux engagements au titre de la SMNE, sont mal compris par les principaux intervenants en SMNE au sein du Ministère.
• En ce qui touche l’engagement de la période 2015-2020 au titre de la SMNE, le processus et les décisions prises quant à l’attribution du financement étaient mal communiqués au personnel à l’échelle des programmes.
• Le rendement financier au titre de la SMNE fait l’objet d’une surveillance et d’une production de rapports de rendement, la gestion financière est saine, les mesures de contrôle sont appliquées uniformément, et les fonds étaient consacrés conformément aux modalités des accords et ententes de subventions et de contributions.
• Des pratiques et des mesures de contrôle sont mises en place quant à la gestion des projets. Les pratiques de surveillance et de production de rapports de rendement à l’échelle des projets sont globalement rigoureuses. Toutefois, il y avait certaines lacunes dans la documentation de l’exercice de diligence raisonnable et la conservation des documents clés des projets.
• La formation au titre de la SMNE qui est offerte aux agents de programme et aux spécialistes de la santé pour accroître leur capacité est restreinte. Faute d’une formation au titre de la SMNE, les secteurs ont organisé des séances officieuses de formation ou d’échange de renseignements en lien avec la SMNE.
• Le Ministère a préparé en version provisoire une stratégie de gestion du rendement ayant trait à l’engagement de la période 2015-2020; toutefois, au moment de l’audit, il restait encore à la mettre au point et à l’approuver.
• À l’échelle du Ministère, aucun résultat sur le rendement de l’engagement au titre de la SMNE n’était rapporté en 2014-2015.

Recommandations

D’après les constatations répertoriées au préalable, l’équipe de l’audit a formulé les recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, devrait :
   1. préciser l’imputabilité et les responsabilités relatives aux engagements au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère, particulièrement en ce qui touche la reddition de comptes; et
   2. assurer la coordination et la communication avec tous les intervenants au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère sur une base régulière.
2. Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait communiquer aux membres du personnel des programmes le processus et les décisions en lien avec l’attribution du financement de la SMNE pour favoriser la planification efficace de leurs ressources.
3. Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait assurer l’exercice d’une diligence raisonnable en ce qui concerne les projets sur la SMNE ainsi que la conservation des documents clés.
4. Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, devrait :
   1. élaborer des outils et des lignes directrices à l’intention des agents de programme au titre de la SMNE pour les aider dans la programmation au titre de la SMNE; et
   2. de concert avec le dirigeant principal des finances, donner la formation nécessaire quant au codage relatif à la SMNE afin de garantir l’exhaustivité et la cohérence des données communiquées.
5. Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait mettre au point et approuver une stratégie de gestion du rendement qui englobe un cadre de résultats et des indicateurs de rendement en ce qui concerne l’engagement actuel au titre de la SMNE pour mesurer les résultats et d’en faire rapport. De plus, le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait mettre en œuvre un mécanisme efficace de rapport permettant la consolidation des résultats sur le rendement au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de la vérification, le présent audit a été mené conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, de même que fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

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Dirigeant principal de la vérification

1. Contexte

L’audit des engagements au titre de la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants était inclus dans le Plan de vérification fondé sur les risques pour 2015-2018 d’Affaires mondiales Canada. Ce plan a été recommandé par le Comité ministériel de vérification puis approuvé par le sous-ministre le 30 mars 2015.

Pour le Canada, la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants (SMNE) constitue une priorité fondamentale de développement. Depuis 2010, le Canada joue un rôle de chef de file dans le contexte d’une action mondiale pour mettre fin aux décès évitables des mères, des nouveau-nés et des enfants. En juin 2010, à l’occasion du Sommet du G-8, l’Initiative de Muskoka sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants a été lancée dans l’optique d’accélérer les progrès en vue d’améliorer la santé des femmes et des enfants au sein des pays en développement. Aux termes de l’Initiative de Muskoka, le Canada s’est engagé à verser 2,85 milliards de dollars^{Note de bas de page 5} sur cinq ans, de 2010 à 2015. En 2014, il s’est engagé à verser une somme supplémentaire de 3,5 milliards de dollars^{Note de bas de page 6} à l’occasion du sommet international tenu à Toronto pour contribuer à façonner l’avenir de la santé des enfants et des mères de 2015 à 2020. 

La Stratégie d’avenir du Canada en matière de SMNE, conçue en 2014, a permis d’initier l’engagement renouvelé du gouvernement envers la SMNE pour la période 2015-2020. Le but de cet engagement consiste à mettre fin aux décès évitables des mères, des nouveau-nés et des enfants de moins de cinq ans dans certains pays en développement. Les investissements du Canada sont adaptés aux besoins particuliers des pays, et la priorité est donnée aux pays et aux enjeux dans lesquels des résultats concrets peuvent être obtenus en lien avec les enfants et les femmes vulnérables. La contribution du Canada quant aux deux engagements au titre de la SMNE est axée sur trois volets : le renforcement des systèmes de santé; l’allégement du fardeau des maladies et l’amélioration de la nutrition. De plus, l’engagement renouvelé pour la période 2015-2020 prête une attention particulière à la reddition de comptes pour améliorer le suivi des progrès et faire en sorte que les investissements changent le cours des choses. Depuis 2015, l’engagement renouvelé au titre de la SMNE prête également une attention accrue aux droits en matière de santé sexuelle et génésique.

Affaires mondiales Canada est le ministère principalement responsable de la prestation de l’engagement renouvelé du gouvernement du Canada au titre de la SMNE. De la somme de 3,5 milliards de dollars relative à la période 2015-2020, un montant d’environ 3,39 milliards de dollars^{Note de bas de page 7} est géré par Affaires mondiales Canada. Le montant restant de 110 millions de dollars^{Note de bas de page 8} est géré par Finances Canada.

Affaires mondiales Canada a ciblé cinq priorités thématiques quant à la prestation de son aide internationale. L’une de ces priorités consiste à garantir un avenir sûr pour les enfants et les jeunes. Le Ministère appuie la SMNE au moyen du sous-programme des enfants et des jeunes dans le cadre du programme de développement international. Le but général du sous-programme des enfants et des jeunes est de contribuer au bien-être et à l’autonomisation des enfants et des jeunes dans les pays en développement ciblés. Les objectifs de ce sous-programme recoupent les buts des engagements au titre de la SMNE. Il s’agit :

• d’appuyer les efforts qui visent à améliorer la santé des enfants et des mères, en veillant à ce que les enfants prennent le meilleur départ possible dans la vie, ce qui commence par des mères en bonne santé;
• de favoriser l’accès équitable des enfants et des jeunes à une éducation de qualité et aux possibilités d’apprentissage, en mettant l’accent sur les filles; et
• de veiller au respect des droits et à la protection des enfants et des jeunes, tout particulièrement les filles, contre la violence, l’exploitation et les mauvais traitements.

