Audit des pratiques de gestion des missions - Moscou

Rapport final

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Juillet 2017

Sommaire

Affaires mondiales Canada gère la plateforme internationale du Canada, soit un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les efforts internationaux du Ministère et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants.^{Note de bas de page 1} Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine intendance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère.

Justification de l’audit

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur le Consulat du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en place des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 M$ au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d’audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d’autres ambassades canadiennes. Le Bureau du dirigeant principal de l’audit interne a procédé à une évaluation du risque de manière à cerner les missions comportant les risques de fraude les plus élevés. La mission de Moscou est une des cinq missions situées dans un environnement à risque de fraude élevé qui est visée par un audit.

Points examinés

L’objectif de cet audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Moscou en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. L’audit a porté sur les pratiques de gestion de la mission en ce qui concerne la surveillance et la supervision, l’approvisionnement et la gestion des biens, la perception des recettes et les ressources humaines, d’avril 2015 à novembre 2016.

Constatations

L'équipe d’audit a constaté que la direction de la mission examine les rapports financiers et en discute régulièrement. De même, le comité d'examen des marchés est bien coordonné et ses membres exercent une analyse critique. L’examen d’un échantillon d'actions de dotation et de dossiers de personnel d’employés recrutés sur place n’a pour sa part rien révélé, et la documentation pertinente était aux dossiers. Cependant, il y a des lacunes en matière de surveillance du personnel canadien et d’approbation préalable officielle des heures supplémentaires travaillées par certains employés du Programme des services communs.

L'équipe a constaté un manque de rigueur dans la planification de l’approvisionnement et la gestion des biens. Plus précisément, le lancement des opérations de passation des marchés n'était pas toujours lié à une évaluation des besoins.

De plus, la démarche pour l’achat de biens et de services n'était pas toujours appropriée, et le rapport qualité-prix ne correspondait pas toujours clairement à la tarification des entrepreneurs. L'équipe a également constaté que le personnel ne faisait pas toujours de suivi complet pour confirmer la quantité et la qualité des biens et services reçus. En outre, malgré l'utilisation d'un système ministériel de suivi de l'inventaire, le suivi des marchandises en stock et de leur mouvement n'était pas exact.

Conclusion

L’audit a conclu que, en fonction des critères établis, des pratiques de gestion et des contrôles sont en place, mais des améliorations sont nécessaires pour assurer une meilleure intendance des ressources à la mission de Moscou afin d’appuyer Affaires mondiales Canada dans l’atteinte de ses objectifs. Bien que la gestion de la mission respecte les exigences en matière de production de rapports ministériels, que l’examen régulier des rapports financiers et que les activités de dotation des ERP sont appropriés, certaines activités de surveillance, d'approvisionnement et de gestion des biens doivent être améliorées pour assurer la bonne intendance des ressources.

Les recommandations sont décrites au point 5.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, cet audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes de même qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans ce rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et sur les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée, pour la portée et la période visées par l’audit.

Brahim Achtoutal
Dirigeant principal de l’audit

1. Contexte

Affaires mondiales Canada (le Ministère) administre les relations diplomatiques et consulaires du Canada, fait la promotion du commerce international et chapeaute les efforts du Canada en matière de développement international et d’aide humanitaire. Il gère également la plateforme internationale du Canada, soit un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les efforts internationaux d’Affaires mondiales Canada et de 37  ministères partenaires, organismes et cooccupants^{Note de bas de page 2}. Selon le rapport ministériel sur le rendement de 2015-2016 du Ministère, 928 M$ ont été consacrés au fonctionnement des missions et à leur soutien au cours de l’exercice en question.

En 2015, le Ministère a entrepris une enquête interne au consulat du Canada en Haïti et a constaté que des employés recrutés sur place avaient mis sur pied des systèmes de fraude ayant entraîné des pertes d’environ 1,7 M$ pour le gouvernement. Compte tenu de ces constatations, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que l’on procède à une série d'audits de pratiques de gestion de certaines missions afin de déterminer s’il pourrait y avoir des problèmes semblables dans d'autres ambassades canadiennes. Le Bureau du dirigeant principal de l’audit a mené à une évaluation des risques visant à identifier les missions exposées à des niveaux accrus de risques de fraude et à les soumettre à un audit. Les critères suivants ont été pris en considération :

• La complexité de la mission (nombre et type de services offerts);
• La taille de la mission (y compris le nombre d’employés et l’empreinte de la mission);
• Le budget des services administratifs de la mission;
• Le niveau de difficulté de la mission^{Note de bas de page 3};
• La nature du système bancaire du pays hôte;
• L’état des comptes créditeurs de la mission;
• La tendance des dépenses de la mission;
• L’indice de perception de la corruption dans le pays hôte selon Transparency International.

