Audit des pratiques de gestion des missions – Nairobi

Rapport final

Affaires mondiales Canada
Bureau du dirigeant principal de l’audit

Juillet 2017

Sommaire

Affaires mondiales Canada (le Ministère) gère la plateforme internationale du Canada, un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les efforts internationaux du Ministère et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants.^{Note de bas de page 1} Des pratiques de gestion efficaces et efficientes sont nécessaires pour veiller à la saine gouvernance des ressources dans le cadre des activités administratives qui soutiennent les missions du Ministère.

Justification de l’audit

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur le Consulat du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en place des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 M$ au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d’audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d’autres ambassades canadiennes. Le Bureau du dirigeant principal de l’audit interne a procédé à une évaluation du risque de manière à cerner les missions comportant les risques de fraude les plus élevés. Cinq missions situées dans un environnement à risque plus élevé ont été sélectionnées; la mission de Nairobi en fait partie.

Points examinés

L’objectif de l’audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Nairobi en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Le présent audit a porté sur les pratiques de gestion de la mission en ce qui concerne la surveillance et la supervision, l’approvisionnement et la gestion des biens et les ressources humaines, d’avril 2015 à août 2016.

Constatations

Dans l’ensemble, l’équipe d’audit a constaté que les processus établis par l’AC concernant les finances, les achats, les contrats et les ressources humaines ne sont pas systématiquement suivis et certains contrôles clés ne sont pas en place ou sont contournés. L’absence d’information fiable, générée par la mission pour la prise de décision en vue de promouvoir et démontrer une bonne gestion des ressources se fait sentir.

Plus précisément, l’équipe d’audit a constaté que les prévisions budgétaires étaient basées sur les chiffres réels de l’année précédente plutôt que sur une analyse détaillée des besoins pour l’année à venir. En outre, il a été constaté qu’il n’y avait pas d’analyse des dépenses pour identifier les achats contestables. L’équipe d’audit a également constaté des faiblesses dans l’acquisition et la gestion des actifs et des services à la mission. Il y a eu des preuves d’un manque d’optimisation des ressources, et de choix de méthodes d’approvisionnement discutables. Il y a eu des exemples d’un manque de contrôles efficaces concernant la propriété, le parc automobile et la gestion des stocks, notamment aucun suivi des réparations et de l’entretien et aucun système d’inventaire intégré permettant d’effectuer le suivi des marchandises et des biens.

En outre, l’équipe d’audit a constaté des lacunes en matière de surveillance liées à la gestion des effectifs du personnel engagé sur place, telles que la participation limitée du personnel au Canada à des points stratégiques du processus de dotation, et des documents incomplets. Par conséquent, il est difficile d’évaluer si le recrutement est fondé sur le principe du mérite.

Conclusion

De l’avis de l’équipe d’audit, les pratiques de gestion et les contrôles en place révèlent des failles importantes pour assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Nairobi en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Les processus établis par l’administration centrale concernant les finances, les achats, les contrats et les ressources humaines ne sont pas systématiquement suivis et certains contrôles clés ne sont pas en place ou sont contournés. L’absence d’information fiable, générée par la mission pour la prise de décision en vue de promouvoir et démontrer une bonne gestion des ressources se fait sentir. [PRÉLEVÉ]

Les recommandations sont détaillées à la section 5.

Énoncé de conformité

Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit, cet audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes de même qu’à la politique et à la directive du Conseil du Trésor sur l’audit interne, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les procédés d’audit appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l’exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir le niveau d’assurance que procure un audit. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les conditions qui existaient au moment de l’audit et les critères d’audit préétablis convenus avec la direction. Elles s’appliquent uniquement à l’entité examinée ainsi qu’à la portée et à la période visées par l’audit.

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Brahim Achtoutal
Dirigeant principal de l’audit

1. Contexte

Affaires mondiales Canada (le Ministère) administre les relations diplomatiques et consulaires du Canada, fait la promotion du commerce international et chapeaute les efforts du Canada en matière de développement international et d’aide humanitaire. Il gère également la plateforme internationale du Canada, un réseau mondial de 179 missions dans 109 pays qui appuie les efforts internationaux d’Affaires mondiales Canada et de 37 ministères partenaires, organismes et cooccupants.^{Note de bas de page 2} Selon le rapport ministériel sur le rendement de 2015-2016 du Ministère, 928 M$ ont été consacrés au fonctionnement des missions et à leur soutien au cours de l’exercice visé.