La prestation des projets au titre de la SMNE est assurée au moyen d’investissements multilatéraux ou bilatéraux, ou de co-investissements dans le cadre d’engagements avec des partenaires, et dans le contexte de la programmation actuelle du Ministère. Bien que les projets soient mis en œuvre par des organismes d’exécution et des partenaires, y compris les gouvernements, ils sont gérés par des agents de programme situés ou bien à l’administration centrale, ou bien directement sur le terrain dans des équipes affectées aux missions. Environ 78 %^{Note de bas de page 9} des projets au titre de la SMNE sont gérés à l’administration centrale.

La structure de gestion et d’administration des engagements au titre de la SMNE

Au sein du Ministère, la Direction générale du développement social et la Direction générale de la santé et de la nutrition, qui relèvent d’Enjeux mondiaux et développement (MFM), sont responsables du programme pour les enfants et les jeunes. MFM assume la responsabilité liée à la politique générale et à l’orientation stratégique des engagements au titre de la SMNE. La Direction générale de la santé et de la nutrition (MND) sert de point de convergence de la communication et de la coordination des six secteurs qui gèrent la programmation au titre de la SMNE et en assurent la prestation. Ces secteurs sont les suivants :

• Enjeux mondiaux et développement (MFM);
• Partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM);
• Afrique subsaharienne (WGM);
• Asie-Pacifique (OGM);
• Amériques (NGM);
• Europe, Moyen-Orient et Maghreb (EGM).

Les secteurs susmentionnés assurent la prestation de l’aide au développement international par des paiements de transfert et au moyen de différents mécanismes de financement. Outre son rôle en matière de politiques, MFM est également responsable de la programmation multilatérale. Il apporte une aide internationale par l’appui d’organisations multilatérales. KFM appuie les projets de développement conçus et mis en œuvre par des organisations canadiennes, en collaboration avec leurs organisations homologues dans les pays en développement. Quant aux programmes géographiques (EGM, OGM, NGM et WGM), ils sont responsables de la programmation d’aide bilatérale au développement. L’aide bilatérale permet un appui aux plans des pays et des régions bénéficiaires ainsi qu’une collaboration avec les partenaires canadiens, multilatéraux, internationaux et locaux, dont les ONG, les administrations locales et le secteur privé. Ces six secteurs contribuent à la prestation des projets au titre de la SMNE.

La prestation des projets au titre de la SMNE est assurée dans le cadre de la programmation actuelle des secteurs susmentionnés. Pour planifier les programmes, les mettre en œuvre et les gérer, les six secteurs élaborent et mettent en œuvre des projets qui s’inscrivent dans l’orientation et les priorités thématiques des programmes, suivant ce qui est décrit dans leurs stratégies ainsi que les politiques, directives et lignes directrices ministérielles.

L’audit des engagements au titre de la SMNE

L’audit s’est penché sur la gouvernance, la gestion du rendement, les processus de même que les mesures de contrôle en place quant à la gestion et à la prestation des engagements au titre de la SMNE, en ce qui concerne les projets gérés à l’administration centrale et dans les missions. L’équipe d’audit a également tenu compte de l’évaluation formative du Ministère au titre de la SMNE, laquelle recoupe les quatre premières années de l’Initiative de Muskoka, allant de 2010-2011 à 2013-2014. Cette évaluation formative était axée sur la pertinence de l’Initiative de Muskoka, son efficacité, son efficience, ses enjeux transversaux, sa viabilité, et la gestion de son rendement. Il est ressorti de cet exercice la conclusion globale suivante : l’initiative du Ministère au titre de la SMNE a bel et bien contribué à la Stratégie mondiale de l’ONU pour la santé des femmes et des enfants et elle est en voie de permettre la mise en œuvre de l’engagement du gouvernement du Canada ayant trait à l’Initiative de Muskoka. Par contraste et en complément de l’évaluation, le présent audit interne porte sur l’adéquation et l’efficacité du cadre de contrôle de gestion par rapport aux engagements au titre de la SMNE. Il englobe les procédés opérationnels, les processus et les mesures de contrôle en place quant à la gestion et à la prestation des engagements au titre de la SMNE. L’audit se rapporte aux exercices 2014-2015 et 2015-2016.

Au cours des exercices 2014-2015 et 2015-2016, le Ministère a versé 1,23 milliard de dollars^{Note de bas de page 10} en lien avec les engagements au titre de la SMNE. Durant ces deux exercices, 354 projets au titre de la SMNE avaient lieu à l’échelle du Ministère. Les graphiques suivants illustrent la répartition des décaissements au titre de la SMNE de même que le nombre de projets dont la prestation a été assurée pour chaque secteur, relativement aux deux exercices susmentionnés.

Le tableau suivant montre la répartition des subventions et contributions consenties aux projets au titre de la SMNE durant la période auditée.

Source : Les données au titre de la SMNE sont fournies par le Secteur de la planification ministérielle, des finances et des technologies de l’information (le secteur du DPF) et datent de septembre 2016.

*Contribution : Une contribution consiste en un paiement de transfert conditionnel qui est assujetti à des conditions de rendement précisées dans un accord de financement. Elle sert à contribuer à l’approbation des propositions provenant de bénéficiaires admissibles. Une contribution doit être comptabilisée et peut faire l’objet d’un audit.

**Subvention : Une subvention consiste en un paiement de transfert assujetti à l’admissibilité prédéterminée ainsi qu’à d’autres critères d’admissibilité. Une subvention ne fait pas l’objet d’une comptabilisation par le bénéficiaire, et ne fait habituellement pas l’objet d’un audit par le Ministère. Le bénéficiaire peut devoir divulguer les résultats obtenus.

2. Observations et recommandations

Les résultats de l’audit découlent de la revue documentaire, des entrevues menées et de l’examen des dossiers. L’équipe d’audit a examiné la documentation clé, notamment les lignes directrices et politiques pertinentes, les documents stratégiques et de planification, les rapports sur le rendement, de même que les mandats et procès-verbaux des comités. L’équipe a mené, en personne et par vidéoconférence, 36 entrevues collectives et individuelles auprès des employés qui s’investissent dans la programmation au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère, à l’administration centrale (AC) et dans les missions. L’équipe a également interviewé deux organisations bénéficiaires. L’examen des dossiers a comporté 26 dossiers de projet et 42 transactions. L’équipe d’audit a également tenu compte de l’évaluation formative du Ministère au titre de la SMNE, laquelle recoupe les quatre premières années de l’Initiative de Muskoka, allant de 2010-2011 à 2013-2014.

À partir de ces travaux, des observations et recommandations ont été formulées en fonction des thèmes suivants : la gouvernance et l’imputabilité; la prestation et l’administration; les lignes directrices, les outils et la capacité; de même que la gestion et la production de rapports de rendement du rendement.