Ces travaux, menés en consultation avec de hauts dirigeants du Ministère, ont mené à la sélection de cinq missions situées dans des environnements à haut risque de fraude aux fins d’audit, soit celles d’Abuja (Nigéria), d’Alger (Algérie), de Moscou (Russie), de Nairobi (Kenya) et de New Delhi (Inde). Une mission additionnelle située dans un environnement à faible risque de fraude a été visée à des fins de comparaison, soit celle de Séoul (Corée du Sud).

L’ambassade du Canada à Moscou

L'ambassade du Canada (la mission) à Moscou (Russie) est de taille moyenne. En décembre 2016, elle comptait 34 employés canadiens (EC) et 73 employés recrutés sur place (ERP). Elle offre cinq programmes de mission (Commercial et économique; Politique étrangère et Services diplomatiques; Sécurité; Services consulaires; Services communs) et compte six partenaires (Agriculture et Agroalimentaire Canada, ministère de la Défense nationale, Exportation et développement Canada, Agence canadienne d'inspection des aliments, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, et Sécurité publique Canada).  Le chef de mission (CDM) est accrédité auprès de la République d'Arménie et de la République d'Ouzbékistan. Actuellement, il y a deux consuls honoraires à Vladivostok (Russie) et à Erevan (Arménie). Un troisième poste de consul honoraire à Tachkent (Ouzbékistan), vacant[PRÉLEVÉ]

La mission fonctionne dans un environnement difficile [PRÉLEVÉ]. Selon l'indice de perception de la corruption de Transparency International pour la Russie, la corruption au sein des institutions publiques et des entreprises est commune. La sécurité personnelle et la vie privée sont une préoccupation majeure pour les étrangers à Moscou, en particulier en période de relations bilatérales médiocres. [PRÉLEVÉ] La mission doit également se conformer aux sanctions canadiennes à l’égard de personnes et d’entités russes désignées, ce qui constitue un niveau de complexité supplémentaire. Bien que l'anglais et le français ne soient pas très parlés en Russie, la forte population d’expatriés à Moscou, la capitale, fait usage de l’anglais, mais de façon limitée. [PRÉLEVÉ] Par conséquent, il est difficile d'y attirer des EC ayant le niveau et l’expérience voulus pour travailler dans ce contexte difficile. Ainsi, au moment de l’audit, certains postes clés d’EC étaient par intérim. [PRÉLEVÉ]

Selon les EC à la mission, l’aménagement physique, l’état et les conditions de la chancellerie (comme la mauvaise circulation de l'air, la fiabilité du chauffage et de la climatisation et la détérioration générale de l’immeuble) ne répondent pas aux besoins de la mission [PRÉLEVÉ] L’AC est consciente du problème depuis plusieurs années et cherche une solution à long terme. En attendant, de nombreux petits projets liés à la propriété ont été entrepris pour répondre aux besoins immédiats jusqu'à ce que le problème soit résolu. Par conséquent, les ressources financières et le temps du personnel sont consacrés à ces activités pour atténuer les conditions de travail inférieures aux conditions optimales.

Programme de services communs à la mission de Moscou

Le Programme des services communs (SC) de l’ambassade est chargé d’offrir un soutien administratif aux autres programmes de la mission et à ses partenaires du gouvernement du Canada. Au moment de l’audit, la mission offrait des services financiers à celle d’Astana (Kazakhstan), ainsi que des services de gestion de l’information et de technologie de l’information à celles d’Astana (Kazakhstan) et de Riga (Lettonie). Le Programme des services communs est géré par un agent de gestion et des affaires consulaires (AGC) qui occupe un poste de EX-01 par intérim. Au moment de l’audit, l’AGC était en poste depuis quelques mois (soit depuis l’automne 2016). L’organigramme des Services communs et des Programmes consulaires de la mission de Moscou se trouve à l’annexe A.

Le Service des finances est responsable du traitement des transactions financières relatives aux opérations de la mission jusqu'à ce qu’elle soit intégrée au point de prestation des services communs (PPSC) de Londres (Royaume-Uni), en 2017. Le Service est dirigé par un agent de gestion financière (groupe et niveau FI-03) qui est arrivé à l'automne 2016 pour une affectation d'un an. Ce poste a été vacant pendant quelques mois entre le départ anticipé de l'agent précédent et l'arrivée du nouveau titulaire. Les dépenses du Programme de services consulaires de la mission ont diminué entre 2013-2014 et 2015-2016, puis ont augmenté en 2016-2017, comme le montre le Tableau 1 ci-dessous :

* La fluctuation dans la tendance des dépenses est grandement attribuable par les fortes variations de la valeur du rouble.
Nota : Ces chiffres ne comprennent pas le loyer annuel d’environ 3,4 M$ de la future chancellerie prévue.
Source : Rapport sur les dépenses du SFA au 26 avril 2017

Le Service des biens immobiliers est responsable de la surveillance et de l’entretien de la chancellerie, des logements du personnel (LP), de la résidence officielle et du parc de véhicules. Il est géré par un agent de gestion et des affaires consulaires adjoint (AGCA) (de groupe et niveau AS-06). Au moment de l’audit, ce poste était vacant depuis plusieurs mois parce que le gouvernement russe tardait à délivrer son visa au titulaire. En attendant, un adjudant canadien, détaché du ministère de la Défense nationale, occupe le poste par intérim. L'inventaire des biens immobiliers et des véhicules de la mission est présenté dans le tableau 2 ci-dessous :

Source : Biens immobiliers : Base de données du Système intégré pour la gestion des biens à la mission (SIGBM)  2016-2017; Véhicules : Rapport sur l’état des biens du SFA, novembre 2016.