En 2015, le Ministère a lancé une enquête interne sur le Consulat du Canada en Haïti, qui a révélé que des employés recrutés sur place (ERP) avaient mis en place des stratagèmes frauduleux ayant causé des pertes d’environ 1,7 M$ au gouvernement. Au vu de la situation haïtienne, le sous-ministre des Affaires étrangères a demandé que soit réalisée une série d’audits des pratiques de gestion dans certaines missions afin de déterminer si de tels problèmes pouvaient toucher d’autres ambassades canadiennes. Le Bureau du dirigeant principal de l’audit interne a procédé à une évaluation du risque de manière à cerner les missions comportant les risques de fraude les plus élevés. Les critères suivants ont été pris en considération :

• La complexité de la mission (nombre et types de services offerts);
• La taille de la mission (y compris le nombre d’employés et l’empreinte de la mission);
• Le budget des services administratifs de la mission;
• Le niveau de difficulté de la mission;^{Note de bas de page 3}
• La nature du système bancaire du pays hôte;
• L’état des comptes créditeurs de la mission;
• La tendance des dépenses de la mission;
• L’indice de perception de la corruption dans le pays hôte selon Transparency International.

Ces travaux, menés en consultation avec de hauts dirigeants du Ministère, ont mené à la sélection de cinq missions situées dans des environnements à haut risque de fraude aux fins d’audit. Les missions retenues sont celles d’Abuja (Nigéria), d’Alger (Algérie), de Moscou (Russie), de Nairobi (Kenya) et de New Delhi (Inde). Une mission additionnelle située dans un environnement à faible risque de fraude a été visée à des fins de comparaison, celle de Séoul (Corée du Sud).

Haut-commissariat du Canada à Nairobi

Le haut-commissariat du Canada (la mission) à Nairobi (Kenya) est le principal centre diplomatique du Canada en Afrique et l’une des dix plus grandes missions du Canada. Au moment de l’audit, il était composé de 46 employés canadiens (EC) et de 96 employés recrutés sur place (ERP) travaillant dans six programmes de mission (Section des affaires commerciales et économiques, Services communs, Services consulaires, Développement, Service de la politique étrangère et de la diplomatie, et Gestion de la sécurité et des situations d’urgence) en partenariat avec quatre ministères fédéraux (Agence des services frontaliers du Canada, ministère de la Défense nationale, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et Gendarmerie royale du Canada). Le chef de mission (CDM) est accrédité au Kenya, au Burundi, au Rwanda, en Somalie, en Ouganda, au Programme des Nations Unies pour l’environnement et à ONU-Habitat. En outre, le CDM est responsable de la coordination des activités avec deux consuls honoraires ^{Note de bas de page 4} situés à Bujumbura (Burundi) et à Kampala (Ouganda).

La mission de Nairobi est confrontée à des défis liés à l’environnement extérieur. [PRÉLEVÉ] La criminalité ordinaire est élevée. Selon l’indice de perception de la corruption de Transparency International, la corruption au sein du gouvernement local et des entreprises est un problème couramment évoqué.^{Note de bas de page 5} Les déplacements sont restreints et les biens et services sont difficiles à obtenir. La pénurie des ressources essentielles et un taux de chômage élevé peuvent rendre la vie de bon nombre de citoyens du pays difficile. Les piètres infrastructures et télécommunications rendent la conduite des affaires quotidiennes difficile et laborieuse.

Au cours de la période couverte par cet audit, la mission de Nairobi a été confrontée à des circonstances exceptionnelles qui ont eu une incidence sur les opérations. Par exemple, la guerre civile au Soudan du Sud et la création d'une ambassade à Djouba, ainsi que la crise civile au Burundi, ont nécessité un soutien administratif supplémentaire de la part de la mission de Nairobi. En outre, l'attentat terroriste de Westgate en septembre 2013 a eu pour conséquence que la mission a été désignée sans enfant ou personne à charge, ce qui a entraîné le rapatriement de certains employés canadiens afin de réduire l'empreinte de la mission en raison de problèmes de sécurité et du devoir de prudence. Comme ces événements ont eu lieu après la fin du cycle régulier d'affectation, le recrutement pour remplacer ces employés canadiens a été considérablement affecté en raison d'un plus petit bassin de candidats disponibles.

Au cours des dernières années, le nombre d’EC à la mission a fluctué; parfois, les postes clés sont restés vacants en raison de la difficulté du Ministère à trouver du personnel qui possède l’expérience et les compétences appropriées pour s’acquitter de leurs fonctions. [PRÉLEVÉ]

Programme des services communs à la mission de Nairobi

Le Programme des services communs (SC) de la mission de Nairobi est chargé d’offrir du soutien administratif aux autres programmes de la mission. Ce programme est responsable de toutes les activités financières et des ressources humaines. La responsabilité du programme repose sur le chef de mission. Le programme de SC fournit également un soutien administratif aux missions à Kigali (Rwanda) et à Juba (Soudan du Sud). Au moment de l’audit, la mission a bénéficié du soutien financier, de ressources humaines et de biens supplémentaires du Centre régional de services à Londres (Royaume‑Uni). L’annexe A présente l’organigramme du Programme des services communs.