2.1 Gouvernance et imputabilité

L’équipe d’audit a cherché à savoir si une structure de gouvernance est mise en œuvre et si elle fournit une surveillance et une orientation stratégique ayant trait aux engagements au titre de la SMNE. Nous avons également cherché à savoir si l’imputabilité, les responsabilités et les pouvoirs sont clairement définis, documentés et communiqués aux principaux intervenants du Ministère.

Structure de gouvernance et surveillance

La lettre de mandat de 2015 à la ministre du Développement international et de la Francophonie comporte un engagement quant à un gouvernement qui rend des comptes aux Canadiens, qui surveille les résultats et qui fait état de la progression envers la réalisation des engagements du Ministère. L’équipe d’audit s’attendait à trouver une structure établie de gouvernance fournissant une surveillance des engagements au titre de la SMNE afin de garantir une coordination efficace et d’appuyer la prise de décisions. Pour ce faire, l’équipe d’audit a procédé à un examen documentaire et interviewé les membres clés du personnel en lien avec l’Initiative de Muskoka et l’engagement renouvelé. Il est ressorti de l’examen documentaire que la prestation de la programmation au titre de la SMNE est assurée par les structures actuelles de programme du Ministère; MFM joue un rôle directeur en ce qui touche les lignes directrices, la coordination thématique et la communication des engagements au titre de la SMNE. Au sein de MFM, la Direction générale de la santé et de la nutrition (MND) est le point de convergence au niveau des lignes directrices, de l’analyse et des conseils stratégiques quant à l’état d’avancement des engagements au titre de la SMNE.

L’équipe d’audit a constaté, tant en ce qui concerne l’Initiative de Muskoka que l’engagement renouvelé au titre de la SMNE, qu’il y avait une structure de gouvernance et des comités à divers niveaux pour exercer une surveillance. À l’échelle stratégique et décisionnelle du Conseil exécutif, les principaux comités suivants voient à la mise en œuvre des engagements au titre de la SMNE :

Niveau de la surveillance

• Comité des programmes – Ce comité a pour mandat de veiller à la cohérence et à la rigueur dans la conception, la prestation et le rendement des programmes à l’échelle de tous les programmes du Ministère, tout particulièrement en ce qui touche les programmes de subventions et de contributions financés par l’enveloppe de l’aide internationale. Le Comité des programmes est présidé par le sous-ministre adjoint (SMA) de MFM et ses membres se penchent sur divers programmes. Il fournit une direction, des lignes directrices et des conseils à propos des enjeux de programmation au Ministère; il surveille la mise en œuvre par le Ministère des engagements de la programmation d’aide internationale du point de vue stratégique; et il fait progresser la cohérence entre les programmes et les politiques, y compris les secteurs d’intérêt thématiques.
• Comité de gestion des ressources – Ce comité a pour mandat de donner une orientation stratégique et d’exercer une surveillance quant à la concordance des ressources financières, non financières et humaines avec les priorités du Ministère. Le secteur de l’Asie-Pacifique (OGM) préside ce comité. Le Comité de gestion des ressources surveille la concordance de la planification des investissements par rapport aux priorités ministérielles et aux engagements en matière d’aide financière internationale.
• Comité des sous-ministres adjoints au titre de la SMNE – Il s’agit d’un comité de SMA, lequel se compose de tous les SMA qui assument des responsabilités relatives à la SMNE. Ce comité, qui tient des réunions ponctuelles, est présidé par MFM. Les discussions et enjeux soulevés dans le comité spécial des directeurs généraux et du groupe de travail de la SMNE sont signalés au comité des SMA pour fins de prise de décisions.

Niveau opérationnel

• Comité des programmes des directeurs généraux (CPDG) – Ce comité a pour mandat de favoriser des pratiques de programmation cohérentes et efficaces, et de tenir compte des enjeux relatifs à la cohérence et à l’efficacité de la programmation. Le CPDG prodigue des conseils au Comité d’évaluation, au Comité de gestion des ressources et au Comité des programmes. Il est chargé de surveiller la mise en œuvre à l’échelle du Ministère des principales réalisations attendues dans la programmation d’aide internationale, de voir au respect des échéanciers à ce chapitre, et de donner des mises à jour sur les principales pratiques liées aux opérations et à la cohérence. Le CPDG sert de lieu d’échange de renseignements liés aux engagements au titre de la SMNE.
• Comité des directeurs généraux au titre de la SMNE – Il s’agit d’un comité spécial des DG au titre de la SMNE, lequel est composé des DG qui assument des responsabilités relatives à la SMNE. Ce comité tient des réunions ponctuelles pour traiter les principaux enjeux liés aux engagements au titre de la SMNE.

Niveau fonctionnel

• Groupe de travail de la SMNE – D’octobre 2014 à juillet 2015, un groupe de travail de la SMNE à titre officieux et dirigé par Coordination géographique et appui aux missions (NMD) a veillé à la communication et à la coordination entre les secteurs relativement à la programmation au titre de la SMNE. En janvier 2016, un groupe de travail ministériel au titre de la SMNE s’est constitué en tant que lieu officiel de consultation, dans l’optique de rehausser la coordination entre les secteurs compétents qui œuvrent à l’engagement du Canada d’une valeur de 3,5 milliards de dollars au titre de la SMNE (2015-2020) et de fournir des conseils cohérents ainsi qu’une mise en œuvre efficace des activités et de la production de rapports de rendement en lien avec la SMNE. Le groupe de travail, qui est présidé par la division Santé des mères, des nouveau-nés et des enfants et de la nutrition (MNC), était composé de deux membres de chaque secteur de la programmation ayant des responsabilités au titre de la SMNE (KFM, MFM, OGM, NGM, et WGM).

L’audit a permis de constater la mise en place de comités à différents niveaux. Cependant, le nombre de réunions du Comité des programmes dans lesquelles la SMNE et son rendement étaient à l’ordre du jour pour fins de discussion était restreint. Les comptes rendus des décisions du Comité des programmes révèlent que la discussion documentée la plus récente à propos de la SMNE datait de janvier 2014. En outre, alors qu’une discussion a eu lieu quant aux données sur le rendement au sujet du développement international, ce qui concerne la SMNE, aucun document relatif à une mesure de suivi ou à une décision n’a été trouvé.

De même, au niveau opérationnel, l’équipe d’audit a trouvé de la documentation attestant la tenue de réunions d’août 2015 à septembre 2016. Durant cette période, le CPDG et le comité des directeurs généraux ont servi de lieux d’échange de renseignements, mais les comptes rendus des décisions montrent que des mises à jour en lien avec la SMNE n’ont été données qu’à quatre réunions du CPDG. Il ressort de la revue des autres documents un contrôle de gestion limité quant à l’état d’avancement et à la progression des engagements au titre de la SMNE. Compte tenu de l’importance de la SMNE, une prise de décisions documentée est importante afin de révéler l’exercice d’une surveillance et d’attester de la prestation d’une orientation stratégique.