Affaires consulaires

Le Programme consulaire est dirigé par un premier secrétaire (groupe et niveau FS-02) et un consul qui gère quatre ERP, dont deux réceptionnistes à temps partiel. La mission est chargée de fournir des services consulaires, de passeport et de citoyenneté dans toute la Russie, l'Arménie et l'Ouzbékistan. Pour faciliter la couverture de ce vaste territoire, le plus grand au monde, il y a trois consuls honoraires, soit un à Vladivostok (Russie), un à Erevan (Arménie) et à un à Tachkent (Ouzbékistan).

2. Objectif et portée de l’audit

L’objectif de l’audit était de montrer que des pratiques de gestion et des mesures de contrôle efficaces sont en place et qu’elles assurent la bonne intendance des ressources de la mission de Moscou afin de contribuer à l’atteinte des objectifs d’Affaires mondiales Canada. L’équipe d’audit a examiné les services communs de la mission se rapportant aux ressources humaines, à l’approvisionnement et à la gestion des biens. Les critères d’audit détaillés figurent à l’annexe B.

Les résultats de l’audit sont fondés sur l’examen de la documentation, l’analyse des données sur les dépenses de la mission et des descriptions étape par étape des principaux services communs et des procédés de perception des recettes des Programmes consulaires. L’équipe d’audit a travaillé dans les locaux de la mission entre le 21 novembre et le 2 décembre 2016. De plus, la vérification de dossiers a notamment porté sur l’examen d’un échantillon de contrats, de dépenses, d’aliénation de biens, de paye, d’heures supplémentaires et d’actions de dotation. L’équipe a mené des entrevues avec le chef de mission, les gestionnaires canadiens et les principaux ERP relevant du programme des services communs et des affaires consulaires, et avec des employés de l’AC. L’équipe d’audit a visité des installations d’entreposage, des fournisseurs locaux, la banque de la mission et certains logements du personnel. L’équipe a aussi mis le système d’inventaire à l’épreuve. En outre, l’équipe d’audit a tenu des rencontres avec le personnel de cinq missions ayant des vues similaires au Canada, soit celles de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande, de la Suède, du Royaume-Uni et des États-Unis d’Amérique en vue d’accumuler de l’information sur les difficultés et les pratiques exemplaires se rapportant aux services communs.

3. Observations

Cette section présente les principales observations et constatations d’audit, divisées en six thèmes généraux : reddition de comptes et supervision, planification et budgétisation, surveillance, approvisionnement local, gestion des biens, ressources humaines et dotation de postes d’ERP. Les recommandations et le plan d’action de la direction sont présentés à l’annexe C.

3.1 Reddition de comptes et supervision

On s'attendait à ce que la direction de la mission et l’AC exercent une surveillance efficace des activités et des dépenses de la mission pour assurer une gestion solide des ressources de la mission. L’équipe d’audit a examiné les pratiques administratives générales et les rôles et les responsabilités du personnel de la mission dans la gestion des services communs.

À la mission, la reddition de comptes incombe au CDM, qui relève du sous-ministre adjoint (SMA) responsable de la région géographique à l’AC. Le rôle de l’AC est d’appuyer le CDM et de renforcer sa responsabilisation, notamment la prestation de services communs. L'équipe a constaté que même si le CDM est responsable de la mission, l’AC avait fait peu de surveillance sous forme d'analyse de données et comparative quant aux activités d'approvisionnement et de gestion des biens. Une analyse des données par l’AC aurait pu démontrer des signes d'anomalies comme ceux détectés par l'équipe d’audit, notamment en ce qui touche l’inventaire. Cet exercice aurait pu soutenir et renforcer les responsabilités de surveillance du CDM. Au moment de l’audit, le poste d’AGCA aux Biens immobiliers n’avait pas été doté de façon stable depuis longtemps. Cet état de fait a des conséquences claires sur la gestion des activités d'approvisionnement et de l’inventaire, tel qu’indiqué aux points 3.3, 3.4 et 3.5 de ce rapport.

La direction se sert des outils de gestion obligatoires conçus par l’AC, comme Strategia et FINSTAT, et des discussions régulières sur la situation financière de la mission ont lieu. Des réunions de gestion se tiennent régulièrement, y compris les communications avec le personnel à tous les niveaux de la mission.