Le programme de SC global est géré par un agent de gestion et des affaires consulaires (AGC) qui occupe par intérim un poste EX-01. La Section des finances du programme est dirigée par un agent de gestion financière LE-08 et est responsable des opérations financières liées aux opérations de la mission. Les dépenses du programme de SC de la mission ont diminué de 2013-2014 à 2015-2016 et ont augmenté en 2016-2017, comme le montre le tableau 1 ci-dessous.

Source : Rapport sur les dépenses du SFA au 26 avril 2017.

La Section des biens du programme est gérée par un AGC adjoint AS-05 qui est soutenu par trois gestionnaires ERP pour les services de chancellerie, de biens et de matériel. Cette Section est responsable du contrôle et de la maintenance de la Chancellerie et du logement du personnel. La Section des ressources humaines du programme (RH) est gérée par un CDM adjoint AS-05 qui est responsable des ERP, y compris les chauffeurs. Cette section effectue toutes les fonctions liées aux ressources humaines et aux transports, y compris la maintenance des véhicules. Voir le tableau 2 ci-après pour plus de détails sur l’inventaire des biens immobiliers et des véhicules.

Source : Immobilier : Base de données du Système intégré pour la gestion des biens à la mission (SIGBM) 2016-2017; véhicules : Inventaire global des véhicules 2015 de la Direction générale des biens immobiliers.

2. Objectif et portée de l’audit

L’objectif de l’audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Nairobi en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. L’équipe d’audit a examiné les services communs de la mission se rapportant aux ressources humaines, à l’approvisionnement et à la gestion des biens. Les critères d’audit sont énumérés à l’annexe B.

Les résultats de l’audit sont fondés sur l’examen de la documentation, l’analyse des données sur les dépenses de la mission et des descriptions étape par étape des principaux procédés liés aux services communs. L’équipe d’audit a travaillé dans les locaux de la mission du 29 août au 9 septembre 2016.  Des échantillons de contrats, de dépenses, de biens aliénés, de dossiers de paie, de tâches effectuées en heures supplémentaires et de cas de dotation ont été examinés de même que le système d’inventaire de la mission. Des entrevues ont été menées avec le chef de mission, les gestionnaires canadiens et les principaux ERP relevant du Programme des services communs, et avec des employés de l’AC et du Centre régional de services à Londres (Royaume-Uni). L’équipe d’audit a visité des installations d’entreposage, des fournisseurs locaux, la banque de la mission et un échantillon de logements du personnel. En outre, l’équipe d’audit a tenu des rencontres avec trois missions aux vues semblables, celles de l’Australie, de la Suède et des États-Unis d’Amérique, en vue d’accumuler de l’information sur les difficultés et les pratiques exemplaires se rapportant aux services communs.

3. Observations

Cette section présente les principales observations et constatations d’audit, divisées en six thèmes généraux : reddition de comptes et supervision, planification et budgétisation, surveillance, approvisionnement local, gestion des biens, ressources humaines et dotation des ERP. Les recommandations et le plan d’action de la direction sont présentés à l’annexe C.

3.1 Reddition de comptes et supervision

On s’attendait à ce que la direction de la mission et de l’Administration centrale (AC) exerce une supervision efficace des opérations et des dépenses de la mission en vue d’assurer une intendance rigoureuse des ressources de la mission. L’audit a examiné les rôles et les responsabilités du personnel de la mission dans la gestion des services communs.

À la mission, la reddition de comptes incombe au CDM, qui relève du sous-ministre adjoint (SMA) responsable de la région géographique à l’AC. L’AC joue un rôle dans le soutien et l’application de la responsabilisation du CDM, y compris la prestation de services communs. Au moment de l’audit, les postes d’EC des services communs vacants de longue date venaient d’être pourvus. L’audit a permis de constater que, bien que le CDM soit responsable, l’appui aux activités de surveillance de l’AC en termes d’analyse de données et d’évaluation comparative sur les achats et la gestion des biens, qui pourrait aider à détecter les anomalies et les écarts dans les inventaires a été limité.

L’audit a révélé que la direction de la mission utilise certains outils développés par l’AC pour la planification et l’établissement de rapports, tels que Strategia et FINSTAT. La surveillance est également renforcée par des réunions de gestion régulières et des communications avec le personnel à tous les niveaux de la mission. Cependant, aucune analyse ou discussion approfondie sur les résultats n’a été effectuée à la mission afin d’évaluer si la mission atteint ses objectifs.