Au niveau fonctionnel, les entrevues menées auprès des agents de programme et de la direction ont révélé que le groupe de travail de la SMNE à titre officieux a bien fonctionné et englobait l’ensemble des principaux intervenants du Ministère au titre de la SMNE. Ce groupe de travail a joué un rôle de coordination et communiqué les renseignements fondamentaux. Comme nous l’avons mentionné, le nouveau groupe de travail ministériel de la SMNE a remplacé le groupe officieux de travail de la SMNE en janvier 2016; cependant, des réunions étaient rarement tenues. Les agents de programme et la direction ont avancé en entrevue des points de vue mitigés quant à l’efficacité de la communication des décisions : certains ont avancé que l’échange de renseignements fonctionnait bien, tandis que de nombreux autres étaient d’avis que l’échange de renseignements aurait pu être amélioré par la prestation d’une documentation en temps opportun. L’équipe d’audit a appris que le nombre peu fréquent des réunions est dû au taux de roulement élevé des membres du personnel de MND.

Imputabilité, rôles et responsabilités

Des rôles et responsabilités clairement établis sont essentiels pour faire en sorte de satisfaire aux exigences efficaces de mise en œuvre, de surveillance et de production de rapports de rendement des programmes. Afin d’appuyer la prestation efficace de la programmation et des projets au titre de la SMNE, l’équipe d’audit s’attendait à trouver une responsabilisation définie en lien avec les engagements au titre de la SMNE, qui concordent avec les rôles et responsabilités, et qui sont communiquées aux employés.

Dans les « Consignes au ministère sur la préparation d’une structure de gestion, des ressources et des résultats (SGRR) » du Conseil du Trésor (CT), il est indiqué que le titulaire du poste responsable assume la responsabilité globale de la surveillance du programme, de la collecte des résultats réels et de l’évaluation de ceux-ci par rapport aux résultats attendus. En juillet 2016, la nouvelle Politique sur les résultats du CT a remplacé la Politique sur la SGRR du CT. Le fondement de la politique demeure inchangé comparativement aux versions préalables. Conformément à la Politique sur les résultats du CT, le Ministère est tenu de désigner un responsable chargé de mettre en place, en œuvre et à jour les renseignements sur le rendement du programme et de garantir la collecte des données s’y rapportant.

Dans l’architecture d’alignement des programmes (AAP) du Ministère, le directeur général de la Direction générale du développement social (MGD) et le directeur général de la Direction générale de la santé et de la nutrition (MND), au sein de MFM, occupent les postes de responsabilité relativement à la SMNE. Dans ce rôle, on attend de MFM qu’il recueille les renseignements sur le rendement au titre de la SMNE puis évalue ceux-ci par rapport aux résultats attendus. Cette responsabilité au chapitre de la reddition de comptes globale a également été confirmée par la Direction générale de la planification ministérielle et de la gestion du rendement et du risque (SRD). Toutefois, l’équipe d’audit a appris des secteurs chargés de la programmation au titre de la SMNE que chacun doit rendre des comptes sur les résultats au titre de la SMNE à l’échelle des projets. À l’échelle du Ministère, il y a un manque de clarté au chapitre de la reddition de comptes relative aux engagements au titre de la SMNE. Par conséquent, le Ministère risque de ne pouvoir ni montrer les progrès et résultats de l’engagement renouvelé au titre de la SMNE, ni faire rapport de la réalisation des priorités du Ministère en matière de développement.

En conclusion, bien qu’une structure de gouvernance et des comités à différents niveaux aient été mis en place, des améliorations sont requises quant à la précision et à la communication des rôles et responsabilités pour garantir la cohésion et la coordination de l’engagement renouvelé au titre de la SMNE. De plus, il faut préciser l’imputabilité quant à la production de rapports sur le rendement relatif à la SMNE puis en faire part à l’ensemble des intervenants du Ministère au titre de la SMNE.

Recommandation n^o 1 :

Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, devrait :

1. préciser l’imputabilité et les responsabilités relatives aux engagements au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère, particulièrement en ce qui touche la reddition de comptes; et
2. assurer la coordination et la communication avec tous les intervenants au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère sur une base régulière.

2.2 Prestation des engagements au titre de la SMNE

L’équipe d’audit a cherché à savoir si la programmation au titre de la SMNE est conçue pour appuyer la prestation des engagements et si la prestation des projets au titre de la SMNE était conforme aux pouvoirs et politiques applicables. De plus, l’équipe d’audit a cherché à savoir si les mesures de contrôle mises en place font en sorte que la gestion des subventions et contributions ayant trait aux engagements au titre de la SMNE soit conforme aux politiques et aux lois applicables.

Processus de planification et d’approbation des projets

Depuis 2013, le processus de planification et d’approbation des projets de développement du Ministère est conforme au Processus de programmation autorisé (PPA), lequel constitue la démarche uniformisée du Ministère quant à la programmation des initiatives d’aide, allant du stade de la planification jusqu’à la mise en œuvre.

La prestation des projets au titre de la SMNE est assurée par des investissements multilatéraux ou bilatéraux ou des co-investissements dans le cadre d’initiatives entre partenaires, et au sein de la programmation actuelle des secteurs. Les projets sont gérés ou bien à l’administration centrale, ou bien aux missions. Les projets décentralisés vers les missions sont gérés par des agents de programme au sein de programmes-pays décentralisés et appuyés par leurs homologues de l’AC.

La revue documentaire et les entrevues menées auprès des membres clés du personnel nous ont révélé, en ce qui concerne l’Initiative de Muskoka, que l’attribution du financement était claire pour chacun des dix programmes-pays; cependant, le choix des projets et l’attribution des ressources au titre de l’engagement renouvelé se déroulaient au moyen du processus de planification des investissements du Ministère. De façon précise, chacun des six secteurs de la programmation a mené à bien un exercice de planification des programmes et projets conformes aux attributions théoriques convenues. Dans le contexte des pouvoirs des secteurs et en ce qui touche leurs propres mécanismes de financement, le personnel des programmes de développement a présenté des plans d’investissement à la haute direction quant à leur direction respective. Par exemple, le personnel des programmes-pays géographiques a planifié des investissements bilatéraux en phase avec les stratégies du pays visé; KFM a lancé un appel de propositions pour travailler avec des organisations canadiennes; et MFM a renouvelé et signé des accords auprès d’organisations internationales.