L'équipe a constaté que les rôles, les responsabilités et les obligations des EC sont clairs, communiqués et compris. Par exemple, les rôles et responsabilités contractuelles sont énoncés dans le mandat du Comité d'examen des marchés (CEM), les ententes de gestion du rendement et les documents de politiques et de procédures. La seule exception relevée est celle du manque de clarté du rôle du chef de mission adjoint (CDMA) quant à l’exercice de la délégation de pouvoir. Ce poste n'est pas assorti de l’autorité financière déléguée, même s’il a des responsabilités à l’égard du Programme des services communs. Cela entraîne un manque de clarté sur l'étendue de ses responsabilités. Dans l'ensemble, l’audit a révélé que la base et la structure en place dans cette mission sont adéquates pour assurer la surveillance, mais que certaines améliorations sont nécessaires.

L'équipe a remarqué que les ERP jouent un rôle de soutien important dans la gestion de la mission grâce à leur expertise et à leurs connaissances culturelles et linguistiques. Étant donné que les ERP restent à la mission alors que les EC y sont affectés tour à tour, on s'attendrait qu'ils apportent la stabilité en continuant à mener à bien les processus et les procédures appropriés qui sont conformes aux politiques du gouvernement du Canada et au mandat du Ministère. Cependant, de longues absences entre les affectations d’EC peuvent influer sur la continuité des bonnes pratiques. La direction de la mission a signalé que les affectations sur un cycle de deux ans ne donnent pas suffisamment de temps pour évaluer et mettre en œuvre les pratiques appropriées en matière de diligence raisonnable. [PRÉLEVÉ] Sur la foi des observations de l'équipe et des commentaires formulés lors des entretiens avec le personnel de la mission, les points suivants pourraient avoir un impact négatif sur la continuité des processus opérationnels :

• manque de notes de transfert officielles entre employés canadiens sortant et entrant,
• postes d’employés canadiens clés vacants pendant de longues périodes entre les cycles de rotation, et
• changement de titulaire à un poste de direction clé de la mission au même moment plutôt qu’une approche échelonnée.

L’examen des procès-verbaux du Comité de gestion de la mission et du Comité du logement révèle que les sujets pertinents sont discutés et que les décisions sont prises en conséquence. Un comité des opérations, présidé par le CDM, se réunit régulièrement[PRÉLEVÉ] Au moment de l’audit, l'équipe a constaté qu'il n'y avait pas de documents officiels de mandat pour le Comité de gestion de la mission et le Comité des opérations. La direction de la mission a indiqué que ces comités fonctionnent conformément au Manuel du CDM, et les nouveaux membres du comité reçoivent un breffage à leur arrivée. Cependant, sans document officiel sur le mandat à communiquer et auquel les membres peuvent se référer en tout temps, les membres risquent de ne pas avoir de compréhension claire des mandats respectifs des deux comités, de leur composition et de la fréquence des réunions, ou de leur rôle comme membres.

Une autre fonction de surveillance essentielle à la mission est celle du CEM. L'équipe a constaté que le CEM est bien coordonné par l'agent des Services généraux des ERP, qui fait circuler et conserve toute la documentation importante. L’examen des comptes rendus des décisions du CEM pour les exercices 2015-2016 et 2016-2017 a démontré que les membres font une analyse critique. Cependant, on a remarqué que les membres du CEM et les gestionnaires de programme se fient beaucoup à l'agent des Services généraux pour obtenir de l’information sur les seuils limites appropriées, ainsi que sur la justification et les procédures à suivre pour se conformer aux politiques ministérielles de passation des marchés. En outre, certains membres ayant moins de connaissances et d'expérience ressentent le besoin d'avoir de la formation sur la passation des marchés.

3.2 Planification et budgétisation

L'équipe d’audit s'attendait à ce que la planification et la budgétisation soient fondées sur une analyse des besoins, qu’elles soient appuyées par des données historiques et qu’elles comportent des ajustements tenant compte des activités planifiées et des dépenses prévues.

La mission utilise l'outil ministériel Strategia pour définir les activités planifiées et élaborer ses budgets pour chaque poste de dépenses des enveloppes budgétaires des services communs et immobiliers. La mission s'engage dans un processus de planification où certaines analyses de tendance guident l'estimation budgétaire et le processus de prévision. C'est une bonne pratique qui peut être améliorée grâce à l'utilisation d'outils logiciels ministériels, de la fonction de production de rapports du SFA et du logiciel Business Intelligence, pour extraire des données. Bien que cette pratique ne soit pas une exigence, sa pratique régulière facilitera la planification des activités d'approvisionnement. Cependant, on a remarqué que les EC sortants n'avaient pas mis l'analyse prévisionnelle de 2016-2017 à la disposition des EC arrivants. Par conséquent, cette lacune en matière de transfert de connaissances ministérielles peut avoir une incidence sur les activités de la direction actuelle en ce qui concerne le prochain cycle de planification.

La mission documente les activités d’entretien des biens immobiliers dans trois documents de planification : Strategia, le plan de gestion des biens immobiliers de la mission et un calendrier de projets. En outre, la mission tient une liste de petits projets additionnels et faciles à mettre en œuvre d’entretien au cas où il resterait des fonds au dernier trimestre de l'année.