L’équipe d’audit a noté que les rôles et les responsabilités des EC sont clairs, communiqués et compris. Ils sont énoncés dans le mandat du Comité de gestion de la mission, portant sur les accords de gestion du rendement et la documentation sur les politiques et les procédures. Cependant, l’équipe d’audit a constaté que la surveillance fournie par la direction de la mission manquait de rigueur et de cohérence.  Les ERP jouent des rôles clés qui soutiennent la gestion de la mission grâce à leurs connaissances thématiques, culturelles et linguistiques. Étant donné que les ERP restent à la mission alors que les EC sont en rotation, on s’attend à ce qu’ils assurent de façon cohérente la mise en œuvre des processus et des procédures appropriés qui sont conformes aux politiques du gouvernement du Canada et au mandat du Ministère. Cependant, la direction de la mission a indiqué que certaines bonnes pratiques mises en place par l’ancienne équipe de direction avaient été abandonnées entre les cycles de rotation.  En outre, la direction de la mission a signalé que la rotation sur un cycle de deux années ne prévoyait pas suffisamment de temps pour évaluer et mettre en œuvre les pratiques appropriées pour faire respecter la notion de diligence raisonnable. Sur la base des observations de l’équipe d’audit et des commentaires fournis lors des entrevues avec le personnel de la mission, cela pourrait être lié à plusieurs questions, notamment :

• manque de notes de transfert formelles de l’EC sortant à l’attention de l’EC entrant;
• postes clés d’EC vacants pendant de longues périodes entre les cycles de rotation;
• roulement des postes clés de direction de mission au cours de la même période.

Une autre fonction essentielle de surveillance à la mission est effectuée par le Conseil d’examen des marchés (CEM). L’équipe d’audit a constaté que le CEM n’opérait pas aussi efficacement qu’il le devrait.  L’étude d’un échantillon de transactions liées à un ordre d’achat ou à un contrat a révélé un manque de rigueur et d’examen critique constant de la part du CEM. Des exemples où les contrats ont été approuvés sans tenir compte des accords d’offre à commandes avec les fournisseurs existants y figurent.  L’audit a également permis de révéler que le seuil d’un contrat pour approbation par le CEM n’était pas clair – le mandat stipulait 5 000 $, mais certains membres du CEM ont compris qu’il était de 10 000 $.  Les décisions d’établir une valeur plus élevée n’étaient ni documentées ni justifiées.

3.2 Planification et budgétisation

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la planification et l’établissement du budget soient fondés sur les besoins et étayés par des données historiques afin de justifier les activités planifiées et les dépenses prévues.

L’équipe d’audit a constaté que la mission a utilisé l’outil d’entreprise, Strategia, pour planifier des activités et établir des chiffres budgétaires pour chaque zone de dépenses dans le cadre des enveloppes de services communs et des budgets consacrés aux biens pour 2016-2017. Cependant, une ventilation plus détaillée des activités et des dépenses prévues n’a pas été élaborée pour soutenir les activités quotidiennes de la mission. En outre, l’équipe d’audit a constaté que les prévisions budgétaires étaient basées sur les chiffres réels de l’année précédente plutôt que sur une analyse des besoins pour l’année à venir. Compte tenu de cette pratique et sur la base d’un examen de plusieurs dépenses principales et d’une analyse des procédures, la prévision budgétaire globale à ce niveau a été jugée faible. Par exemple, les dépenses pour les services d’utilité publique et les gardes de sécurité ont été estimées de façon inexacte pour 2015-2016 et 2016-2017, même si ces éléments sont fixes et récurrents. Un examen de la variation des prévisions et des dépenses mensuelles pour 2015-2016 indique que les engagements pris au cours de l’année n’ont pas été ajustés pour tenir compte des besoins de la mission, et certaines dépenses n’ont pas été comptabilisées par rapport à leurs engagements, ce qui a entraîné l’imprécision du solde financier. Une augmentation importante des achats de matériaux a été notée en mars 2016, ce qui peut indiquer un manque de planification. En outre, de nombreux articles tels que les pneus de véhicules, les articles ménagers et les fournitures de jardin ont été achetés en 2015-2016 sans besoin identifié.

L’équipe d’audit a également constaté que le suivi des écarts entre les budgets et les dépenses réelles n’avait pas été fait. La direction de la mission n’utilise pas les outils logiciels d’entreprise Business Warehouse et Business Intelligence pour extraire des données afin de procéder à une analyse des tendances des dépenses des années antérieures. Bien que cette pratique ne soit pas une exigence, cela pourrait servir à planifier les activités d’approvisionnement et à soutenir la prise de décisions en matière de gestion des missions. Ceci est particulièrement important lorsque l’on travaille dans un environnement difficile.

L’audit a révélé que la planification de l’entretien des biens laissait à désirer. Une description dans le plan Stratégia 2016-2017 fournit des détails sur le travail requis dans les logements du personnel à la suite de la rotation des EC. La base de données d’entreprise qui détient des données sur les biens – SIGBM (Système intégré pour la gestion des biens à la mission) – comprend une prévision théorique des dépenses immobilières, incluant la maintenance. Cependant, étant donné qu’il n’y avait pas de plan de travail détaillé pour soutenir les activités, il n’y avait aucun moyen de lier le travail planifié au travail réel. Deux exemples de travaux non documentés comprenaient d’importantes réparations de la toiture et l’installation de moustiquaires sur les fenêtres des logements du personnel.