L’équipe d’audit a trouvé la preuve d’une démarche d’attribution du financement ayant trait à l’un et à l’autre des engagements au titre de la SMNE. L’attribution du financement a fait l’objet de discussions aux réunions des SMA et d’un exposé à la ministre du Développement international et de la Francophonie pour fins d’approbation. En ce qui concerne l’un et l’autre des engagements au titre de la SMNE, chaque secteur de la programmation a obtenu une partie du financement au titre de la SMNE et fait l’objet d’une cible particulière en matière de décaissement pour la période quinquennale. En ce qui concerne l’engagement de la période 2010-2015, les membres du personnel des programmes au titre de la SMNE ont précisé en entrevue qu’ils étaient au courant des cibles des secteurs et qu’il existait un processus d’attribution du financement. Cependant, pour ce qui est de l’engagement renouvelé de la période 2015-2020, il ressort des entrevues menées auprès des membres du personnel des programmes au titre de la SMNE que ces derniers n’étaient pas au courant des attributions aux secteurs, ni de la façon dont les décisions sont prises quant au financement. Une amélioration de la communication du processus d’attribution du financement et des décisions qui en résultent permettrait aux secteurs de planifier plus efficacement leurs ressources.

Recommandation n^o 2 :

Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait communiquer aux membres du personnel des programmes le processus et les décisions en lien avec l’attribution du financement de la SMNE pour favoriser la planification efficace de leurs ressources.

Gestion des projets et mesures de contrôle se rapportant aux politiques applicables et au Processus de programmation autorisé

L’équipe d’audit a évalué les pratiques de gestion des projets et les mesures de contrôle en place en vue de la prestation des engagements au titre de la SMNE à l’aide de l’examen d’un échantillon de 26 projets au titre de la SMNE gérés par l’administration centrale ou les missions, et par les six secteurs de la programmation qui interviennent dans la SMNE. Le PPA est le processus normalisé auquel fait appel le Ministère et il comporte des mesures de contrôle à chaque stade du cycle de vie des projets. L’équipe d’audit s’est penchée sur ce processus dans l’évaluation des décisions prises et la revue de la documentation quant à la planification des projets, à la diligence raisonnable, à la structure des accords, aux modalités de paiement, à l’admissibilité et à l’exactitude des dépenses, de même qu’aux exigences et pratiques de surveillance.

Dans l’ensemble, l’examen des dossiers a permis de confirmer que les pratiques de gestion des projets et mesures de contrôle étaient en règle générale bien établies et mises en œuvre, conformément aux politiques applicables et au PPA. L’équipe d’audit en est venue à cette conclusion en fonction des observations suivantes sur les dossiers de projet examinés : un gabarit uniforme avait servi à la préparation de l’accord dans tous les projets; tous les dossiers comportaient un calendrier des paiements, et les coûts admissibles étaient définis dans 94 % des cas. De plus, les activités des projets et les résultats attendus étaient décrits au sein de l’accord dans 92 % et 88 % des projets examinés, respectivement.

Après avoir analysé les transactions financières, les auditeurs ont conclu que la gestion financière était saine et que des mesures de contrôle étaient uniformément mises en application pour faire en sorte que les fonds soient consacrés conformément aux modalités de l’accord et aux politiques pertinentes. En outre, la mise à l’essai de l’admissibilité et de l’exactitude des dépenses a révélé que tous les coûts étaient admissibles et en phase avec le budget approuvé. Les dépenses ont été engagées une fois l’accord signé et durant la période en question. De plus, les dépenses examinées en lien avec les déplacements et les services professionnels se rapportaient à des activités menées à bien et pour lesquelles un contrat était accordé en bonne et due forme. Les dépenses examinées correspondaient à des montants exacts et étaient saisies avec exactitude dans le système financier (SAP). Enfin, toutes les dépenses analysées dans notre échantillon relativement aux déplacements étaient conformes à la politique du Ministère en la matière et toutes les dépenses échantillonnées s’inscrivaient dans les modalités de l’accord signé.

En ce qui touche les évaluations de risque des projets, l’examen des dossiers a révélé que les programmes étaient conformes aux exigences. Par exemple, les tests d’audit ont permis de confirmer que les formulaires de consultation auprès des spécialistes de l’égalité entre les sexes et de l’environnement figuraient au dossier dans 96 % des projets, et que le formulaire de l’outil d’évaluation du risque fiduciaire (OERF) se trouvait dans 95 % des dossiers examinés.

Il ressort de l’examen des dossiers de projets par l’équipe d’audit que des améliorations sont nécessaires afin de mieux documenter les décisions. Si les 26 projets comportaient un accord de subvention ou de contribution signé par les pouvoirs compétents, 36 % des évaluations approuvées de ces projets n’étaient pas versées au dossier. L’évaluation de projet atteste de manière explicite l’exercice d’une diligence raisonnable par les agents financiers et de contrats relativement aux questions financières et contractuelles. De même, dans 19 % des projets échantillonnés, l’équipe d’audit n’a pas trouvé dans le dossier la preuve attestant qu’un agent de contrats avait examiné la note faisant état de l’approbation. De plus, en ce qui concerne les projets à l’étape de la mise en œuvre, la documentation de rapports sur le rendement faisait défaut dans 20 % des dossiers. Voilà un point important parce que presque toutes ces lacunes se rapportent aux accords de contribution, lesquels consistent en des paiements de transfert conditionnels. Dans le guide « La diligence raisonnable : guide de référence pour les gestionnaires de programme » publié par le Ministère, il est énoncé que les agents de programme et les gestionnaires à l’AC et sur le terrain sont tous tenus de respecter les éléments du processus de diligence raisonnable. Ils travaillent ensemble pour voir à ce que tous les éléments de la diligence raisonnable soient traités tout au long du cycle de vie d’un projet ou d’un programme.

D’après les exigences du PPA, chaque projet doit être saisi dans le Système de subventions et contributions (SSC) et faire l’objet d’un plan de travail. Celui-ci comporte une liste d’étapes et de tâches prédéterminées. La tenue du plan de travail et la mise à jour des activités prévues et dates réelles sont nécessaires. Les agents de programme peuvent consulter le plan de travail pour donner au gestionnaire de programme, au directeur ou à l’équipe une mise à jour quant à la progression du projet. L’actualisation du plan de travail facilite également la prévision des ressources pour tous les membres de l’équipe. L’examen des dossiers a révélé que tous les projets évalués dans notre échantillon étaient saisis dans le SSC. Toutefois, aucun des plans de travail ne comportait de mise à jour quant aux dates réelles d’achèvement. Par conséquent, selon le plan de travail dans le SSC, il était impossible de déterminer avec certitude si les jalons des projets étaient atteints.

En conclusion, l’équipe d’audit a déterminé qu’en règle générale, les pratiques de gestion des projets et les mesures de contrôle étaient établies et mises en œuvre d’après les politiques pertinentes et le PPA, et que la gestion financière était saine. Cependant, l’examen des dossiers a révélé des faiblesses sur le plan de la conservation des documents clés. Il est nécessaire d’améliorer la conservation des documents des projets pour éviter le travail inefficace ou le dédoublement des efforts qui risquent de se produire à cause du temps passé à la recherche de documents ou des efforts consentis de nouveau à la préparation de la documentation, si besoin est. En outre, la documentation constitue la preuve du travail suffisant achevé pour satisfaire aux exigences du projet. Compte tenu du contexte de la mobilité et de la rotation des employés au Ministère, où des projets peuvent être gérés par plusieurs agents de programme tout au long de leur cycle de vie, une documentation exhaustive sera propice à l’efficacité, attestera la diligence raisonnable et favorisera la conservation de la mémoire ministérielle.