Bien qu'il n'y ait pas de plan de maintenance du parc, un mécanicien est sur place pour réparer les véhicules, ce qui permet de garder les coûts de maintenance bas. Il importe peu d’avoir un plan officiel de maintenance du parc, étant donné que le mécanicien effectue les travaux de maintenance conformément aux directives sur les parcs de véhicules.

3.3 Surveillance

L’équipe d’audit s’attendait à ce que des activités de surveillance soient en place et qu’elles fourniraient des renseignements généraux sur la conformité de la mission aux politiques et aux procédures particulières du gouvernement du Canada et du Ministère.

Approvisionnement

D’après l’examen d'un échantillon de transactions d'approvisionnement et des discussions avec la direction de la mission, nous avons constaté que la façon dont les EC confirment officiellement les biens reçus ou les services rendus de manière appropriée n’est pas uniforme lorsqu’ils font le suivi financier des transactions d’approvisionnement (article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques). Sans processus de suivi rigoureux pour confirmer que les produits achetés correspondent à ceux reçus et que les services exécutés étaient conformes au contrat, la mission risque de faire des paiements inappropriés et de ne pas optimiser ses ressources. Cette lacune dans le contrôle financier exacerbe également les risques associés aux écarts de gestion des stocks dont il est question à 3.5.

Heures supplémentaires

Le suivi des heures supplémentaires travaillées par les ERP est un autre sujet de préoccupation pour l'équipe d’audit. L'équipe a examiné les heures supplémentaires payées aux ERP du Programme des SC. Même si les coûts de ces heures se situaient dans les limites du budget, la plupart des heures ont été travaillées par les chauffeurs et représentent-en en moyenne 26 % de leur salaire en 2015-2016. Même si les chauffeurs travaillent par quarts, la mission n'a pas fait d’analyse pour en tirer le maximum et réduire le nombre d'heures supplémentaires requises. On a également remarqué que le superviseur du Service de transport des ERP approuve les heures supplémentaires sans qu’un EC n’en fasse l’examen. En outre, les EC gestionnaires ne reçoivent pas de rapports sur les heures supplémentaires qui les informeraient sur ces dépenses et qui les inciteraient à être plus critiques quand il le faut. Étant donné que les heures supplémentaires ne sont pas strictement surveillées, il y a un risque d'abus de réclamation et de rémunération d’heures supplémentaires qui ne sont pas justifiées ou qui n’ont pas vraiment été travaillées.

Utilisation des véhicules

L'équipe d’audit a constaté que l'utilisation des véhicules, pour ce qui est des kilomètres parcourus et de l'achat d'essence, fait effectivement l’objet de suivi et de surveillance. Au moment de l’audit, on a noté que les utilisateurs canadiens ne signaient pas les carnets de bord, bien que la direction ait indiqué que cette pratique allait être mise en œuvre sous peu.

La direction a indiqué que le niveau d'activités était faible en raison du ralentissement des relations avec le gouvernement russe et des lacunes dans les postes d’EC. L'équipe encourage la mission à surveiller continuellement les besoins de déplacements en fonction de la capacité de son parc automobile afin de répondre à ses besoins opérationnels et le maintenant à une taille qui assure l’efficacité.

Rendement des employés

D’après les observations effectuées tout au long de l’audit, l'équipe a trouvé des preuves de rendement insatisfaisant dans l'exécution de procédures bien établies. Entre autres exemples, le personnel ne suit pas les procédures d'inventaire établies et ne respecte pas les politiques de gestion de la petite caisse. Bien que la direction de la mission ait pris certaines mesures officielles de gestion du rendement à ces égards, ces lacunes persistent.

Banque locale

L’équipe d’audit a rendu visite à la banque avec laquelle la mission fait affaire. Celle-ci offre des services standards à la mission et estime avoir une bonne relation avec elle. La convention bancaire de la mission est à jour et illustre bien les services courants qui sont fournis. Des spécimens de signature appropriés et à jour figurent au dossier.

3.4 Approvisionnement local

L’approvisionnement local a été considéré comme un secteur de risque durant la phase de planification de l’audit. L’équipe d’audit a donc examiné les mécanismes et les outils d’approvisionnement en produits et services et a sélectionné un échantillon discrétionnaire de contrats et de transactions datant d’entre avril 2015 et novembre 2016. L’équipe a remarqué que le lancement des opérations de passation des marchés n'était pas toujours lié à un plan ou une évaluation des besoins. De plus, elle a remarqué qu’en général, le lancement de ces opérations n’était pas officiellement approuvé au préalable, même si les ERP ont affirmé avoir reçu l’autorisation verbale préalable de la direction avant de ce faire.