L’équipe d’audit a également constaté que ni la planification ni le suivi de l’entretien des véhicules n’est effectué. Étant donné qu’il n’y a pas de carnet d’entretien pour chaque véhicule de la mission, il a été constaté que des pièces ont été achetées et que l’entretien a été effectué sans justification précise et que les besoins ayant trait au cycle de vie n’avaient pas été pris en considération, comme, à titre d’exemple, l’achat de dix pneus pour un véhicule au cours d’une année. L’entretien critique des véhicules pourrait également ne pas être effectué, ce qui, dans un environnement où l’usure est rapide en raison d’une mauvaise infrastructure du réseau de transport pourrait entraîner des coûts supplémentaires pour la mission.

3.3 Surveillance

L’équipe d’audit s’attendait à ce que les activités de surveillance soient exécutées en vue d’offrir des renseignements généraux sur la conformité de la mission aux politiques et aux procédures particulières du gouvernement du Canada et du Ministère.

Approvisionnement

L’audit a révélé que, sur la base d’un échantillon de transactions, les processus effectués par l’EC responsable n’étaient pas toujours suffisamment approfondis pour déterminer si la quantité, la marque et le prix facturés correspondaient aux bons de commande ou aux contrats correspondants. Dans un exemple, une marque de pneus de qualité inférieure a été reçue bien que la mission ait payé pour une marque de qualité supérieure. En outre, on a constaté dans plusieurs cas que les services reçus par la mission n’étaient pas conformes à l’énoncé de travail ou au bon de commande, en particulier pour l’entretien des logements du personnel, comme l’installation de grilles pour fenêtres et les travaux de plomberie. Les prix ont été gonflés dans certaines transactions, ce qui s’explique par le fait que parfois le même travail a été effectué à moindre coût, comme les travaux de plomberie, des réparations de maçonnerie et des travaux de peinture dans les logements du personnel. En conséquence, il est possible que l’optimisation des ressources n’ait pas été réalisée.

Heures supplémentaires

Le suivi des heures supplémentaires des ERP s’est avéré être un autre sujet de préoccupation pour l’équipe d’audit. L’équipe d’audit a examiné les heures supplémentaires payées aux ERP travaillant dans le cadre du programme des SC. Il a été noté que les heures supplémentaires avaient augmenté au cours des trois dernières années, de 2013-2014 à 2015-2016, dépassant le montant du budget d’environ 60 000 $ dans chacun de ces deux derniers exercices. La plus grande quantité d’heures supplémentaires a été réclamée par les chauffeurs qui ont perçu des paiements d’heures supplémentaires représentant en moyenne 66 % de leurs salaires individuels en 2015-2016. Aucune mesure documentée ou déclarée en vue de minimiser les heures supplémentaires ou de les justifier n’a été prise. L’ERP coordonnateur de la flotte, qui a perçu 48 % de son salaire en heures supplémentaires en 2015-2016, préapprouve les heures supplémentaires pour les chauffeurs et approuve les heures effectivement travaillées, sans que rien ne suggère qu’il y ait eu une surveillance effectuée par un EC. En outre, l’audit a révélé certains cas où les heures supplémentaires n’avaient été ni préapprouvées, ni justifiées. Les gestionnaires EC n’ont pas reçu de rapports sur les dépenses supplémentaires, de sorte qu’il leur était impossible d’exercer une remise en question. Étant donné que les heures supplémentaires ne sont pas surveillées, il existe un risque qu’elles ne soient ni justifiées ni effectuées.

Utilisation des véhicules

En ce qui concerne le suivi de l’utilisation des véhicules, l’équipe d’audit a constaté qu’il n’y avait aucun examen des carnets d’entretien des véhicules en vue d’évaluer le caractère raisonnable de l’utilisation par rapport à la consommation de carburant ou au recouvrement des frais pour les voyages personnels réalisés par les EC.

3.4 Approvisionnement local

L’équipe d’audit s’attendait à ce que l’approvisionnement en biens et en services à la mission soit administré et géré conformément aux politiques et aux directives applicables. Durant la phase de planification de l’audit, l’approvisionnement local avait été déterminé comme l’un des principaux secteurs de risque. Pour vérifier si des contrôles internes adéquats étaient en place et efficaces pour gérer le risque, l’équipe d’audit a examiné les processus, les mécanismes et les outils d’approvisionnement en biens et en services utilisés à la mission. 

L’équipe d’audit a sélectionné un échantillon discrétionnaire de marché et de transactions pour la période d’avril 2015 à août 2016. À l’aide de cet échantillon, l’équipe d’audit a constaté que le lancement des transactions d’approvisionnement n’était nullement lié aux évaluations des besoins. Il a également été noté que dans l’échantillon de transactions, l’approche optimale pour l’achat de biens ou services n’était pas choisie ‒ aucun contrat pour services récurrents n’a été mis en place ou différentes approches d’approvisionnement ont été utilisées pour les mêmes fournisseurs. De plus, les vérificateurs ont noté que les paiements par facture n’étaient pas toujours liés aux bons de commande ou aux contrats dans le système financier. D’autres contrats portaient des signatures d’approbation dont la date était postérieure au début du travail.