Recommandation n^o 3 :

Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait assurer l’exercice d’une diligence raisonnable en ce qui concerne les projets sur la SMNE ainsi que la conservation des documents clés.

2.3 Lignes directrices, outils et capacité d’appui à la prestation au titre de la SMNE

L’équipe d’audit a cherché à savoir si les outils et les lignes directrices étaient conçus pour appuyer la prestation constante des engagements au titre de la SMNE. Nous avons également cherché à savoir si la capacité relative à la SMNE était convenablement conçue pour appuyer la prestation des engagements au titre de la SMNE.

Appui à la prestation des programmes et projets au titre de la SMNE

Les agents de programme gèrent les projets de développement, y compris ceux au titre de la SMNE. Ils s’appuient sur le savoir-faire de spécialistes thématiques, dont les spécialistes de l’égalité entre les sexes et de la santé à l’AC ainsi que par l’intermédiaire des employés recrutés sur place dans les missions et des experts-conseils qui travaillent aux unités d’appui aux projets (services d’appui sur le terrain), pour les aider à évaluer les propositions et à examiner les rapports sur le rendement des projets. Outre l’appui des spécialistes sur le terrain, KFM et les autres secteurs de la programmation SMNE s’appuient sur les agents de programme et les employés recrutés sur place pour examiner les propositions, surveiller les projets et rassembler les partenaires afin d’assurer une gestion efficace des connaissances. Les programmes géographiques décentralisés permettent de gérer la programmation directement à partir du terrain. Les agents sur le terrain ont tout autant besoin d’un appui sous forme d’outils et de formation que leurs homologues de l’AC, mais leur accès à la formation et aux ressources différera de celui dont ces derniers bénéficient.

À l’AC, le personnel de la programmation au titre de la SMNE dispose d’un appui restreint des spécialistes de la santé : ils sont au nombre de quatre qui, au Ministère, donnent un appui à tous les programmes de développement, dont ceux au titre de la SMNE. Obtenir l’appui d’un spécialiste constitue un moyen par lequel obtenir la capacité spécialisée d’assurer la prestation de la programmation au titre de la SMNE. Une autre façon consiste à acquérir les connaissances au moyen de lignes directrices, d’outils et de formation.

1. Lignes directrices et outils

La SMNE constitue un engagement d’Affaires mondiales Canada en matière de développement international et, à ce titre, des procédés normalisés sont suivis. Les projets de développement sont gérés selon les lignes directrices du PPA du Ministère et des outils sont conçus à l’appui de celui-ci. L’examen documentaire a permis de constater que les politiques, les processus de programmation, les lignes directrices, les outils et les gabarits sont offerts en ligne. De plus, les Modalités relatives à l’aide au développement international, un ensemble de paramètres aux termes desquels des paiements de transfert peuvent être versés à un programme de paiements de transfert donné, se trouvent également en ligne.

L’équipe d’audit a constaté que les lignes directrices conçues précisément pour les engagements au titre de la SMNE sont restreintes. Par exemple, bien que des guides aient été préparés sur la façon de saisir les principaux indicateurs de rendement et à propos de la communication des résultats, ces outils datent de 2013 et ne sont pas actualisés en fonction de l’engagement renouvelé (2015-2020). Au moment de l’audit, des progrès avaient été réalisés pour renouveler en partie les lignes directrices afin qu’elles soient en phase avec l’engagement renouvelé pour tenir compte des nouvelles priorités du Ministère. À titre d’exemple, les définitions relatives aux droits en matière de santé sexuelle et génésique ont été mises au point afin de tenir compte des nouvelles priorités du Ministère. De plus, des cadres d’orientation sur la santé des mères et des enfants ont été rédigés. Cependant, il reste à les mettre au point puis à les communiquer au sein du Ministère. Par conséquent, faute d’une orientation actualisée et cohérente, les agents de programmes ont déclaré ne pas disposer de tous les outils nécessaires pour concevoir une programmation en lien avec les engagements au titre de la SMNE.

Outre les guides des investissements ministériels pour les projets du PPA et ceux précédents le PPA, le Ministère a mis au point un guide de codage pour aider les agents de programme à saisir toutes les dépenses en santé reproductive, des mères, des nouveau-nés et des enfants (SRMNE) effectuées par les partenaires du développement et surveiller les flux de ressources au titre de la SRMNE. Ce guide était déjà mis en place, mais les entrevues menées auprès des agents de programme et des gestionnaires ont révélé une disparité dans le degré de sensibilisation aux lignes directrices et aux outils relatifs au codage au titre de la SMNE. Le codage fournit des renseignements sur la façon dont les investissements sont classés par catégorie en fonction d’éléments tels que les secteurs de la SMNE, les modèles d’exécution, les attributs des investissements, de même que la portée géographique. Le codage des investissements fournit au Ministère des données exactes aux fins de la production de rapports sur le rendement et de la prise de décisions.

Des lignes directrices et des outils appropriés permettraient de rehausser les connaissances et les compétences exigées des agents de programme en vue de gérer efficacement les projets au titre de la SMNE.

2. Formation

Le Ministère propose aux membres du personnel, notamment les agents de programme, plusieurs possibilités de formation par le truchement de l’Institut canadien du service extérieur (ICSE) et de l’École de la fonction publique du Canada (EFPC). Le personnel du Ministère a accès à divers cours ayant trait à la gestion de projet, dont la gestion du risque, la gestion axée sur les résultats, et l’égalité entre les sexes dans la programmation. Les avis relatifs à la formation sont affichés dans l’intranet du Ministère à la rubrique Formation et apprentissage puis communiqués à intervalles réguliers aux employés dans des messages à diffusion générale.

La revue de documents et de la formation en ligne par l’équipe d’audit a révélé que les catalogues des cours offerts par l’EFPC et l’ICSE ne comportent pas de cours sur la programmation en santé, ni sur des thèmes propres à la SMNE. Faute d’une formation propre à la SMNE, plusieurs secteurs ont organisé des séances officieuses de formation ou d’échange de renseignements en lien avec la SMNE. À titre d’exemple, Partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM) a tenu une séance d’orientation pour préparer les participants à l’évaluation relative à l’appel de propositions. Afrique subsaharienne (WGM) et Asie-Pacifique (OGM) ont également tenu quelques séances d’information sur les droits de la personne, l’égalité entre les sexes et des initiatives en cours. MND a participé à l’organisation d’une activité interne et externe d’apprentissage ayant trait aux constatations de l’évaluation formative de la SMNE.