L'équipe a également constaté que les approches choisies pour acheter des biens ou des services n'étaient pas toujours optimales ou les plus appropriées. L’examen des dossiers a révélé qu’il n’y avait pas de contrats pour certains projets d’entretien immobilier alors qu’il en aurait fallu; qu’une avance permanente a été utilisée plutôt qu'une carte d'achat pour un achat important (probablement un téléviseur, bien qu'il n’y avait pas de reçu détaillé au dossier); et que l'achat de téléviseurs a été divisé en deux transactions au moyen d’une carte d'achat. En outre, on a constaté que plusieurs transactions n'étaient pas appuyées par la documentation adéquate et que les processus d'approvisionnement n'ont pas été suivis (en particulier, en s’assurant de bien justifier un marché à fournisseur unique et en obtenant trois propositions de prix pour les biens et services avant de choisir l’option la plus rentable). L'équipe a également trouvé des cas où des contrats accordés à des fournisseurs uniques avaient été codés comme s’ils avaient fait l’objet d’un processus compétitif, alors que cela n’était pas le cas. Cela a donné lieu à la publication d’informations de divulgation proactive inexactes sur le site Web du Ministère.

La mission fonctionne dans un environnement où les fournisseurs fiables sont peu nombreux. Ceux-ci sont également recherchés par d'autres ambassades et entreprises de pays de l'Ouest, ce qui l’obtention de leurs services difficile. Dans ces circonstances, le personnel des Services immobiliers a justifié le recours fréquent à un fournisseur étranger particulier pour les travaux d’entretien immobilier, bien que le prix demandé soit de beaucoup supérieur à celui des fournisseurs locaux en raison de la qualité supérieure des matériaux et des services. Il est plus difficile de choisir un fournisseur à bas prix lorsque le bassin est restreint. Au moment de l’audit, la mission n’avait pas encore entrepris d’examen approfondi de fournisseurs disponibles afin d'élargir le bassin de fournisseurs offrant des solutions de rechange fiables et rentables.

Au cours de la période d’audit, il y avait un manque de stabilité au poste d’AGCA des biens immobiliers. Ce poste est resté vacant longtemps avant d’être occupé par un employé canadien qui y a été affecté temporairement, puis par un adjudant canadien par intérim qui n'avait pas suffisamment d'expérience dans le domaine. Par conséquent, les procédures et les politiques de passation des marchés n'ont pas toujours été suivies et l'achat de biens et de services n’a pas toujours été optimal.

3.5 Gestion des biens

Un autre domaine de risques accrus cerné par l’équipe d’audit est celui de la gestion des biens à la mission. L’équipe s’est penchée sur la question en s’intéressant plus particulièrement à la gestion de l’inventaire des biens et de l’argent.

Inventaire

La mission utilise le système de suivi d’inventaire DIRF (Dispositif d’identification par radiofréquence). Cependant, l'équipe a constaté que la gestion et l'exécution des pratiques d'inventaire doivent être renforcées. Elle a relevé de nombreux cas d’informations inexactes ou incomplètes dans le système d'inventaire (comme des éléments stockés qui n'existaient pas dans le système, des articles codés dans un emplacement incorrect ou encore décrits incorrectement). En raison de ces erreurs généralisées dans le système, l'information n'est pas fiable. En outre, on a constaté que les biens de valeur (tels que les téléviseurs) n'étaient pas systématiquement suivis de l'acquisition à l'élimination et ne pouvaient être localisés. On utilise un chiffrier pour les biens de faible valeur comme les bouilloires et les fers à repasser. Une fois sorti de l’entrepôt, leur nombre est réduit, mais il n'y a aucune information sur leur emplacement. En outre, les marchandises sont entreposées dans plusieurs sites, sur place et hors site. Une des raisons expliquant cela est que le complexe de la chancellerie comprend diverses annexes distinctes éparpillées, ainsi que d’un bâtiment vide hors site qui était censé héberger la nouvelle chancellerie à un moment donné. [PRÉLEVÉ]

Encaisse

L’argent comptant est un autre type de bien qu’on trouve dans certaines missions. Il en faut un certain montant pour les petits achats urgents et inhabituels, qui ne peuvent se faire autrement. Au moment de l’audit, coïncidant avec l'arrivée du responsable du Service des finances, la mission venait de réduire le nombre de petites caisses à [PRÉLEVÉ] et avait fait passer les avances permanentes à [PRÉLEVÉ]. En raison de ce récent changement, les responsables ne s’acquittaient pas de leurs tâches, notamment en ce qui concerne l’usage des formulaires appropriés visant à faire une distinction entre les deux types de liquidités. De plus, on a remarqué certains cas où des achats inappropriés avaient été faits au moyen de la petite caisse et qui dépassaient la limite de transaction de [PRÉLEVÉ]. L'équipe a procédé à un compte de trésorerie des [PRÉLEVÉ] comptes et a constaté qu’il fallait procéder à un rapprochement avec les dossiers et les reçus courants.