En ce qui concerne le rapport qualité-prix il a été constaté que les termes de certains contrats ne démontraient pas que le personnel avait déployé des efforts pour assurer une utilisation judicieuse des fonds du Ministère. L’équipe d’audit a constaté que dans un échantillonnage de contrats, il n’y avait pas de documents de référence appropriés et que les processus d’approvisionnement n’avaient pas été suivis, comme obtenir trois devis de sources différentes pour sélectionner celui qui offrait le meilleur rapport qualité-prix.

On a également noté des cas où des factures n’avaient pas été réparties dans le système financier. Le même ERP imputait les factures et lançait immédiatement le processus de paiement. Ce problème devrait être résolu lorsque la mission adoptera un point de prestation de services communs dont le rôle est d’exécuter le processus de paiement. Au moment de l’audit, le système financier n’a pas été configuré pour faire en sorte que les tâches clés de gestion financière soient séparées. Un manque de contrôle approprié dans ce domaine pourrait entraîner un risque accru de détournement de fonds par la manipulation des factures et des paiements.

3.5 Gestion des biens

Une autre zone de risque élevé a été cernée par l’équipe d’audit, à savoir la gestion des biens de la mission. L’équipe d’audit s’attendait à ce que les biens, une fois achetés, soient adéquatement enregistrés, suivis, entretenus et éliminés conformément aux politiques et aux procédures connexes.   Pour examiner ce domaine, l’équipe d’audit s’est concentrée sur la gestion des inventaires et de l’encaisse.

Inventaire

L’équipe d’audit a constaté qu’il y a une gestion limitée des stocks à la mission; la majorité des marchandises et des biens ne font l’objet d’aucun suivi/contrôle, de l’achat à l’élimination. L’équipe d’audit a tenté de retracer des articles achetés en mars 2016 parmi les stocks de marchandises entreposées dans divers locaux de la mission. Sur une liste de 18 articles, seules trois catégories de biens ont été intégralement comptabilisées. Les articles, tels que les pompes submersibles, les tondeuses à gazon, les pneus, les micro-ondes, les bouilloires et les grille-pains, n’ont pu être localisés et aucune explication n’a pu être fournie concernant les articles manquants. Le système de gestion des stocks du Ministère, SIRF (appareil d’identification par radiofréquence), n’est pas utilisé par la mission. Les inventaires manuscrits qui ont pu être retracés n’étaient ni à jour ni complets. En outre, les marchandises sont stockées dans le sous-sol de la mission de manière désordonnée dans de multiples pièces dont la plupart sont accessibles à tous. Pour les locaux verrouillés, les clés ne sont pas réellement surveillées.

En janvier 2014, la mission a vendu 590 biens considérés comme excédentaires à une vente aux enchères publiques. Le processus a été approuvé par le CDM comme l’exige la politique du gouvernement du Canada. Toutefois, la documentation liée à l’aliénation des biens n’a pas fourni certains renseignements essentiels, tels que la description de l’élément, l’état du bien et le nombre de biens, pour déterminer si l’aliénation de ces actifs était justifiée et si l’on avait obtenu le bénéfice maximal. 

De ce fait, il est fort probable qu’il y ait de plus en plus d’appropriation illicite ou de disparition involontaire de biens. Bien que les biens en stock aient une faible valeur monétaire, ils peuvent être attrayants en raison de l’environnement socioéconomique difficile du pays et, par conséquent, ils doivent être protégés. La perte continue au cours des années peut devenir considérable.

Encaisse

L’argent comptant est un autre bien trouvé dans certaines missions; cette disponibilité est nécessaire pour de petits achats urgents et inhabituels qu’il n’est pas possible de payer autrement. Certains pays, comme le Kenya, dépendent fortement des paiements en espèces par opposition aux paiements par carte ou par systèmes électroniques. La mission a [PRÉLEVÉ] comptes de petite caisse allant de [PRÉLEVÉ] L’examen d’un échantillon de transactions de petite caisse indiquait que la documentation était incomplète ou manquante. Par ailleurs, cinq cas ont été trouvés dans lesquels la limite de transaction individuelle [PRÉLEVÉ] avait été dépassée. En outre, les dépenses, telles que les frais de traduction et les frais de vaccination qui ne seraient normalement pas payés en espèces, l’ont été. Des frais mensuels d’environ [PRÉLEVÉ] se sont avérés être payés en espèces, sans documentation ni justification à l’appui. Au moment de l’audit, l’AGC était en train de rectifier la pratique relative à ces coûts de [PRÉLEVÉ]. L’équipe d’audit a noté que l’EC n’avait pas exercé ses fonctions de surveillance en effectuant des rapprochements réguliers des comptes de petite caisse qui sont pour la plupart détenus par des ERP. [PRÉLEVÉ]

3.6 Ressources humaines - Dotation des ERP

L’équipe d’audit s’attendait à ce que la mission ait un plan de dotation et en surveille l’évolution pour voir à ce que ses besoins opérationnels soient comblés et que les mesures de dotation soient dûment approuvées, justes, ouvertes et transparentes. 