Certains agents de programme et spécialistes de la santé nécessitent et veulent une formation approfondie au titre de la SMNE, comme une formation liée au codage au titre de la SMNE et des séances de mise à jour des connaissances dans les domaines de la santé et de la nutrition. Voilà une facette particulièrement importante dans le contexte de mobilité et de rotation du personnel, où des agents de programme qui n’ont pas forcément d’antécédents en programmation au titre de la SMNE changent fréquemment de poste et ont besoin de bien connaître la matière de travail qui leur est attribuée. Sans une formation propre à la SMNE en vue d’appuyer la prestation de l’engagement au titre de la SMNE, les agents de programme risquent de ne pas disposer de l’appui dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs responsabilités en lien avec les projets au titre de la SMNE.

Recommandation n^o 4 :

Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, devrait :

1. élaborer des outils et des lignes directrices à l’intention des agents de programme au titre de la SMNE pour les aider dans la programmation au titre de la SMNE; et
2. de concert avec le dirigeant principal des finances, donner la formation nécessaire quant au codage relatif à la SMNE afin de garantir l’exhaustivité et la cohérence des données communiquées.

2.4 Mesure du rendement et production de rapports

L’équipe d’audit s’est penchée sur les activités de rapport sur le rendement afin de déterminer si celles-ci appuient la prise de décisions éclairées en ce qui touche la réalisation des engagements au titre de la SMNE. Nous avons également cherché à savoir si une stratégie de mesure du rendement était instaurée quant aux engagements et si les renseignements sur le rendement étaient suffisants et documentés convenablement pour faire le suivi des progrès par rapport aux résultats attendus.

Surveillance du rendement financier au titre de la SMNE

Pour faire en sorte que la gestion et la prestation d’un programme de subventions et de contributions soient constantes, il faut mettre en place des mesures de contrôle quant à la surveillance et aux rapports sur le  rendement afin de mesurer les progrès réalisés vers l’atteinte des résultats prévus. L’audit a permis d’examiner si les renseignements financiers du Ministère étaient recueillis pour surveiller les progrès de la SMNE.

L’équipe d’audit a constaté que le Ministère dispose de mécanismes et d’outils qui favorisent la gestion et la surveillance étroite des décaissements au titre de la SMNE. L’examen documentaire a révélé que des rapports sont produits chaque mois et chaque trimestre pour faire le suivi et communiquer les résultats financiers de l’engagement au titre de la SMNE. Les auditeurs ont également examiné deux rapports annuels qui présentent un sommaire des activités d’aide internationale : le Rapport au Parlement sur l’aide au développement officielle du gouvernement du Canada, et le Rapport statistique sur l’aide internationale. Ces deux rapports comportent essentiellement des renseignements sur le rendement financier.

Surveillance du rendement des projets au titre de la SMNE

Conformément au PPA, le chef d’équipe de projet doit surveiller le rendement réel par rapport aux résultats prévus de façon continue pour faire en sorte que le projet soit sur la bonne voie. De plus, au début de chaque projet, il importe de déterminer les objectifs, les cibles et les indicateurs de rendement. Cette tâche est réalisée par l’élaboration de deux outils : le modèle logique et le cadre de mesure du rendement (CMR).

L’examen des dossiers de certains projets a révélé que des modèles logiques et des CMR étaient conçus pour tous les projets examinés. De plus, la preuve comme quoi les rapports sur le rendement et les rapports d’audit sont examinés par les chefs d’équipe de projet était versée au dossier de presque tous les projets, respectivement dans 86 % et 89 % des cas. De même, l’examen des dossiers a montré que les agents de programme ont analysé et documenté tous les cas dans lesquels un écart considérable relativement aux progrès était constaté et des événements imprévus étaient survenus. Enfin, un rapport sommaire de gestion présentant en résumé le rendement du projet était réalisé pour chaque projet mis en œuvre. Dans l’ensemble, l’examen des dossiers a révélé que les pratiques de surveillance et de production de rapports sur le rendement pour les projets sont rigoureuses.

Stratégie de gestion du rendement au titre de la SMNE et production de rapports

D’après la Politique sur les paiements de transfert du CT, le Ministère doit mettre en place une stratégie de gestion du rendement (SGR) relative à un programme de paiements de transfert, comme celui au titre de la SMNE, au moment de la conception du programme, et de voir à sa tenue et sa mise à jour tout au long du cycle de vie du programme. La SGR contribue à ce qui suit : faire en sorte que des renseignements suffisants et pertinents appuient la surveillance du programme par rapport aux résultats; prendre des décisions éclairées et des mesures appropriées en temps opportun; et produire des rapports de rendement ministériels de qualité. Pour faire rapport de l’Initiative de Muskoka de 2010-2015, MFM a préparé une SGR, y compris un cadre de mesure du rendement (CMR^{Note de bas de page 12}) et un modèle logique. Cependant, au moment de l’audit, il restait à mettre au point et à approuver la SGR liée au montant de 3,5 milliards de dollars pour la période 2015-2020. Faute d’une SGR en bonne et due forme, les réalisations du Ministère risquent de ne pas être pleinement comptabilisées et les renseignements sur le rendement dont le Ministère se sert pour communiquer les résultats obtenus quant aux engagements au titre de la SMNE risquent d’être restreints.

En outre, les entrevues menées auprès des agents de programme et des gestionnaires ont révélé qu’en l’absence d’une CMR actualisée et approuvée, ces derniers s’appuient sur différents indicateurs de rendement de la SMNE. Certains agents de programme se servent des indicateurs de la CMR pour la période 2010-2015 pour appuyer l’élaboration de leurs projets, pendant que d’autres s’en remettent à la version provisoire de la CMR pour la période 2015-2020. Ce défaut d’uniformité dans l’utilisation des indicateurs risque de se traduire par des difficultés à l’étape du cumul des renseignements sur le rendement. Un tel défaut risque également d’influer sur la capacité de la haute direction à prendre des décisions pleinement éclairées dans l’ensemble des projets, des programmes et des éléments qui composent les engagements au titre de la SMNE et à les gérer en temps opportun et de façon exhaustive.

Dans sa revue documentaire, l’équipe d’audit a constaté que des exemples de résultats à l’échelle des projets étaient recueillis puis communiqués à la haute direction. Cependant, à l’échelle du Ministère, aucun résultat sur le rendement de l’engagement au titre de la SMNE n’était rapporté en 2014-2015. En ce qui concerne le sous-programme des enfants et des jeunes, lequel englobe la SMNE, plutôt que de rapporter les résultats, le Ministère a fait rapport du nombre de programmes et de projets contribuant aux résultats relatifs au rendement.