La mission a un compte d’encaisse pour pouvoir payer quelques fournisseurs et qui peut servir en cas d'urgence. Le nombre d’opérations est faible, car la majorité des fournisseurs sont payés par virement électronique. Au moment de l’audit, la mission avait réduit de façon proactive le solde du compte pour atténuer les risques liés à la manipulation d’argent comptant. Dans l'ensemble, l'équipe a constaté que ce compte était bien géré.

Perception des recettes des activités consulaires

Le Programme consulaire est dirigé par un premier secrétaire (groupe et niveau FS-02) consul qui gère quatre ERP, dont deux réceptionnistes à temps partiel. La mission est chargée de fournir des services consulaires, de passeport et de citoyenneté dans toute la Russie, l'Arménie et l'Ouzbékistan. Pour faciliter la couverture de ce vaste territoire, le plus grand au monde, il y a deux consuls honoraires, soit un à Vladivostok (Russie), un à Erevan (Arménie). Il y a un autre poste de consul actuellement vacant à un à Tachkent (Ouzbékistan). La majorité des demandes de service ont trait aux passeports. La mission recueille environ [PRÉLEVÉ] des frais en espèces; [PRÉLEVÉ] l’est par cartes de crédit. L'équipe d’audit a constaté que le processus de gestion de l'encaisse est approprié.

3.6 Ressources humaines - dotation des ERP

L’équipe d’audit a constaté que, pour 2016-2017, les activités de planification des ressources humaines (RH) avaient été documentées directement dans Strategia plutôt que dans un plan de dotation des RH officiel. Cette pratique semble raisonnable compte tenu du faible taux de roulement d’ERP qui limite le nombre d’actions de dotation. Les activités de dotation ont surtout trait à l’embauche à court terme, par exemple pour le remplacement d’employées en congé de maternité ou pour des raisons d’urgence.

La mission gère tous les aspects des actions de dotation des postes d’ERP et peut demander l’aide du Centre de services régional de Londres (Royaume-Uni) au besoin. Selon un échantillon de trois actions de dotation sur six effectuées entre avril 2015 et novembre 2016, l’équipe a trouvé que des EC intervenaient dans une bonne mesure dans diverses étapes du processus. De plus, l’équipe a trouvé de la documentation de fond dans ces échantillons de dossiers de dotation et de dossiers du personnel.

4. Conclusion

De l’avis de l’équipe d’audit, il y a des lacunes dans les pratiques de gestion et les mesures de contrôle en place pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Moscou en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Bien que la direction de la mission réponde aux exigences ministérielles de production de rapports, qu’étudie les rapports financiers régulièrement et que les actions de dotation des postes d’ERP sont correctes, il faut améliorer certaines activités de surveillance, d’approvisionnement et de gestion des biens pour faire preuve de meilleure intendance des ressources.

L’équipe d’audit a présenté un compte rendu de vive voix au CDM et à l’AGC à la fin des travaux sur place.5. En conséquence, la direction de la mission a déjà commencé à aborder certains enjeux soulevés par l’audit.

5. Recommandations

Recommandations à l’intention de la mission

1. Le chef de mission devrait travailler avec l’administration à éclaircir le rôle du chef de mission adjoint et s’assurer que sa délégation de pouvoirs financiers soit conforme à ses responsabilités.
2. Le chef de mission devrait accroitre la surveillance afin que la planification et la budgétisation des services en commun soient assorties d’une évaluation des besoins, que des ajustements soient faits pour tenir compte des changements et qu’il y ait des vérifications périodiques concernant les transactions financières à haut risque.
3. Le chef de mission devrait s'assurer de communiquer les responsabilités et les obligations des employés canadiens et des employés recrutés sur place, veiller à ce que les conséquences d'un mauvais rendement soient reflétées dans les évaluations de rendement, et voir à ce que les mesures correctives soient prises au besoin.
4. Le chef de mission devrait veiller à renforcer les mesures de supervision, de surveillance et de contrôle des services communs afin que les processus d'approvisionnement et de passation de marchés respectent la réglementation, qu'une gestion adéquate du cycle d'inventaire soit faite et que des mesures correctives soient prises en cas de non-conformité.

Recommandations à l’intention de l’administration centrale

1. Les  Sous-ministres adjoints, Secteurs géographiques, devraient s’assurer que les responsabilités et l’imputabilité des chefs de mission leur soient communiquées, que des conséquences pour mauvais rendement  soient reflétées dans les évaluations de rendement, et que des actions correctives soient prises en cas de besoin.
2. Le Sous-ministre adjoint, Plateforme internationale, en collaboration avec le Sous-ministre adjoint, Planification ministérielle, finances et technologie de l’information (Dirigeant principal des finances) devraient renforcer la surveillance et le suivi exercés par l’administration centrale concernant les services communs dans les missions :
   • En identifiant les missions à haut risqué pour le ministère relativement à la prestation des services communs;
   • En sélectionnant des zones spécifiques à haut risque qui doivent faire l’objet de plus de surveillance dans chaque mission;
   • En concevant des indicateurs de rendement pour permettre d’identifier des problèmes potentiels;
   • En faisant des analyses comparatives entre des missions à risques similaires afin de mieux supporter les chefs de mission.
3. Le  Sous-ministre adjoint, Ressources humaines, devrait ajuster le système de rotation dans les missions à risque élevé de fraude, en tenant en considération :
   • Des affectations de plus longue durée;
   • Le temps séparant la succession dans l’occupation des postes clés;
   • Les compétences requises, l’expérience et le rendement passé des employés canadiens qui sont sélectionnés pour affectation;
   • Une formation adaptée pour les employés des missions à risque élevé de fraude.