L’équipe d’audit a constaté que, pour 2016-2017, les activités de planification des RH étaient documentées directement dans Strategia plutôt que dans un plan de dotation des RH officiel. L’équipe d’audit a jugé cette pratique raisonnable, étant donné le faible taux de roulement des ERP et les activités de dotation des RH limitées qui en découlent. Des discussions concernant les besoins imminents en dotation de personnel se déroulent lors des réunions du Comité sur la gestion de la mission.

La mission gère tous les aspects des actions de dotation des ERP et, lorsque cela s’avère nécessaire elle est aidée en cela par le Centre régional de services qui se trouve à Londres (Royaume-Uni). L’examen par l’équipe d’audit de trois mesures de dotation effectuées en 2015-2016 et 2016-2017 n’a relevé que peu de preuves de la participation de l’EC aux principales étapes du processus de dotation, notamment l’élaboration des critères et outils d’évaluation et d’administration des tests et l’évaluation des candidats. En outre, les principaux documents permettant d’étayer les activités n’ont pu être récupérés dans les fichiers. En raison de ce manque de documentation et du recours excessif aux ERP pour mener à bien les processus de dotation, la direction ne peut pas évaluer si les processus de sélection fondés sur le mérite ont été suivis. Par conséquent, il est possible que des pratiques contraires à l’éthique ‒ favoritisme et non-respect des politiques de dotation ‒ aient cours.

4. Conclusion

De l’avis de l’équipe d’audit, les pratiques de gestion et les contrôles en place révèlent des failles importantes pour ce qui est d’assurer la bonne intendance des ressources à la mission de Nairobi et de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada. Les processus établis par l’AC au chapitre des finances, des achats, des marchés et des ressources humaines ne sont pas systématiquement suivis et certains contrôles clés ne sont pas en place ou sont contournés. L’absence d’information fiable, générée par la mission pour la prise de décisions visant à promouvoir et démontrer une bonne gestion des ressources se fait sentir.

[PRÉLEVÉ]

L’équipe d’audit a présenté un compte rendu de vive voix au CDM et à l’AGC au terme des travaux réalisés sur place. En conséquence, la direction de la mission a pris des mesures pour résoudre les problèmes soulignés par l’audit.

5. Recommandations

Recommandations à l’intention de la mission

1. Le chef de mission devrait resserrer la surveillance afin de s’assurer que la planification et la budgétisation des services communs comprennent une évaluation des besoins, que des ajustements sont effectués pour tenir compte des changements et qu’un suivi régulier des transactions financières à haut risque est assuré.
2. Le chef de mission devrait veiller à ce que les responsabilités des employés canadiens et des employés recrutés sur place soient communiquées, que les évaluations fassent état des conséquences d’un piètre rendement et que des mesures correctives soient prises au besoin.
3. Le chef de mission devrait prendre des mesures pour renforcer la surveillance, le contrôle et le suivi des services communs afin de s’assurer que les processus d’approvisionnement et de passation de marchés sont conformes à la règlementation, que des mesures de gestion du cycle d’inventaire appropriées sont établies, conjointement à des actions correctrices en cas de non-conformité.
4. Le chef de mission devrait s’assurer que les activités de dotation des employés recrutés sur place respectent les règlements, soient documentées pour démontrer l’équité, la transparence et l’ouverture, et comprennent des mesures appropriées en matière de suivi par des employés canadiens.

Recommandations à l’intention de l’administration centrale

1. Les Sous-ministres adjoints, Secteurs géographiques, devraient s’assurer que les responsabilités et l’imputabilité des chefs de mission leur soient communiquées, que des conséquences pour mauvais rendement  soient reflétées dans les évaluations de rendement, et que des actions correctives soient prises en cas de besoin.
2. Le Sous-ministre adjoint, Plateforme internationale, en collaboration avec le Sous-ministre adjoint, Planification ministérielle, finances et technologie de l’information (Dirigeant principal des finances) devraient renforcer la surveillance et le suivi exercés par l’administration centrale concernant les services communs dans les missions :
1. En identifiant les missions à haut risqué pour le ministère relativement à la prestation des services communs;
2. En sélectionnant des zones spécifiques à haut risque qui doivent faire l’objet de plus de surveillance dans chaque mission;
3. En concevant des indicateurs de rendement pour permettre d’identifier des problèmes potentiels;
4. En faisant des analyses comparatives entre des missions à risques similaires afin de mieux supporter les chefs de mission.
3. Le Sous-ministre adjoint, Ressources humaines, devrait ajuster le système de rotation dans les missions à risque élevé de fraude, en tenant en considération :
1. Des affectations de plus longue durée;
2. Le temps séparant la succession dans l’occupation des postes clés;
3. Les compétences requises, l’expérience et le rendement passé des employés canadiens qui sont sélectionnés pour affectation;
4. Une formation adaptée pour les employés des missions à risque élevé de fraude.