En ce qui touche la production de rapports sur le rendement à l’interne, l’équipe d’audit a constaté que la documentation était restreinte, à l’exception d’un rapport d’étape préparé en 2013 et lié au premier engagement au titre de la SMNE. L’audit a montré que certains secteurs avaient pris l’initiative de compiler des résultats et de préparer des rapports d’étape pour leur propre usage et en fonction de leurs besoins. Pour ce faire, ils devaient compiler manuellement les données et investir des ressources en quantité considérable. Les difficultés à ce chapitre ont nui à l’efficacité du Ministère dans la collecte et la communication de données. Faute d’un mécanisme pour compiler les données, la capacité du Ministère à faire rapport de façon exhaustive et stratégique les résultats au titre de la SMNE, en lien avec les priorités du Ministère, s’en trouve compromise. La collecte de renseignements sur le rendement en quantité suffisante se révélerait propice à la nouvelle priorité sur la reddition de comptes, laquelle compte parmi les points de mire de l’engagement au titre de la SMNE pour la période 2015-2020.

Recommandation n^o 5 :

Le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait mettre au point et approuver une stratégie de gestion du rendement qui englobe un cadre de résultats et des indicateurs de rendement en ce qui concerne l’engagement actuel au titre de la SMNE pour mesurer les résultats et d’en faire rapport. De plus, le sous-ministre adjoint, Enjeux mondiaux et développement, de concert avec KFM et les secteurs géographiques, devrait mettre en œuvre un mécanisme efficace de rapport permettant la consolidation des résultats sur le rendement au titre de la SMNE à l’échelle du Ministère.

Conclusion

Malgré la complexité et l’ampleur des engagements au titre de la SMNE, l’audit a révélé qu’une structure de gouvernance et des comités à divers niveaux étaient en place, et qu’il y avait une surveillance et une production de rapports sur le rendement financier au titre de la SMNE. À l’échelle des projets, des pratiques de gestion et des mesures de contrôle étaient déterminées et mises en œuvre; les pratiques de surveillance et de production de rapports sur les projets étaient rigoureuses; la gestion financière était saine et des mesures de contrôle étaient appliquées uniformément; et les fonds étaient consacrés conformément aux modalités des accords.

Des possibilités d’amélioration ont été relevées dans les domaines suivants : la surveillance au niveau opérationnel, la reddition de comptes, la communication de l’attribution du financement, la conservation des documents, le renforcement des capacités, et la gestion du rendement.

Annexe A : À propos de l’audit

Objectif

L’objectif du présent audit consistait à évaluer l’adéquation et l’efficacité du cadre de contrôle de gestion par rapport aux engagements au titre de la SMNE de même que sa prestation, dont les projets gérés à l’administration centrale et ceux décentralisés vers les missions à l’étranger.

Portée

L’audit a porté sur les procédés opérationnels, les processus et les mesures de contrôle mis en place en vue de la gestion de la prestation du programme au titre de la SMNE en ce qui touche les projets qui relèvent de l’administration centrale ou qui sont décentralisés. L’audit s’est rapporté à deux engagements au titre de la SMNE : celui de la période 2010-2015 (engagement 1.0 au titre de la SMNE) et celui de la période 2015-2020 (engagement 2.0 au titre de la SMNE). De façon précise, l’audit a porté sur la dernière année de l’engagement 1.0 et la première année de l’engagement 2.0.

L’audit ne s’est pas penché sur les projets au titre de la SMNE dont la prestation était assurée par d’autres ministères du gouvernement du Canada.

Critères

Les critères suivants ont été élaborés en fonction des mesures de contrôle dont la mise en place était attendue pour gérer les secteurs à risque élevé; ils sont conçus pour conclure l’objectif de l’audit dans le cadre de la portée définie de l’audit.

Approche et méthodologie

L’audit des engagements au titre de la SMNE est conforme à la Politique sur la vérification interne et aux Directives du Conseil du Trésor ainsi qu’aux Normes relatives à la vérification interne du gouvernement du Canada; de plus, l’audit est en phase avec les Normes internationales pour la pratique de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes.

Afin de répondre aux critères qui précèdent et de rapporter sur l’objectif d’audit, les méthodes suivantes ont été employées :

• discerner et examiner des politiques, directives et lignes directrices pertinentes;
• examiner et analyser la documentation, y compris les renseignements financiers et autres;
• exécuter une revue et schématisation des principaux processus et mesures de contrôle;
• interviewer les membres clés du personnel au titre de la SMNE à l’AC et dans certaines missions (notamment par vidéoconférence et téléconférence);
• analyser les pratiques de gestion de certaines missions et passer en revue les dossiers des projets centralisés et décentralisés au titre de la SMNE.

Certains projets

L’audit a examiné des mesures de contrôle et processus clés pour une sélection de projets qui, pour la période allant d’avril 2014 à mars 2016, étaient ou bien opérationnels, ou bien prenaient fin avec l’engagement 1.0 et étaient approuvés en vue de l’engagement 2.0 (consultez le tableau ci-dessous). En ce qui concerne la dernière année de l’engagement 1.0, les projets choisis étaient tirés du nouveau financement de 1,1 milliard de dollars en lien avec l’Initiative de Muskoka; les projets faisant l’objet du financement de base existant ont été exclus. La raison justifiant cette décision est la suivante : le nouveau financement était axé sur les objectifs de programmation convenus dans le contexte du Sommet du G-8 de 2010 : le renforcement des systèmes de santé; l’amélioration de la nutrition des mères, des nouveau-nés et des enfants; et l’allégement du fardeau des maladies. De plus, pour garantir la focalisation de l’aide et l’optimisation des résultats obtenus, le financement de l’Initiative de Muskoka a été attribué essentiellement aux dix pays ciblés, où les taux de mortalité maternelle et infantile sont élevés. De plus, Affaires mondiales Canada était responsable de la programmation de tous les projets au titre du nouveau financement, tandis que les autres ministères assumaient la responsabilité de la programmation en lien avec le financement de base. Les 26 projets choisis en vue de l’examen des dossiers sont répertoriés à l’Annexe B.

Annexe B : Plan d’action de la direction

Annexe C : Plan d’action de la direction

L'Évaluation formative sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants (SMNE) de 2015 a souligné que la mise en œuvre réussie de l'Initiative de Muskoka était attribuable à la structure décisionnelle décentralisée de l'engagement en matière de SMNE. La structure imposait l’imputabilité quant à la programmation de la SMNE aux secteurs géographiques et multilatéraux responsables concernés. Ce plan d'action de la direction s'appuie sur la structure de gouvernance décentralisée, avec MFM assurant une orientation politique globale pour l'engagement de la SMNE, et un rôle accru de leadership horizontal, de coordination et de communication. L'objectif est de s'assurer que les efforts déployés à l'échelle du Ministère sont alignés et se renforcent mutuellement. La responsabilité directe de la programmation en SMNE continuera d'être décentralisée dans l'ensemble du Ministère par l'entremise de la hiérarchie d’imputabilité existante envers DME et le ministre. Il s'agit de s'assurer que l’imputabilité des SMA ne soit pas dupliquée. Ainsi, les SMA ayant des responsabilités précises en matière de SMNE reliées à leurs responsabilités globales sont des partenaires dans la mise en œuvre du Plan d'action de la direction.

Annexe D : Acronymes