Annexe A : Organigramme du programme des services communs et des affaires consulaires

Annexe B : À propos de l’audit

Objectif

L’objectif de l’audit était de montrer que des pratiques de gestion et des mesures de contrôle efficaces sont en place et qu’elles assurent la bonne intendance des ressources de la mission de Moscou afin de contribuer à l’atteinte des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

Portée

L’audit a porté sur les pratiques de gestion et les contrôles attendus qui étaient en place pour soutenir les opérations de la mission de Moscou. En particulier, il a permis d’examiner des processus liés à la perception des recettes des Programmes consulaires, à l’approvisionnement et à la gestion des biens (dont le matériel, les véhicules et les biens immobiliers). Les processus des ressources humaines ayant trait aux mesures de dotation des postes d’ERP, à la rémunération des ERP et aux heures supplémentaires ont aussi été examinés.

Les plans d’intégration de la mission à un point de prestation de services communs (PPSC) à Londres (Royaume-Uni) en 2017 vont bon train. Cela signifie une diminution de certains processus administratifs à la mission.

L’équipe a passé en revue les documents les plus à jour qui étaient disponibles en octobre 2016. En outre, les dépenses du Programme des services communs et les données sur les biens immobiliers et le parc automobile de 2013-2014 à 2016-2017 ont été examinées afin d’obtenir de l’information sur les tendances. Des tests ont été réalisés sur un échantillon de dossiers et de transactions pour des activités s’étant déroulées entre 2015-2016 et 2016-2017.

Critères :

Les critères d’audit ci-dessous ont été établis à partir des résultats d’une évaluation détaillée des risques.

Critère 1 : Une surveillance et une reddition de comptes adéquates et efficaces sont en place pour soutenir l’intendance des ressources de la mission.

• 1.1 La direction assure une supervision efficace des activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines.
• 1.2 Les pouvoirs et les obligations de rendre compte en matière d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont clairs, communiqués et compris.
• 1.3 Des processus de planification tenant compte des besoins, du cycle de vie des biens et des ressources sont en place en ce qui concerne l’approvisionnement, la gestion des biens et les ressources humaines.
• 1.4 Les activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont supervisées et font l’objet de rapports en vue d’éclairer la prise de décisions.

Critère 2 : Des pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer l’intendance des ressources de la mission et la conformité aux politiques et aux exigences législatives pertinentes.

• 2.1 Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que l’approvisionnement en biens et en services soit conforme aux politiques et aux exigences législatives pertinentes et permette l’optimisation des ressources.
• 2.2 Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que les dépenses d’approvisionnement soient exactes, appropriées et légitimes.
• 2.3 Les pratiques de contrôle d’inventaire et de gestion des biens sont adéquates et appropriées.
• 2.4 Les espèces sont gérées conformément aux politiques et aux exigences législatives pertinentes.
• 2.5 Les mesures de dotation d’ERP sont conformes aux politiques et aux exigences législatives pertinentes, et sont justes, ouvertes et transparentes.
• 2.6 Les paiements de salaires et d’heures supplémentaires versés aux ERP sont exacts et complets.

Approche et méthodologie

Afin de répondre aux critères qui précèdent et en fonction des principaux risques ciblés et évalués, et des contrôles internes associés aux processus opérationnels connexes, la méthodologie d’audit englobait notamment ce qui suit :

• Examen de la documentation (budgets, plans d’affaires dans Strategia, plans de gestion immobilière)
• Révision structurée des principaux processus du programme de Services communs et de la perception de revenus des programmes consulaires
• Analyse des données de dépenses du Programme des services communs
• Tests sur les dossiers (perception des recettes des Programmes consulaires, contrats et dépenses relatifs au Programme des services communs, aliénation de biens, salaires, coûts des heures supplémentaires et mesures de dotation)
• Entrevues (CDM, direction des EC et ERP clés des Services communs et des Programmes consulaires, et employés pertinents à l’AC et des PPSC)
• Contrôle de l’inventaire
• Décomptes de la petite caisse
• Examen sur place de la chancellerie, des installations d’entreposage et d’un échantillon de logements du personnel
• Comparaisons avec des missions de pays aux vues semblables au Canada
• Visites à un échantillon de fournisseurs locaux
• Visite à la banque avec laquelle la mission fait affaire

Annexe C : Plan d’action de la direction

Annexe D : Acronymes