Annexe A : Organigramme du programme des services communs et des affaires consulaires

PTISE : Professionnel des technologies de l’information du service extérieur

Annexe B : À propos de l’audit

Objectif :

L’objectif de l’audit consistait à donner l’assurance que de saines pratiques de gestion et des contrôles efficaces sont en place pour assurer une bonne intendance des ressources à la mission de Nairobi en vue de contribuer à la réalisation des objectifs d’Affaires mondiales Canada.

Portée :

L’audit a porté tout d’abord sur les pratiques de gestion et les contrôles en place pour appuyer les activités de la mission de Nairobi, à l’exclusion des services administratifs offerts aux missions de Kigali (Rwanda) et de Juba (Soudan du Sud). Plus précisément, les processus touchant l’approvisionnement et la gestion des finances, y compris le matériel, les véhicules et les biens immobiliers, ont été examinés.  Les processus des ressources humaines ayant trait aux mesures de dotation des ERP, à la rémunération des ERP et aux heures supplémentaires ont aussi été examinés.

Au moment de l’audit, des dispositions étaient en train d’être prises pour intégrer la mission dans un point de prestation de services communs à Berlin (Allemagne) en 2017. À la date du rapport, ce déplacement avait été effectué; certaines procédures administratives sont réalisées à Berlin (Allemagne).

Les documents les plus à jour qui étaient disponibles en août 2016 ont été passés en revue. En outre, les dépenses du Programme des services communs et les données sur les biens immobiliers et le parc automobile de 2013-2014 à 2016-2017 ont été examinées. Des tests ont été réalisés sur un échantillon de dossiers et de transactions pour des activités s’étant déroulées de 2015-2016 à 2016-2017.

Critères :

Les critères d’audit ci-dessous ont été établis à partir des résultats d’une évaluation détaillée des risques.

Critère 1 : Une surveillance et une reddition de comptes adéquates et efficaces sont en place pour soutenir l’intendance des ressources de la mission.

• 1.1 La direction assure une supervision efficace des activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines.
• 1.2 Les pouvoirs et les obligations de rendre compte en matière d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont clairs, communiqués et compris.
• 1.3 Des processus de planification tenant compte des besoins, du cycle de vie des biens et des ressources sont en place en ce qui concerne l’approvisionnement, la gestion des biens et les ressources humaines.
• 1.4 Les activités d’approvisionnement, de gestion des biens et de ressources humaines sont supervisées et font l’objet de rapports en vue d’éclairer la prise de décisions.

Criterion 2: Effective management practices and controls are in place to ensure stewardship of mission resources and compliance with relevant policies and legislative requirements.

• 2.1 Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que l’approvisionnement en biens et en services soit conforme aux politiques et aux exigences législatives pertinentes et permette l’optimisation des ressources.
• 2.2 Des contrôles efficaces sont en place pour veiller à ce que les dépenses d’approvisionnement soient exactes, appropriées et légitimes.
• 2.3 Les pratiques de contrôle d’inventaire et de gestion des biens sont adéquates et appropriées.
• 2.4 Les espèces sont gérées conformément aux politiques et aux exigences législatives pertinentes.
• 2.5 Les mesures de dotation des ERP sont conformes aux politiques et aux exigences législatives pertinentes, et sont justes, ouvertes et transparentes.
• 2.6 Les paiements de salaires et d’heures supplémentaires versés aux ERP sont exacts et complets.

Approche et méthodologie

Pour tirer des conclusions sur les critères ci-dessus et sur la base des risques clés déterminés et évalués, et des contrôles internes associés au processus d’affaires correspondant, la méthodologie d’audit comprenait, sans s’y limiter, les opérations suivantes :

• Examen de la documentation (budgets, plans d’affaires dans Strategia, plans de gestion immobilière)
• Révision structurée des principaux processus du programme de Services communs
• Analyse des données des dépenses des Services communs
• Réalisation de tests sur les fichiers (contrats et dépenses ayant trait aux services communs, aliénation de biens, salaires, coûts des heures supplémentaires et mesures de dotation)
• Entrevues (CDM, gestion des EC et ERP clés des services communs et employés concernés à l’AC et au PPSC)
• Contrôle de l’inventaire
• Décomptes de la petite caisse
• Examen sur place de la chancellerie, des installations d’entreposage et d’un échantillon de logements du personnel
• Comparaisons avec des missions de pays aux vues semblables au Canada
• Visites faites à un échantillon de fournisseurs locaux
• Entrevue réalisée auprès du représentant de la banque de la mission

Annexe C : Plan d’action de la direction

Annexe D : Acronymes